ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Система образования: конституционно-правовой аспект

ЕЖЕГОДНИК РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТОМ 14 (№ 19), 2019

АВТОРЫ: Болдырева Е. В.

АННОТАЦИЯ 

В статье рассмотрены базовые общественные отношения в сфере образования, регулируемые нормами конституционного права. В рамках общественных отношений по закреплению основ конституционного строя образование является важнейшей гарантией социального государства. В части отношений по установлению правового положения личности конституционное право устанавливает право на образование, обязанность родителей по обучению и воспитанию своих детей, а также основы правового положения педагогических работников. В федеративных отношениях выделены отношения по разграничению компетенции в сфере образования. Показано, что формы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, установленные конституционным правом, могут быть применимы при необходимости и по вопросам образования. Конституционным правом устанавливаются также принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, как общей, так и отраслевой компетенций. Учитывая широкий круг общественных отношений в сфере образования, регулируемых нормами конституционного права, сделан вывод о необходимости детального исследования указанных вопросов с целью получения новых знаний и выработки предложений по совершенствованию законодательства РФ. 


КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА 

Cистема образования; образование; право на образование; предмет конституционного права; социальное государство; разграничение компетенции в сфере образования; механизм защиты прав и свобод; управление в сфере образования; конституционное правосудие; законодательство в сфере образования. 


Болдырева Елена Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права юридического факультета Института права и национальной безопасности РАНХиГС, старший научный сотрудник Федерального центра образовательного законодательства (г. Москва) 


Тел.: + 7 (906) 737-83-24, e-mail: boldyreva555@mail.ru 


Boldyreva E. V. Educational system: constitutional-legal aspect 


Elena V. Boldyreva, PhD in Law, Associate Professor of the Chair of Constitutional Law, Faculty of Law, Institute of Law and National Security of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Senior Researcher of Federal Centre for Educational Legislation (Moscow, Russia)


Tel.: + 7 (906) 737-83-24, e-mail: boldyreva555@mail.ru 


Abstract. The article considers basic social relations in the sphere of education regulated by the norms of constitutional law. Within the framework of social relations on consolidation of the bases of the constitutional system education is the most important guarantee of the social state. As far as the relations on the establishment of the legal status of an individual are concerned, the constitutional law establishes the right to education, the duty of parents to educate and educate their children as well as the bases of the legal status of pedagogical workers. In federal relations, relations on the division of competences in the area of education are distinguished. It is shown that the forms of the division of competence between the federation and its subjects, established by constitutional law, can be applied when necessary and in the area of education. Constitutional law also establishes the principles of the organization and activities of State and local government bodies that administer education, both general and sectoral competencies. Given the wide range of social relations in the area of education governed by the norms of constitutional law, it has been concluded that there is a need for a detailed study of these issues in order to acquire new knowledge and develop proposals for improving Russian legislation. 


Keywords: educational system; education; right to education; subject of the constitutional right; social state; differentiation of the competence in education; mechanism of protection of the rights and freedoms; management in education; constitutional justice; legislation in education.

Понятие «система образования» не является частью понятийного аппарата конституционного права России. В лексиконе конституционного права используется только понятие «образование» — получение знаний, в контексте права на образование[1].

На основании ст. 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[2] (далее — Закон об образовании) система образования представляет собой совокупность следующих элементов: федеральные государственные стандарты и федеральные государственные требования; образовательные организации; педагогические работники; обучающиеся и их родители; органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования; организации, обеспечивающие образовательную деятельность; оценка качества образования; работодатели; юридические лица, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Несмотря на то что понятие «система образования» не применяется в конституционно-правовой сфере, практически каждый ее элемент берет свое начало в конституционном праве.

Конституционное право Российской Федерации является основополагающей отраслью российского права, регулирующей отношения в различных сферах жизни общества. При этом ряд общественных отношений регулируется конституционным правом в полном объеме (основы конституционного строя, конституционный контроль и др.), в то время как в ряде сфер регулируются только базовые отношения. Относительно последней группы отношений C. М. Шахрай отметил, что предметом конституционного права «являются общественные отношения, составляющие в силу их значения и закрепления в Основном законе страны основу (ядро) данной группы правоотношений»[3]. 

Сфера образования, включая основные элементы системы образования, также регулируется нормами конституционного права, при этом регулируются именно базовые отношения, фундаментальные ценности и направления развития образовательного права. Следует разграничивать конституционные отношения в сфере образования и непосредственно образовательные отношения.

В. В. Спасская определяет образовательные отношения как «возникающую на основе норм права взаимосвязь между субъектом права на образование и образовательной организацией по поводу приобретения (присвоения) обучающимся определенной разновидности нематериальных духовных благ, конкретные параметры которых зафиксированы в образовательной программе в форме требований к уровню подготовки выпускников (планируемого образовательного результата)»[4].

Таким образом, конституционные и образовательные отношения различаются по объекту регулирования и субъектному составу. Образовательные организации, обучающиеся не являются субъектами конституционного права. Образовательный процесс как таковой не регулируется нормами конституционного права.

Основой разграничения отраслей права также является метод правового регулирования. Еще в 1957 г., рассуждая о системе советского права, М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе заявили, что метод у государственного права особенный, не применяемый в других отраслях права, и определили его как «метод общего закрепления и общего нормирования без применения юридических санкций». По мнению авторов, детализация норм государственного права происходит в других отраслях права, построенных на его основе.
Сказанное, безусловно, применимо и к нормам конституционного права.
Положения конституционных норм формируют цели, принципы и задачи регулирования для всей системы права[5]. Конституционные нормы являются потенциалом для развития законодательства РФ в области образования.

Также следует отметить, что конституционное право — отрасль достаточно динамично развивающаяся. Одни и те же конституционные нормы могут получить новое звучание. Так, cвобода преподавания в австрийской и прусской конституциях XIX в. означала, c одной стороны, свободу слова и собраний, а, с другой, была связана с организацией образования в стране. В частности, отделение школы от государства, предоставление школе частного руководства. К примеру, согласно Декрету испанского республиканского правительства 1868 г. идеалом должно стать уничтожение всякого государственного образования, все должно быть в самодеятельности общин и частных лиц[6]. Однако со временем свобода преподавания приобрела совсем иное значение, а государственное вмешательство в образование стало расширяться.

Чтобы в группе общественных отношений, регулируемых нормами конституционного права, выделить общественные отношения в сфере образования, следует обратиться к содержанию предмета правового регулирования конституционного права. Вопрос о предмете правового регулирования конститу­ционного права по сей день остается дискуссионным. В целом, в науке конституционного права представлено две точки зрения относительно предмета конституционного права.

Одна группа ученых определяет предмет конституционного права посредством выделения в нем двух блоков общественных отношений. М. В. Баглай, например, выделяет отношения по поводу устройства государства и организации государственной власти (властеотношения) и по поводу охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством)[7]. Вторая группа ученых определяет предмет конституционного права посредством соотношения общественных отношений с основными институтами, составляющими систему конституционного права (основы конституционного строя, основы экономической системы, права и свободы человека и гражданина, государственное устройство и cистема органов государственной власти и местного самоуправления)[8].

Поддерживая обе точки зрения и используя второй подход, рассмотрим группы общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. Это позволит в рамках предмета выделить отношения в области образования, регулируемые нормами конституционного права.

Выделим такие группы отношений, как:

1) отношения, определяющие принципы построения нашего государства и общества (форма государства, суверенное, социальное, светское государство, формы собственности);

2) отношения, устанавливающие принципы, гарантии правового cтатуса личности, права и свободы человека и гражданина, гражданство РФ;

3) федеративные отношения;

4) отношения, устанавливающие принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.


Первая группа общественных отношений определяет основы конституционного строя, на которых строится государство и организуется жизнь общества. В рамках основ конституционного строя образование является важнейшей гарантией социального государства.

Впервые о социальном государстве заговорили в Германии, и как конституционная норма социальное государство было закреплено в Основном законе ФРГ 1949 г. Впервые термин «социальное государство» был определен немецким ученым Л. фон Штейном, по мнению которого государство обязано поддерживать абсолютное равенство в правах как для всех общественных классов, так и для отдельной самоопределяющейся личности. Он считал, что развитие граждан является условием общественного и экономического прогресса[9].

В современном понимании социальное государство стремиться обеспечить достойный уровень жизни всем гражданам посредством конституционных гарантий и государственных социальных программ. Повышение качества жизни, бесспорно, связано с получением образования. Не случайно в Законе об образовании образование определено как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства (ст. 2).

В главе 1 Конституции РФ[10], закрепляющей основы конституционного строя РФ, образование как таковое не упоминается, однако право на образование, являющееся одним из наиболее важнейших социальных прав человека и гражданина, закреплено в гл. 2 Конституции РФ. В России можно получить высшее образование, общее и среднее профессиональное образование бесплатно, на конкурсной основе за счет средств бюджета. Эти конституционные нормы являются базовыми для законодательства об образовании в Российской Федерации. На их основе строятся порядок организации образовательного процесса, расчет контрольных цифр приема и финансирования общеобразовательных организаций. От уровня развития образования в стране всецело зависят развитие экономики, повышение культуры и интеллектуального развития нации.

Образовательные организации как один из элементов системы образования также упоминаются в нормах конституционного права. В частности, ч. 3 ст. 43 Конституции РФ гарантирует каждому право на получение образования бесплатно на конкурсной основе в государственных и муниципальных образовательных организациях.

Однако в ст. 43 Конституции РФ присутствуют положения, которые не применимы в настоящее время. Это касается нормы, согласно которой высшее образование может быть получено и на предприятии. По нашему мнению, это положение направлено на практическую составляющую в образовании, что является весьма актуальным. Норма о получении высшего образования на предприятии должна стать руководством к действию органов государственной власти, осуществляющих правовое регулирование в сфере образования. На сегодняшний день необходима интеграция образования с производством в целях оптимизации инновационного развития экономики и повышения темпов экономического роста.

Образование включается в социальную сферу жизни общества. Во все времена образование является значимым общественным благом, к обладанию которым стремится практически каждый человек. Образование отвечает интересам как отдельной личности, так и государственным интересам и интересам общества. Образование оказывает влияние на реализацию многих прав и свобод человека и гражданина (право на труд, свободу экономической деятельности, право на участие в управлении делами государства и др.). Таким образом, образование является связующим элементом многих общественных отно­шений.

Кроме того, меры социальной поддержки являются неотъемлемой частью права на образование. В соответствии со ст. 39 Конституции РФ обучающимся гарантируются меры социальной поддержки, которые устанавливаются непосредственно Законом об образовании. К таким мерам относятся, в частности, полное государственное обеспечение, обеспечение питанием, транспортное обеспечение, места в интернатах, выплата стипендий и материальной помощи, получение образовательного кредита и иные меры социальной поддержки и стимулирования.

Вторую группу отношений составляют отношения, определяющие основы правового положения человека и гражданина, прежде всего принципы правового статуса личности, основные права и свободы человека и гражданина, гарантии и механизм защиты прав и свобод.

Статья 43 Конституции РФ установила право на образование, гарантировала общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, на конкурсной основе бесплатное высшее образование. Основное общее образование обязательно. В основу положений ст. 43 Конституции РФ заложены международные стандарты прав человека. Так, бесплатность и общедоступность образования до уровня общего установлены Конвенцией о правах ребенка[11], Международным пактом об экономических социальных и культурных правах[12], а также Всеобщей декларацией прав человека[13].

В большинстве зарубежных конституций право на образование имеет гарантии бесплатности и общедоступности образования, как правило, до уровня среднего общего. Относительно высшего образования следует отметить, что, несмотря на то что многие государства предоставляют высшее образование за счет бюджетных средств, конституционные гарантии получения высшего образования бесплатно закреплены в конституциях небольшой группы государств (Венесуэла, Египет, Куба, Мексика и др.).

Таким образом, конституционное право на образование в России имеет широкие гарантии его реализации на всех уровнях.

Впоследствии Закон об образовании закрепил общедоступность и бесплатность среднего общего образования в Российской Федерации, а также установил его общеобязательным уровнем образования.

Закон об образовании привел в соответствие с Конституцией РФ законодательство в сфере среднего профессионального образования — среднее профессиональное образование стало общедоступным.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время право на образование стало не только фактическим, но и получило новое звучание, расширение его содержания.

Право на образование в рамках системы образования обращено, прежде всего, к обучающимся. Однако конституционным правом установлены основы правового положения и педагогических работников.

Понятие «педагогический работник» включает различные категории работников, осуществляющих обучение и воспитание в различных образовательных организациях, как в дошкольных, так и в образовательных организациях высшего образования. Очевидно, что профессиональные задачи и функции каждой категории педагогических работников различаются. Однако в независимости от сферы деятельности они наделены общим правовым статусом в сфере образования, главная часть которого имеет именно конституционную составляющую. 

Так, конституционно-правовой статус педагогических работников составляют права и свободы, закрепленные ст. 23 Конституции РФ, в части защиты профессиональной чести и достоинства, доброго имени. В образовательном процессе не менее важны для педагогического работника свобода мысли и слова, право свободно распоряжаться информацией любым законным способом (ст. 29 Конституции РФ). Педагогическому работнику гарантируется свобода творчества (ст. 44 Конституции РФ).

Одним из наиболее значимых конституционных прав педагогического работника является свобода преподавания (ст. 44 Конституции РФ), что предполагает право излагать материал по своему усмотрению, проводить исследования и распространять его результаты[14]. Также в конституционный статус следует включить и социальные права, такие как право на труд и его достойную оплату, право на охрану здоровья и право на жилище.

Конституционные права и свободы конкретизированы в Законе об образовании применительно к деятельности педагогического работника и разделены на академические, социальные и трудовые права (ст. 47).

Наряду с названными правами Конституция РФ гарантирует педагогическому работнику охрану интеллектуальной собственности, в том числе авторского права (ст. 44).

При этом следует помнить о пределах действия конституционных прав и свобод, которые должны быть определены основами конституционного строя Российской Федерации[15], основами правового статуса личности. Так, конституционному праву педагогического работника на свободу преподавания корреспондируется право на образование обучающихся. Образование должно быть получено в соответствии с федеральными образовательными стандартами (ч. 3 ст. 5 Закона об образовании). Права и свободы педагогических работников должны осуществляться при условии соблюдения прав и свобод иных участников образовательного процесса, требований законодательства Российской Федерации (ч. 4 ст. 47 Закона об образовании).

Нормы конституционного права обращены и к родителям. На основании ст. 43 Конституции РФ конституционной обязанностью родителей является обязанность обеспечить детям получение основного общего образования.

В части общественных отношений по установлению правового положения личности также следует выделить вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина. Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в сфере образования, представлен широкой системой органов государственной власти, а также международных органов. В механизм защиты прав и свобод человека и гражданина включены и Президент РФ, и органы исполнительной власти, и уполномоченные по правам человека. Однако наиболее значимое место в нем занимают именно суды.

Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Государство обязано соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, призвано обеспечить эффективную систему восстановления этих прав, когда они оказались нарушенными. В рамках судебной системы Конституционный Суд РФ в пределах своих полномочий играет важнейшую роль в механизме защиты конституционных прав и свобод. В соответствии с законодательством РФ защита и признание прав и свобод человека и гражданина является основной целью деятельности Конституционного Суда РФ[16]. При этом, как верно заметил Г. А. Гаджиев, указанная цель одновременно является обязанностью Конституционного Суда РФ защищать и обеспечивать гарантированность прав и свобод человека и гражданина[17].

В этой связи Конституционный Суд РФ разрешает противоречия в соответствии с требованиями социальной справедливости, обеспечивает соблюдение принципа равенства граждан. Благодаря решениям Конституционного Суда РФ восстанавливаются нарушенные права. Посредством его деятельности получают защиту своих конституционных прав как лица, обратившиеся в суд, так и иные лица, чьи права могли быть нарушены неконституционными нормами. Конституционный Суд РФ осуществляет охрану не только конституционных прав и свобод человека, но и общепризнанных международных прав личности. Реализация цели защиты прав и свобод человека и гражданина в целом характерна для судебных органов, в том числе конституционного контроля. Защита Конституционным Судом РФ прав и свобод человека и гражданина осуществляется при реализации практически каждого его полномочия. Решения Конституционного Суда РФ являются основой законотворческой дея­тельности и влияют на правоприменительную деятельность органов государственной власти по вопросам правового положения личности. Под воздействием его решений более строго определяется предмет законодательного регулирования, устанавливается правильное соотношение между разными правовыми актами, быстрее восполняются правовые пробелы[18].

Многие решения Конституционного Суда фактически являются источником права в процессе регулирования общественных отношений. Вместе с тем по настоящий день ведутся дискуссии по вопросу отнесения решений Конституционного Суда РФ к источникам права[19].

В этой связи следует отметить, что в последнее время судейское правотворчество активно развивается как в России, так и зарубежных странах[20].

В сфере образования Конституционным Судом РФ принят ряд решений, имеющих важнейшее значение для развития законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в этой сфере.

Так, в постановлении от 15 мая 2006 г. № 5-П Конституционный Суд РФ указал на необходимость обеспечения доступности, в том числе территориальной, при получении детьми общего образования. Суд отметил, что каждый ребенок имеет равные возможности доступа в государственные и муниципальные образовательные организации вне зависимости от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств[21].

Более ранним своим постановлением Конституционный Суд признал конституционным законодательство субъектов РФ, устанавливающее гарантии общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования и соответственно обязанности родителей оказывать несовершеннолетним содействие в получении образования такого уровня[22].

Таким образом, защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на образование, является, по сути, основной целью деятельности Конституционного Суда РФ. В то же время, рассматривая законодательство Российской Федерации в сфере образования, устанавливающее права и обязанности граждан в указанной сфере, Конституционный Суд отдает предпочтение интересам граждан, не забывая при этом и о общегосударственном интересе[23], без учета которого невозможно построение правового государства, гарантирующего и защищающего конституционные права и свободы человека и гражданина.

Федеративные отношения, регулируемые нормами конституционного права, также имеют в своем составе базовые отношения в сфере образования в части разграничения компетенции. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако это не исчерпывающий перечень форм разграничения компетенции в Российской Федерации. На основании Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[24] (далее — Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ) компетенция также разграничивается федеральным законом, соглашениями о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Рассмотрим каждую из представленных форм. Так, Конституция РФ является единственным источником конституционного права, разграничивающим предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы образования относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. На основании ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ.

Федеративный договор в настоящее время не применяется в качестве источника права. Конституция РФ установила приоритет своих норм над положениями Федеративного договора, при этом ряд его положений не согласуется с нормами Конституции РФ. Федеративный договор является важнейшим политическим документом, установившим в свое время скрепы российского федерализма[25].

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий прекратили свое действие, однако основания и порядок их заключения регулируются Законом об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. В соответствии со ст. 26.7 указанного закона таким договором может быть установлено иное разграничение полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов, чем это установлено федеральными законами и законами субъектов РФ. Такая форма является, на наш взгляд, резервной и всегда может быть применима в необходимом случае, в том числе и в сфере образования.

Федеральный закон как форма разграничения компетенции является основным источником, разграничивающим предмет ведения на полномочия. Так, Закон об образовании определил в рамках предмета ведения образования полномочия федеральных органов государственной власти (ст. 6), органов государственной власти субъектов РФ (ст. 8). Полномочия субъектов РФ, кроме того, должны быть закреплены в ст. 26.3 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, так как на основании этой статьи перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых за счет средств регионального бюджета, может быть изменен только путем внесения изменений в ч. 2 ст. 26.3 данного закона. Однако в законодательстве Российской Федерации десятки случаев, когда полномочия закрепляются в федеральных законах по предметам совместного ведения, но при этом не воспроизводятся в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. Законодательство Российской Федерации в сфере образования и Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ соотносятся в части компетенции субъектов РФ.

Кроме того что федеральный закон разграничивает предмет ведения на полномочия, отдельные государственные полномочия Федерации также могут передаваться ее субъектам федеральным законом. Так, согласно ст. 7 Закона об образовании субъектам РФ передан ряд полномочий, таких как государственный контроль (надзор), лицензирование, государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, подтверждение документов об образовании и квалификации.

Соглашения о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ заключаются на основании ст. 78 Конституции РФ, ст. 26.8 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. Согласно официальным данным Минюста России в настоящее время соглашения о передаче полномочий в сфере образования отсутствуют.

Еще одной формой разграничения полномочий является передача полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (п. 7.1 Закона об общих принципах организации органов субъектов РФ). Суть ее состоит в том, что полномочия федеральных органов исполнительной власти, закрепленные за ними указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, могут быть переданы для исполнения всем субъектам РФ. Однако для реализации этого необходимо, чтобы законодатель в соответствующем законе о разграничении компетенции в рамках отрасли установил возможность такой передачи. Закон об образовании подобных положений не содержит.

Вопросы разграничения компетенции в настоящее время являются весьма актуальными. Так, на наш взгляд, актуальным по сей день остается вопрос о разграничении компетенции в области образования между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. В соответствии со ст. 9 Закона об образовании к полномочиям органов местного самоуправления относятся вопросы присмотра и ухода за детьми, содержания их в муниципальных образовательных организациях; обеспечения содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройства прилегающих к ним территорий.

При этом в России в большинстве муниципальных образований отсутствуют необходимые финансовые, материальные и организационные ресурсы. Муниципальные образования в России объединяют проблемы низкого уровня доходов муниципальных бюджетов, отсутствия стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии, нехватки квалифицированных кадров. Кроме того, у органов местного самоуправления были изъяты полномочия по финансированию образовательного процесса в дошкольных образовательных организациях, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек. Это повлекло за собой повышение заработной платы педагогических работников, их социального статуса и престижа профессии. Вместе с тем воспитанники детских садов по сей день не имеют возможности находиться в благоприятных условиях, так как большинство детских садов не отремонтировано, у них нет современного оборудования. Поэтому представляется целесообразным передать субъектам РФ полномочия по финансовому обеспечению присмотра и ухода за детьми, содержанию детей в муниципальных образовательных организациях, обеспечению содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройству прилегающих к ним территорий.

Четвертая группа общественных отношений определяет принципы организации и деятельности всей системы органов государственной власти и местного самоуправления, виды органов публичной власти, порядок их формирования, виды принимаемых ими нормативных правовых актов, при этом детально определяется организация, компетенция, ответственность высших органов государственной власти (Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, федеральных судов и судов субъектов РФ).

Таким образом, конституционным правом РФ определяется в целом система органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере образования. Органы государственной власти, осуществляющие такое управление, условно можно разделить на две группы — общей и специальной компетенции.

К органам общей компетенции следует отнести Президента РФ, Правительство РФ, высших должностных лиц субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

К органам государственной власти специальной компетенции относятся Министерство высшего образования и науки РФ, Министерство просвещения РФ, Федеральная служба по контролю и надзору в сфере образования, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие управление в сфере образования, в том числе специализированные органы государственной власти субъектов РФ по реализации переданных полномочий (комитеты, управления, департаменты по контролю, надзору и лицензированию).

Также следует отметить, что институциональной составляющей системы управления образованием являются не только органы управления образованием, но и органы исполнительной власти различной отраслевой компетенции, имеющие в своем ведении образовательные организации.

Так, в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ определяет направления внутренней и внешней политики, в том числе в сфере образования. Определяя систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, Президент РФ решает, какие специализированные органы исполнительной власти должны осуществлять управление в сфере образования, назначает на должность Председателя Правительства РФ по согласованию с Государственной Думой, заместителя Председателя Правительства РФ, курирующего указанную сферу, министров.

Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования закреплены Законом об образовании.

Структура и наименование органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования определяются законом субъекта РФ. Такие органы могут быть, например, управлениями, департаментами образования, министерствами. Органы государственной власти субъектов РФ имеют полномочия, установленные ст. 8 Закона об образовании, которые конкретизируются в законах субъектов РФ.

Законом об образовании также определены вопросы местного значения муниципальных районов и городских округов (ст. 9). На основании Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ субъекты Российской Федерации могут передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия в сфере образования.

На уровне местного самоуправления в муниципальных районах и городских округах создаются органы управления образованием (комитеты, управления, департаменты и др.)

Федеральные образовательные стандарты и требования как элемент системы образования имеют конституционную основу, поскольку непосредственно Конституция РФ устанавливает необходимость их принятия в Российской Федерации (ст. 43). 

Таким образом, нормы конституционного права обращены к обучающимся, их родителям, органам публичной власти, осуществляющим управление в сфере образования, работодателям. Систему образования по праву можно назвать общепризнанной конституционной ценностью.

В предмете правового регулирования конституционного права можно выделить базовые общественные отношения в сфере образования. Так, образование является важнейшей гарантией социального государства; право на образование — одним из социальных прав человека и гражданина.

В механизме защиты конституционного права на образование важная роль принадлежит Конституционному Суду РФ; конституционным правом регулируются отношения по разграничению компетенции в сфере образования, устанавливаются различные формы разграничения компетенции, которые могут быть применены в сфере образования; конституционное право устанавливает принципы организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.

Учитывая, что конституционным правом регулируется достаточно широкий круг базовых общественных отношений в сфере образования, по нашему мнению, требуется детальное исследование конституционно-правовых основ системы образования, в том числе в сравнительном аспекте с зарубежными государствами, с целью дополнения имеющихся знаний и выработки предложений по совершенствованию законодательства РФ.



Литература

 

1.     Авакьян, С. А. Конституционный лексикон : Государственно-правовой терминологический словарь / С. А. Авакьян. — М. : Юстицинформ, 2015.640 c.

2.     Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации : учебник для вузов / М. В. Баглай. М. : Норма, 2009. 800 с.

3.     Болдырева, Е. В. Задачи и цели конституционного правосудия в субъектах федеративных государств (на примере США, ФРГ и Российской Федерации) / Е. В. Болдырева // Журнал конституционного правосудия. — 2007. № 2. С. 52–61.

4.     Гаджиев, Г. А. Цели, задачи и предназначение Конституционного Суда Российской Федерации / Г. А. Гаджиев // Актуальные вопросы конституционного правосудия (по материалам Журнала конституционного правосудия) / Под ред.: С. Д. Князев, М. А. Митюков и С. Н. Станских. — М. : Волтерс Клувер, 2011. — С. 36–65.

5.     Захарьян, Д. А. Социальное государство: основные этапы развития и современное состояние / Д. А. Захярьян // Вестник РУДН. — 2016. — № 5. — С. 9–26.

6.     Зорькин, В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации / В. Д. Зорькин // Журнал российского права. — 2004. — № 12. — С. 3–9.

7.     Конституционное право Российской Федерации : учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация «бакалавр») / И. А. Алжеев, И. Б. Власенко, Е. Ю. Догадайло и др. ; отв. ред. С. И. Носов. — М. : Статут, 2014. — 391 с.

8.     Котляревский, С. А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных законов / С. А. Котляревский ; под ред. В. А. Томсинова. — М. : Зерцало-М, 2014. — 392 c.

9.     Марченко, М. Н. Судебное правотворчество и судейское право : учебное пособие / М. Н. Марченко. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Проспект, 2017. — 448 с.

10.   Митюков, М. А. Конституция и Федеративный договор: проблемы соотношения (политико-правовые дискуссии начала 90-х годов) : монография / М. А. Митюков. М. : Проспект, 2019. 312 с.

11.   Нарутто, С. В. Конкуренция конституционных прав и свобод человека в интерпретациях Конституционного Суда Российской Федерации / С. В. Нарутто // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 2. — С. 56–64.

12.   Нешатаева, Т. Н. Решения Европейского Суда по правам человека: новеллы и влияние на законодательство и правоприменительную практику : монография / Т. Н. Нешатаева. — М. : Норма: НИЦ Инфра-М, 2013. — 304 с. 

13.   Ображиев, К. В. Судебное толкование и судебное нормотворчество: проблемы соотношения / К. В. Ображиев // Журнал российского права. — 2010. — № 3. — С. 98–103.  

14.   Прудентов, Р. В. Метод правового регулирования: вопросы теории и конституционного права : монография / Р. В. Прудентов. — М. : Статут, 2019. — 192 c.

15.   Спасская, В. В. Правовое регулирование образовательных отношений: проблемы теории и практики / В. В. Спасская. — 2-е изд. М. : Поматур, 2012. 606 с.

16.   Шахрай, С. М. Конституционное право Российской Федерации : учебник для академического бакалавриата и магистратуры / С. М. Шахрай. — М. : Статут, 2017. — 624 c.

17.   Эбзеев, Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации / Б. С. Эбзеев. — М. : Проспект, 2013. — 656 с.



[1] См.: Авакьян С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015. C. 458.

[2] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598; 2019. № 52, ст. 7833.

[3] Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации : учебник для академического бакалавриата и магистратуры. М., 2017. C. 11–12.

[4] Спасская В. В. С Правовое регулирование образовательных отношений: проблемы теории и практики. 2-е изд. М., 2012. C. 306.

[5] См.: Прудентов Р. В. Метод правового регулирования: вопросы теории и конституционного права : монография. М., 2019. C. 81.

[6] См об этом: Котляревский С. А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных законов / под ред. В. А. Томсинова. М., 2014. C. 82.

[7] См., например: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2006. С. 5.

[8] См., например: Конституционное право Российской Федерации : учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация «бакалавр») / И. А. Алжеев, И. Б. Власенко, Е. Ю. Догадайло и др.; отв. ред. С. И. Носов. М., 2014. С. 3.

[9] См.: Захарьян Д. А. Социальное государство: основные этапы развития и современное состояние // Вестник РУДН. М., 2016. С. 16. 

[10] Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 фев. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Рос. газ. 1993. 25 дек.; Официальный интернет-портал правовой информации (ГСПИ) http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.

[11] Одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 нояб. 1989 г. : вступила в силу для СССР 15 сент. 1990 г. : ратифицирована постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. N 1559-I // Сборник международных договоров СССР. 1993. Вып. XLVI.

[12] Принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 дек. 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17, ст. 291.

[13] Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 дек. 1948 г. // Рос. газ. 1995. 05 апр.; 1998. 10 дек.

[14] Рекомендация ЮНЕСКО о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования от 11 нояб. 1997 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/901839542 (дата обращения: 25.12.2019).

[15] См. об этом: Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2013. С. 231.

[16] О Конституционном Суде Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ : принят Гос. Думой 24 июня 1994 г. : ред. от 29 июля 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст. 1447; 2018. № 31 (ч. I), ст. 4811.

[17] См.: Гаджиев Г. А. Цели, задачи и предназначение Конституционного Суда Российской Федерации // Актуальные вопросы конституционного правосудия (по материалам Журнала конституционного правосудия) / под ред.: С. Д. Князев, М. А. Митюков и С. Н. Станских. М. : Вол­терс-Клувер, 2011. С. 37.

[18] См.: Болдырева Е. В. Задачи и цели конституционного правосудия в субъектах федеративных государств (на примере США, ФРГ и Российской Федерации)// Журнал конституционного правосудия. 2007. № 2. С. 52–61.

[19] См., например: Ображиев К. В. Судебное толкование и судебное нормотворчество: проблемы соотношения // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 98–103; Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 4; Марченко М. Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., С. 128.

[20] Подробнее см.: Нешатаева Т. Н. Решения Европейского суда по правам человека: новеллы и влияние на законодательство и правоприменительную практику : монография. М., 2013. С. 20.

[21] По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 15 мая 2006 г. № 5-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 22, ст. 2375.

[22] По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 07 июня 2000 г. № 10-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25, ст. 2728.

[23] См.: Нарутто С. В. Конкуренция конституционных прав и свобод человека в интерпретациях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 56–64.

[24] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2019. № 52, ст. 7765.

[25] См. об этом: Митюков М. А. Конституция и Федеративный договор: проблемы соотношения (политико-правовые дискуссии начала 90-х годов) : монография. М. : Проспект, 2019. 312 с.


Возврат к списку