ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Аспекты развития некоторых полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере образования

ЕЖЕГОДНИК РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТОМ 13 (№ 18), 2018 

Свидетельство о регистрации СМИ –  ПИ № ФС77-3049 от 07 декабря 2007 г.

АВТОРЫ: Бондаренко Д. В., Дворников Д. В., Тормышева Т. А.

АННОТАЦИЯ  

В статье рассматриваются важнейшие периоды становления и развития лицензирования образовательной деятельности в Российской Федерации. Особое внимание уделено особенностям развития таких полномочий органов государственной власти, как аннулирование лицензий, осуществление мониторинга в сфере образования, а также новому институту образовательного права, до 2009 г. неизвестному российской правовой системе, — административной ответственности в сфере образования.

Кроме того, высказывается дискуссионная точка зрения в современном образовательном праве относительно обеспечения государственных гарантий реализации права на получение на конкурсной основе бесплатно высшего образования.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Право граждан на образование; правовой режим; лицензирование образовательной деятельности; административная ответственность в сфере образования; состав административного правонарушения; мониторинг в системе образования; высшее образование; гарантии реализации права на образование; полномочия органов государственной власти в сфере образования.

До принятия Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[1] (далее — Закон об образовании) лицензирование образовательной деятельности прошло важнейший период своего становления и развития. Уникальный опыт и результаты правоприменительной и судебной практик периода с 2006 по 2012 гг. были учтены в процессе совершенствования законодательства, прошедшем весьма бурные и жаркие споры и дебаты, которые не прекращаются и по сей день. Например, вопрос целесообразности аннулирования лицензий на право осуществления образовательной деятельности в судебном порядке все также актуален, а мнения профессионалов-«отраслевиков» все больше склоняются к возврату практики, при которой такое аннулирование осуществлялось самим лицензирующим органом, как это, например, до сих осуществляет Центробанк в отношении своих объектов лицензирования.



Становление лицензирования образовательной деятельности

 

Правовой режим лицензирования является важнейшим элементом механизма правового регулирования социально значимых правоотношений, благодаря которому обеспечивается соблюдение установленных законодательством требований, связанных, в первую очередь, с защитой жизни и здоровья непосредственных участников этих правоотношений. При этом лицензирование отдельных видов деятельности предполагает проверку компетентными лицензирующими органами соблюдения лицензиатом соответствующих лицензионных требований (как перед получением лицензии, так и постлицензионный контроль).

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[2] устанавливает исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. Наличие лицензии на осуществление отдельных видов деятельности является необходимым условием осуществления лицензируемой деятельности, выдача которой порождает возникновение специальной правоспособности у субъекта гражданского оборота. Согласно ст. 49 ГК РФ[3] отдельными видами деятельности, перечень которых установлен непосредственно законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения — лицензии. Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными нормативными правовыми актами, в том числе лицензионными требованиями.

Полномочие по лицензированию образовательной деятельности в Российской Федерации традиционно является только федеральным. Однако для достижения наибольшей эффективности при его осуществлении было принято решение делегировать часть этих федеральных полномочий регионам, поскольку федеральный центр просто физически не справится с решением столь объемной задачи — одних только школ в России порядка 54 тысяч…

Таким образом, в сфере образования субъекты, осуществляющие образовательную деятельность на основании лицензии, традиционно разделены на две крупные группы: подпадающие под федеральный лицензионный контроль и подпадающие под лицензионный контроль, осуществляемый в рамках переданных полномочий. Деление происходило по принципу стратегической обоснованности и важности: те, кто реализует образовательные программы высшего образования и от кого в конечном итоге зависит достижение макроэкономических, политических, научных, оборонных и иных показателей страны или среднего профессионального образования, но также имеющие стратегическое значение для всей страны[4], — лицензируются только единым федеральным органом исполнительной власти. Сегодня это Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), которая, кстати, в мае 2018 г. перестала быть органом власти, находящимся в ведении Минобрнауки России, и теперь находится в непосредственном подчинении Правительства РФ. К ним же отнесены российские образовательные организации, расположенные за пределами РФ, образовательные организации, созданные в соответствии с международными договорами РФ, а также так называемые заграншколы — общеобразовательные учреждения, расположенные на территориях посольств, консульских учреждений и дипломатических представительств РФ за рубежом. Кроме того, к ним же отнесены и иностранные образовательные организации, осуществляющие образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории России, поскольку их деятельность имеет непосредственное отношение к вопросам государственной безопасности РФ.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили право осуществлять переданные федеральным центром полномочия по лицензированию образовательной деятельности организаций, реализующих образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также программы среднего профессионального образования, но нестратегического характера.

Необходимо отметить, что вплоть до 2009 г. российское законодательство об образовании не содержало понятия и перечня лицензионных требований в сфере образования, что существенно усложняло правоприменительную и судебную практику по соответствующим спорам между образовательными организациями и лицензирующими органами.

Лицензионные требования впервые были введены постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 277 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»[5], отменившим прежнее одноименное постановление Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796. Впрочем, постановление № 277 тоже просуществовало недолго — лишь до 2011 г., когда было принято новое постановление Правительства РФ от 16 марта 2011 г. № 174 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности». В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 28 октября 2013 г. № 966 (ред. от 18.01.2018) «О лицензировании образовательной деятельности» (вместе с Положением о лицензировании образовательной деятельности)[6].

Федеральным законом от 8 ноября 2010 г. № 293-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования»[7], вступившим в силу с 1 февраля 2012 г., проведение экспертизы при лицензировании образовательной деятельности было исключено, а сама лицензия стала предоставляться бессрочно.

Отдельно стоит коснуться полномочий по аннулированию лицензий, которые первоначально принадлежали судебным органам. Однако Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"»[8] эта функция была отнесена к полномочиям самих лицензирующих органов.

До 2007 года в арбитражные суды с соответствующими исковыми заявлениями обращались государственные органы, что представляло собой особую разновидность оснований и предметов споров для обращения в судебные органы по вопросам образования и существенно усложняло работу.

С 2007 года лицензирующие органы в сфере образования получили возможность аннулировать лицензии самостоятельно при наличии соответствующих оснований и в соответствующем процессуальном порядке. Надо отметить, что на тот период это была весьма актуальная и эффективная мера, способствующая наведению относительного порядка, особенно в сфере высшего образования. Известно, что тогда в стране существовало большое количество негосударственных образовательных учреждений, которые в действительности являлись псевдообразовательными. Они были созданы еще в 90-е годы, в период пониженного контроля со стороны государства за их деятельностью, и абсолютно не учитывали требования действующего законодательства в области образования, как лицензионные, необходимые для ведения образовательной деятельности, так аккредитационные.

Безусловно, деятельность лицензирующих органов по аннулированию ранее выданных лицензий, в частности Рособрнадзора, в период с 2007 по 2011 гг. породила всплеск судебных обжалований их действий со стороны подобных недобросовестных псевдообразовательных организаций.

Наиболее популярным основанием исковых заявлений являлось тогда требование признать незаконными действия (бездействие) или решения государственных органов, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, либо их должностных лиц, которые выражались в издании ненормативных правовых актов (приказов, распоряжений) по вопросам лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений. Анализ судебно-арбитражной практики по этим вопросам показал, что в подавляющем большинстве случаев такие требования были необоснованными и являлись результатом произвольного толкования норм права заявителями, свидетельствовали о непонимании заявителями требований действующего законодательства в сфере образования, либо подавались с целью создания провокационной кампании в средствах массовой информации или достижения иных личных корыстных или политических целей.

Однако ситуацию удалось существенно переломить, особенно на рынке высшего образования в тот период, поскольку это тогда действительно был рынок, причем в самом худшем смысле этого слова. Именно такая упорядочивающая деятельность государства и вызвала к жизни более масштабные и глубинные протестные «революционные» процессы со стороны тех, кто был ею недоволен. В результате начались довольно громкие и жаркие споры и дебаты относительно целесообразности сохранения этого полномочия за самими лицензирующими органами и стали проводиться показательные мероприятия и акции, порочащие деятельность соответствующих органов государственной власти и их должностных лиц. Началась очередная административная реформа, и была создана Правительственная комиссия по ее проведению.

Произошли изменения и в политическом руководстве лицензирующих органов, в особенности Рособрнадзоре. В отставку были отправлены профессионалы-«отраслевики», а на смену им пришли представители политического эстеблишмента, обладающие лишь богатым демагогическим и популистским опытом. В результате спешно были разработаны законопроекты, в корне изменяющие правовое регулирование рассматриваемых правоотношений, и было принято решение вернуться к практике, существовавшей до 2007 г. — полномочия по аннулированию лицензий на право осуществления образовательной деятельности вновь вернулись к судебным органам. В итоге — очередной всплеск бурно развивающейся псевдообразовательной бизнес-деятельности, поскольку аннулирование лицензии на основании решения суда — очень сложный и длительный механизм (не менее двух лет).

В настоящее время такой механизм все еще сохраняется, однако профессионализм сотрудников лицензирующих органов в юридических вопросах существенно возрос, а также сложилась вполне предметная и четкая судебная практика по таким делам.

 

Административная ответственность в сфере образования

 

В связи с рассматриваемым полномочием по лицензированию необходимо также коснуться и такого полномочия, как возбуждение дел по административным правонарушениям. Это полномочие отсутствует в ст. 6 Закона об образовании, поскольку является предметом регулирования иного законодательного акта — Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[9] (далее — КоАП РФ), но вместе с тем представляет собой особый интерес, поскольку до конца 2009 г. вообще не был известен органам, осуществляющим государственное управление в сфере образования.

В целях повышения ответственности субъектов образовательных правоотношений к тому времени назрела необходимость развития института административной ответственности образовательного учреждения за нарушения законодательства в области образования, в том числе и за нарушение лицензионных требований и условий.

Существовавшие в тот период нормы законодательства об образовании представляли собой довольно ограниченное правовое регулирование системы контроля и надзора, целями которой должны быть лишь профилактика и недопущение нарушений законодательства Российской Федерации об образовании, своевременное реагирование на нарушения.

Проверки уполномоченных государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов свидетельствовали о том, что в те годы значительно увеличилось число нарушений прав граждан в сфере образования, часто выявлялись серьезные нарушения законодательства РФ в сфере образования. Так, в ходе проверок вузов по вопросам организации приема в высшие учебные заведения были выявлены различные нарушения при проведении приема граждан: установление дискриминационных условий приема граждан в образовательные учреждения в зависимости от места жительства, пола, состояния здоровья (например, для лиц с ограниченными возможностями здоровья); незаконное введение платы за оформление документов. В нарушение законодательства об образовании вузами проводились разного рода платные конкурсы и олимпиады для выпускников общеобразова­тельных учреждений, результаты которых рассматривались как результаты вступительных испытаний в высшие учебные заведения, и т. д. Также встречались случаи необеспечения права граждан на бесплатное образование, например, посредством установления платы за учебные курсы, предусмотренные образовательной программой и финансируемые за счет средств соответствующего бюджета, взимания платы с родителей (законных представителей) обучающихся на различные нужды учебного заведения, и пр. Кроме того, ежегодно в Рособрнадзор поступало большое количество обращений граждан о нарушениях образовательными учреждениями закрепленного в Конституции РФ[10] принципа общедоступности общего образования, например, лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации, не допускали к государственной (итоговой) аттестации или отказывали в выдаче документа государственного образца о соответствующем уровне образования.

Зачастую образовательными учреждениями умышленно нарушались и нарушаются до сих пор установленные требования к качеству образования, в том числе не в полном объеме реализуются основные образовательные программы, не соблюдаются установленные законодательством Российской Федерации в сфере образования нормативные сроки освоения образовательных программ в образовательных учреждениях (организациях), требования государственных образовательных стандартов.

В связи с тем что имеющихся в тот период полномочий государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере образования, стало объективно недостаточно для должного реагирования на выявляемые нарушения законодательства Российской Федерации в области образования и требований государственных образовательных стандартов, пришло понимание необходимости установления административной ответственности за нарушения конституционных прав граждан в области образования, а также за нарушения законодательства Российской Федерации в сфере образования. В качестве видов административного наказания за правонарушения в сфере образования решено было установить такие известные административному праву виды, как предупреждение, административный штраф, а за отдельные наиболее существенные правонарушения, совершаемые должностными лицами, — дисквалификацию.

Поэтому потребовалась достаточно сложная и масштабная работа по изучению и анализу деятельности ряда государственных органов исполнительной власти, которые уже наделены соответствующими полномочиями по административному делопроизводству и осуществляют их в соответствии с нормами действующего законодательства в отношении образовательных учреждений и научных организаций. В этой связи была проанализирована деятельность следующих государственных органов исполнительной власти: Федеральной налоговой службы (ФНС России), Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) и Федеральной противопожарной службы, находящейся в ведении МЧС России. Кроме того, было проанализировано образовательное законодательство и некоторых европейских стран (Великобритании, Германии, Финляндии, Франции, Чехии), а также Китая, Японии и США.

В результате был разработан соответствующий законопроект, который предусматривал наделение должностных лиц органов, осуществляющих государственное управление в сфере образования, новыми полномочиями по привлечению к административной ответственности по имеющимся статьям КоАП РФ (например, нарушение лицензионных требований, неисполнение в установленный срок предписания и т. п.), а также дополнение КоАП РФ новыми составами административных правонарушений и новыми санкциями за их совершение (например, нарушение права на образование, прав и свобод обучающихся, воспитанников образовательных учреждений (организаций), предусмотренных законодательством об образовании, в том числе за нарушения, связанные с незаконным отказом в приеме граждан в образовательные учреждения (организации) или незаконным отчислением (исключением) граждан из образовательных учреждений (организаций), переводом граждан из одного образовательного учреждения (организации) в другое образовательное учреждение (организацию) и т. п.).

Правда, этот законопроект не предусматривал наделение должностных лиц органов, осуществляющих государственное управление в сфере образования, полномочиями по расследованию и рассмотрению дел об административных правонарушениях, оставив только полномочие по возбуждению административного делопроизводства, то есть составлению протоколов об административных правонарушениях. Возбужденное дело об административном правонарушении в дальнейшем должно передаваться для рассмотрения в суд (мировой или районный в зависимости от конкретного состава правонару­шения).

Целью данного законопроекта являлось создание новых правовых механизмов реализации установленных Конституцией РФ и действовавшим тогда Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»[11] государственных гарантий реализации права граждан на образование посредством установления административной ответственности должностных лиц и организаций за нарушения прав граждан в сфере образования, в том числе таких значимых прав, как право на получение бесплатного образования, качественного образования и т. д.

В результате 1 декабря 2009 г. в силу вступил Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 104-ФЗ (ред. от 10.11.2009) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования и статью 12 Закона Российской Федерации "Об образовании"»[12], который создал необходимые эффективные правовые механизмы недопущения и (или) ликвидации нарушений обязательных требований в сфере образования, позволил своевременно реагировать и устранять нарушения в сфере образования, а также обеспечить надлежащую защиту прав и законных интересов обучающихся, воспитанников и иных потребителей образовательных услуг.

 

Организация предоставления высшего образования, 

включая обеспечение государственных гарантий реализации 

права на получение на конкурсной основе бесплатно

высшего образования

 

Именно на федеральные органы исполнительной власти возложена функция организации предоставления высшего образования, которая предполагает создание организационно-правовых основ высшего образования, организационных, кадровых, материальных и правовых гарантий реализации права на получение высшего образования. Анализ полномочий органов публичной власти показывает, что федеральные органы государственной власти обеспечивают создание федеральных образовательных организаций, лицензирование образовательной деятельности. С определенной долей условности можно сказать, что федеральные органы власти «отвечают» за получение дополнительного профессионального образования и общедоступного и бесплатного высшего образования; органы государственной власти субъектов — за общедоступное и бес­платное среднее профессиональное образование, дополнительное образование детей; органы местного самоуправления — за общедоступное и бесплатное школьное и дошкольное образование, дополнительное образование в муниципальных образовательных организациях, отдых детей в каникулярное время.

Действующий Закон об образовании сохранил существовавшие базовые принципы и нормы и в нем нашли отражение закрепленные в ранее действовавшем законодательстве принципы общедоступности и бесплатности образования в России. Как подчеркивают А. Н. Козырин и Т. Н. Трошкина, принцип поддержки конкуренции имеет особую значимость, так как отсутствие конкуренции в сфере образования или ее ограничение неизбежно приводит к ухудшению качества образования[13].

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах[14] предусматривает получение высшего образования на основе способностей каждого с постепенным введением его получения на бесплатной основе.

Вместе с тем ряд исследователей придерживаются более реалистичного мнения относительно реализации рассматриваемого полномочия. Например, Л. Ф. Хазиева считает, что государство предусматривает возможность получения на конкурсной основе бесплатного высшего образования, но не гарантирует бесплатность и доступность его получения. Экономические гарантии государства в сфере оплаты образования ограничиваются обязанностью государства обеспечить получение бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. В итоге они приходит к выводу, что нормативные правовые акты не содержат государственных гарантий, в том числе и экономических гарантий получения высшего образования[15].

 

Обеспечение осуществления мониторинга в системе образования

на федеральном уровне

 

В юридической науке одной из основных задач исследований по эффективности права практически всегда являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства. Эта деятельность нуждалась в предварительном осмыслении подходов к оценке социальной эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать. Возникла необходимость в разработке основ методологии изучения эффективности правовых норм для проведения соответствующих исследований в различных отраслях права по единообразной методике с использованием специальных юридических технологий. В юридической литературе под ними понимают систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т. д.) с целью формирования эффективных юридических решений.

Одной из современных юридических технологий является мониторинг правоприменения.

20 мая 2011 г., то есть еще в период действия предыдущих законов об образовании, Президент Российской Федерации издал Указ № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (вместе с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации)[16].

К моменту принятия этого Указа осуществление такой аналитической деятельности на системном уровне действительно стало насущно необходимым, если учесть, что особенно в системе образования массив нормативных правовых актов тогда достиг практически своего максимального значения. Ориентироваться в нем стало все сложнее, а внутренняя несогласованность, разроз­ненность, несистемность и коллизионность ряда актов стали приводить к существенным ошибкам правоприменения, противоречивой судебной практике и растерянности правоприменителя.

Спустя несколько месяцев, 19 августа 2011 г. постановлением № 694 Правительство РФ утвердило Методику осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации [17] (далее — Постановление Правительства № 694). Эта методика устанавливает правила и определяет показатели осуществления мониторинга правоприменения федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Следует особо подчеркнуть, что несомненным достоинством методики является ее универсальность, а следовательно, возможность ее применения ко всем отраслям, подотраслям и институтам законодательства, включая сферу образования.

Итак, мониторинг системы образования предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

1) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

2) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных федеральными законами;

3) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

4) нормативных правовых актов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

5) нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

6) нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации.

Значительную роль в осуществлении мониторинга правоприменения в сфере образования играет судебная практика. Постановление Правительства № 694 в числе источников информации, используемой для осуществления мониторинга правоприменения, в первую очередь называет практику судов общей юрисдикции, в том числе арбитражных судов. Как известно, судами принято значительное число решений в сфере образования, без учета которых совершенствование образовательного законодательства просто невозможно.

Все это привело к тому, что в новом Законе об образовании (№ 273-ФЗ) деятельность по систематическому стандартизированному наблюдению за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность, получила законодательное закрепление в ст.ст. 6 и 7 — в числе полномочий органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере образование, а в ст. 97 — более детальную конкретизацию.

Следует отметить, что ст. 9 действующего Закона об образовании не относит обеспечение мониторинга к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования. Однако это не означает, что данные органы публичной власти не должны осуществлять эти полномочия. Из содержания ч. 4 ст. 97 следует, что мониторинг системы образования организуется федеральными государственными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования.

Мониторинг осуществляется в целях информационной поддержки разработки и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере образования, непрерывного системного анализа и оценки состояния и перспектив развития образования (в том числе в части эффективности деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность), усиления результативности функционирования образовательной системы за счет повышения качества принимаемых для нее управленческих решений, а также в целях выявления нарушения требований законодательства об образовании.

Порядок осуществления мониторинга системы образования, а также перечень обязательной информации, подлежащей мониторингу, установлены постановлением Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования»[18].

На федеральном уровне организация мониторинга системы образования осуществляется Министерством образования и науки РФ, Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, а также иными федеральными государственными органами, имеющими в своем ведении организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Показатели мониторинга системы образования и методика их расчета определены в настоящее время приказами Минобрнауки России от 15 января 2014 г. № 14 «Об утверждении показателей мониторинга системы образования»[19] и от 11 июня 2014 г. № 657 «Об утверждении методики расчета показателей мониторинга системы образования»[20].

По решению федеральных органов государственной власти организационно-техническое и научно-методическое сопровождение мониторинга может осуществляться с привлечением иных организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Важно отметить, что анализ состояния и перспектив развития образования в виде итоговых (годовых) отчетов подлежит ежегодному опубликованию и размещению в сети «Интернет» на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования. Правительство Российской Федерации ежегодно в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования представляет Федеральному Собранию РФ доклад о реализации государственной политики в сфере образования и опубликовывает его на официальном сайте Правительства.

 

Создание условий для проведения независимой оценки качества

образовательной деятельности организаций, осуществляющих

образовательную деятельность

 

Одним из новых дополнений является включение в перечень полномочий деятельности по созданию условий для проведения независимой оценки качества образовательной деятельности. Это дополнение было внесено Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования»[21]. Законодательное закрепление указанного полномочия стало результатом многолетней работы по созданию организационных основ такой независимой оценки, а также многолетних дебатов по поводу необходимости ее обязательного проведения в целях обеспечения публичности, объективности и всесторонности.

Сегодня эта деятельность представляет собой два направления:

1. Независимая оценка качества образования (НОКО) — оценочная процедура, которая направлена на получение сведений об образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ, предоставление участникам отношений в сфере образования соответствующей информации об уровне организации работы по реализации образовательных программ на основе общедоступной информации и улучшение информированности потребителей о качестве работы образовательных организаций.

Результаты НОКО могут быть востребованы различными группами пользователей для решения актуальных профессиональных и личных задач, в том числе:

- обучающимися и их родителями (законными представителями):

в целях выбора места обучения для себя и (или) своих детей;

для выявления текущего уровня освоения образовательных программ и корректировки индивидуальных учебных планов;

для оценки собственных возможностей продолжения обучения по тем или иным образовательным программам;

- организациями, осуществляющими образовательную деятельность, в целях:

оценки уровня подготовки обучающихся и факторов, на него влияющих;

оценки соответствия реализуемой деятельности запросам и ожиданиям участников образовательного процесса и (или) иных заинтересованных организаций;

определения перечня мероприятий по улучшению результатов и качества предоставления образовательных услуг;

- заинтересованными организациями:

для выработки совместных с образовательной организацией действий по корректировке образовательных программ, методов обучения и др.;

- коллегиальными органами управления организациями, осуществляющими образовательную деятельность:

в качестве механизма вовлечения родителей и представителей местного сообщества в реализацию задач ее развития и т. д.;

- федеральными и региональными органами исполнительной власти:

в целях принятия управленческих решений, в том числе при кадровых перестановках, разработке программ по развитию системы образования, проведении конкурсного отбора лучших образовательных организаций, при распределении грантов, и др.

2. Независимая оценка качества подготовки обучающихся (НОК ПО) проводится по инициативе участников отношений в сфере образования в целях подготовки информации об уровне освоения обучающимися образовательных программ или их частей, предоставления участникам отношений в сфере образования информации о качестве подготовки обучающихся, в том числе:

определения соответствия качества подготовки обучающихся требованиям реализуемых программ;

выявления факторов, влияющих на качество подготовки обучающихся (в том числе применяемых образовательных технологий, методик, приемов обучения, учебно-методических комплексов);

установления уровня образовательных достижений различных групп обучающихся;

выявления динамики изменения качества подготовки обучающихся;

определения степени эффективности принимаемых управленческих решений (например, при проведении конкурсного отбора лучших образовательных организаций, при распределении грантов, кадровых перестановках, разработке программы по развитию системы образования и др.) на различных уровнях системы образования (включая уровень образовательной организации);

создания необходимой базы информационно-аналитических материалов для принятия управленческих решений на различных уровнях системы образования (включая уровень образовательной организации), направленных на повышение качества подготовки обучающихся.

Процедуры НОК ПО осуществляются в целях:

- повышения эффективности управления образованием;

- повышения качества подготовки обучающихся;

- корректировки подходов к подготовке и повышению квалификации педагогических и руководящих работников;

- популяризации подтвердивших свою результативность моделей организации образовательного процесса;

- развития разнообразия образовательных программ при сохранении единого образовательного пространства.

Приказом Минобрнауки России от 28 марта 2018 г. № 220 (ред. от 15.05.2018)[22] был создан Общественный совет при Министерстве образования и науки РФ по проведению независимой оценки качества условий осуществления образовательной деятельности федеральными государственными образовательными организациями, а также иными организациями, осуществляющими образовательную деятельность за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета (далее — Общественный совет), а также утверждено Положение об Общественном совете.


Общественный совет формируется Общественной палатой по обращению Минобрнауки России не позднее чем в месячный срок со дня получения указанного обращения из числа представителей общероссийских общественных организаций, созданных в целях защиты прав и законных интересов обучающихся и (или) родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, общероссийских общественных объединений инвалидов. В состав Общественного совета не могут входить представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, представители общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере образования, руководители (их заместители) и работники организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования.

Решения Общественного совета носят рекомендательный характер.

В связи с реорганизацией Минобрнауки России путем разделения на два министерства, рассматриваемое полномочие перекочевало в п. 3.2.2 Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2018 г. № 682[23].

Конкретизация этого полномочия содержится в ст. 95 Закона об образовании.

В завершение необходимо отметить, что рассмотренный перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования, не является исчерпывающим. Современный период развития образовательных правоотношений характеризуется приданием особого внимания к этой сфере со стороны Президента Российской Федерации, что обязательно повлечет увеличение полномочий и расширение их объема и будет отражено в соответствующих федеральных законах о внесении изменений в действующий Закон об образовании.


Литература

1. Козырин, А. Н. Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования : комментарий статьи 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» / А. Н. Козырин // Реформы и право. — 2015. — № 3.

2. Хазиева, Л. Ф. Экономические гарантии реализации конституционного права на образование / Л. Ф. Хазиева // Публично-правовые исследования : электрон. журн. — 2012. — № 4.



[1] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598.

[2] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19, ст. 2716.

[3] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : [федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ : принят Гос. Думой 21 окт. 1994 г. : по состоянию на 03 авг. 2018 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301.

[4] Постановление Правительства РФ от 24 мая 2013 г. № 437 (ред. от 26.10.2016) «Об утверждении перечня специальностей, по которым федеральными государственными профессиональными образовательными организациями реализуются образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 22, ст. 2820.

[5] Рос. газ. 2009. 10 апр. Документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 16 марта 2011 г. № 174 // Рос. газ. 2011. 25 марта.

[6] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 44, ст. 5764.

[7] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 46, ст. 5918.

[8] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 17, ст. 1932. Документ утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 дек. 2012 г. № 273-ФЗ.

[9] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ : [федер. закон : принят Гос. Думой 16 июля 1998 г. : по состоянию на 12 нояб. 2018 г.] // Coбp. зaкoнoдaтeльcтвa PФедерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.

[10] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 фев. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля. 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

[11] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30, ст. 1797. Документ утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 дек. 2012 г. № 273-ФЗ.

[12] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 23, ст. 2759.

[13] См.: Козырин А. Н., Трошкина Т. Н. Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования: Комментарий статьи 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Реформы и право. 2015. № 3. С. 18–32.

[14] [Принят 16 дек. 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН] // Бюллетень ВС РФ. 1994. № 12. 1994.

[15] См. : Хазиева Л. Ф. Экономические гарантии реализации конституционного права на образование // Публично-правовые исследования : электрон. журнал. 2012. № 4. С. 1–21.

[16] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 21, ст. 2930.

[17] Рос. газ. 2011. 24 авг.

[18] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 33, ст. 4378.

[19] Рос. газ. 2014. 19 марта

[20] Рос. газ. 2014. 19 нояб.

[21] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (ч. I), ст. 4257.

[22] Вестник образования России. 2018. № 10, май.

[23] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 26, ст. 3851.



Возврат к списку