ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Информационная открытость образовательных организаций

ЕЖЕГОДНИК РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТОМ 13 (№ 18), 2018 

Свидетельство о регистрации СМИ –  ПИ № ФС77-3049 от 07 декабря 2007 г.

АВТОРЫ: Шевелева Н. А., Васильев И. А.

АННОТАЦИЯ

Одним из показателей поступательного движения в современном мире является открытость той или иной институции. Открытость для образовательных организаций в России имеет важное значение как для достижения цели оценки качества управления системой образования (внутренний показатель), так и с точки зрения формирования общественного мнения о функционировании системы образования (внешний показатель). Атрибутивным признаком информационной открытости образовательных организаций является, несомненно, обеспечение прав граждан в сфере образования, восходящее к конституционным правам граждан на получение образования и на получение информации. Что же понимается под информационной открытостью образовательной организации? Какие требования предъявляются законодателем к этому показателю и существуют ли пределы информационной открытости? Ответы на эти вопросы авторы дают в данном исследовании.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Информация; информационная открытость; доступность информации для потребителей; образовательные организации; образовательные услуги; надзорная деятельность; проверки; результаты проверок; предписания; ответственность образовательных организаций.


Информационная открытость как термин известна федеральному законодателю[1], используется в научных исследованиях по социологии, политологии и других науках об обществе, может иметь различные смысловые интерпретации. Вместе с тем ключевым фактором остается, на наш взгляд, понимание информационной открытости в качестве современного инструмента, обеспечивающего взаимодействие человека, общества и государства. Отталкиваясь от такой точки зрения, полагаем продуктивным понимать под информационной открытостью образовательных организаций правовой режим информации о деятельности образовательной организации, который предполагает удовлетворение интересов граждан в сфере образования и интересов государства в контексте управления системой образования с использованием современных информационно-коммуникативных инструментов[2].

Подход законодателя к регулированию данного явления в самом общем виде можно сформулировать как обязание образовательных организаций и органов управления образованием к раскрытию (обнародованию, размещению в сети «Интернет») некоего обязательного пула сведений о самой образовательной организации и ее деятельности. Такое обязание предусмотрено в нескольких федеральных законах; содержательное наполнение требования обязатель­ного раскрытия информации происходит в нормативных правовых актах Правительства РФ и иных подзаконных актах.

Законодатель не предусматривает исчерпывающего перечня сведений, которые должны быть доступными внешним пользователям, но запрещает «искусственное засекречивание» данных. Так, п. 2 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[3] (далее —Закон о некоммерческих организациях) прямо указывает на сведения, которые не могут (здесь и далее по тексту курсив авт.) составлять коммерческую тайну и, следовательно, должны иметь открытый режим использования: размер и структура доходов некоммерческой организации; сведения о размерах и составе имущества; расходы; численность и состав работников; оплата труда работников; использование безвозмездного труда граждан.

Образовательные организации, как и любые иные юридические лица, обязаны представлять в государственные органы (налоговые, статистики, учредителю и др.) сведения, необходимые для обеспечения управления системой образования и для осуществления контроля за соблюдением этими организациями всей совокупности норм действующего законодательства. Некоторая часть этих данных подлежит обязательному размещению на официальных сайтах государственных органов (учредителей образовательных организаций) в соответствии с требованиями Федерального закона от 9 февраля 2009 г.
№ 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[4] (далее — Закон об обес­печении доступа к информации). Этим самым также обеспечивается информационная открытость образовательных организаций. Вместе с тем следует понимать, что эти данные проходят определенную обработку, публикуются в обобщенном виде и тем самым «отрываются» от самой образовательной организации. Необходимой составной частью информационной открытости является обнародование информации самой образовательной организацией о своей деятельности.

В Законе об образовании содержится несколько норм, образующих полноценное регулирование отношений, возникающих в сфере информационной открытости образования. К ним относятся положения ст. 29, определяющие перечень открытых, обязательных к обнародованию, сведений; положения ст. 97, устанавливающие обязанности органов управления в части обеспечения информационной открытости, в том числе ведения мониторинга; положения ст. 96 об открытости профессионально-общественной аккредитации; положения ст. 98 об информационных ресурсах в системе образования и др. Все названные нормы в совокупности создают действенный механизм информационной открытости деятельности образовательных организаций, основанный на позитивном обязывании и подкрепленный государственным надзором и общественным контролем. Статья 89 Закона об образовании формулирует ясную норму о том, что управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер. Этот самый особый государственно-общественный характер управления не может возникнуть без необходимой информационной основы.

Статьей 29 Закона об образовании установлена обязанность образовательных организаций по формированию открытых и общедоступных информационных ресурсов, которые должны быть размещены на официальном сайте организации в сети «Интернет». К числу таких ресурсов законодатель относит сведения о статусе, структуре и образовательной деятельности организации;
о ее учредительных и разрешительных документах; локальные акты, включая план финансово-хозяйственной деятельности; отчеты о результатах самообследования; документы и сведения о платных услугах; данные о контрольных мероприятиях — «предписания органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования, отчеты об исполнении таких предписаний». Если иными актами законодательства предусмотрено обязательное опубликование сведений, то они также подлежат размещению на официальном сайте образовательной организации.

Обширность перечня обязательных к раскрытию сведений, включающего 26 позиций, свидетельствует о намерении законодателя предоставить внешним пользователям — реальным и потенциальным участникам образовательных отношений — максимальную возможность получить информацию и использовать ее в своих целях. Каждая из позиций может иметь свою градацию. К примеру, первая позиция включает следующую информацию:

а) о дате создания образовательной организации, об учредителе, учредителях образовательной организации, о месте нахождения образовательной организации и ее филиалов (при наличии), режиме, графике работы, контактных телефонах и об адресах электронной почты;

б) о структуре и об органах управления образовательной организацией;

в) о реализуемых образовательных программах с указанием учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, предусмотренных соответствующей образовательной программой;

г) о численности обучающихся по реализуемым образовательным программам за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц;

д) о языках образования;

е) о федеральных государственных образовательных стандартах, об образовательных стандартах (при их наличии);

ж) о руководителе образовательной организации, его заместителях, руководителях филиалов образовательной организации (при их наличии);

з) о персональном составе педагогических работников с указанием уровня образования, квалификации и опыта работы;

и) о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности (в том числе о наличии оборудованных учебных кабинетов, объектов для проведения практических занятий, библиотек, объектов спорта, средств обучения и воспитания, об условиях питания и охраны здоровья обучающихся, о доступе к информационным системам и информационно-телекоммуникационным сетям, об электронных образовательных ресурсах, к которым обеспечивается доступ обучающихся);

к) о направлениях и результатах научной (научно-исследовательской) деятельности и научно-исследовательской базе для ее осуществления (для образовательных организаций высшего образования, организаций дополнительного профессионального образования);

л) о результатах приема по каждой профессии, специальности среднего профессионального образования (при наличии вступительных испытаний), каждому направлению подготовки или специальности высшего образования с различными условиями приема (на места, финансируемые за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц) с указанием средней суммы набранных баллов по всем вступительным испытаниям, а также о результатах перевода, восстановления и отчисления;

м) о количестве вакантных мест для приема (перевода) по каждой образовательной программе, по профессии, специальности, направлению подготовки (на места, финансируемые за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц);

н) о наличии и об условиях предоставления обучающимся стипендий, мер социальной поддержки; и др.

Законодательные формулировки, описывающие содержание сведений, подлежащих размещению на официальном сайте, не всегда очевидны, поэтому предусмотрено полномочие Правительства РФ по изданию сопроводительного акта — Правил размещения информации на официальном сайте[5].

Пятилетний срок действия Закона об образовании в РФ (с 2013 г.)
выявил ряд проблем в реализации положений об информационной открытости.

1. Первая проблема заключается в том, что некоторые данные, подлежащие обязательному опубликованию, имеют (или могут иметь) режим персональных данных. Это касается, например, сведений о руководителях, их заместителях, руководителях филиалов организации, о персональном составе педагогических работников. Следовательно, размещение таких данных подпадает под необходимость соблюдения требований Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»[6].

Как следует из апелляционного определения Иркутского областного суда от 19 мая 2014 г. по делу № 33-3940/14 судом не поддержаны требования заявителя – физического лица о понуждении образовательной организации предоставить документы об образовании педагогических работников, являющихся в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» персональными данными физического лица и предоставляемыми только с его согласия[7].

Обратим внимание на то, что п. 3 Правил размещения информации требует от образовательной организации обязательного размещения данных «о персональном составе педагогических работников с указанием уровня образования, квалификации и опыта работы, в том числе:

фамилия, имя, отчество (при наличии) работника;

занимаемая должность (должности);

преподаваемые дисциплины;

ученая степень (при наличии);

ученое звание (при наличии);

наименование направления подготовки и (или) специальности;

данные о повышении квалификации и (или) профессиональной переподготовке (при наличии);

общий стаж работы;

стаж работы по специальности.

Большинство из этих сведений относится к персональным данным, и их размещение требует согласия работника, отсутствие такового способно породить трудноразрешимый конфликт.

2. Второй обнаружившейся проблемой является сложность восприятия и оценки размещенной информации со стороны заинтересованных граждан – потребителей образовательных услуг. Так, во Владимирском областном суде рассматривался спор, в результате которого было установлено, что необходимые документы об образовательных программах, имеющих государственную аккредитацию, были надлежащим образом размещены, однако гражданин не сумел увидеть и оценить, что государственная аккредитация не распространяется на филиал организации (определение Владимирского областного суда от 16 мая 2017 г. по делу № 33-1791/2017).

Обязанность опубликовать локальные правовые акты в течение 10 рабочих дней со дня их принятия или внесения в них соответствующих изменений (ч. 3 ст. 29 Закона об образовании) дополнительно обеспечивает доступность актуальной информации для обучающихся и иных участников образовательных правоотношений. К примеру, в апелляционном определении Волгоградского областного суда от 26 февраля 2014 г. по делу № 33-2213/14 указано, что Положение о порядке перевода (перехода), отчисления и восстановления студентов образовательной организации было размещено в открытом доступе на официальном сайте в соответствие со ст. 29 Закона об образовании. Следовательно, нарушение, которое могло бы поставить под сомнение правомерность отчисления студента, отсутствовало.

Московский городской суд в апелляционном определении от 8 ноября 2016 г. по делу № 33-44126/2016 также указал, что студенты образовательной организации имели возможность ознакомиться с локальными нормативными актами, в том числе и Правилами внутреннего распорядка. Любопытно, что факт наличия локальных актов на официальном сайте организации был удостоверен нотариусом, составившим протокол осмотра страницы в сети «Интернет».

Возможность обучающихся ознакомиться с необходимыми документами непосредственно в образовательной организации не освобождает данную организацию от обязанности размещать необходимую информацию в сети «Интернет» — к такому выводу пришел Калининградский областной суд в постановлении от 4 декабря 2015 г. по делу № 4А-486/2015.

3. Неочевидна ситуация обязательного размещения иной информации (ч. 6 п. 2 ст. 29 Закона об образовании). В Верховном суде Бурятской Республики рассматривалось дело об обязательности размещения информации о включении конкретного вопроса в повестку заседаний ученого совета образовательной организации. Суд пришел к выводу о том, что допустимо в пункте повестки «Разное» заседания ученого совета образовательной организации рассматривать письмо Министерства образования и науки Российской Федерации о представлении на аттестацию кандидатов на должность ректора, что означает начало процедуры выдвижения кандидатов на должность ректора и подачи необходимых документов. Согласно позиции суда, то, что данный вопрос не был вынесен отдельным пунктом в опубликованную на сайте повестку, не является нарушением требований ст. 29 Закона об образовании, соответственно отсутствовало ущемление прав работников на участие в управлении и обсуждении вопросов, относящихся к деятельности образовательной организации (апелляционное определение ВС Республики Бурятия от 5 октября 2016 г. по делу № 33-5930).

4. Проблемными оказались осуществление контроля за информационной открытостью и привлечение образовательных организаций к ответственности за нарушение установленных требований.

Контролирующим органом является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), которая имеет право на проведение проверок и вынесение предписаний в соответствии со своей компетенцией.

Как показывает судебная практика, предписания, вынесенные по результатам проведения проверок образовательной организации, могут содержать неверную либо неочевидную для восприятия информацию. Так, в судебном споре, который рассматривался Тринадцатым арбитражным апелля­ционным судом 3 ноября 2015 г. по делу № А26-2239/2015, выяснилось, что на момент проведения проверки на официальном сайте уже были размещены копии необходимых документов, а организации было поставлено в вину их отсутствие. Поэтому предписание, обязывающее организацию разместить на официальном сайте копии имеющихся там документов, правомерно признано судом недействительным.

Формальное отношение контролирующего органа к результатам проверки было отмечено в постановлении Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2015 г. по делу № А15-2542/2015: повторное предписание полностью повторяло содержание первого предписания, тогда как перечисленные нарушения уже были устранены образовательной организацией.

Недостаточная степень конкретизации требований, сформулированных в предписаниях, может препятствовать их исполнению образовательной организацией. Так, в решении Арбитражного суда Свердловской области от 8 ноября 2017 г. по делу № А60-33519/2017 суд отметил, что несмотря на указание в предписании об отсутствии на официальном сайте образовательной организации информации о трудоустройстве выпускников, такие требования предписания не конкретизированы и противоречивы. В таком случае суд не находит оснований для привлечения к ответственности образовательной организации. Аналогичное мнение высказано в постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 августа 2016 г. по делу № А54-156/2016: несвоевременное исполнение требований проверяющего органа по обеспечению информационной открытости было обусловлено ошибочным пониманием образовательной организацией предписаний, а не бездействием. Представитель образовательной организации не отрицал, что на момент представления отчета в проверяющий орган о выполнении требований предписания размещенные на сайте копии отдельных локальных правовых актов не содержали необходимых реквизитов в виде печати и подписи руководителя института. Такая ситуация вызвана тем, что в предписании нарушения не были конкретизированы, а только изложены в виде указания: «пп. "а" п. 3 Правил размещения информации». В этой связи образовательная организация придала значение только самому факту неразмещения на сайте информации, предусмотренной п. 3 Правил размещения информации, не осознавая, какие именно недостатки по форме подачи данного материала содержит размещаемая на сайте информация и что конкретно необходимо исправить в ней[8].

Контрольно-надзорная деятельность Рособрнадзора, осуществляющего проверку лицензионных и аккредитационных требований[9], выявляет в том числе и нарушения требований ст. 29 Закона об образовании, включая и такое существенное нарушение, как полное отсутствие официального сайта (постановления Московского городского суда от 22 июня 2015 г. № 4а-1530/2015, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 ноября 2018 г. № 17АП-13368/2018-АК). Само по себе такое нарушение не является основанием для отзыва лицензии, поскольку в число лицензионных требований наличие официального сайта не включено[10]. Однако при проведении проверок Рос-обрнадзор фиксирует, в том числе, и нарушения требований ст. 29 Закона об образовании. Суды прямо указывают, что «…установленные проверяющим органом факты отсутствия информационной открытости образовательной организации не являются лицензионными нарушениями, а квалифицируются как нарушения законодательства РФ в сфере образования» (постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 авг. 2016 г. по делу № А54-156/2016).

Вместе с тем повторное нарушение может стать основанием для отзыва лицензии. В судебных решениях связь между лицензионными требованиями и положениями ст. 29 Закона об образовании обнаруживается применительно к обязанности образовательной организации проинформировать заказчика о платных образовательных услугах. В частности, в постановлении Правительства РФ от 15 августа 2013 г. № 706 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг»[11] предусмотрены следующие обязанности исполнителя:

- до заключения договора и в период его действия предоставлять заказчику достоверную информацию о себе и об оказываемых платных образовательных услугах, обеспечивающую возможность их правильного выбора;

- довести до заказчика информацию, содержащую сведения о предоставлении платных образовательных услуг в порядке и объеме, которые предусмотрены Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».

Неисполнение именно таких требований совокупно учитывалось судами при принятии решения об отзыве лицензии (постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2016 г. по делу № А15-4764/2015, решение Арбитражного суда Свердловской области от 25 июля 2018 г. по делу № А60-21511/2018).

В отдельных решениях нарушение информационной открытости содержится в перечне «грубых нарушений лицензионных требований» (постановление Московского городского суда от 22 июня 2015 г. № 4а-1530/2015).

5. Последствием нарушения образовательной организацией информационной открытости может стать привлечение к административной ответственности. Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях[12] (далее — КоАП РФ) содержит два состава административного правонарушения, которые применяются к образовательным организациям-правонарушителям. Это ч. 2 ст. 5.57 КоАП РФ (нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций) и ч. 1 ст. 19.30 КоАП РФ (нарушение установленных законодательством об образовании требований к ведению образовательной деятельности, выразившееся в ведении образовательной деятельности представительствами образовательных организаций или нарушении правил оказания платных образовательных услуг). Несмотря на то что второй состав относится только к нарушениям правил оказания платных услуг, разграничение этих составов может оказаться затруднительным, поскольку непредставление информации о платных образовательных услугах образует объективную сторону как ч. 2 ст. 5.57 КоАП РФ, так и ч. 1 ст. 19.30 КоАП РФ.

В постановлении Калининградского областного суда от 4 декабря 2015 г. по делу № 4А-486/2015 указано: как усматривается из материалов дела, в ходе выездной проверки выявлено, что должностные лица НОУ «УМЦ «Альголь» не разместили в установленный срок на сайте Учреждения необходимую информацию, а именно: копии устава образовательной организации, локальные нормативные акты, отчет о результатах самообследования, предписания органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования, учебный план с приложением его копии, аннотации к рабочим программам и их копии; методические и иные документы, разработанные образовательной организацией для обеспечения образовательного процесса; не заполнены подразделы: «материально-техническое обеспечение и оснащенность образовательного процесса», «финансово-хозяйственная деятельность» и «вакантные места для приема». Вышеуказанным бездействием НОУ «УМЦ «Альголь» совершило административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 5.57 КоАП РФ.

Постановлением Пермского краевого суда от 5 июня 2015 г. по делу № 44а-433/2015 признано нарушением, образующим состав ч. 1 ст. 19.30 КоАП РФ, размещение на официальном сайте института в сети «Интернет» web.wuiel.ru неутвержденных учебных планов высшего образования по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Экономика», «Менеджмент», «Прикладная информатика»; в шести договорах об оказании платных услуг не указана полная стоимость образовательных услуг.

Кроме образовательного законодательства отношения информационной открытости регулируются Законом о некоммерческих организациях, устанавливающим равные требования ко всем, а не только к образовательным организациям, и рядом положений бюджетного законодательства. Соотнесение норм бюджетного и образовательного законодательства показывает наличие нескольких проблемных зон.

Образовательная организация, будучи некоммерческой организацией, подчиняясь требованиям Закона о некоммерческих организациях, обязана размещать в сети «Интернет» отчет о своей деятельности (п. 3.2 ст. 32)[13]. Имея организационно-правовую форму учреждения (государственное, муниципальное или частное), образовательная организация должна размещать в сети «Интернет» сведения, перечень которых содержится в п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях (всего 12 наименований). В состав этих сведений включены данные о статусе, структуре, руководителях и наблюдательном совете образовательной организации; данные о ее финансово-хозяйственной деятельности и сведения о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах. Содержательно целый ряд сведений, обязательных к размещению в сети «Интернет» в соответствии с Законом о некоммерческих организациях, совпадает с перечнями Закона об обеспечении доступа к информации и Закона об образовании, в том числе:

перечень подведомственных организаций (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб подведомственных организаций;

сведения о руководителях подведомственных организаций (фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных лиц иные сведения о них);

информация о результатах проверок, проведенных в подведомственных организациях;

сведения об использовании подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств.

Такое пересечение обязательной к раскрытию информации, которая размещается на различных информационных ресурсах, порождает проблему ее аутентичности, актуальности и ответственности как органов управления образованием, так и самих образовательных организаций. Неизбежный вопрос о целесообразности, конечно, уводит проблему в неюридическую плоскость, но, думается, что противоречивость данных никак не будет способствовать достижению цели информационной открытости образовательных организаций.

Сведения, включенные в п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях размещаются в сети «Интернет» не самой образовательной организацией, а ее учредителем. Местом размещения такой информации является специальный сайт для информации о государственных и муниципальных учреждениях (www.bus.gov.ru — официальный сайт ГМУ). Сайт создан на основании приказа Минфина России от 21 июля 2011 г. № 86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети «Интернет» и ведения указанного сайта»[14] (далее — Приказ Минфина № 86н). Его администри­рование осуществляется Федеральным казначейством. В этом приказе,
в частности, устанавливается, что информация, определенная законом, предоставляется учреждением в структурированном виде. Структурированность предполагает большую детализированность в описании тех данных, размещение которых является обязательным. При этом, что конкретно подпадает под законодательное описание тех или иных сведений, решает именно Минфин России.

Несмотря на то что обязанность размещать информацию возложена на органы исполнительной власти, осуществляющие функции учредителей государственных и муниципальных учреждений, саму информацию предоставить учредителю обязано учреждение и, следует предположить, что оно же несет ответственность за достоверность этой информации.

То, что правовой режим сайта www.bus.gov.ru определяется Министерством финансов РФ, а его администрирование — Федеральным казначейством, — не случайность, поскольку большая часть сведений, которые должны быть размещены в сети «Интернет», представляют собой данные о финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации[15]. Это обстоятельство, на наш взгляд, свидетельствует о том, что данный механизм сконструирован под выполнение публичных целей — управления публичными финансами и публичным имуществом, а также для осуществления контроля за деятельностью учреждений. Могут ли такие данные обслуживать потребности общества в получении необходимой информации о деятельности образовательных организаций и об образовательных услугах, предоставляемых ими?

К числу сведений, характеризующих финансово-хозяйственную деятельность учреждений, относятся: годовая бухгалтерская отчетность учреждения; отчет о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества; бюджетная смета (для казенного учреждения); план финансово-хозяйственной деятельности учреждения; государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ).

В отношении каждого вида информации приняты соответствующие акты Минфина России (либо соответствующие акты субъектов РФ и муниципальных образований). Размещение на сайте государственных и муниципальных учреждений отчета о результатах деятельности и об использовании закрепленного имущества в отношении учреждений регулируется приказом Минфина России от 30 сентября 2010 г. № 114н «Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества»[16]. На федеральном уровне каждый орган исполнительной власти принимает соответствующий акт. Так, приказом Минфина России от 29 октября 2010 г. № 135н утвержден Порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного учреждения, находящегося в ведении Министерства финансов Российской Федерации, и об использовании закрепленного за ним государственного имущества[17].

Во исполнение подп. 6 п. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях, предписывающего обязательное размещение плана финансово-хозяй­ственной деятельности в сети «Интернет», Минфин России издает приказ от 28 июля 2010 г. № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения»[18], а затем приказ от 31 августа 2018 г. № 186н «О требованиях к составлению и утверждению плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения»[19].

Министерством науки и высшего образования РФ (Минобрнауки России) издан приказ от 12 октября 2018 г. № 45н «Об утверждении порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства науки и высшего образования Российской Федерации»[20].

Порядок составления и сроки представления годовой бухгалтерской отчетности учреждений (подп. 7) регулируются Инструкцией «О порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений», утвержденной приказом Минфина России от 25 марта 2011 г. № 33н[21]. Специальный акт, указывающий на особый порядок размещения таких данных в сети «Интернет», не принят. Очевидно, в нем нет необходимости.

Наконец, государственное (муниципальное) задание регулируется постановлением Правительства РФ от 26 июня 2015 г. № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания»[22].

Необходимо отметить, что все названные акты интегрированы в единый механизм исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, данные о финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений используются в информационной системе «Электронный бюджет»[23].

Таким образом, все данные о финансово-хозяйственной деятельности, которые признаются обязательными для размещения в сети «Интернет», имеют регулирование, направленное на обеспечение бюджетного процесса в РФ.

Об этом свидетельствует, в частности, и то, что выполнение требований Закона о некоммерческих организациях контролируется Счетной Палатой РФ. Так, в представлении Счетной Палаты от 25 мая 2018 г. № ПР 12-128/12-04
отражено нарушение государственным бюджетным учреждением «Академия» подп. 10 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях — отсутствие размещения в сети «Интернет» отчета о результатах деятельности Академии и использовании закрепленного за ней государственного имущества.

В представлении от 30 мая 2014 г. № ПР 12-156/12-04, адресованного МГУ им. М. В. Ломоносова, Счетная Палата РФ указывает на нарушение ст. 32 Закона о некоммерческих организациях в части отсутствия в сети «Интернет» данных о государственном задании, отчета о результатах деятельности учреждения.

Осуществляет контроль за соблюдением положений Закона о некоммерческих организациях и Прокуратура РФ. Так, прокурором Нанайского района Хабаровского края Нанайскому лесничеству была предъявлена претензия о том, что в сети «Интернет» отсутствует план финансово-хозяйственной деятельности. Несмотря на то что Нанайское лесничество является казенным учреждением
и обязанности по составлению плана финансово-хозяйственной деятельности не имеет, суды поддержали требование прокурора и обязали Нанайское лесничество составить требуемый документ и обеспечить размещение его в сети «Интернет» (апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 7 июня 2017 г.
по делу № 33-4438/2017).

Из всего перечня сведений, размещение которых является обязательным в силу ст. 32 Закона о некоммерческих организациях, наиболее полезными (наиболее информативными) для граждан — потенциальных потребителей услуг образовательных организаций являются данные общего характера — о самой организации и ее руководителе. Наиболее привлекательными могут
выступать данные о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах. Именно они способны сформировать у потребителей собственную оценку образовательной организации и ее услуг. Иные сведения — план финансово-хозяйственной деятельности, бухгалтерская отчетность, показатели государственного задания — крайне сложны для понимания и оценки гражданам, не имеющим специального бухгалтерского или экономического образования. Данное утверждение основывается на том, что при размещении названных сведений использованы коды бюджетной классификации и формы представления отчетности, применяемые в бюджетном процессе, поэтому эти сведения малопонятны (малоинформативны) для большинства граждан. А если ориентироваться на таких потребителей образовательных услуг, как сами обучающиеся, а в основном это дети, то информативность и вовсе исчезает.

Обратимся к сведениям о контрольных мероприятиях и их результатах, которые имеют определенную позитивную или негативную окраску, поскольку сам факт проведения проверки и ее результаты  — это оценка со стороны органа управления, и гражданин может соглашаться либо не соглашаться с ней исходя из собственного жизненного опыта, сведений, полученных из других источников, других информационных ресурсов.

Анализ информации о 21 федеральном университете[24], сведения о контрольных мероприятиях в отношении которых размещены на официальном сайте www.bus.gov.ru, показывает следующую картину.

1. Два университета указали, что в 2017 г. контрольные мероприятия не проводились (Вятский государственный университет и Рязанский государственный радиотехнический университет), эти сведения размещены соответственно 1 марта 2018 г. и 26 марта 2018 г. По состоянию на декабрь 2018 г. данные по 2018 г. отсутствуют. Еще два университета вообще никаких сведений о контрольных мероприятиях либо их отсутствии не приводят (Университет Прокуратуры РФ и Сибирский государственный университет науки и технологий имени академика М. Ф. Решетнева).

2. Максимальное количество проверок показывает Тульский государственный университет: в 2018 г. он проверялся 13 раз, девятью различными органами. Дата внесения последних данных — 26 октября 2018 г. Значительное количество проверочных мероприятий прошло также в Уфимском авиационном техническом университете — 11 за 2018 г.; в Санкт-Петербургском государственном университете аэрокосмического приборостроения — 7 проверок за 2017 г. По четыре проверки проведены в Пензенском университете и Дальневосточном федеральном университете. В остальных университетах стандартно 1-2 проверки. Множество проверок показал Санкт-Петербургский государственный морской технический университет — это камеральные проверки Федеральной налоговой службы (ФНС России), которым подвергаются все университеты, но к информации, обязательной к размещению, они их не относят.

3. Разнообразие проверяющих органов удивляет. Образовательные организации подвергаются проверкам со стороны Счетной палаты РФ, Рособрнадзора (и аналогичных по компетенции органов в субъектах РФ), Министерства образования РФ[25], Федерального казначейства (его территориальных органов), Государственной инспекции труда, территориальных фондов обязательного медицинского страхования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (его территориальных органов), Федерального фонда социального страхования, Пенсионного фонда РФ, Роспротребнадзора (его территориальных органов), ФНС России (ее территориальных органов), Прокуратуры РФ, Росаккредитации, МЧС России, ФСБ России, Росгвардии, Росзравнадзора, Управления по делам архивов. Такое количество проверяющих органов неизбежно приводит к дублированию контрольных мероприятий. Даже из тех, не очень подробных данных, которые размещены на сайте ГМУ, явственно видно, что область проверок Счетной Палаты РФ, Федерального казначейства и Министерства образования РФ (учредитель) совпадает. В качестве конкретного примера можно указать на проверку в 2017 г. Омского государственного технического университета Министерством образования РФ и Управлением Федерального казначейства. В числе правонарушений оба контролирующих органа выявили «неотражение поступления в кассу театральных билетов».

Некоторые контрольные органы в качестве проверяющих федеральные университеты вызывают вопросы. Таковыми представляются Агентство ветеринарии Ульяновской области (проверял Ульяновский государственный университет), Комитет по управлению имуществом г. Шахты (проверял Южно-Российский государственный политехнический университет). Осуществление контрольных мероприятий органами власти субъектов федерации либо муниципальными органами в отношении федеральных организаций по общему правилу недопустимо, особые случаи возможны, однако должна существовать очевидная правовая основа[26].

Еще более экзотическим контрольным органом представляется Ассоциация по сертификации «Русский регистр», которая проверяла Южно-Российский государственный политехнический университет[27]. В одном из случаев Сочинский государственный университет в качестве проверяющего назвал бюджетное учреждение «Центр методологии контроля и аудита». Вместе с тем, учитывая, что акт проверки утвержден начальником департамента Министерства образования РФ, можно предположить, что само министерство и является проверяющим органом. Эти два примера показывают, что университеты не всегда понимают, о каких проверках идет речь и какую информацию обязательно необходимо раскрыть.

4. Проблема со всей очевидностью просматривается при анализе раздела сведений об образовательной организации, которые относятся к контрольным мероприятиям, и их результатам, — отсутствие единообразия в выборе способа представления информации пользователям. Наблюдаются две край­ности.

Первая — отсутствие каких-либо данных о результатах проверки и об устранении допущенных нарушений, при том что факты проведения проверок указаны (Институт Прокуратуры РФ, Ставропольский государственный педагогический институт, Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения, Тульский государственный университет, Донской государственный технический университет, Сочинский государственный университет, Пензенский государственный университет, Национальный исследовательский Московский государственный строительный университет).

Вторая — излишне подробное перечисление выявленных нарушений (Омский государственный технический университет, Южно-Российский государственный политехнический университет) и скупые данные о последствиях: «нарушения устранены» или «подготовлен план мероприятий по устранению нарушений». Вариант второй ситуации образуют случаи описания правонарушений и отсутствие информации об их устранении.

Излишне подробное описание также вызывает сомнения в возможности понять и оценить их значимость. Примером может послужить такое нарушение: «…в соответствии с пунктом 54 приказа Минфина России от 1 декабря 2010 г. № 157н (приложение № 2) при внесении в опись инвентарных карточек по учету нефинансовых активов (форма по ОКУД 0504033) инвентарным карточкам по учету нефинансовых активов не присваивался номер. Так, например, на "Памятник герою СССР Г.К. Петровой" в инвентарной карточке учета нефинансовых активов не был присвоен номер»[28]. Насколько информация о таком нарушении способна сформировать правильное представление об образовательной организации, о качественных показателях или содержательной составляющей образовательной услуги?


Выводы

1. Представляется очевидным, что образовательная организация должна формировать для размещения на официальном сайте аналитическую, взвешенную информацию о нарушениях и их устранении. При этом необходимо понимать, что жесткая форма со стороны органов управления недопустима, поскольку она уничтожит всякую информативность. Организации должны сами найти баланс между формой и содержанием, однако «золотая середина» найдена пока еще далеко не всеми университетами. Выработка формы подачи обязательной к раскрытию информации, рассчитанной на максимальное понимание ее адресатами — гражданами, несовершеннолетними обучающимися и всеми иными лицами, не обладающими специальными знаниями в области юриспруденции, экономики и бухгалтерского учета, — основная задача в обеспечении информационной открытости. Формальное исполнение требований всех законов не способно привести к значимым качественным изменениям в системе управления образованием.

2. Публикация обязательной к раскрытию информации на различных информационных ресурсах как требования трех рассмотренных в настоящей статье федеральных законов (Закона о некоммерческих организациях, Закона об обеспечении доступа к информации, Закона об образовании) неизбежно влечет риск одновременного размещения в сети «Интернет» противоречивых данных, что никак не способствует достижению цели информационной открытости образовательных организаций.

3. Данные, размещенные на портале www.bus.gov.ru, носят профессиональный характер и не понятны рядовому потребителю, то есть не служат в полной мере информированности граждан о деятельности образовательных организаций и о предоставляемых ими образовательных услугах.

4. Очевидным представляется принятие властного решения о необходимости размещения актов проверки в полном объеме. Существующая ситуация, когда одни университеты размещают акты проверок, другие — нет, третьи размещают не все акты, а только некоторые с неизвестным критерием отбора, должна быть признана неприемлемой, поскольку явно вредит самой идее информационной открытости. Аналогично вредит и ситуация, когда требования предписаний проверяющих органов не конкретизированы и противоречивы, что не позволяет образовательной организации осознать, какие именно недостатки по форме подачи данного материала содержит размещаемая на сайте информация и что конкретно необходимо исправить в ней. Не исключено, что выявленное нами многообразие подходов к размещению сведений о состоявшихся проверках может быть обусловлено недопониманием организациями требований.

Литература

1. Гольтяпина, И. Ю. Реформа образования в Российской Федерации: вопросы теории и практики / И. Ю. Гольтяпина // Инновационная экономика и общество. — 2013. — № 2 (2).

2. Гольтяпина, И. Ю. О некоторых проблемах федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» / И. Ю. Гольтяпина // Современные проблемы науки и образования. — 2013. — № 6.

3. Шевелева, Н. А. Электронные курсы – новый инструмент образовательных технологий (правовые проблемы использования) / Н. А. Шевелева // Петербургский юрист. — 2016. — № 3.

4. Шевелева, Н. А. Нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих при реализации образовательных программ с применением дистанционных образовательных технологий /Н. А. Шевелева, Н. И. Дивеева, А. В. Бабич, И. А. Васильев // Экономика, педагогика и право. — 2017. — № 3.

5. Шевелева, Н. А. Проблемы правового регулирования использования онлайн-курсов в образовательном процессе (в реализации основных образовательных программ) / Н. А. Шевелева // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2017. — Т. 12.

6. Шевелева, Н. А. Юридические онлайн-курсы: ожидания и возможности / Н. А. Шевелева, М. Ю. Лаврикова, И. А. Васильев // ЗАКОН. — 2018. — № 5.



[1] Статья 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании) относит информационную открытость к числу принципов государственной политики в сфере образования // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598.

[2] О других форматах использования современных информационно-коммуникативных инструментов см.: Шевелева Н. А. Электронные курсы – новый инструмент образовательных технологий (правовые проблемы использования) // Петербургский юрист. 2016. № 3. С. 180–187; Шевелева Н. А., Дивеева Н. И., Бабич А. В., Васильев И. А. Нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих при реализации образовательных программ с применением дистанционных образовательных технологий // Экономика, педагогика и право. 2017. № 3. С. 180; Шеве-  лева Н. А. Проблемы правового регулирования использования онлайн-курсов в образовательном процессе (в реализации основных образовательных программ) // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2017. Т. 12. С. 60–77; Шевелева Н. А., Лаврикова М. Ю., Васильев И. А. Юридические онлайн-курсы: ожидания и возможности // ЗАКОН. 2018. № 5. С. 176–186.

[3] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 145.

[4] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.

[5] См. постановление Правительства Рос. Федерации от 10 июля 2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения информации на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновлении информации об образовательной организации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 29, ст. 3964.

[6] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31 (ч. 1), ст. 3451. Об этом же в контексте информации о выпускниках см. Гольтяпина И. Ю. Реформа образования в Российской Федерации: вопросы теории и практики // Инновационная экономика и общество. 2013. № 2 (2). С. 107.

[7] Здесь и далее доступ судебных актов из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru.

[8] Рособрнадзором утверждены Методические рекомендации представления информации об образовательной организации в открытых источниках с учетом соблюдения требований законодательства в сфере образования (для образовательных организаций высшего образования), которые содержатся в Приложении к письму Рособрнадзора от 25 марта 2015 г. № 07-675.

[9] См. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (утв. постановлением Правительства РФ от 28 июля 2018 г. № 885 (ред. от 03.10.2018)) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 32 (ч. II), ст. 5344.

[10] См. Положение о лицензировании образовательной деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 28 окт. 2013 г. № 966 «О лицензировании образовательной деятельности») // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 44, ст. 5764.

[11] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 34, ст. 4437.

[12] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ : [федер. закон : принят Гос. Думой 16 июля 1998 г. : по состоянию на 12 нояб. 2018 г.] // Coбp. зaкoнoдaтeльcтвa PФедерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.

[13] Форма отчета утверждена приказом Минюста России от 16 августа 2018 г. № 170 «Об утверждении форм отчетности некоммерческих организаций» // Официальный интернет-портал правовой информации  http://www.pravo.gov.ru, 06.09.2018.

[14] Рос. газ. 2011. 19 окт.

[15] Некоторые авторы безапелляционно презюмируют, что «не представляется возможным полностью реализовать на практике требование информационной открытости… в том числе сведения о поступлении финансовых и материальных средств и об их расходовании по итогам финансового года». См., например: Гольтяпина И. Ю. О некоторых проблемах федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6. С. 1041.

[16] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 50.

[17] Рос. газ. 2012. 28 дек.

[18] Рос. газ. 2010. 06 окт.

[19] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 15.10.2018.

[20] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.11.2018.

[21] Рос. газ. 2011. 04 мая.

[22] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 28, ст. 4226.

[23] Приказ от 28 дек. 2016 г. № 243н «О составе и порядке размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 10.05.2017.

[24] Всего на официальном сайте ГМУ присутствуют более 300 федеральных университетов и академий, среди них: казенные, бюджетные и автономные учреждения (выборка проведена случайным образом).

[25] Речь идет о Министерстве образования РФ до его реформирования в 2018 г.

[26] О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и статью 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» : Федеральный закон от 3 авг. 2018 г. № 316-ФЗ // Рос. газ. 2018. 08 авг.

[27] Никакой дополнительной информации на сайте ГМУ не размещено. Как следует из материалов сайта самой Ассоциации, это некоммерческая организация, оказывающая услуги по сертификации.

[28] Южно-Российский государственный политехнический университет.


Возврат к списку