АВТОРЫ: Семья Галина Владимировна, Лашкул Марина Валерьевна
Аннотация. В статье анализируется практика организации и осуществления деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан в субъектах Российской Федерации и проблемы, требующие изменений федерального законодательства. Приводится международный опыт деятельности аналогичных российским органам опеки и попечительства структур и специалистов, представляющий интерес с точки зрения реформирования.
Обосновывается актуальность проведения реформирования и совершенствования деятельности органов опеки и попечительства, обусловленная правовой неопределенностью полномочий органов опеки и попечительства, не позволяющей четко устанавливать границы ответственности, развитием гражданских правоотношений и новых полномочий, требующих наличия специальных профессиональных компетенций, нагрузкой на специалистов, работающих в органах опеки и попечительства.
Предлагаются возможные модели органов опеки и попечительства как результат их реформирования и условия их реализации.
Ключевые слова: органы опеки и попечительства, полномочия, модель органа опеки и попечительства, нормативная численность специалистов, стандартизация, система профессиональной подготовки, опека или попечительство, ребенок, несовершеннолетние граждане, защита прав и интересов детей.
Анализ российского законодательства показывает, что направления деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан в целом законодательно четко не определены. Исключение составляют задачи в области защиты прав и интересов подопечных, закрепленные Федеральным законом «Об опеке и попечительстве»[1]. Вместе с тем круг вопросов органов опеки и попечительства распространяется и на обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, воспитывающихся родителями (усыновителями).
Вопросы органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан сегодня обобщены в профессиональном стандарте «Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних» (далее по тексту — ООиП), согласно которому основная цель профессиональной деятельности специалиста заключается в «предотвращении нарушений, обеспечении и защите прав и законных интересов детей, их социальных и иных государственных гарантий, включая установленный в международных договорах и соглашениях с участием Российской Федерации надзор за деятельностью опекунов и попечителей»[2].
Федеральным законодательством на ООиП возложено порядка 60 полномочий, многие из которых комплексные по своей структуре. При этом федеральным законодательством предусмотрено еще около 40 полномочий в сфере защиты прав и законных интересов детей, включая детей, оставшихся без попечения родителей, порядок осуществления которых определяется законами субъектов Российской Федерации. Как правило, в субъектах Российской Федерации такие полномочия возлагаются на ООиП, хотя нередко они неестественны для ООиП, но выполняются ими повсеместно (например, организация и проведение профилактической работы с семьями, находящимися в социально-опасном положении; назначение и выплаты денежных средств на содержание несовершеннолетних подопечных, единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью; обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа; заключение договоров (соглашений), контрактов по строительству (приобретению) жилых помещений и т.п.). Органы опеки и попечительства в муниципальных образованиях, например, привлекаются к озеленению дворовых территорий и контролю за розничной продажей алкогольной продукции магазинами, расположенными рядом с учреждениями для детей[3].
Объем необходимых знаний специалиста ООиП варьируется от оценки ресурсности семьи (психолого-педагогический потенциал) в воспитании ребенка или при отобрании ребенка у родителей, понимания медицинских диагнозов, выявления наличия и последствий жестокого обращения до защиты имущественных и неимущественных прав несовершеннолетних и представления интересов ребенка в суде (правовые знания). Тем самым разнородность полномочий ООиП требует междисциплинарной команды, специалисты которой владеют профессиональными компетенциями в области права, экономики, социальной работы, медиации, педагогики и психологии. Вопрос качества выполнения полномочий зависит как от численности специалистов ООиП, так и от их квалификации.
Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка А. Ю. Кузнецова сообщает об увеличении на 23% за три года количества жалоб на деятельность опеки и попечительства[4]. Этому способствует законодательная неопределенность полномочий ООиП, большей частью имеющих оценочный характер. Широкий объем вопросов, постоянное развитие законодательства и соответственно увеличение числа компетенций специалистов ООиП, отсутствие системной подготовки кадров, дефицит профессионального и методического инструментария, отсутствие стандартов деятельности способствуют возникновению ряда проблем: текучесть кадров; низкий уровень мотивации специалистов ООиП; высокий уровень профессионального выгорания и, как следствие, снижение объективности и качества принимаемых решений, увеличение числа неправомерных решений. На фоне перечисленных проблем в обществе сложился публичный отрицательный образ специалиста ООиП благодаря освещению средствами массовой информации расследований негативных случаев в области защиты прав детей. Как отметила, выступая на заседании Совета при президенте Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей в ноябре 2020 года Председатель Совета Федераций Валентина Матвиенко: «Благодаря сложившемуся впечатлению у граждан службы опеки воспринимаются как бездушные, чуть ли не репрессивные структуры, некомпетентные, необоснованно изымающими детей из семей. Другие же критикуют из-за попустительства»[5].
Методики расчета оптимальной штатной численности специалистов ООиП не существует, и нормативную численность специалистов ООиП сегодня обычно рассчитывают не от объема переданных полномочий, а от численности населения (общей численности всего населения на территории ООиП либо детского населения). При этом с помощью простого расчета только отдельных вопросов, которые ведут ООиП, обнаруживается следующее. На воспитании в семьях опекунов (попечителей) на конец 2019 года находилось 378 450 детей, оставшихся без попечения родителей, 95962 усыновленных детей, учет которых осуществляли ООиП, а также 39694 детей в условиях институционализации[6]. Требования законодательства обязывают ООиП как минимум два раза в год провести и составить акт проверки условий жизни и воспитания в отношении всех этих детей. Тогда только общая численность плановых проверок в год составляет порядка одного миллиона. В то же время необходимо учитывать, что территории субъектов Российской Федерации различны по размеру и компактности. Также ООиП в силу своих полномочий должны защищать права и законные интересы детей посредством обращения с соответствующими исками в суд либо участия в рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей. В 2019 году численность детей, в защиту которых ООиП представлены в суды иски или заключения, составила 146119 человек, из них по спорам об определении места жительства ребенка и порядка общения с ребенком отдельно проживающим родителем — 55402, о защите иных личных и имущественных прав — 654476.
По официальным данным, на конец 2019 года в России полномочия по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан исполняли 12039 специалистов в 2506 органах опеки и попечительства6. При численности детского населения 30,2 млн чел. средняя нагрузка на 1 специалиста ООиП в целом по России в 2019 году составила 2559 детей. При этом в субъектах Российской Федерации эта цифра существенно разнится: в Курской области — 2,2 тыс. детей, в Тульской области и Алтайском крае — 3, 5 тыс. детей.
Основными требованиями при приеме на работу специалистов ООиП являются наличие высшего образования и стаж работы по специальностям гражданской службы или опыта работы от 1 до 7 лет. Как правило, это специалисты, имеющие высшее образование по направлениям подготовки: «Педагогическое образование», «Психолого-педагогическое образование», «Юридическое образование», но и значительная часть специалистов имеет образование по таким направлениям, как «Экономика», «Финансы и кредит»[7]. Сегодня только на базе Московского государственного психолого-педагогического университета открыта магистратура по опеке и попечительству[8].
Анализ международного опыта показывает, что объем вопросов российских специалистов ООиП, как правило, решается в других странах совместно социальными работниками, имеющими серьезную психолого-педагогическую и правовую подготовку, и судами. Социальные работники находятся в отделах в структуре муниципалитетов (земель и пр.), или отдельных структурах в виде агентств, служб. Для выполнения ряда своих функций они привлекают независимых экспертов. Например, в Федеративной Республике Германия это социальные работники муниципальных отделов по делам молодежи и суд по семейным делам. Для подготовки документов в суд привлекаются эксперты. Юридические вопросы с имуществом детей в этой стране также разрешаются судом. В Финляндской Республике — социальные работники муниципалитетов и суд, а также привлекаются уполномоченные учреждения и эксперты для подготовки досье на ребенка при передаче его дела в суд. Во Французской Республике — референты службы социальной помощи детству и суд по делам о детях. В США социальные работники совместно с экспертами проводят специальное расследование по делу ребенка (сбор данных о семье и детях, прояснение ситуации, определение задач работы, составление программы работы с семьей, оказания помощи детям), и регулярно (один раз в полгода) готовят для суда документы о выполнении плана по защите ребенка, утвержденного ранее судом.
Само понятие опеки и попечительства также различается в разных странах. В Финляндской Республике отсутствует понятие «лишение родительских прав», и ответственность родителей не прекращается. Законодательство Федеративной Республике Германия позволяет не лишать родителей родительских прав в полном объеме, а ограничивать их отдельные права. При этом даже если ребенок находится в замещающей («ухаживающей») семье, вопрос, где будет обучаться ребенок, определяют его родители. Родители также должны давать согласие на оказание медицинской помощи, имеют право общаться с ребенком и пользоваться другими своими правами. В Королевстве Испания родителей не лишают родительских прав, их временно ограничивают в праве ухода за ребенком и его воспитания. Лишение родительских прав никогда не бывает окончательным, и как только родитель не будет представлять опасность для ребенка, возможен пересмотр принятых мер.
Во Французской Республике и Финляндской Республике семьи, принимающие детей, являются профессиональными. В Англии каждые шесть месяцев детей, находящихся в замещающих семьях, проверяют независимые специалисты, входящие в мультиведомственную команду. Тайна усыновления отсутствует практически во всех странах.
В большинстве стран действует унитарная модель органов по работе с детьми, что связано с формой устройства государства, а также численностью населения. Типичной является модель, согласно которой функции органов по работе с детьми и семьями выполняют местные органы власти. Местная модель удобна для небольших территорий и унитарных государств, хотя не лишена недостатков: в этой модели органы разрознены между собой и взаимообмен информацией не налажен в полной мере.
Совершенствование деятельности специалистов ООиП невозможно без реформирования и совершенствования самой системы ООиП. В соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» ООиП являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации[9]. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Практика сложилась таким образом, что вопросами по государственному управлению в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами наделены исполнительные органы разных направлений деятельности (по данным 2019 г.): в сфере образования — в 47 субъектах Российской Федерации; в сфере труда, социальной защиты, здравоохранения — в 36; созданы ведомства по делам семьи и детей, в отдельные ведомства по опеке и попечительству — в двух[10].
Органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территориях которых отсутствуют ООиП, образованные в соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве», могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае органы местного самоуправления являются ООиП[11]. При этом Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об опеке и попечительстве» не регулируют вопросы объема и сроков передачи этих полномочий.
До принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве» ООиП были определены органы местного самоуправления. Первоначально законом была предусмотрена модель, при которой ООиП являются исключительно исполнительные органы. Однако внесенные изменения в статью 6 федерального закона[12] позволили наделять органы местного самоуправления полномочиями по опеке и попечительству.
О том, что практика правового регулирования в субъектах Российской Федерации пошла по пути наделения органов местного самоуправления полномочиями по опеке и попечительству в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, и согласно информации Минфина России по мониторингу местных бюджетов за 2011 г. данное полномочие передавалось в 2011 г. в 77 субъектах Федерации, отмечается О. А. Тепляковой и Е. А. Каюровым[13].
Наблюдаются случаи перехода ООиП на уровень органов местного самоуправления и в настоящее время. Так, наделение органов местного самоуправления полномочиями осуществлено с 1 апреля 2018 года в Костромской области[14], с 1 апреля 2019 года в Республике Коми[15], с 1 января 2020 года в Приморском крае[16]. Есть и случаи прекращения осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере опеки и попечительства: в 2013 году в Республике Алтай[17], в 2010 году в Пермском крае[18].
Проведенный О. А. Тепляковой теоретический анализ выбора предпочтительной модели формирования ООиП показал, что мнения ученых по этому вопросу разделились[19]. Кроме того, она делает вывод, что «процесс выбора модели ООиП в качестве государственных органов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в настоящий момент не завершен», и «по вопросу модели ООиП ученые разделились следующим образом: 1) сторонники государственной модели ООиП на уровне субъектов Российской Федерации; 2) сторонники муниципальной модели, которая с принятием Федерального закона № 48-ФЗ ушла в прошлое; 3) сторонники смешанной модели ООиП, которая предполагает возможность осуществления функций опеки и попечительства как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований, которая в настоящее время предусмотрена законодательством».
Обоснованность выбора оптимальной модели ООиП самими субъектами Российской Федерации сегодня также не изучена.
Рассмотрим некоторые примеры сложившихся моделей ООиП в субъектах Российской Федерации.
Практика наделения органов местного самоуправления полномочиями по опеке и попечительству применяется, несмотря на наличие ООиП в субъекте Российской Федерации — органа исполнительной власти, исполняющего, как правило, стандартный набор полномочий: по формированию и ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей; по усыновлению детей иностранными гражданами или лицами без гражданства, а также гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за пределами территории Российской Федерации; по выдаче направлений в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Набор полномочий дополняется во всех случаях осуществлением контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий, а также законодательным и методическим обеспечением деятельности ООиП в субъекте Российской Федерации. Объем полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления на неопределенный срок, значительно шире. Такая модель может быть классифицирована как смешанная, согласно О. А. Тепляковой.
Смешанная модель в Тамбовской области не типична в связи с применением практики расщепления отдельно взятых полномочий между исполнительным органом и органами местного самоуправления. Систему ООиП области составляют орган исполнительной власти области — Управление образования и науки и органы местного самоуправления — администрации городских округов, муниципальных районов области. Наряду со стандартным набором полномочий к компетенции исполнительного органа в области отнесены вопросы по принятию актов о назначении опекуна или попечителя, заключению договоров о патронатном воспитании и договоров о приемной семье. Анализ законов Тамбовской области «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в Тамбовской области»[20] и «О наделении администраций городских округов, муниципальных районов Тамбовской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан»[21], положения об Управлении образования и науки[22] свидетельствует об аналогичном подходе к выполнению таких полномочий, как освобождение или отстранение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей и обращения в суд с заявлениями о лишении родительских прав, ограничении родительских прав и другими заявлениями, касающимися споров о воспитании детей.
В 2019 году в Тамбовской области осуществляли деятельность 30 органов местного самоуправления, являющихся ООиП в отношении несовершеннолетних граждан. Ежегодно в области выявляется порядка 220 детей, оставшихся без попечения родителей (2018 год — 243 детей; 2019 — 220 детей). Численность детей, переданных под опеку (попечительство), включая опеку (попечительство) по договору, в 2018 году составила 168 человек, в 2019 году — 179 человек[23].
Для сравнения, в Нижегородской области на конец 2019 года осуществляли деятельность 52 органа местного самоуправления, являющихся ООиП в отношении несовершеннолетних граждан. Ежегодно в области выявляется порядка 1100 детей, оставшихся без попечения родителей (2018 год — 1189 детей; 2019 — 1112 детей). Численность детей, переданных под опеку (попечительство), включая опеку (попечительство) по договору, в 2018 году составила 834 человека, в 2019 году — 598 человек24. Модель ООиП в Нижегородской области смешанная, более приближена к муниципальной, так как органы местного самоуправления наделены большей частью полномочий органов опеки и попечительства.
Среди смешанных выделяется модель ООиП в городе федерального значения Москве. На конец 2019 года в городе Москве осуществляли деятельность 116 ООиП. Ежегодно в городе выявляется порядка 1200 детей, оставшихся без попечения родителей (2018 год — 1325 детей; 2019 — 1202 детей). Численность детей, переданных под опеку (попечительство), включая опеку (попечительство) по договору, в 2018 году составила 568 человек, в 2019 году — 695 человек24. Исполнительный орган — Департамент труда и социальной защиты населения города Москвы, является ООиП и осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные подразделения. Одиннадцать территорий внутригородских муниципальных образований в городе Москве, органам местного самоуправления которых в соответствии с Законом города Москвы «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа»[24] переданы отдельные полномочия города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа, также являются ООиП в городе Москве.
Исходя из анализа Закона города Москвы «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа» можно сделать предположение, что смешанная модель города Москвы сложилась в 2013 году, и очевиден ее постепенный переход в региональную. За период с 2013 года по 2015 год 114 из 125 органов местного самоуправления прекратили осуществление переданных полномочий в сфере опеки, попечительства и патронажа. При этом законом города Москвы не распределены полномочия между исполнительным органом и органами местного самоуправления, что создает неопределенность в части реализации полномочий органами местного самоуправления в городе Москве.
Региональная модель (или государственная, по О.А. Тепляковой) сложилась, например, в городе федерального значения Севастополь[25], Ивановской[26], Псковской[27] и Иркутской областях[28], Хабаровском крае[29], Республике Северная Осетия (Алания)[30]. В региональной модели исполнительный орган осуществляет полномочия ООиП непосредственно и через свои территориальные подразделения. Среди региональных необходимо выделить модель, при которой полномочия в сфере опеки и попечительства выполняют государственные казенные учреждения, наделенные статусом ООиП.
В Астраханской области с 2011 года исполнительный орган — Министерство труда и социального развития Астраханской области осуществляет полномочия ООиП непосредственно и через государственные казенные учреждения — центры социальной поддержки населения, наделенные статусом ООиП[31].
Исполнительный орган осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию и осуществляет полномочия, в том числе, в области опеки, попечительства и патронажа: по организации деятельности по опеке и попечительству на территории Астраханской области в отношении несовершеннолетних; устройства детей, оставшихся без попечения родителей; обеспечения организационно-методической и информационной помощи по вопросам деятельности ООиП; осуществления координации и регулирования деятельности подведомственных организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; осуществления функции регионального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, а также некоторые полномочия по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа; назначение и выплата денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством[32]. Принятие актов ООиП по всем вопросам отнесено к компетенции учреждений. Кроме этого, учреждения одновременно выполняют функции учреждений социальной защиты населения. При этом полномочие по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, оставлено как за исполнительным органом, так и за государственными казенными учреждениями. Организация и осуществление деятельности ООиП в Астраханской области регулируется актами правительства.
В 2019 году в области осуществляли деятельность 16 государственных казенных учреждений. В 2019 году выявлено 344 ребёнка, оставшихся без попечения родителей, в 2018 году — 417 детей. Численность детей, переданных под опеку (попечительство), включая опеку (попечительство) по договору, в 2018 году составила 318 человек, в 2019 году — 269 человек.
Похожая модель сформирована и осуществляется в Тверской области, что следует из изменений, внесенных в 2017 году в Закон Тверской области «Об основах деятельности по опеке и попечительству[33].
В соответствии с положениями Федерального закона «Об опеке и попечительстве» надзор за деятельностью опекунов и попечителей, проверка условий проживания несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества относится исключительно к компетенции ООиП[34]. Несмотря на это, интересен опыт, складывающий в Вологодской области по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей[35], позволяющий привлекать специалистов, имеющих необходимые профессиональные компетенции, для проведения диагностики, интерпретации результатов и коррекционно-развивающей работы. Постановлением Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Вологодской области утвержден межведомственный регламент проведения ежемесячного мониторинга условий жизни несовершеннолетних в семьях опекунов (попечителей), целью которого является комплексная оценка условий содержания, воспитания, образования подопечного, исполнения законным представителем обязанностей по защите прав и законных интересов несовершеннолетнего подопечного[36]. Основными причинами появления этого постановления стали недостаточность установленной периодичности посещения замещающих семей и не отвечающий потребностям семьи набор компетенций специалистов ООиП[37].
В проведении комплексной оценки принимают участие комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, ООиП, организации социального обслуживания области, медицинские организации, органы в сфере управления образованием, образовательные организации. Направления оказания помощи семье в рамках межведомственного взаимодействия согласно ведомственной принадлежности предусмотрены следующие: 1) система образования: реализация права на образование, форма получения образования, успехи и проблемы в освоении образовательных программ в соответствии с возрастом и индивидуальными особенностями развития ребенка, соблюдение режима дня ребенка, организация свободного времени и отдыха ребенка, наличие развивающей и обучающей среды; 2) медицинские организации: обращения опекунов (попечителей) в связи с получением травм подопечным, соблюдение рекомендаций по итогам прохождения диспансеризации; диспансерного наблюдения; нахождение подопечного под наблюдением (на учете) участковой педиатрической службы и специалистов кабинетов медико-социальной помощи детям и подросткам, проведение медико-социального патронажа семьи, соблюдение (несоблюдение) календаря прививок; 3) организации социального обслуживания: уровень обеспечения основных потребностей ребенка, семейное окружение ребенка, жилищно-бытовые и имущественные условия, наличие обстоятельств, которые создают угрозу жизни и здоровью ребенка его физическому и нравственному развитию либо нарушают его права и охраняемые законом интересы, факты пренебрежительного, жестокого, грубого, унижающего человеческое достоинство обращения, оскорбления или эксплуатации ребенка; 4) органы внутренних дел: наличие (отсутствие) судимостей у опекуна (попечителя), в том числе приемного родителя, в период осуществления опеки; привлекался ли опекун (попечитель), в том числе приемный родитель, к административной ответственности за ненадлежащее исполнении родительских обязанностей, состоит ли подопечный на профилактическом учете, какая работа проводится[38].
К единичным случаям относится модель, реализуемая в Томской области. В структуру исполнительных органов области входят, в том числе, Департамент по вопросам семьи и детей и Департамент социальной защиты населения[39].
Целью деятельности Департамента по вопросам семьи и детей является эффективная реализация государственной политики по улучшению положения детей на территории Томской области. Задачами определены: развитие системы комплексного социального обслуживания семьи и детей на территории Томской области в пределах компетенции; развитие и укрепление системы жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; совершенствование системы профилактики безнадзорности несовершеннолетних, социального сиротства в Томской области[40].
Цель деятельности Департамента социальной защиты населения - повышение эффективности системы социальной поддержки и социального обслуживания граждан, задачи — оптимизация системы оказания социальных услуг и повышение эффективности социальной поддержки населения[41].
Сегодня со стороны органов государственной власти усиливается внимание к вопросам реформирования ООиП. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка А. Ю. Кузнецова в докладе о своей деятельности за 2019 год[42] рекомендует Минпросвещения России совершенствовать деятельность ООиП, в том числе пересмотрев их функции и задачи, а также совершенствовать механизмы взаимодействия ООиП с субъектами системы профилактики, особенно в семейных правовых спорах.
В Минпросвещения России в 2020 году создана межведомственная рабочая группа по разработке концепции реформирования и совершенствования деятельности ООиП в отношении несовершеннолетних граждан[43]. В ноябре 2020 года на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей[44] обсуждалась необходимость уточнения перечня полномочий ООиП, включая исключение несвойственных им полномочий.
Идеи реформирования ООиП были сформулированы в лидерском проекте Агентства стратегических инициатив ID:13492 «модель реформирования работы органов опеки и попечительства» (лидер — Семья Г.В., 2017–2019 годы)[45], итогом которого стал проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности органов опеки и попечительства». Проектом федерального закона предлагается дополнение перечня полномочий ООиП, которые могут осуществлять уполномоченные организации с сохранением функции контроля со стороны ООиП, полномочиями: по информированию граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью, о возможных формах устройства ребенка в семью, об особенностях отдельных форм устройства ребенка в семью, о порядке подготовки документов, необходимых для установления опеки или попечительства, усыновления; по участию в рассмотрении судом споров об определении места жительства ребенка при раздельном проживании родителей, об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, проведению обследования условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание. Действующей редакцией Федерального закона «Об опеке и попечительству» предусмотрено, что полномочия ООиП по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации[46].
Осуществление названных полномочий такими организациями возможно в случае отсутствия или недостаточности у ООиП организационных, кадровых, технических и иных возможностей[47]. По официальным данным, в 2019 году функционирует 1142 «школ приемных родителей» и 1221 организаций участвуют в выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, включая социально ориентированные некоммерческие организации.
Проведенный в рамках проекта Агентства стратегических инициатив опрос специалистов ООиП показал, что, по их мнению, ряд выполняемых ими полномочий может быть передан иным органам и организациям: назначение и выплата единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью — в органы социальной защиты населения; выдача разрешений на распоряжение средствами материнского (семейного) капитала усыновителям, опекунам (попечителям), приемным родителям ребенка (детей) — в Пенсионный фонд Российской Федерации; выдача согласия на установление отцовства в случаях, предусмотренных законодательством — органам записи актов гражданского состояния (затем суд); выдача разрешений в случаях, предусмотренных законодательством, на изменение имени ребенку, не достигшему возраста четырнадцати лет, а также изменение присвоенной ему фамилии — органам записи актов гражданского состояния; назначение представителя для защиты прав и интересов детей в случае разногласий между родителями и детьми — службам медиации, психологической помощи; разрешение разногласий между родителями, между опекуном ребенка несовершеннолетних родителей и несовершеннолетними родителями в случаях, предусмотренных законодательством — службам медиации, психологической помощи и т.п.
Проектом федерального закона предлагается, кроме того, закрепление ограничения наделения ООиП иными полномочиями законами субъектов Российской Федерации, возможность привлечения к проведению контроля за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных в семьях опекунов и попечителей работников медицинских организаций, органов внутренних дел, психологов (педагогов-психологов), специалистов в области воспитания, педагогов, юристов, а также иных специалистов организаций, осуществляющих отдельные полномочия ООиП в отношении несовершеннолетних граждан и порядка привлечения таких специалистов.
Привлечение ООиП к проведению проверок условий проживания несовершеннолетних подопечных также рассматривается в разработанном Минпросвещения России проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты прав детей», направленным на совершенствование законодательства в части семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей[48].
Тем не менее наряду с предложениями в проекте Агентства стратегических инициатив можно рассмотреть модели ООиП в отношении несовершеннолетних граждан, которые могут сложиться в результате реформирования. Несомненно, для определения путей реформирования потребуется оценить обоснованность выбора той или иной модели и провести исследование эффективности такого выбора в субъектах Российской Федерации.
Первая модель связана с полной реализацией предусмотренных Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» требований к ООиП. В этом случае нуждаются в доработке вопросы, которые сегодня не разрешены и касаются пределов полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, включая объем полномочий, срок наделения полномочиями или период организации ООиП в соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве».
Вторая модель — если рассматривать переход исключительно на региональную модель, при которой полномочия ООиП выполняет исполнительный орган непосредственно или через свои структурные подразделения. При таком подходе будет необходимо устанавливать переходный период для ее организации. Также, принимая во внимание уже сложившуюся практику, необходимо разрешить вопросы, связанные с правом исполнительного органа создавать государственные казенные учреждения в целях обеспечения реализации отдельных государственных полномочий по опеке и попечительству, включая право принятия решения.
В первой и второй моделях должны быть нормативно закреплены вопросы в части:
1) установления закрытого систематизированного перечня полномочий органов опеки и попечительства;
2) обязательности внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» при расширении полномочий ООиП иными федеральными законами;
3) определения перечня полномочий ООиП, которые могут осуществлять иные организации, для реализации которых требуются специальные знания в психолого-педагогической, социально-медицинской, юридической сферах;
4) предоставления права ООиП привлекать к реализации полномочий иных специалистов (психологов, социальных педагогов, медиков, психиатров, юристов и пр.), по аналогии с судебным механизмов привлечения экспертов и специалистов;
5) территориального распределения полномочий между ООиП (при решении имущественных и неимущественных вопросов);
6) определения полномочий в отношении разных категорий детей (детей, имеющих попечение родителей; детей, у которых отсутствует попечение родителей; детей, нуждающихся в помощи государства). Для формирования моделей потребуется внесение изменений, в том числе в Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Третья — принципиально новая модель ООиП, которая потребует расширения судебных полномочий в области опеки и попечительства. Полномочия ООиП в этом случае должны будут распределены между судом и исполнительным органом и его территориальными подразделениями. К компетенции суда целесообразно передать вопросы, связанные с установлением и прекращением опеки и попечительства, и вопросы по разрешению сделок с имуществом несовершеннолетних граждан. В настоящее время суды рассматривают дела по спорам, касающимся воспитания детей, включая незаконное похищение или удержание детей родителями, состоящими в трансграничных браках, усыновление, а также по оспариванию действий (бездействия) органов опеки и попечительства. В этом случае потребуются еще изменения в гражданском процессуальном законодательство и, возможно, в судебной системе.
Четвертая модель — через создание единого исполнительного органа по вопросам, связанным с реализацией и защитой прав детей, осуществляющего полномочия непосредственно и через свои территориальные органы. При такой модели необходимо выделить все вопросы по защите прав и интересов детей, находящиеся в ведении здравоохранения, социальной защиты, образования.
Например, А. Е. Тарасова предлагает в случае, если будет принято решение о специальном министерстве, такой федеральный орган исполнительной власти следует наделить функциями в области проблем детей в целом, в том числе детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также граждан из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Именно такой специализированный федеральный орган исполнительной власти должен включать в себя систему учреждений и органов опеки и попечительства. При этом механизм работы ООиП необходимо разделить на две структуры:
Первая структура — занимающаяся выполнением формально-юридических функций. Роль этой структуры возможно предоставить судебным органам.
Вторая структура призвана осуществлять фактическую текущую деятельность органов опеки и попечительства, функции которой могут быть сохранены за органами исполнительной власти — специальным министерством и его структурными подразделениями (если таковое будет создано). Полномочия данного структурного элемента органов опеки и попечительства должны включать: мониторинг жизненной ситуации детей и семей с детьми, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (лиц из их числа в случаях, предусмотренных в законе); взаимодействие с образовательными учреждениями, организациями социальной защиты, органами власти по вопросам получения информации и оказания требуемой помощи; оказание помощи в воспитании, развитии детей; выявление проблемных ситуаций и обстоятельств, требующих вмешательства; оказание психологической, правовой, социальной консультационной и иной помощи семьям, имеющим детей, и детям; подготовка и профессиональное сопровождение замещающих семей и т.п.[49]
Рассмотренные вопросы не охватывают всего спектра проблем, связанных с опекой и попечительством, на очереди совершенствование форм семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включая возможность создания института профессиональной замещающей семьи, системы подготовки будущих усыновителей, опекунов (попечителей) и сопровождения замещающих семей, эффективность которых сегодня достаточно низкая (почти 30% замещающих родителей, в отношении которых отменено решение о передаче ребенка, прошли школу приемных родителей, и почти 15% — психологическое обследование[50]), а также дополнительного образования специалистов ООиП.
_____________________________________________________
После сдачи статьи в редакцию опубликован Перечень поручений
Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей, состоявшегося 30 ноября 2020 года (№ Пр-355 от 5 марта 2021 года), в соответствии с которым поручено:
Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос об определении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты семьи и детей, опеки и попечительства, по разработке мер социальной поддержки семей с детьми, детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по профилактике семейного неблагополучия, и представить соответствующие предложения;
Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации: рассмотреть вопрос о совершенствовании деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних детей и обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих уточнение полномочий органов опеки и попечительства, исключение из этих полномочий несвойственных им функций и закрепление правовых основ межведомственного взаимодействия при осуществлении органами опеки и попечительства своих полномочий[51]
[1] Статья 4 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «Об опеке и попечительстве» / https://www.consultant.ru/
[2] Приказ Минтруда России от 18 ноября 2013 г. № 680н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних» (Зарегистрировано в Минюсте России 26.12.2013 № 30850)/ https://www.consultant.ru/
[3] Leader-ID. Реформирование работы органов опеки и попечительства / https://yandex.ru/search/?lr=21653&clid=2379720-91&win=440&text=%22Реформирование%20рабо ты%20органов%20опеки%20и%22%20АСИ
[4] Сайт ВМЕСТЕ.РФ/ https://vmeste-rf.tv/broadcast/zasedanie-soveta-pri-prezidente-rf-po-realizatsii-gospolitiki-v-sfere....
[5] Сайт ВМЕСТЕ.РФ/https://vmeste-rf.tv/broadcast/zasedanie-soveta-pri-prezidente-rf-po-realizatsii-gospolitiki-v-sfere....
[6] Форма № 103-РИК «Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» / https://docs.edu.gov.ru/document/136126e649bb57c304f7 d7263eb90445/
[7] Leader-ID. Реформирование работы органов опеки и попечительства/ https://yandex.ru/search/?lr=21653&clid=2379720-91&win=440&text=%22Реформирование%20 работы%20органов%20опеки%20и%22%20АСИ
[8] Ослон В. Н., Семья Г. В., Зинченко Е. А. Модель профессиональной подготовки работников органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних в условиях профильной магистратуры // Психология и право. 2019. Том. 9, № 3 С. 112–126, doi:10.17759/ psylaw.2019090309
[9] Часть 1 статьи 6 Федерального закона Российской Федерации от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»/ https://www.consultant.ru/
[10] Leader-ID. Реформирование работы органов опеки и попечительства / https://yandex.ru/search/?lr=21653&clid=2379720-91&win=440&text=%22Реформирование%20рабо ты%20органов%20опеки%20и%22%20АСИ
[11] Часть 2 статьи 6 Федерального закона Российской Федерации от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» / https://www.consultant.ru/
[12] Федеральный закон от 8 июля 2009 г. № 178-ФЗ «О внесении изменения в статью 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» / «Собрание законодательства РФ», 2009, № 29, ст. 3615.
[13] Теплякова О. А «Правовой статус и функции органов опеки и попечительства» / Lex Russica, № 10 (119) октябрь 2016.
[14] Закон Костромской области от 19 февраля 2018 г. № 346-6-ЗКО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Костромской области отдельными государственными полномочиями Костромской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству» / http://docs.cntd.ru/
[15] Закон республики Коми от 25 декабря 2018 г. № 133-РЗ «О внесении изменений в некоторые законы Республики Коми по вопросам, связанным с организацией и осуществлением деятельности по опеке и попечительству в Республике Коми» / http://docs.cntd.ru/
[16] Закон Приморского края от 30 сентября 2019 г. № 572-КЗ (ред. 23.12.2019) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных и городских округов Приморского края отдельными государственными полномочиями в сфере опеки и попечительства, социальной поддержки детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц, принявших на воспитание в семью детей, оставшихся без попечения родителей».
[17] Закон Республики Алтай от 27 июня 2013 г. № 51-РЗ «О внесении изменений в закон Республики Алтай «О мере социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Алтай и отдельных положений некоторых законодательных актов Республики Алтай по вопросу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республик и Алтай» / http://docs.cntd.ru/
[18] Закон Пермского края от 10 ноября 2010 года № 697-ПК (ред. 11.12.2017) «О внесении изменений в законы Пермской области, Пермского края о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий» / http://docs.cntd.ru/
[19] Теплякова О. А «Правовой статус и функции органов опеки и попечительства» / Lex Russica, № 10 (119) октябрь 2016
[20] Закон Тамбовской области от 10 мая 2011 г. № 2-З (в ред. 6 ноября 2020 г.) «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в Тамбовской области»/ »/ http://docs.cntd.ru/
[21]Закон Тамбовской области от 27 декабря 2007 г. 3 334-З (в ред. 6 ноября 2020 г.) «О наделении администраций городских округов, муниципальных районов Тамбовской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан»/ http://docs.cntd.ru/
[22] постановление администрации Тамбовской области от 1 июля 2016 г. № 123 «Об утверждении Положения об управлении образования и науки Тамбовской области» / https://obraz.tmbreg.ru/
[23] Форма № 103-РИК «Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» / https://docs.edu.gov.ru/document/136126e649bb57c304f7d7263eb 90445
[24] Закон города Москвы от 26 декабря 2007 г. № 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа»/ http://docs.cntd.ru/
[25] Закон города Севастополя от 9 февраля 2015 года № 111-ЗС "Об организации деятельности по опеке, попечительству и патронажу в городе Севастополе"/ https://sevzakon.ru/view/laws/bank/02_2015/ob_organizacii_deyatelnosti_po_opeke-_popechitelstvu _i_ patronazhu_v_gorode_sevastopole/tekst_zakona/ Правительства Севастополя от 1 сентября 2016 г. № 828-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте образования и науки города Севастополя (с изменениями на 11 сентября 2020 года)/ http://docs.cntd.ru/
[26] Закон Ивановской области от 19 мая 2008 г. № 45-ОЗ (ред. 02.03.2016) «Об органах опеки и попечительства в Ивановской области») / http://docs.cntd.ru/
[27] Закон Псковской области 19 декабря 2007 г. № 726-ОЗ (ред. 29.12.2014) «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Псковской области» / http://docs.cntd.ru/
[28] Закон Иркутской области от 7 декабря 2009 г. № 92/58-оз (ред. 19.02.2019) «Об отдельных вопросах осуществления деятельности по опеке и попечительству в Иркутской области» / http://docs.cntd.ru/
[29] Закон Хабаровского края от 27 мая 2009 г. № 243 (ред. 09.12.2015) «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Хабаровском крае»/ http://docs.cntd.ru/
[30] Закон республики Северная Осетия-Алания от 10 декабря 2007 г. № 65-РЗ (ред. 12.03.2018) "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Республике Северная Осетия-Алания» / http://docs.cntd.ru/
[31] Постановление Правительства Астраханской области от 3 ноября 2010 г. № 456П (ред. 04.12 2014 года) «О территориальных органах министерства социального развития и труда Астраханской области, создании государственных казенных учреждений Астраханской области — центров социальной поддержки населения муниципальных районов», Постановление Правительства Астраханской области от 5.10.2011 г. № 400-П (ред. 19.12.2014) «Об оптимизации структуры министерства социального развития и труда Астраханской области, создании государственных казенных учреждений Астраханской области — центров социальной поддержки населения районов города Астрахани» / http://docs.cntd.ru/
[32] Постановление Правительства Астраханской области от 21 марта 2005 г. № 21-П (в ред. от 14.09.2020 года) «О министерстве социального развития и труда Астраханской области»/ http://docs.cntd.ru/
[33] Закон Тверской области от 20 сентября 2001 г. № 173-ОЗ-2 (в ре. 16.12 2019 года) «Об основах деятельности по опеке и попечительству»/ http://docs.cntd.ru/document/936004500; постановление Правительства Тверской области от 17 октября 2011 г. № 71-пп (в ред. 06.08.2020 года) «Об утверждении Положения о Министерстве социальной защиты населения Тверской области»/ http://docs.cntd.ru/document/936004500; Постановление Правительства Тверской области от 21.09.2017 года № 311-пп (в ред. 07.08.2018 года) «О ликвидации территориальных отделов социальной защиты населения Тверской области»/ http://docs.cntd.ru/document/936004500.
[34] Пункты 4 и 11 части 1 статьи 8 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «Об опеке и попечительстве»/ https://www.consultant.ru/
[35] Пункт 4 части 1 статьи 8 Федерального закона от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «Об опеке и попечительстве»
[36] Постановление Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Вологодской области от 14 ноября .2018 г. № 132/https://vologda-oblast.ru/
[37] Leader-ID. Реформирование работы органов опеки и попечительства/ https://yandex.ru/search/?lr=21653&clid=2379720-91&win=440&text=%22Реформиро...
[38] Постановление Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Вологодской области от 14 ноября 2018 г. № 132/https://vologda-oblast.ru/
[39] Постановление Губернатора Томской области от 30 августа 2012 г. № 94 (ред. от 26.11.2020) «О структуре исполнительных органов государственной власти Томской области и составе Администрации Томской области» / http://docs.cntd.ru/document/951852981
[40] Постановление Губернатора Томской области от 7 декабря 2012 г. № 175 (ред. от 20.05.2020) «Об утверждении Положения о Департаменте по вопросам семьи и детей Томской области» / http://docs.cntd.ru/document/951855238
[41] Постановление Губернатора Томской области от 30 июня 2007 г. № 88 (ред. от 21.04.2020) «Об утверждении Положения о Департаменте социальной защиты населения Томской области» / http://docs.cntd.ru/document/951820475
[42] Сайт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка / http://deti.gov.ru/detigray/upload/documents/May2020/5IYpevfVd8zvvDAvGE47.pdf
[43] ТАСС / https://tass.ru/obschestvo/9831979
[44] Сайт ВМЕСТЕ.РФ / https://vmeste-rf.tv/broadcast/zasedanie-soveta-pri-prezidente-rf-po-realizatsii-gospolitiki-v-sfere....
[45] Сайт Агентства стратегических инициатив / https://old.asi.ru/projects/13492/
[46] Часть 4 статьи 6 Федерального закона Российской Федерации от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» / https://www.consultant.ru/
[47] Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423 (ред. от 10.02.2020) «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» / https://vologda-oblast.ru/
[48] Федеральный портал проектов нормативных правовых актов / https://regulation. gov.ru/projects#npa=96079
[49] А. Е. Тарасова. Новая система опеки и попечительства над несовершеннолетними как элемент современного механизма обеспечения и защиты их прав и законных интересов/ ЗАКОНЫ РОССИИ: ОПЫТ, АНАЛИЗ, ПРАКТИКА Учредители: Издательский дом "Буквовед" (Москва) ISSN: 1992-8041/ https://elibrary.ru/item.asp?id=19112024
[50] Форма № 103-РИК «Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» / https://docs.edu.gov.ru/document/ 136126e649 bb57 c304f7 d7263eb90445/
