АВТОРЫ: Петюкова О. Н.
Предпринятое сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации исследование российского законодательства об образовании представляется особо актуальным в период глобальных изменений нормативно-правовой базы, связанных с обобщением первого опыта применения с 1 сентября 2013 г. норм Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
В настоящее время сфера российского образования перестраивается, внедряются новые образовательные инструменты, идет поиск оптимальных форм соотношения оптимизации финансирования и полноценного удовлетворения образовательных потребностей граждан.
При этом важным условием соответствующих преобразований является гарантированное ст. 43 Конституции РФ бесплатное дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее общее образование и профессиональное образование в государственных и муниципальных учреждениях образования, а также бесплатность на конкурсной основе высшего образования в государственных и муниципальных учреждениях образования. При реформировании образовательной сферы следует исходить, прежде всего, из долгосрочного социального эффекта, выражающегося в удовлетворении на необходимом уровне и на принципах доступности образовательных потребностей граждан.
Актуальность обращения к подобной тематике — не только российский феномен. Как отмечает в предисловии к книге специальный докладчик ООН по вопросу о праве на образование Кишор Сингх, законодательство об образовании нуждается в периодическом обновлении в целях приведения в соответствие с изменяющимися запросами государственной образовательной политики, а в качестве научной основы для такого обновления можно рассматривать монографию «Образовательное законодательство России. Новая веха развития».
Авторы монографического исследования предлагают вниманию научной общественности широкий взгляд на основные институты образовательного законодательства, его динамику, включая как общие вопросы, касающиеся разграничения полномочий между органами публичной власти в сфере образования, государственного управления и финансово-правового регулирования отношений в образовательной сфере, так и вопросы, связанные с функционированием основных институтов образовательного законодательства: дошкольное, общее, среднее профессиональное, высшее образование, формы образования и др.
В рамках государственно-правового регулирования образовательной деятельности рассматриваются правовые аспекты лицензирования и аккредитации образовательной деятельности.
Характеризуя государственное управление и контроль в сфере образования, авторы монографии указывают на то, что муниципальный контроль может осуществляться только за соблюдением муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения в сфере образования. Органы местного самоуправления могут осуществлять муниципальный контроль в сфере образования при наличии определенных условий. Муниципальный контроль возможен за соблюдением требований муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения. Он не может дублировать и подменять государственный контроль (надзор) в сфере образования.
Вместе с тем наблюдается противоречивая практика принятия муниципальных правовых актов о муниципальном контроле в сфере образования. Имеют место нарушения федерального законодательства. Например, регламентация проведения государственной аккредитации образовательной деятельности на уровне муниципальных правовых актов. Практически отсутствуют муниципальные правовые акты в сфере образования, принятые в развитие ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Распространена практика включения органов местного самоуправления в контрольные отношения в сфере образования через осуществление так называемого учредительского контроля — контроля, осуществляемого ими как учредителями муниципальных образовательных организаций (бюджетных или автономных учреждений). Встречается смешение органами местного самоуправления контрольных и иных полномочий в сфере образования (с. 127–128).
Интересен вывод авторов по результатам изучения показателей эффективности для регионального уровня власти в сфере образования. В работе подчеркивается (с. 132–133), что основным критерием оценки работы органов управления образованием, образовательных организаций и преподавателей образовательных организаций до 1 января 2015 г. являлось качество образования, демонстрируемое обучающимися при сдаче единого государственного экзамена (ЕГЭ). Ранее признавалось, что чем меньше доля выпускников, не сдавших ЕГЭ, тем эффективнее работают региональные органы управления образованием.
Ситуация изменилась. С 1 января 2015 г. из перечня критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации критерий оценки качества образования был исключен. Указом Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 294 «О внесении изменения в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199» критерий качества оценки образования заменен критерием доступности образования.
Также в монографии раскрываются вопросы, связанные с мониторингом эффективности образовательных организаций: дошкольного, общего, дополнительного образования, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. № 722-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») “Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки”».
Меры по повышению эффективности и качества образовательных услуг коррелируются с мероприятиями по росту оплаты труда руководителей образовательных организаций и педагогических работников образовательной организаций. А процесс оценивания образовательных организаций (их руководителей и педагогических работников) раскрывается как обязательная часть перехода сферы образования на эффективный контракт.
Вместе с тем, как справедливо отмечается в рецензируемой монографии, оценка эффективности может иметь не только положительное, но и отрицательное воздействие, а именно: препятствовать внедрению инноваций, так как инновационные методы имеют риск, что полученные результаты будут хуже ожидаемых. Оценка эффективности может привести к снижению взаимодействия, сотрудничества, кооперации в трудовом коллективе.
Поэтому при разработке системы оценивания эффективности органов управления образовательных организаций необходим взвешенный подход к построению системы критериев и показателей эффективности для минимизации нежелательных последствий.
Особое внимание в монографии уделено характеристике аттестации педагогических работников как элементу механизма повышения качества образования.
Следует отметить, что организации и порядку проведения аттестации работников посвящены работы А. Ф. Нуртдиновой[1], Л. А. Чикановой[2], В. А. Баранова[3], А. Г. Грязновой[4], А. О. Иншаковой, Г. В. Хныкина[5], А. И. Райляна, О. Н. Петюковой[6] и других исследователей.
Поддерживая мнение Л. А. Чикановой, авторы рецензируемой монографии считают, что спор, связанный с результатами аттестации, является специальным и должен рассматриваться в особом порядке, который должен быть закреплен нормами Трудового кодекса РФ (с. 157).
Также в монографии анализируются принципы финансово-правового регулирования отношений в сфере образования, среди которых:
- сочетание бесплатности и платности при реализации гарантированного Конституцией Российской Федерации права на образование;
- прозрачность (открытость) финансовой деятельности образовательных организаций;
- множественность источников финансирования деятельности образовательных организаций;
- выравнивание возможностей доступа к получению бюджетных ассигнований для образовательных организаций различных форм собственности;
- нормативность финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования.
Монографическое исследование построено на основе комплексного анализа научных работ, действующего федерального и регионального законодательства, материалов правоприменительной практики.
При характеристике региональных нормативных правовых актов отмечается, что принятие нового федерального закона об образовании не могло не повлечь изменений в системе законодательства об образовании субъектов Российской Федерации.
Сложившаяся структура системы законодательства об образовании субъектов Российской Федерации отличалась видовым многообразием и высокой долей усмотрения в выборе как перечня законодательных актов, так и их соотношения между собой. Региональные законы и иные нормативные правовые акты в сфере образования принимались, главным образом, в целях конкретизации и развития положений, закрепленных в федеральных законах об образовании.
При написании монографии учтены последние изменения в законодательстве, в частности в разделе об организациях, осуществляющих образовательную деятельность, использованы новеллы гражданского законодательства. С частноправовых позиций раскрываются организационно-правовые формы образовательных организаций, особенности их гражданско-правового положения, а также лиц, осуществляющих обучение.
Особо следует отметить наличие в монографии параграфов, касающихся особенностей реализации профессиональных образовательных программ в таких сферах, как физическая культура и спорт, культура, медицина, юриспруденция.
Многие обобщения, содержащиеся в монографии, имеют теоретическое значение, например, в части, истории эволюции образовательного законодательства Российской Федерации в 1993–2013 гг., системы российского образовательного законодательства на современном этапе, локальных нормативных актов образовательной организации при нормативной регуляции образовательных отношений. Значительное внимание в работе уделено выявлению проблем и противоречий в законодательстве об образовании на основе анализа правоприменительной деятельности и формулированию предложений по их преодолению.
Практическое значение имеют выводы и предложения, касающиеся: основных новелл Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», полномочий исполнительных органов государственной власти в сфере образования, лицензирования и аккредитации образовательной деятельности, государственного контроля, мониторинга в сфере образования, противодействия коррупции в сфере образования.
Ранее в научной юридической литературе нашли отражение общие концептуальные вопросы[7] и отдельные аспекты проблематики, касающейся образовательного права, такие, например, как: государственно-правовое регулирование высшего образования[8], законодательное закрепление права на образование[9], гражданско-правовые аспекты регулирования отношений в сфере высшего профессионального образования[10], проблемы регулирования образовательных отношений[11], нормотворчество в сфере образования[12], цифровые образовательные ресурсы[13] и др.
Рецензируемая монография является первым комплексным исследованием образовательного законодательства на доктринальном уровне после вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Изучение всех уровней правового регулирования (от федерального закона до локального нормативного акта образовательной организации) позволило выявить тенденции и проблемы развития федерального и регионального законодательства, обозначить несовершенство не только правового регулирования, но и практики правоприменения.
Монография «Образовательное законодательство России. Новая веха развития» может быть рекомендована как научно-педагогическим работникам, практикующим юристам, специалистам органов управления образованием, так и широкому кругу читателей.
[1] Нуртдинова А. Ф. Аттестация в современных условиях // Хозяйство и право. № 9, 10. 2005.
[2] Чиканова Л. А. Организация и порядок проведения аттестации работников // Хозяйство и право. 2008. № 9.
[3] Баранов В. А., Петюкова О. Н. Тенденции совершенствования порядка подготовки и аттестации научных кадров высшей квалификации // Образование и право. 2011. № 5.
[4] Правовое обеспечение системы подготовки и аттестации научных кадров высшей квалификации: монография / А. Г. Грязнова, В. А. Баранов, А. О. Иншакова, О. Н. Петюкова, А. И. Райлян / под ред. д. э. н., проф. А. Г. Грязновой. М.: Финансовый университет, 2013.
[5] Хныкин Г. В. Аттестация работников. Шаг 5 // Справочник кадровика. 2013. № 12.
[6] Петюкова О. Н. Историко-правовой опыт регулирования системы подготовки научных кадров в России // Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей: монография / Т. Я. Хабриева, А. В. Габов, Ю. А. Тихомиров и др., отв. ред. А. В. Габов, Н. В. Путило. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения: Инфра-М, 2015. С. 242–249.
[7] Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002.
[8] Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань, 2004.
[9] Волохова Е. Д. Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации. М., 2004.
[10] Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. – М., 2005.
[11] Спасская В. В. Правовое регулирование образовательных отношений: проблемы теории и практики. М., 2012.
[12] Ягофаров Д. А., Хридина Н. Н., Васильченко Е. А. Образовательное нормотворчество и проблемы кодификации российского законодательства об образовании. Екатеринбург, 2006.
[13] Савинова А. А., Насонкин В. В. Авторские и имущественные права на цифровые учебные 7ресурсы. СПб., 2004.
