АВТОРЫ: Ростовская Т. К., Тарасова А. Е.
АННОТАЦИЯ
В статье рассматриваются проблемы функционирования организаций и органов власти, обеспечивающих работу с несовершеннолетними, детьми, оставшимися без попечения родителей, семьями и детьми, оказавшимися в трудной жизненной ситуации. Исследуются традиции российского законодательства в вопросах социально-правового механизма защиты прав детей, аспекты их соотношения с новыми требованиями, предусмотренными в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы. Анализируются проблемы внедрения в российскую правовую систему института пробации несовершеннолетних, его соотношения с иными элементами общего механизма реализации и защиты прав несовершеннолетних, включающего частных субъектов, государственных субъектов и общественные институты.
Предлагается авторский взгляд по вопросам выстраивания системы социального сопровождения несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, совершивших преступления и иные правонарушения, с учетом существующего в Российской Федерации общего механизма реализации и защиты прав детей, исторических особенностей института сопровождения несовершеннолетних правонарушителей.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Несовершеннолетние; система исполнения наказаний; субъекты защиты прав несовершеннолетних; служба пробации для несовершеннолетних; молодежь; трудная жизненная ситуация; органы опеки и попечительства.
В последние годы в Российской Федерации уделяется значительное внимание сфере защиты прав несовершеннолетних и поддержки семьи. Область отношений, связанных с правами и гарантиями несовершеннолетних, является одной из наиболее регулируемой, что подтверждается количеством принятых нормативных правовых актов. При этом общий целостный социально-правовой механизм реализации гарантий и защиты прав детей в полной мере не сформирован.
Общим программным документом, который ориентирует законодательные и правоприменительные органы в вопросах создания и функционирования такого механизма, выступает Национальная стратегия действий в интересах детей, разработанная на период до 2017 г.[1] (далее — Национальная стратегия). Она призвана обеспечить достижение существующих международных стандартов в области прав ребенка, формирование единого подхода органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и граждан к определению целей, задач, направлений деятельности и первоочередных мер по решению наиболее актуальных проблем детства. В документе говорится о необходимости оптимизации полномочий государственных органов по защите прав детей, нормативном закреплении порядка межведомственного взаимодействия по предотвращению семейного неблагополучия, социального сиротства, защите прав и законных интересов детей. Подчеркнута необходимость формирования действенных механизмов раннего выявления жестокого обращения и насилия в отношении ребенка, социального неблагополучия семей с детьми и оказания им помощи с участием организаций образования, здравоохранения, социального обслуживания.
Несмотря на ориентирование Национальной стратегии на новые стандарты по обеспечению и защите прав несовершеннолетних, в том числе необходимость построения дружественного по отношению к детям правосудия, созданию системы пробации для несовершеннолетних, реформированию системы органов опеки и попечительства, в настоящее время сохраняются традиционные еще для советской системы модели работы с детьми, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, несовершеннолетними правонарушителями, такие как комиссии по делам несовершеннолетних.
В Национальной стратегии отмечается, что координация деятельности органов и учреждений, призванных осуществлять профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защиту их прав, возложена на комиссии по делам несовершеннолетних. Однако правовая основа работы этих комиссий не соответствует стоящим перед ними целям и задачам. Поэтому одним из направлений развития механизма защиты прав детей называется реформирование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В настоящее время постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995[2] только утверждено новое Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, однако сам указанный институт не включен в общий механизм защиты прав детей.
Не внедрена полноценная система восстановительного правосудия в отношении детей, а также система пробации для несовершеннолетних. В частности, нерешенными остаются вопросы осуществления попечения в отношении детей-правонарушителей, оказавшихся в организациях, исполняющих наказания, если такие дети остались без попечения родителей, система постпенитенциарного надзора не согласована с системой социального сопровождения указанных несовершеннолетних.
Национальной стратегией предусматривается разработка программы восстановительного правосудия в отношении детей, совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность, определяющей комплекс воспитательных мер и мер социально-психологического и педагогического сопровождения, а также обеспечение взаимодействия судов и правоохранительных органов со специалистами по ювенальным технологиям — медиаторами, психологами, социальными педагогами и социальными работниками при ее реализации.
Реализуемая в настоящее время идея гуманизации уголовного права, на наш взгляд, не исчерпывается реформированием системы наказаний (санкций) за противоправные деяния, изменением подходов к уголовно-исполнительной системе (собственно модели исполнения, организационных форм исполнения наказаний) и совершенствованием постпенитенциарного контроля и введением форм постпенитенциарной адаптации. Эта проблема намного шире и непосредственно связана с решением социально-экономических проблем, устранением причин совершения преступлений, применением равных подходов к действию уголовного законодательства, со справедливым правосудием независимо от социального статуса граждан, с отношением к человеку как к нужному социальному субъекту. Без изменения подходов к названным аспектам все попытки гуманизации уголовного права будут тщетны.
Замена уголовно-правовых санкций на более мягкие, не связанные с лишением свободы, не дает нужного эффекта, если правонарушитель остается в тех же социальных условиях и той же социальной среде, которые способствовали совершению преступления, не имеет возможности трудоустроиться, социально не востребован, и применяемые к нему меры заканчиваются только исполнением уголовного наказания. Без ресоциализации гуманизм — пустой звук.
Противоречие идеи гуманизации уголовного законодательства тем условиям, в которых она воплощается сегодня, и тем средствам, с помощью которых она проводится, проявляется, например, в обсуждаемой на протяжении нескольких лет в России идее понижения возраста уголовной ответственности до 12 лет по тяжким и особо тяжким преступлениям, до 14 лет по преступлениям, уголовная ответственность по которым в настоящее время наступает с 16 лет. Идея понижения возраста уголовной ответственности несовершеннолетних вызвана ростом детской преступности, распространением вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений взрослыми гражданами,
повышением степени жестокости и циничности преступлений, совершаемых детьми. Попытка понизить возраст уголовной ответственности — это подтверждение отсутствия сформированной системы применения соответствующих мер воздействия на детей-правонарушителей, кроме существующей общей системы уголовных наказаний. Очевидно и то, что понижением возраста уголовной ответственности не получится воздействовать на взрослых граждан, вовлекающих детей в преступную деятельность, с целью пресечения такого вовлечения, такой шаг малоэффективен, на наш взгляд.
Здесь должен быть комплекс иных решений, находящихся в плоскости не только уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, но и гражданского, жилищного, семейного, трудового, социального.
Так, в докладе Уполномоченного по правам человека в России за 2014 г. отмечается[3], что среди мер, запланированных на 2015 г., должны стать: недопустимость выселения семей с несовершеннолетними детьми из единственного жилья; практика выявления, учета, реабилитации несовершеннолетних и родителей, употребляющих спиртные напитки, токсические, наркотические и психоактивные вещества; меры по выявлению и привлечению к ответственности взрослых лиц, допускающих продажу несовершеннолетним алкогольной продукции, вовлекающих их в совершение преступлений, пьянство и склоняющих к употреблению наркотиков; практика отобрания детей при непосредственной угрозе их жизни и здоровью, ограничения и лишения родительских прав и совершенствования работы по сохранению кровной семьи; меры по исполнению судебных решений о взыскании алиментов на содержание несовершеннолетних детей, об отобрании ребенка, о предоставлении жилья детям-сиротам и оставшимся без попечения родителей; меры по профилактике правонарушений несовершеннолетними, привлеченными к уголовной и административной ответственности, а также совершившими общественно-опасные деяния до достижения возраста уголовной ответственности и ряд других.
В настоящее время действуют разрозненные нормативные акты, которые имеют единое направление воздействия на детскую преступность, требуют построения единой системы и дружественного по отношению к детям механизма пресечения преступлений, профилактики правонарушений, правосудия в отношении несовершеннолетних, исполнения наказаний и постпенитенциарного сопровождения.
Этот механизм должен быть согласован в системе норм семейного, жилищного, трудового, социального, уголовного, уголовно-процессуального и исполнительного законодательства, а также должен опираться на систему уполномоченных органов власти с четким механизмом взаимодействия.
На практике в Российской Федерации отдельно друг от друга функционируют комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, правоохранительные органы, социальные службы, поставщики социальных услуг, суды (в единичных субъектах РФ суды применяют технологии дружественного по отношению к детям правосудия), органы исполнения наказаний, организации для детей сирот и т. п. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[4] (далее — Закон о профилактике безнадзорности) вступает в противоречие с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»[5] (далее — Закон о соцобслуживании).
Так, например, в докладе Уполномоченного по правам человека отмечается, что нормативно-правовая база, регулирующая деятельность комиссий по делам несовершеннолетних, в настоящее время значительно устарела и не соответствует задачам, стоящим перед комиссиями на современном этапе. В то же время наметившуюся в последние годы тенденцию решения проблем такого регулирования посредством внесения изменений в Закон о профилактике безнадзорности сложно назвать целенаправленной, системной и эффективной. Более того, разъяснения новых норм Пленумом Верховного Суда РФ в постановлении от 1 февраля 2011 г. о судебной практике применения законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних, не вносят ясности в этот вопрос. Взаимодействие субъектов профилактики также не регламентировано, что ведет к их нескоординированной деятельности, разрозненности, дублировании друг друга и в итоге к дисфункции системы, неразумному увеличению штатов, нерациональному использованию бюджетных средств, снижает результативность работы, — подчеркивается в докладе[6].
Серьезная перестройка системы исполнения наказаний в отношении несовершеннолетних, отвечающая направлению гуманизации, была предложена в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г.[7].
В январе 2015 г. Счетная палата РФ признала несостоятельность преобразования воспитательных колоний для несовершеннолетних в воспитательные центры как одного из основных направлений Концепции. Она установила, что данная работа проводилась без разработки критериев ее оценки и показателей достижения целей; без объективной оценки целесообразности создания воспитательных центров и учета отечественной специфики исполнения наказаний в отношении несовершеннолетних; преобразования в учреждениях ФСИН России были начаты без соответствующего законодательного обеспечения; по отдельным учреждениям фактические расходы на преобразование колоний превысили расчетные потребности почти в 19 раз.
Кроме того, специалистами высказывается мнение о необходимости разработки и принятия нового Уголовно-исполнительного кодекса РФ.
По мнению авторов, необходимо проведение системной реформы механизма реализации и защиты прав несовершеннолетних и молодежи, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Реформа должна охватывать все звенья указанного механизма с усилением тех элементов, которые целенаправленно обеспечивают восполнение пробелов социализации, направлены на предупреждение совершения детьми правонарушений, а также сопровождение и защиту прав несовершеннолетних правонарушителей и их ресоциализацию в период исполнения в отношении них наказаний и после этого, для полноценного включения таких лиц в общественную жизнь.
Предполагается, что функции опеки (попечительства) в отношении несовершеннолетних преступников должны исполнять их же законные представители, а контролировать соблюдение и защиту прав таких детей — органы опеки и попечительства. Однако специальные положения на законодательном уровне о таких функциях законных представителей детей и органов опеки и попечительства в России отсутствуют. Кроме того, дети, оставшиеся без попечения родителей, при отбывании наказания попадают из системы организаций для детей-сирот или из замещающих семей, подконтрольных органам опеки и попечительства, в организации, исполняющие наказания, находящиеся в ведении и сфере контроля органов исполнения наказания. Как правило, отбывание наказания может заканчиваться, когда правонарушители достигают возраста совершеннолетия и не возвращаются обратно в ведение органов опеки и попечительства. Для таких субъектов возникает ситуация их выпадения из сферы специального контроля и помощи в социальной адаптации, которая должна учитывать их статус и совершение ими правонарушений в несовершеннолетнем возрасте.
Законопроектом, подготовленным Минюстом России в 2014 г.[8], предлагается лишь внедрение в российскую правовую систему некоторых элементов пробации в отношении несовершеннолетних. Законопроектом для усиления гарантий соблюдения прав и законных интересов ребенка вносятся изменения в Закон «Об основных гарантиях прав ребенка». В частности, устанавливается, что при решении вопроса о назначении наказания несовершеннолетнему учитывается оценка его социально-психофизиологических и иных характеристик. А в случае освобождения от уголовной ответственности или от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия суд, принимая решение о применении указанных мер, вправе признать необходимым проведение мероприятий по социальной адаптации и социальной реабилитации несовершеннолетнего. Одновременно предлагается внести в Уголовно-исполнительный кодекс РФ поправки, предусматривающие перевод отрицательно характеризующихся осужденных, достигших 18 лет, а также осужденных, достигших 19 лет, из воспитательной колонии в изолированный участок воспитательной колонии, функционирующий как исправительная колония общего режима, до окончания срока наказания.
Ряд изменений положительной направленности для обеспечения социализации детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, введен с 1 сентября 2015 г. новым Положением об организациях для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, постановлением Правительства РФ от 24 мая 2014 г. № 481[9] (далее — Постановление Правительства № 481). Речь идет о возможности проживания в организациях для детей-сирот выпускников таких организаций в возрасте до 23 лет, чтобы лица из числа сирот до обеспечения их жильем не оказывались на улице. Новое положение предусматривает принятие организациями для детей-сирот мер по профессиональному обучению и трудоустройству детей-сирот, лиц из их числа, полноценному их включению во внешнюю социальную среду. Принятый в 2013 г. Закон о соцобслуживании предусматривает бесплатное предоставление социальных услуг несовершеннолетним и предоставление срочных социальных услуг, в частности обеспечение бесплатным горячим питанием или наборами продуктов; обеспечение одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости; содействие в получении временного жилого помещения; содействие в получении юридической помощи в целях защиты прав и законных интересов получателей социальных услуг; содействие в получении экстренной психологической помощи с привлечением к этой работе психологов и священнослужителей; иные срочные социальные услуги.
Однако следует отметить проблему соотношения действующего с 1 января 2015 г. Закона о соцобслуживании, Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей»[10] (далее — Закон о допгарантиях по соцподдержке) и Положения об организациях для детей-сирот, утвержденного Постановлением Правительства № 481, в части закрепления механизма социальной адаптации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, выпускников организаций для детей-сирот.
1. В указанных нормативных правовых актах используется разная терминология правовых категорий, относящихся к социальной адаптации (помощи), обеспечению социализации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа:
- социальное обслуживание (главы 5, 6 Закона о соцобслуживании),
- социальное сопровождение (ст. 22 Закона о соцобслуживании),
- помощь в социальной адаптации (п. 31 и п. 57 Постановления Правительства № 481),
- социальная адаптация (ст. 15 Закона о соцобслуживании ),
- содействие в преодолении трудной жизненной ситуации (п. 6 ст. 8 Закона о допгарантиях по соцподдержке),
- полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке при получении профессионального образования (ст. 1 Закона о допгарантиях по соцподдержке).
При этом следует выделить социальную адаптацию, которая осуществляется внутри организации для детей-сирот; постинтернатную социальную адаптацию, которая осуществляется после окончания пребывания детей-сирот в организации; социальную адаптацию (обслуживание, сопровождение) семей, имеющих детей, замещающих семей (опека/попечительство, патронатные, приемные родители).
Социальная адаптация лиц, воспитывавшихся на семейных формах устройства, по достижении 18-летнего возраста не предусматривается нормативными актами. Однако она охватывается понятием полного государственного обеспечения по ст. 1 и п. 3 ст. 6 Закона о допгарантиях по соцподдержке при получении лицами из числа детей-сирот профессионального образования.
Согласно п. 3 ст. 6 Закона о допгарантиях по соцподдержке дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающиеся по образовательным программам среднего профессионального образования или высшего образования по очной форме обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также обучающиеся, потерявшие в период обучения обоих родителей или единственного родителя, зачисляются на полное государственное обеспечение до завершения обучения.
В период обучения по образовательным программам среднего профессионального образования или высшего образования по очной форме обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за обучающимися, потерявшими в этот период обоих или единственного родителя, в случае достижения ими возраста 23 лет сохраняется право на полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке при получении среднего профессионального образования или высшего образования до окончания обучения по указанным образовательным программам.
К таким лицам относятся не только выпускники организаций для детей-сирот, но и лица, закончившие пребывание на семейных формах устройства.
Однако специальное положение о социальном сопровождении, адаптации, оказании социальных услуг лицам из числа сирот, окончивших пребывание на семейных формах устройства, в Законе о соцобслуживании отсутствует. Поэтому положения законов о соцобслуживании (№ 442-ФЗ) и о допгарантиях по соцподдержке(№ 159-ФЗ) в этой части не согласованы между собой.
2. Установлен разный возраст, до достижения которого обеспечивается социальная адаптация детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.
В Законе о соцобслуживании и в Постановлении Правительства № 481 указан возраст лица, до которого осуществляется социальная адаптация — 23 года, в Законе о допгарантиях по соцподдержке, с одной стороны, есть ограничение возраста лиц из числа сирот 23 годами (ст. 1), с другой стороны, такое ограничение не применяется (п. 3 ст. 6, ст. 8), а продолжение социальной адаптации связано с окончанием обучения и с окончанием действия договора специализированного найма, заключенного с лицами из числа сирот.
3. По-разному определены категории лиц, имеющих право на социальную адаптацию, обеспечение социализации, и сами основания, по которым такие лица имеют право на соответствующую помощь:
- помощь в социальной адаптации в отношении несовершеннолетних воспитанников осуществляется организациями для детей-сирот (п. 57 Постановления Правительства № 481);
- помощь в социальной адаптации осуществляется в отношении лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, закончивших пребывание в организациях для детей-сирот до достижения ими 23 летнего возраста (п. 57 Постановления Правительства № 481). Эта помощь не зависит от того, имеется у выпускника место жительства или нет;
- в социальном обслуживании признаются нуждающимися лица, не достигшие возраста 23 лет и завершившие пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, только в случае отсутствия у них определенного места жительства (ст. 15 Закона о соцобслуживании). Хотя в ст. 15 Закона о соцобслуживании закрепляются иные общие обстоятельства, которые могут быть отнесены к выпускникам организаций для детей-сирот, например, отсутствие работы и средств к существованию;
- напротив, право на получение содействия в преодолении трудной жизненной ситуации имеют лица из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, достигшие 18-летнего возраста, ставшие нанимателями по договорам специализированного найма до окончания срока договора (п. 6 ст. 8 Закона о допгарантиях по соцподдержке);
- право на социальное обслуживание возникает при наличии ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации; наличии внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами; наличии насилия в семье (ст. 15 Закона о соцобслуживании);
- социальное сопровождение понимается как содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам, распространяется на граждан, в том числе родителей, опекунов, попечителей, иных законных представителей несовершеннолетних детей (ст. 22 Закона о соцобслуживании), и осуществляется путем привлечения организаций, предоставляющих такую помощь, на основе межведомственного взаимодействия, регламента межведомственного взаимодействия, определяющего содержание и порядок действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с реализацией соответствующих полномочий субъекта РФ в рамках Закона о соцобслуживании (ст. 22, 28 Закона о соцобслуживании).
Следует отметить, что четкое понятие социального сопровождения и его отличия от социального обслуживания (социальных услуг) в Законе о соцобслуживании отсутствуют. Сложности этому вопросу добавляют перечисленные выше разночтения целого ряда нормативных актов. Кроме того, в ряде субъектов РФ имеются специальные нормативные акты, регламентирующие социальное сопровождение лиц из числа детей-сирот по окончании ими организаций для детей-сирот.
Совершенно очевидно, что единого последовательно закрепленного в одном акте механизма социального сопровождения, адаптации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на сегодняшний день не создано.
4. Еще одно несоответствие связано с определением стоимости либо бесплатности социальной помощи, адаптации, сопровождения для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа:
- в Законе о соцобслуживании закреплено, что бесплатно предоставляются социальные услуги несовершеннолетним в форме социального обслуживания на дому, в полустационарной и стационарной формах социального обслуживания;
- пунктом 31 Постановления Правительства № 481 установлено, что бесплатное питание и проживание обеспечивается выпускникам организаций для детей-сирот в возрасте до 23 лет этими организациями;
- на какой основе — платной или бесплатной — осуществляется помощь в преодолении трудной жизненной ситуации лицам из числа детей-сирот, обеспечиваемых жильем из специализированного найма в порядке ст. 6 Закона о допгарантиях по соцобслуживанию — в законе не определяется, но в данном случае речь идет уже о совершеннолетних гражданах;
- юридическая помощь включена в перечень социальных услуг по Закону о соцобслуживании и оказывается бесплатно только несовершеннолетним, что подтверждается также положениями ст. 10 Закона о допгарантиях по соцобслуживанию, предусматривающими право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»[11] (далее — Закон о бесплатной юрпомощи) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако уже в самом этом законе право на бесплатную юридическую помощь закрепляется также за лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (подп. 4 п. 1 ст. 20);
- платная или бесплатная основа социального сопровождения семей, в которых имеются трудности в социальной адаптации детей, случаи насилия в семье, замещающих семьях, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей во время проживания в специализированных жилых помещениях, на федеральном уровне не регламентирована.
Таким образом, следует признать достаточную разбросанность, бессистемность норм о социальном обслуживании, социальном сопровождении, помощи в социальной адаптации, содействии в преодолении трудной жизненной ситуации в отношении детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, полном государственном обеспечении, что осложняет формирование на уровне уполномоченных органов и организаций согласованного механизма обеспечения социальной адаптации таких лиц. На наш взгляд, требуется свести указанные нормативные акты в единую систему.
Кроме того, при формировании на уровне субъектов РФ организаций для детей-сирот в соответствии с новыми стандартами с 1 сентября 2015 г. реинституционализация имеющихся организаций должна включать и специализацию организаций в области постинтернатного социального сопровождения и оказания услуг в части социальной адаптации выпускников организаций для детей-сирот, социального сопровождения семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, оказания социальных услуг и социального сопровождения замещающим семьям. Организация межведомственного взаимодействия должна осуществляться на уровне субъектов РФ с учетом профиля организаций для детей-сирот, в т. ч. оказывающих социальное обслуживание и сопровождение, ведомственной принадлежности таких организаций, ведомственной принадлежности органов опеки и попечительства и с учетом разделения соответствующих полномочий между органами опеки и попечительства и организациями.
Таким образом, по мнению авторов, принятые и планируемые меры не носят системного характера. Это подтверждается представленным в статье анализом показателей негативной социальной активности молодежи, существующих пробелов в системе органов и служб, работающих с детьми. Необходима комплексная государственная поддержка молодежи, оказавшейся в трудной жизненной ситуации.
В Национальной стратегии отмечается, что необходимо проведение мониторинга законодательства Российской Федерации в сфере защиты детства, в том числе уточнение и упорядочение правового содержания понятий «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации», «дети и семьи, находящиеся в социально опасном положении», «дети, нуждающиеся в помощи государства», «дети, оставшиеся без попечения родителей», «жестокое обращение с ребенком».
Реальные трудности в процессе социализации встречают практически все молодые люди, независимо от возраста, пола, социального положения и места проживания. Однако наибольшее число социальных проблем, существенно ограничивающих возможности для эффективной социализации, имеются у молодых людей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
К основным проблемам в сфере детства Национальная стратегия относит, в частности:
- высокий риск бедности при рождении детей, особенно в многодетных и неполных семьях,
- распространенность семейного неблагополучия, жестокого обращения с детьми и всех форм насилия в отношении детей,
- низкую эффективность профилактической работы с неблагополучными семьями и детьми, распространенность практики лишения родительских прав и социального сиротства,
- неравенство между субъектами Российской Федерации в отношении объема и качества доступных услуг для детей и их семей,
- социальную исключенность уязвимых категорий детей (дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды и дети, находящиеся в социально опасном положении).
Право на меры государственной помощи и поддержки должны иметь граждане (в том числе молодые), которые по каким-то причинам испытывают трудности, проблемы, подвержены факторам социального риска или находятся в сложной жизненной ситуации. При оказании помощи и поддержки молодежи в данных ситуациях или условиях важно учитывать, что молодой человек не может самостоятельно справиться с трудностью и нуждается в социальных услугах специалистов (социальных психолого-педагогических услугах, правовых услугах, консультативных и пр.).
Особую категорию молодежи, находящейся в трудной жизненной ситуации, составляют молодые люди, оказавшиеся в местах заключения или вышедших из них. Все большую обеспокоенность вызывает вовлеченность молодежи и детей в преступную деятельность.
По данным Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, в 2009 г. в России 2–2,5 млн человек употребляли наркотики и психоактивные вещества. В основном это молодые люди от 19 до 24 лет. Согласно данным ООН, процент российского населения, вовлеченного в злоупотребление опиатами, в 5–8 раз превышает показатель стран Евросоюза. Ежегодно в России появляется не менее 80 тысяч новых наркоманов.
Распространенными остаются среди молодых людей и социальные деструктивные тенденции. На учете в органах внутренних дел состоят 302 молодежных неформальных движения общей численностью более 10 тысяч человек. Половину из них правоохранители считают «склонными к агрессивным действиям». При этом речь идет только о выявленных объединениях. По оценкам МВД, сегодня в России порядка 50–70 тысяч скинхедов и свыше 15 тысяч молодых радикальных экстремистов. 98 тысяч подростков входят в группы антиобщественного, экстремистского и иного характера.
В стране остается устойчивой тенденция к росту преступлений экстремистской направленности.
Проводимые социологические исследования и анализ факторов, воздействующих на проблемы экстремизма в современной России, показывают, что случаи межнациональных и межконфессиональных неприязненных отношений и конфликтов провоцируются не верующими, а, как правило, национально-экстремистскими течениями маргинального характера в рамках той или иной религии, а также определенными политическими силами, использующими в своих целях религиозную символику и риторику. При этом самый высокий уровень нетерпимости наблюдается в возрастной группе от 16 до 17 лет. Она в большей мере подвержена агрессивности, эмоциональным вспышкам и спонтанным действиям.
Анализ регионального опыта работы с молодежью, находящейся в трудной жизненной ситуации, позволяет сделать некоторые выводы и заключения.
Все субъекты понимают значимость организации работы с молодежью, находящейся в трудной жизненной ситуации (далее — ТЖС), и предпринимают меры, реализуют мероприятия с целью преодоления трудностей, которые сопровождают жизненное или социальное неблагополучие молодежи. Тем не менее необходимо констатировать, что системного понимания всей сложности проблемы социальной интеграции молодежи, находящейся в ТЖС, пока не сложилось.
В качестве предложений можно говорить о необходимости:
1) определения категорий молодежи, относящейся к целевой группе в связи с нахождением в ТЖС, и вычленения основных социальных проблем, которые сопровождают молодых людей в случае наступления ситуации;
2) обязательности ведения банка данных на молодых людей, находящихся в ТЖС;
3) формирования института кураторства над молодежью, находящейся в ТЖС (в рамках добровольчества и профессиональной работы специалистов);
4) разработки мер и мероприятий для раннего выявления молодежи, оказавшейся в кризисной ситуации, на основе межведомственного взаимодействия с соответствующими организациями и службами;
5) приоритетности мер профилактики над коррекцией и реабилитацией как направлениями социальной деятельности;
6) тесного взаимодействия с общественными организациями, государственными структурами, работающими с молодежью в рамках своих компетенций;
7) переноса мер, мероприятий с регионального на муниципальный уровень с целью наиболее полного охвата молодежи, находящейся в ТЖС;
8) внедрения дистанционных форм работы с молодежью как аспектов консультационной и профилактической деятельности учреждений органов по делам молодежи.
9) привлечения молодежи, находящейся в ТЖС, к разработке и реализации социальных проектов, предназначенных для решения имеющихся проблем и трудностей.
По данным экспертов Общественного совета при ФСИН России, 20 % выходящих на свободу осужденных молодого возраста уже в течение первого полугодия совершают рецидив и возвращаются обратно.
Таким образом, необходимо на федеральном и региональном уровнях развивать программы социальной и профессиональной реабилитации молодежи, попавшей в места лишения свободы. Безусловно, особая роль в данной работе отводится органам и учреждениям по делам молодежи, деятельность которых в части профилактической работы регламентирована ст. 17 Закона о профилактике безнадзорности[12].
Реабилитация молодых людей, попавших в места лишения свободы, является важным механизмом снижения криминогенности в обществе. Важно обеспечить комплектование воспитательных колоний необходимым количеством профильных специалистов — психологов, социальных педагогов, медицинских сотрудников. Процесс социальной реабилитации должен быть преемственным, т. е. реабилитация в местах заключения должна быть продолжена реабилитацией бывших заключенных по месту жительства. Создание единой реабилитационной системы, с одной стороны, и работа по изменению отношения общества к бывшим заключенным, с другой, будут содействовать интеграции в общество бывших заключенных, снижению доли рецидивов.
Важную роль может сыграть улучшение условий содержания и медицинского обслуживания заключенных в колониях, включая профилактику заболеваний. Многие заключенные страдают алкогольной и наркотической зависимостью, другими заболеваниями. В связи с этим целесообразно расширить охват заключенных программами лечения психиатрических заболеваний, наркомании и алкоголизма, а также программами реабилитации.
Ключевым механизмом предотвращения повторного вовлечения освобождающихся заключенных в криминальную деятельность является содействие их занятости. Необходимо серьезно усилить меры по охвату заключенных образовательными программами, программами профессиональной ориентации по наиболее востребованным рабочим профессиям и последующей социально-трудовой адаптации.
В целях социальной и профессиональной реабилитации молодежи, попавшей в места лишения свободы, необходимо:
·осуществлять профессиональное обучение в учреждениях системы исполнения наказаний на основе государственного, муниципального и коммерческого заказа;
·развивать систему дополнительного образования (в т. ч. дистанционные интерактивные образовательные блоки, используя современные телекоммуникационные технологии) и занятости осужденных;
·развивать систему досуга (вовлечение осужденных воспитательных и исправительных колоний в позитивные социально-культурные практики);
·обеспечить трудовую занятость на производствах внутри учреждений системы исполнения наказаний;
·принять на региональном уровне законодательные акты о квотировании рабочих мест для несовершеннолетних и молодежи, вернувшихся из учреждений системы исполнения наказаний, о внедрении института общественных воспитателей из числа руководителей предприятий различных форм собственности;
·организовать специализированные учреждения для освободившихся из мест лишения свободы с полным комплексом услуг (социальная гостиница, социальная столовая, правовая поддержка, медицинская помощь, временное и постоянное трудоустройство);
·создать реабилитационные центры по проведению занятий, нацеленных на социальную адаптацию осужденных, в том числе реабилитиционные центры за территориями воспитательных колоний.
Нерешенной до настоящего времени задачей остается создание системы социальной адаптации выпускников специальных учебно-воспитательных и других интернатных учреждений и организаций, а также молодежи, освобождаемой из воспитательных колоний. Между тем именно подобная система должна способствовать сохранению и развитию реабилитационного потенциала, приобретенного молодым человеком в период пребывания в учреждении, а также обеспечить профилактику рецидивных правонарушений, которые часто совершаются именно из-за жизненной неустроенности и отсутствия необходимой социальной, психологической, правовой поддержки.
Российское уголовно-исполнительное законодательство (ст.ст. 180, 181, 182 УИК РФ) закрепляет право освобождаемых осужденных на трудовое и бытовое устройство и другие виды социальной помощи, а также обязанность администрации учреждений по оказанию им в этом содействия. Вместе с тем действующий Уголовно-исполнительный кодекс РФ не относит к предмету уголовно-исполнительного законодательства отношения в сфере социальной помощи освобожденным, отношения государства и освобожденного лица после завершения исполнения наказания и не определяет порядок оказания социальной помощи, а содержит отсылочные нормы, определяющие трудовое и бытовое устройство и получение других видов социальной помощи в соответствии с федеральным законодательством.
Отмечая особую роль органов по делам молодежи и учреждений органов по делам молодежи в социализации молодежи, необходимо определить следующие основные критерии эффективности в организации их работы по первичной профилактике:
– во-первых, массовость (охват молодежи, проживающей в данном субъекте);
– во-вторых, дифференцированность, т. е. направленность на решение приоритетных региональных социальных проблем (на основе региональных мониторингов состояния молодежной среды) в отношении конкретных групп подростков и молодежи «группа риска»;
– в-третьих, комплексность и вариативность предпринимаемых мер, обусловленность их содержания спецификой решаемой проблемы;
– и, наконец, системность предпринимаемых мер, — одновременный учет воздействия правового, организационного, управленческого, технологического факторов.
Данные критерии мы рассматриваем в качестве определяющих при анализе регионального опыта практики работы учреждений органов по делам молодежи в целях профилактики правонарушений и преступлений в молодежной среде.
Литература
1. Ростовская, Т. К. О роли учреждений органов по делам молодежи в социализации молодежи / Т. К. Ростовская // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Социализация молодежи в трудной жизненной ситуации: традиции и инновации» (г. Москва, 13–14 марта 2014 года) : сборник статей. — М. : ИМСГС, 2014. — 124 с.[1] О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы: Указ Президента РФ от 01.06.2012 № 761 // СЗ РФ. 2012. № 23 ст. 2994.
[2] СЗ РФ. 2013. № 45, ст. 5829.
[3] Режим доступа: http://ombudsmanrf.org/www/upload/files/docs/appeals/doklad2014.pdf.
[4] СЗ РФ. 1999. № 26, ст. 3177.
[5] СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I), ст. 7007.
[6] Режим доступа: http://ombudsmanrf.org/www/upload/files/docs/appeals/doklad2014.pdf.
[7] Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р // СЗ РФ. 2010. № 43, ст. 5544.
[8] Режим доступа: http://pravo.ru/news/view/103480.
[9] О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей: постановление Правительства РФ от 24.05.2014 № 481 // Российская газета. 2014. 27 мая.
[10] Российская газета. 1996. 27 дек.
[11] Российская газета. 2011. 23 нояб.
[12] Подробнее об этом см.: Ростовская Т. К. О роли учреждений органов по делам молодежи в социализации молодежи // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Социализация молодежи в трудной жизненной ситуации: традиции и инновации» (г. Москва, 13–14 марта 2014 года). М.: ИМСГС, 2014. С. 80–84.
