АВТОРЫ: Чеха В. В.
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена исследованию локального регулирования финансовых отношений в образовательных организациях. В частности, исследуются взгляды различных авторов на природу и статус локальных актов, регулирующих финансовые отношения, бухгалтерский учет, финансово-хозяйственную деятельность, трудовые отношения, закупки и др. в образовательных организациях, а также статус устава образовательной организации с точки зрения его роли для регулирования финансовых отношений.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Финансовое право; локальные акты; образовательные организации; финансирование образования; закупки; бухгалтерский учет; план финансово-хозяйственной деятельности; устав образовательной организации.
Общие положения
Традиционно локальным нормативным актам организаций, регламентирующим финансовые правоотношения, в науке финансового права уделяется недостаточно внимания. В то же время ряд представителей науки финансового права включали локальные нормативные акты в число источников регулирования финансовой деятельности образовательных организаций.
Так, например, М. В. Карасева относит к источникам финансового права такие локальные нормативные акты, как решения ученых советов образовательных организаций[1].
В диссертационном исследовании Р. А. Тория документация, определяющая порядок финансирования высших учебных заведений, разрабатываемая им на основе законодательства Российской Федерации, соответствующих подзаконных актов, рассматривается как элемент системы регулирования финансовой деятельности высших учебных заведений[2].
А. Н. Козырин отмечал особую роль локальных норм в регулировании академической мобильности студентов, в том числе в части ее финансирования за счет бюджетных средств[3].
Вопросы статуса локальных нормативных правовых актов достаточно глубоко разработаны в теории права. Так, локальные нормативные акты определяются как «письменные документы, исходящие от компетентных субъектов правотворчества, отличающихся оперативностью принятия, представляющие собой подзаконные акты, содержащие правовые нормы, предназначенные для регулирования внутриорганизационных отношений»[4].
Между тем в литературе отсутствует единый подход к термину, которым обозначаются правовые акты, принимаемые в организации, учреждении, на предприятии. В частности, на практике используются термины «внутренний документ», «внутриорганизационный подзаконный акт». В. Н. Хропанюк обозначает такого рода акты как «внутриорганизационные подзаконные нормативные правовые акты»[5].
В качестве отдельного вида локальных нормативных актов выделяют так называемые корпоративные акты[6]. Однако термин «локальные нормативные акты» является наиболее распространенным.
Представители теории государства и права отмечают разноотраслевой характер локальных нормативных актов, действующих в организации[7].
В свою очередь, представителями ряда отраслей права локальным нормативным актам придан официальный статус источников регулирования тех или иных отношений. Так, например, специалистами в области гражданского права локальные нормативные акты выделяются как источники права[8].
Однако в наибольшей степени вопросы локальных актов касаются трудового права в силу специфики его предмета. Статья 8 Трудового кодекса РФ предусматривает, что работодатели, за исключением работодателей–физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями[9].
Неудивительно, что именно в трудовом праве тема локальных нормативных актов разработана в большей степени. В связи с этим следует указать на отмечаемый специалистами по трудовому право тезис о том, что локальные нормативные акты обладают общими признаками правовой нормы: общеобязательность (распространение нормы на неперсонифицированный круг субъектов и участников общественных отношений; обязанность субъектов следовать изложенным в актах предписаниям; приоритетность в случае противоречий с иными социальными регуляторами); формальная определенность (закрепление норм в письменных документах с соответствующими атрибутами; четкость и однозначность правовых норм); государственная гарантированность (возможность применения мер принуждения к субъектам, нарушающим правовые предписания); неоднократность применения[10].
Достаточно подробное регулирование локальных нормативных актов, содержащих нормы, регламентирующие образовательные отношения, предусматривает Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[11] (далее — Закон об образовании в РФ).
Так, согласно ч. 1 ст. 30 названного Закона образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения, в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном её уставом.
Исходя из этого, локальные акты образовательных организаций, регламентирующие финансирование образования, можно условно разделить на две группы.
Первая группа регламентирует собственно отношения по финансированию образования.
Вторая группа регулирует комплекс различных отношений, совмещая в себе нормы гражданского, трудового, административного и финансового права. Эти локальные акты регулируют отношения, производные от отношений (примыкающие к отношениям), регулируемых нормами финансового права, связанных, например, с выплатой заработной платы работникам. При этом локальные акты, отнесенные к данной группе, как правило, содержат нормы финансового права.
Тем не менее особую роль в регулировании финансовых и иных отношений в образовательной организации играет устав образовательной организации.
Устав образовательной организации
Согласно ч. 1 ст. 25 Закона об образовании в РФ образовательная организация действует на основании устава, утвержденного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Устав образовательной организации регулирует все стороны ее деятельности, включая также и финансовые отношения. Хотя в ныне действующем Законе об образовании этот момент не отражен в качестве требования к содержанию устава.
Характерно, что ранее действовавший Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»[12] содержал гораздо более подробную регламентацию содержания устава образовательной организации. В частности, согласно ч. 1 ст. 13 данного закона в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке должны были указываться структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения, включая финансовое обеспечение деятельности образовательного учреждения, открытие счетов в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) (за исключением негосударственных образовательных учреждений и автономных учреждений).
В качестве примера, характеризующего статус устава образовательной организации с точки зрения регулирования финансовых отношений, можно привести постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2011 г. по делу № А74-919/2011[13], где истцом выступало ГНУ «Научно-исследовательский институт аграрных проблем Хакасии Сибирского отделения Российской академии сельскохозяйственных наук».
Согласно данному решению устав научной организации, как и другие локальные правовые акты, не должен противоречить положениям бюджетного законодательства, в том числе в части осуществления расходов за пределами утвержденных смет и не в соответствии со статьей КОСГУ. Устав относится к локальным нормативным актам учреждения, регулирующим в том числе финансовые отношения на уровне организации.
В науке финансового права уставу образовательной организации также придается особое значение с точки зрения регулирования вопросов, относящихся к предмету финансового права. Так, например, А. Н. Козырин рассматривал устав образовательной организации как правовой акт, регламентирующий финансовые отношения образовательного учреждения и его учредителя[14].
Принципиально важное значение устава образовательной организации состоит также в определении компетенции органов управления образовательной организации, в том числе с точки зрения принятия тех или иных локальных актов, регулирующих финансовые отношения. Так, в частности, в отношении образовательной организации высшего образования устав устанавливает компетенцию конференции работников и обучающихся, ученого совета, ректора и иных органов управления.
Локальные нормативные акты образовательной организации, регламентирующие финансовые отношения
в образовательной организации
В группу локальных актов, регулирующих финансовые отношения в образовательной организации, следует, отнести, прежде всего, локальные нормативные акты, направленные на регламентацию организации бухгалтерского учета. В образовательных организациях, обладающих статусом государственных и муниципальных учреждений, ведение бухгалтерского учета имеет значительную специфику по сравнению с негосударственными образовательными организациями.
Представители науки финансового права выделяют отдельный уровень нормативно-правового регулирования бухгалтерского учета — локальные акты (рабочие документы организации), к которым можно отнести разрабатываемые бухгалтером и утверждаемые руководителем положение по учетной политике организации, план счетов бухгалтерского учета (рабочий план счетов), формы первичных учетных документов, графики документооборота, а также формы внутренней отчетности[15]. Локальный уровень регулирования вопросов бухгалтерского учета также выделяется представителями теории бухгалтерского учета[16].
Важно отметить то, что еще в конце 80-х годов прошлого века Э. А. Кордюкова обращала внимание на необходимость более тщательной разработки локальных нормативных актов в вузе в целом и в частности актов, регулирующих деятельность бухгалтерских и финансовых служб, и на то, что руководством вузов недооценивается значение локального нормотворчества как такового[17]. Данное замечание было сделано на фоне имевшей в то время место дискуссии по обсуждению возможностей придания большей самостоятельности вузам.
Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»[18] (далее — Закон о бухучете) содержит несколько норм, предполагающих необходимость локального регулирования связанных с применением данного закона вопросов. Так, например, ч. 1 и ч. 2 ст. 8 предусматривают, что экономический субъект самостоятельно формирует свою учетную политику — то есть совокупность способов ведения экономическим субъектом бухгалтерского учета, руководствуясь законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, федеральными и отраслевыми стандартами.
Согласно частям 1 и 3 ст. 11 Закона о бухучете активы и обязательства подлежат инвентаризации. Случаи, сроки и порядок проведения инвентаризации, а также перечень объектов, подлежащих инвентаризации, определяются экономическим субъектом, за исключением обязательного проведения инвентаризации.
Таким образом, образовательная организация вправе отдельно принимать локальные нормативные акты, регламентирующие вопросы проведения инвентаризации, включая назначение ответственных лиц за такого рода проведение, определение обязанностей различных структурных подразделений, состав активов и обязательств, подлежащих инвентаризации, и иные вопросы. Вопросы проведения инвентаризации могут быть урегулированы также в рамках общего локального нормативного акта образовательной организации, регламентирующего учетную политику.
Также важным моментом выступает ст. 19 Закона о бухучете, согласно которой экономический субъект обязан организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни.
То есть, внутренний финансовый контроль также выступает важнейшим элементом финансовых отношений в государственной или муниципальной образовательной организации, который должен быть урегулирован на локальном уровне.
Следующий важный аспект финансовой деятельности внутри образовательной организации связан с локальным регулированием документооборота в области финансовых отношений внутри образовательных организаций. Построение эффективной системы обеспечения финансовой деятельности во многом зависит от качества регулирования различных процессов внутри организации, в том числе в части, касающейся документационного обеспечения финансово-хозяйственной деятельности, сроков разработки, представления и отправления различных документов.
Как правило, в образовательных организациях высшего образования вопросы документооборота, касающиеся бухгалтерского учета, урегулированы в локальных нормативных актах, регламентирующих статус структурных подразделений, отвечающих за ведение бухгалтерского учета и (или) осуществление бюджетного планирования, распределение бюджетных средств, внутренний финансовый контроль.
Так, например, в Московском педагогическом государственном университете (МПГУ) нормы о документообороте включены в локальный нормативный акт, который называется «Положение, регламентирующее статус, структуру, задачи, функции, взаимоотношения, квалификационные требования к руководителю особого подразделения — Управления бухгалтерского учета и финансового контроля» (утверждено приказом ректора от 30.11.2012 № 656»)[19].
В ряде иных организаций высшего образования документооборот в сфере бухгалтерского учета урегулирован в локальном акте, регламентирующем документооборот в организации в целом. Так, например, в Финансовом университете при Правительстве РФ документооборот урегулирован Инструкцией по делопроизводству, утвержденной приказом ректора от 5 ноября 2013 г. № 1830/0, и Регламентом прохождения документов в Финансовом университете, утвержденным приказом ректора от 23 декабря 2013 г. № 2181/0[20].
В ряде образовательных организаций высшего образования используются графики документооборота в бухгалтерском учете, однако данные графики не утверждаются как локальные нормативные акты приказом руководителя.
В связи с этим полагаем, что отсутствие утверждения графика документооборота лишает возможности использовать его как основание для повышения эффективности деятельности образовательной организации в сфере бухгалтерского учета, поскольку отсутствуют необходимые данные о назначенных ответственных лицах, контроле за соблюдением сроков документооборота в такой важнейшей сфере, как организация бухучета. Без утверждения график документооборота имеет исключительно информационный характер.
По своему содержанию график документооборота представляет собой документ, закрепляющий оптимальный режим (сроки и очередность) обработки бухгалтерской документации в образовательной организации. Одной из целей принятия такого графика выступает обеспечение своевременного получения, обработки и отправки документов. При его разработке важно установить и утвердить ответственных за оформление документов лиц, схему движения документов между ними, а также сроки представления документов.
Следует согласиться с представителями науки финансового права в том, что в отношении локального регулирования вопросов бухгалтерского учета большинство действующих организаций ограничивается лишь разработкой приказа по учетной политике, а остальные документы либо отсутствуют, либо не утверждены руководителем, что свидетельствует о наличии соответствующих нарушений[21]. Применительно к образовательным организациям данное обстоятельство можно объяснить наличием не вполне профессиональных разъяснений и рекомендаций, содержащихся в литературе, смысл которых сводится к тому, что локальное регулирование в образовательной организации нужно для того, чтобы подготовиться к проверке, и касается вопросов исключительно образовательной деятельности[22].
Важнейшим элементом регулирования финансово-экономической деятельности образовательных организаций, обладающих статусом государственных и муниципальных бюджетных и автономных учреждений, выступает план финансово-хозяйственной деятельности.
Согласно п. 18 Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации[23] (Порядок составления и утверждения Плана) План федерального государственного бюджетного учреждения (План с учетом изменений) утверждается руководителем бюджетного учреждения или руководителем автономного учреждения на основании заключения наблюдательного совета автономного учреждения. То есть, Минобрнауки России делегировало право утверждать план финансово-хозяйственной деятельности подведомственным бюджетным и автономным учреждениям.
В любом случае план финансово-хозяйственной деятельности обладает всеми признаками локального нормативного акта образовательной организации. Предметом регулирования данного акта в бюджетном и автономном учреждениях выступают утверждение плановых показателей финансовой деятельности учреждения, информационные нормы, отражающие финансовое состояние учреждения, процедуры составления плана и другие положения.
Вместе с тем данный локальный акт имеет следующие особенности:
1) процедура принятия, изменения и само содержание данного локального нормативного акта урегулированы на федеральном уровне приказом Минфина России от 28 июля 2010 г. № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения»[24] и учредителем. Таким образом, процесс разработки плана финансово-хозяйственной деятельности определен нормативными правовыми актами вышестоящего уровня;
2) содержание плана финансово-хозяйственной деятельности определяется информацией, касающейся бюджетных отношений, в том числе информацией, представленной учредителем;
3) согласно п. 15 Порядка составления и утверждения Плана федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, План подписывается должностными лицами, ответственными за содержащиеся в нем данные — руководителем учреждения (подразделения) (уполномоченным им лицом), руководителем финансово-экономической службы учреждения (подразделения) и исполнителем документа;
4) план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных учреждений опосредует финансово-правовую взаимосвязь между образовательными организациями в статусе бюджетных и автономных учреждений и учредителями — органами государственной власти и местного самоуправления;
5) план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных учреждений находится в особом информационном режиме, предполагающем обязательность его размещение в сети «Интернет». Согласно п. 17 Порядка составления и утверждения Плана федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Минобрнауки России, учреждение не позднее 5 рабочих дней, следующих за днем внесения изменений, размещает утвержденный план на официальном сайте в сети «Интернет».
Вышеизложенное показывает особое место плана финансово-хозяйственной деятельности среди локальных нормативных актов образовательных организаций в статусе бюджетных и автономных учреждений. По сути, данный акт регламентирует финансовые отношения в образовательных организациях в «чистом виде», без каких-либо примесей отношений, регулируемых иными отраслями права.
В этом смысле к числу локальных нормативных актов аналогичного порядка следует отнести также бюджетную смету, которая составляется в образовательных организациях, обладающих статусом казенных учреждений.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ[25] бюджетная смета — это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.
Общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений установлены приказом Минфина России от 20 ноября 2007 г. № 112н[26].
Согласно п. 8 данных требований смета учреждения, являющегося главным распорядителем средств бюджета, утверждается руководителем главного распорядителя средств бюджета.
Пункт 9 рассматриваемых требований предусматривает, что руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета в случае доведения государственного (муниципального) задания до подведомственного учреждения предоставляет в установленном им порядке руководителю учреждения право утверждать смету учреждения. При этом руководитель главного распорядителя (распорядителя средств бюджета) вправе утверждать свод смет учреждений, представленный (сформированный) распорядителем бюджетных средств.
Один из самых крупных исследователей вопросов правового регулирования финансовой деятельности высших учебных заведений в советский период Д. А. Беккерская отмечала, что «силу юридического акта смета приобретает только после ее утверждения в надлежащем порядке»[27].
Вышеназванные локальные нормативные акты следует отнести к актам, регламентирующим непосредственно финансовые отношения в образовательных организациях, обладающих статусом государственных или муниципальных учреждений.
Комплексные локальные акты, регулирующие финансовые отношения в образовательной организации
Практика локального регулирования финансовых отношений в образовательной организации позволяет выделить группу локальных актов, регламентирующих финансовые отношения частично. Данные акты, как и многие включенные в Закон об образовании в РФ пограничные нормы, регламентируют то или иное единое общественное отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях оттенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли.
Таким образом, на уровне образовательных организаций отражается взаимодействие норм различных отраслей. В качестве примера, приведем четыре важных для функционирования любой образовательной организации отношения, которые регулируются локальными нормативными актами и имеют «пограничный характер».
В первую очередь речь идет о локальных актах, регламентирующих трудовые отношения в образовательной организации, в частности систему оплаты труда в образовательных организациях, обладающих статусом государственных и муниципальных учреждений.
Система оплаты труда в организации, осуществляющей образовательную деятельность, предопределяет эффективность использования бюджетных средств, что позволяет относить взаимосвязи между финансированием образования и системой оплаты труда в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, к сфере финансового права.
Представители науки финансового права выдвигают позицию о том, что «фонды оплаты труда в бюджетных учреждениях регулируются через бюджет (а бюджет, закон о бюджете — это исключительно нормы финансового права)…»[28]. Как видим, такой элемент трудовых отношений педагогических работников, как заработная плата, тесно связан с процессом бюджетного финансирования образования. Бюджетные средства, предназначенные для выплаты заработной платы, приходят в образовательную организацию и распределяются между работниками в рамках действующей в организации системы оплаты труда. Тот же тезис верен и для иных социальных выплат.
Таким образом, в данном случае речь идет, безусловно, о неком пограничном институте, который также на локальном уровне регулируется главным образом нормами трудового права, но также частично включает и финансово-правовые нормы.
Так, например, Положение об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений»[29] предусматривает, что штатное расписание федерального учреждения утверждается руководителем этого учреждения и включает в себя все должности служащих (профессии рабочих) данного учреждения (п. 10).
По нашему мнению, штатное расписание представляет собой локальный акт, который содержит не только нормы трудового права, которые, безусловно, имеют подавляющий характер, но и нормы, регламентирующие финансовые отношения в части, касающейся формирования фонда оплаты труда в учреждении. Согласно п. 11 указанного Положения фонд оплаты труда работников федерального автономного и бюджетного учреждения формируется исходя из объема субсидий, поступающих в установленном порядке федеральному автономному и бюджетному учреждению из федерального бюджета и средств, поступающих от приносящей доход деятельности.
Фонд оплаты труда работников федерального казенного учреждения формируется исходя из объема бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций федерального казенного учреждения и соответствующих лимитов бюджетных обязательств в части оплаты труда работников указанного учреждения.
Другие отношения, имеющие пограничный характер, связаны с регулированием закупок за счет бюджетных средств, осуществляемых образовательными организациями — государственными и муниципальными учреждениями. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[30] содержит указание на локальные акты, регламентирующие контрактную систему на уровне учреждения. Так, в частности, речь идет о планах закупок и планах-графиках, указанных в ст. 16 данного закона.
В кандидатской диссертации А. Б. Золотаревой, посвященной правовому регулированию бюджетных закупок, было отмечено, что с точки зрения содержания регулируемых отношений институт закупок товаров, работ и услуг за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов является по преимуществу институтом бюджетного права. Гражданско-правовой договор в данном случае лишь опосредует осуществление бюджетных расходов. При этом вся специфика этого договора, позволяющая отграничить его от аналогичных договоров субъектов частного права, предопределена бюджетно-правовым статусом государственного заказчика и принципами осуществления бюджетных расходов[31].
Н. А. Саттарова указывает, что институт государственных и муниципальных закупок выступает наглядным примером проявления межотраслевых связей финансового (бюджетного права). По ее мнению, рассматриваемые отношения регулируются рядом отраслей российского законодательства: административным, финансовым, гражданским законодательством о предпринимательской деятельности и другими[32].
Так или иначе, институт закупок имеет бюджетную составляющую, которая проявляется на уровне локальных нормативных актов образовательной организации в статусе государственного или муниципального учреждения.
Необходимо также назвать Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[33] (далее — Закон о закупках), который регламентирует порядок проведения закупок, в том числе автономными учреждениями.
В связи с этим следует обратить внимание на то, что согласно ч. 3 ст. 24 Закона об образовании в РФ образовательные организации, обладающие статусом федерального университета, могут создаваться и осуществлять деятельность исключительно в статусе автономного учреждения.
Согласно частям 1–3 ст. 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются в том числе правовыми актами, регламентирующими правила закупки, в частности Положением о закупке.
Положение о закупке — это документ, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения. Если заказчиком выступает автономное учреждение, Положение утверждается наблюдательным советом этого автономного учреждения.
Как видим, Положение о закупке в образовательной организации, имеющей статус автономного учреждения, выступает важным локальным актом, регламентирующим в том числе и финансовые отношения.
Другая сфера локального регулирования в образовательных организациях связана с собственно образовательными отношениями. В первую очередь это касается вопросов оказания платных образовательных услуг, которые, как правило, имеют место практически в любой образовательной организации высшего образования.
Безусловно, регулирование платных образовательных услуг явным образом предполагает применение норм гражданского права, особенно в части их основы — договора. И здесь можно отчасти согласиться с В. В. Кваниной в том, что указанные имущественные и неимущественные отношения являются гражданско-правовыми[34].
В то же время условия, порождающие возможность предоставления платных образовательных услуг, использования полученных от платных образовательных услуг средств, относятся к сфере, регулируемой финансовым правом.
В связи с этим следует отметить локальные акты образовательных организаций высшего образования, регламентирующие условия предоставления платных образовательных услуг на уровне образовательных организаций.
В контексте исследования финансовых отношений необходимо обратить внимание на статус образовательных программ, которые также являются локальными актами образовательной организации. С точки зрения законодательства правовой статус образовательных программ характеризуется следующими моментами:
1. Согласно ст. 2 Закона об образовании в РФ образовательная программа представляет собой, с одной стороны, комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, форм аттестации. С другой стороны, это документ, который состоит из учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.
Таким образом, образовательная программа в любом случае имеет внешнее (объективированное) выражение в виде локального акта, включающего множество самых разнообразных элементов, которые отражают содержание образовательной деятельности соответствующей организации.
2. Законом об образовании в РФ определены общие условия реализации образовательных программ, которые конкретизируются в подзаконных нормативных правовых актах, а именно порядках организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования в соответствии с требованиями Минобрнауки России и федеральных государственных образовательных стандартов.
При этом, согласно частям 1–2 ст. 13 Закона об образовании в РФ образовательные программы реализуются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, как самостоятельно, так и посредством сетевых форм их реализации. При реализации образовательных программ используются различные образовательные технологии, в том числе дистанционные образовательные технологии, электронное обучение.
3. Наличие образовательной программы выступает одним из лицензионных требований, предъявляемых к соискателю лицензии на осуществление образовательной деятельности.
Как следует из ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[35], лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятые в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.
Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 г. № 966[36], предусматривает в качестве одного из лицензионных требований наличие разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ в соответствии со ст. 12 Закона об образовании в РФ (подп. «г» п. 4). Здесь же предусматривается необходимость наличия образовательных программ у лицензиата.
4. Образовательные программы выступают объектом мероприятий, проводимых в рамках государственного контроля (надзора) в сфере образования. В соответствии с частями 1–3 ст. 93 Закона об образовании в РФ государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.
Таким образом, в ходе государственного контроля (надзора) в сфере образования образовательные программы выступают объектом оценки со стороны контролирующих органов с точки зрения соответствия данных программ установленным нормативными правовыми актами требованиям.
5. Согласно ч. 5 ст. 12 Закона об образовании в РФ образовательные программы самостоятельно разрабатываются и утверждаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность. При этом ч. 6 и ч. 7 указанной статьи предусматривают, что образовательные программы дошкольного образования, образовательные программы, имеющие государственную аккредитацию (за исключением образовательных программ высшего образования, реализуемых на основе образовательных стандартов, утвержденных образовательными организациями высшего образования самостоятельно), разрабатываются в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и с учетом соответствующих примерных основных образовательных программ.
Таким образом, функция примерных образовательных программ состоит в том, чтобы облегчить разработку и применение образовательных программ на уровне образовательных организаций.
При этом содержание образовательной программы предопределяется соответствующим федеральным государственным образовательным стандартом. Также содержание образовательной программы в определенных случаях может предопределяться федеральными государственными требованиями и образовательными стандартами.
Федеральные государственные образовательные стандарты, за исключением федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, образовательные стандарты являются основой объективной оценки соответствия установленным требованиям образовательной деятельности и подготовки обучающихся, освоивших образовательные программы соответствующего уровня и соответствующей направленности, независимо от формы получения образования и формы обучения (ч. 2 ст. 11 Закона об образовании в РФ).
Содержание федеральных государственных образовательных стандартов определяет ч. 3 ст. 11 Закона об образовании в РФ, где предусмотрены также и требования к финансовым условиям реализации образовательных программ. В связи с этим соответствующие образовательные программы должны включать в свое содержание финансовые требования к их реализации и таким образом регулировать финансовые условия реализации.
Так, например, приказ Минобрнауки России от 17 мая 2012 г. № 413 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта среднего общего образования»[37] устанавливает, что финансовые условия реализации основной образовательной программы должны (п. 23):
- обеспечивать государственные гарантии прав граждан на получение бесплатного общедоступного среднего общего образования;
- обеспечивать организации, осуществляющей образовательную деятельность, возможность исполнения требований Стандарта;
- обеспечивать реализацию обязательной части основной образова-тельной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений, включая выполнение индивидуальных проектов и внеурочную деятельность;
- отражать структуру и объем расходов, необходимых для реализации основной образовательной программы, а также механизм их формирования.
Более того, особенности реализации той или иной образовательной программы должны быть учтены и отражены при определении органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования (п. 3 ч. 1 ст. 8 Закона об образовании в РФ).
Таким образом, образовательная программа общего образования должна отражать финансовые моменты, связанные с ее реализацией.
Примерная основная образовательная программа основного общего образования, разработанная Институтом стратегических исследований в образовании РАО под руководством А. М. Кондакова, Л. П. Кезиной, в целях включения ее в реестр образовательных программ и использования в практике деятельности образовательных организаций[38] содержит положение о реализации принципа нормативного подушевого финансирования на трех уровнях:
- уровень межбюджетных отношений (бюджет субъекта Российской Федерации — муниципальный бюджет);
- уровень внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет — образовательная организация);
- уровень образовательной организации государственного и муниципального учреждения.
При этом уровень образовательной организации — учреждения связывается исключительно с формированием и распределением фонда оплаты труда. Таким образом, за рамками локального регулирования образовательной организации остаются вопросы организации бухгалтерского учета, планирования финансово-экономической и собственно образовательной деятельности государственного и муниципального учреждения.
Так или иначе, основная образовательная программа, принимаемая на уровне образовательной организации, должна содержать регулирование финансовых условий ее реализации в тех рамках, которые предусмотрены соответствующим федеральным государственным образовательным стандартом. В связи с этим образовательную программу образовательной организации можно отнести к локальным нормативным актам, регламентирующим в том числе и финансовые отношения в образовательной организации.
Вышеизложенное свидетельствует об особой роли локальных актов образовательных организаций, регламентирующих финансовые отношения в образовательных организациях. Такого рода особая роль актуализирует дальнейшие исследования в области локального регулирования финансовых отношений в образовательных организациях.
Литература
1. Беккерская, Д. А. Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений : учебное пособие / Д. А. Беккерская. — Одесса : Одесский ун-т, 1986. — 80 с.
2. Бикеев, А. А. Трудоправовая деятельность в организации : учебное пособие / А. А. Бикеев, М. В. Васильев, Л. С. Кириллова. — М. : Статут, 2015. — 140 с.
3. Важнова, О. В. Готовим документы к проверке. Локальные нормативные акты школы / О. В. Важнова. — Волгоград : Учитель, 2015. — 147 с.
4. Гражданское право. Часть первая : учебник / отв. ред. В. П., Мозолин, А. И. Масляев. — М. : Юрист, 2005. — 719 с. (автор параграфов 1–3 главы 2 — Долинская В. В.).
5. Грачева, Е. Ю. Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву / Е. Ю. Грачева, Д. М. Щекин. — М. : Статут, 2009. — 1055 с.
6. Горбунова, О. Н. Фонды оплаты труда в государстве — объект изучения финансового права / О. Н. Горбунова //Финансовое право. — 2012. — № 11. — С. 3–5.
7. Карнаухова, Е. В. Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00. 01 / Карнаухова Елена Викторовна. — Тюмень, 2011. — 21 с.
8. Кванина, В. В. Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.03 / Кванина Валентина Вячеславовна. — М., 2006. — 47 с.
9. Козырин, А. Н. Финансово-правовая проблематика регионального законодательства об образовании / А. Н. Козырин // Финансирование образования: организационно-правовые проблемы : сборник статей / под ред. А. Н. Козырина. — М. : Центр образовательного законодательства Минобразования России, 2002. — 67 с.
10. Козырин, А. Н. Финансирование академической мобильности в России: развитие организационно-правовых основ / А. Н. Козырин // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2011. — Т. 6. — С. 100–112.
11. Кордюкова, Э. А. Правовые основы расходов на высшее образование в СССР : автореф. канд. юрид. наук 6 12.00.02 / Кордюкова Эльвира Анатольевна. — М., 1989. — 24 с.
12. Никитенко, Ю. М. Локальная юридическая деятельность: общетеоретический анализ : автореф. дис… канд. юрид. наук : 12.00.01 / Никитенко Юлия Михайловна. — Саратов, 2013. — 30 с.
13. Никитин, В. М. Теория бухгалтерского учета : учебное пособие / В. М. Никитин, Д. А. Никитина. — М. : Дело и Сервис, 2008. — 576 с.
14. Потапов, В. А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Потапов Владимир Александрович. — М., 2008. — 24 с.
15. Правовые основы бухгалтерского учета : учебник / Е. И. Арефкина, Л. Л. Арзуманова, О. В. Болтинова и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Е. И. Арефкина. — М. : Проспект, 2014. — 312 с.
16. Примерная образовательная программа образовательного учреждения. Основная школа / сост. Е. С. Савинов. — 2-е изд. — М. : Просвещение, 2014. — 342 с.
17. Саттарова, Н. А. Современные аспекты межотраслевых связей финансового права / Н. А. Саттарова // Финансовое право. — 2012. — 5. — С. 11–14.
18. Тория, Р. А. Правовое регулирование расходов на высшее образование : региональный аспект (на примере Сыктывкарского, Удмуртского, Казанского университетов) : автореф. дис. ... канд. юид. наук : 12.00.12 / Тория Рита Александровна. — М., 1998. — 23 с.
19. Финансовое право Российской Федерации : учебник / под ред. М. В. Карасевой. — М. : КНОРУС, 2014. — 608 с.
20. Хропанюк, В. Н. Теория государства и права : учебник для бакалавров / под ред. В. Г. Стрекозова. — М. : Омега-Л, 2015. — 323 с
[1] См.: Финансовое право Российской Федерации : учебник / под ред. М. В. Карасевой. М. : КНОРУС, 2014. С. 97.
[2] См.: Тория Р. А. Правовое регулирование расходов на высшее образование : региональный аспект (на примере Сыктывкарского, Удмуртского, Казанского университетов) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 9.
[3] См.: Козырин А. Н. Финансирование академической мобильности в России: развитие организационно-правовых основ // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2011. Т. 6. С. 100–112.
[4] Карнаухова Е. В. Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 6.
[5] Хропанюк В. Н. Теория государства и права: учебник для бакалавров / под ред. В. Г. Стрекозова. М. : Омега-Л, 2015. С. 232.
[6] См. об этом: Потапов В. А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.
[7] См., напр.: Никитенко Ю. М. Локальная юридическая деятельность: общетеоретический анализ: автореф. дис. …канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 11.
[8] Гражданское право. Часть первая : учебник / отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М. : Юрист, 2005. С. 48 (автор параграфов 1–3 главы 2 — Долинская В. В.).
[9] Трудовой кодекс Российской Федерации. М. : Эксмо, 2014. С. 10.
[10] См. об этом: Бикеев А. А., Васильев М. В., Кириллова Л. С. Трудоправовая деятельность в организации : учебное пособие. М. : Статут, 2015. С. 32.
[11] Российская газета. 2012. 31 дек.
[12] Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30, ст. 1797. Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ настоящий Закон признан утратившим силу с 01.09.2013.
[13] [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
[14] См.: Козырин А. Н. Финансово-правовая проблематика регионального законодательства об образовании. Финансирование образования: организационно-правовые проблемы: сборник статей / под ред. А. Н. Козырина. М.: Центр образовательного законодательства Минобразования России, 2002. С. 16.
[15] Правовые основы бухгалтерского учета : учебник / Е. И. Арефкина, Л. Л. Арзуманова, О. В. Болтинова и др. / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Е. И. Арефкина. М. : Проспект, 2014. С. 44.
[16] См., напр.: Никитин В. М., Никитина Д. А. Теория бухгалтерского учета : учебное пособие. М. : Дело и Сервис, 2008. С. 78.
[17] См. об этом: Кордюкова Э. А. Правовые основы расходов на высшее образование в СССР : автореф. канд. юрид. наук. М., 1989. С. 22.
[18] СЗ РФ. 2008. № 33, ст. 3852.
[19] Сайт МПГУ : http://xn--c1arjr.xn--p1ai/wp-content/uploads/2014/06/Prikaz-656-ot-30.11.2012 (дата обращения: 22.08.2015).
[20] Сайт Финуниверситета при Правительстве РФ : http://www.fa.ru/university/ regulations/ DocLib1 (дата обращения: 22.08.2015).
[21] См.: Правовые основы бухгалтерского учета : учебник / Е. И. Арефкина, Л. Л. Арзуманова, О. В. Болтинова и др. С. 47.
[22] Важнова О. В. Готовим документы к проверке. Локальные нормативные акты школы. Волгоград : Учитель, 2015. С. 3.
[23] См.: приказ Минобрнауки России от 16.06.2016 № 717 // Российская газета. 2016. 08 сент.
[24] Российская газета. 2010. 06 окт.
[25] СЗ РФ. 1998. № 31, ст. 3823.
[26] Российская газета .2007. 22 дек.
[27] Беккерская Д. А. Управление финансовой деятельностью бюджетных учреждений : учебное пособие. Одесса : Одесский ун-т, 1986. С. 45.
[28] Горбунова О. Н. Фонды оплаты труда в государстве — объект изучения финансового права // Финансовое право. 2012. № 11. С. 4.
[29] Российская газета. 2008. 13 авг.
[30] Российская газета. 2013. 12 апр.
[31] См..: Грачева Е. Ю., Щекин Д. М. Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву. М. : Статут, 2009. С. 758.
[32] См.: Саттарова Н. А. Современные аспекты межотраслевых связей финансового права // Финансовое право. 2012. № 5. С. 12.
[33] Российская газета. 2011. 22 июля.
[34] См.: Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 38.
[35] Российская газета. 2011. 06 мая.
[36] СЗ РФ. 2013. № 44, ст. 5764.
[37] Российская газета. 2012. 21 июня.
[38] Примерная образовательная программа образовательного учреждения. Основная школа / сост. Е. С. Савинов. 2-е изд. М. : Просвещение, 2014. С. 310–312.
