Финансово-правовой механизм управления сферой образования в Великобритании и Канаде

АВТОРЫ: Корф Д. В.

АННОТАЦИЯ

Существует два основных метода управления сферой образования: прямое повеление и метод косвенного воздействия через механизм финансирования. В настоящей работе на примере Великобритании и Канады пристальное внимание уделено именно второму методу.

Эти две страны были выбраны неслучайно: автор преследовал цель показать, что различия в административно-территориальном делении стран и разграничении предметов ведения и полномочий между властями разного уровня не являются препятствием, огораживающим сферу образования от возможности управлять непрямыми инструментами финансового механизма независимо от уровня. Финансово-правовой механизм делает управление образованием более гибким и позволяет избавиться от нефинансируемых мандатов.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Управление сферой образования; финансирование образования в Великобритании и Канаде; налоговые вычеты для учащихся; управление образованием через финансирование.

Образование представляет собой одну из ключевых сфер деятельности человека и важнейшую отрасль экономики, в том числе, и не в последнюю очередь благодаря той доле, которую занимает образование в структуре валового внутреннего продукта.

Так или иначе, каждый сталкивается в своей жизни с необходимостью учиться для достижения поставленных целей и результатов. Образование рассматривается многими современными обществами как важнейшая предпосылка собственного устойчивого развития. Поэтому об образовании много говорят и пишут, оно всегда в фокусе средств массовой информации, общественных организаций и правительственных служащих. Такое внимание и такая важность, колоссальная доля в ВВП и бюджетах разного уровня, сравнимая с долей расходов на безопасность в самом широком смысле этого слова, обуславливают частые реформы, предпринимаемые в сфере управления образованием.

Финансово-правовые инструменты управления образованием разнообразны и многоплановы. Если рассматривать их совокупность в разрезе участников образовательного сектора, которые реализуют управленческие функции в сфере образования либо влияют прямо или косвенно на управленческие механизмы и систему распределения финансов, то можно выделить следующие:

1. Надгосударственные органы. Великобритания входит в Европейский союз (далее – ЕС, Евросоюз), соответственно, участвует в бюджетном процессе на уровне самого ЕС, а также в формировании и реализации внутренней политики ЕС. Еврокомиссия определяет направления расходования средств бюджета ЕС. Как правило, львиная доля (более 65%) средств бюджета ЕС направляется на реализацию аграрной и региональной политик Евросоюза, однако некоторая доля средств расходуется на программы реализации внутренней политики, в которую, в числе прочего, входят:

- научные исследования и технологическое развитие стран-членов ЕС[1] и

- защита прав детей[2].

2. Органы публичной власти уровня государства в целом (Соединенное королевство) либо уровня федерации и региона (Канада).

2.1. Законодательные органы разных уровней – принятие законов, регулирующих или затрагивающих сферу финансирования образования. В Соединенном Королевстве это Парламент Великобритании, Национальная ассамблея Уэльса, Парламент Шотландии, Ассамблея Северной Ирландии; в Канаде, в первую очередь – региональные парламенты (в провинциях Альберта, Онтарио, Квебек, Британская Колумбия, Манитоба, Остров Принца Эдуарда, Саскачеван, Нью-Брансуик и трех территориях: Нунавут, Северо-Западные территории и Юкон законодательный орган именуется «законодательная ассамблея» (legislative assembly), в двух провинциях – Новая Шотландия, Ньюфаундленд и Лабрадор – «палата собраний» (house of assembly)). Памятуя о том, что по конституционным законам Канады (как и в Великобритании в Канаде конституция в виде единого документа с таким названием не существует, однако используется Консолидация конституционных законов, принятых в период с 1867 по 1982 гг.[3], нас интересует ст. 93 «Образование» названной Консолидации[4]) образование относится к предмету исключительного ведения провинций и территорий. В силу этого Парламент Канады не должен быть упомянут, однако федеральная налоговая система Канады, включающая такие элементы, как налоговый вычет по федеральному подоходному налогу в размере платы за обучение ребенка, не позволяет этого сделать[5].

Не стоит забывать, что в тех случаях, когда сфера образования в силу конституционных установлений выпадает из предмета ведения федеральных органов власти, тем не менее, они также участвуют в управлении образованием через специальные программы поддержки определенных видов учреждений / категорий учащихся / родителей / форм обучения, а также через межбюджетные трансферты, систему федеральных налоговых льгот разным участникам сферы образования, систему штрафов и финансовых санкций, систему органов финансового контроля. Здесь также важно отметить специальные федеральные гранты, выделяемые на поддержку школ для индейцев Канады (first nations)[6].

2.2. Высшие профильные исполнительные органы управления сферой образования (Министерство образования Правительства Ее Величества – Department for Education, (DfE)), а также профильные департаменты Правительств Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. В Канаде в силу того, что образование является предметом исключительного ведения десяти провинций и трех территорий как субъектов федерации это, прежде всего, департаменты образования соответствующей провинции или территории. Финансово-правовые инструменты управления, реализуемые данными органами: подготовка проектов бюджетов и рекомендаций, целевых программ помощи и поддержки определенных форм обучения, образовательных учреждений, определенных категорий учащихся, определение направлений расходования средств, кооперация с правоохранительными органами по обеспечению посещения ребенком школы и другим вопросам, когда законодательством на установленный круг лиц могут быть наложены финансовые санкции (штрафы, снятие льгот и т. п.), предложения по реформам налогового законодательства.

2.3. Финансовые органы управления – на этапе подготовки бюджета, утверждения направлений и приоритетов расходования, нормативов бюджетных ассигнований, исполнения бюджетов, техническое обеспечение и оперативный контроль за расходованием средств через органы казначейства. Особенно следует выделить налоговые органы, которые определяют формы декларирования и принимают решения относительно налоговых льгот (в первую очередь по подоходным налогам – income tax), предоставляемых как родителям учащихся, так и самим обучающимся, а также администрациям отдельных образовательных учреждений (в последнем случае в Великобритании также восстановление в особых случаях НДС, уплаченного при расходах в рамках некоммерческой деятельности образовательного учреждения). В Великобритании школы, в том числе «школы с уклоном» (faith schools), созданные на средства центрального правительства (часто их называют «maintained schools» или «grant-maintained» (GM) финансируются частично или полностью через правительственные гранты, доводимые до получателей средств через местные органы управления. Степень автономности и подчиненности таких школ различается: voluntary aided (VA) в Англии и Уэльсе, часто религиозные – существующие во многом за счет фонда добровольных пожертвований, voluntary controlled (VC) в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии – более зависимые от центрального правительства, faith academies – школы-гимназии, директивное управление которыми полностью выведено из ведения местных органов управления, финансирование осуществляется полностью грантами центрального правительства. Как в Великобритании, так и в Канаде центральное правительство и федеральное правительство соответственно используют механизм финансово-правового регулирования отношений в сфере образования с целью более тонкой настройки и учета различий в потребностях учеников разной этнической либо религиозной принадлежности, учета различий в способностях и скорости восприятия материала учебных планов и программ, а также, и это немаловажно, с целью поощрения «уклона» в образовании разного уровня в сторону тех специальностей и предметов, которые с точки зрения правительственных чиновников наилучшим образом соответствуют текущей конъюнктуре рынка труда и потребностям национальной экономики на определенном этапе ее развития.

2.4. Органы финансового контроля. Как известно, контроль является функцией управления, в силу этого обстоятельства данные органы в ходе проведения финансового аудита и аудита эффективности могут воздействовать на деятельность других органов публичной власти, включая профильные, а также давать рекомендации и влиять на изменение публичной политики в сфере образования. Далее подробно будет рассмотрено, как реализуется финансовый контроль в сфере образовании Канады.

2.5. Иные исполнительные органы федерального, регионального и местного уровня (Канада), уровня Правительства Великобритании и правительств Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии (Великобритания). Здесь в первую очередь необходимо упомянуть правоохранительные органы – их участие ограничено привлечением к ответственности, в том числе в форме штрафов, практически ко всем участникам сферы образования. Также органы занятости в ряде случаев (например, при реализации антидискриминационных политик и политики социальной защиты отдельных социально незащищенных категорий работников) могут посредством штрафов влиять на структуру управления сферой образования. Министерства обороны и военные ведомства также ограниченно принимают участие в управлении образованием – применительно к учебным заведениям военных ведомств, однако эти расходы очень часто включаются в состав раздела «оборона», а не «образование», и регулируются соответственно разделами законодательства и бюджета, посвященными безопасности.

3. Местные органы публичной власти (Соединенное Королевство) и органы местного самоуправления (Канада). На местном или «низовом» уровне финансово-правовой механизм реализуется через профильные департаменты органов местного управления (Великобритания) и самоуправления (Канада); администрации школьных округов (Канада) и уполномоченные по вопросам образования в администрациях графств (Великобритания). Администрации школьных округов (Канада) и местные школьные власти (local education authorities, LEAs – в Англии; советы графств и советы городов county councils, county boroughs – в Уэльсе). Данные органы непосредственно распределяют бюджетные средства и производят расходы, в том числе, на зарплаты педагогическим работникам и другому персоналу. Часть распределяемых ими средств получены в качестве грантов центрального правительства (Великобритания) либо федерального правительства (Канада).

4. Органы управления образовательных организаций, не относящиеся к органам публичной власти: администрации школ и школьные управляющие советы, администрации вузов (Великобритания), администрации школ (включая частных) и вузов (Канада). Также сюда следует отнести попечительские советы и органы управления благотворительных и иных общественных организаций, участвующих в сфере образования, а также органы управления религиозных организаций. Органы управления профессиональных объединений работников сферы образования и объединений образовательных учреждений.

Ведущая роль в управлении системой образования Англии как части Великобритании принадлежит Министерству образования Великобритании (Department for Education (DfE)). Министерство образования возглавляет Государственный секретарь по вопросам образования (state secretary for education), который назначается Ее Величеством по представлению премьер-министра Кабинета министров Великобритании. Министр проводит политику партии, в данном случае Консервативной партии Великобритании, одновременно является членом Парламента Великобритании[7].

Министерство образования Англии основано в 2010 г. в результате расформирования ранее существовавшего Министерства по делам детства, школ и семьи (Department for Education and Skills (United Kingdom)). Министерство образования Великобритании отвечает за обучение детей, не достигших 19 лет.

Министерство образования Великобритании наделено следующими ключевыми полномочиями:

? утверждение государственного учебного плана (образовательных стандартов);

? распределение финансовых ресурсов Соединенного Королевства между местными органами управления образованием (local education authorities) и образовательными программами;

? инспектирование образовательных учреждений (через уполномоченные агентства и общественные некоммерческие организации);

? регистрация (аккредитация) негосударственных образовательных учреждений;

? разработка государственной образовательной политики и стратегии развития образования.

В Уэльсе управление сферой образования реализуется Министерством образования и навыков Уэльса (Department for Education and Skills (DfES))[8]. Министерство является частью Правительства Уэльса и отвечает за предоставление государственной образовательной услуги в Уэльсе в объеме полномочий, делегированных Министерством по вопросам детства, школ и семьи Великобритании. Таким образом, в Уэльсе вопросы управления сферой образования разделены между Министерством образования Великобритании и Министерством образования и навыков Уэльса.

В Шотландии ситуация несколько иная. Общее руководство системой образования реализуется через Дирекцию просвещения и юстиции Кабинета (Правительства) Шотландии (Scottish Government Learning and Justice Directorates), руководство которой осуществляет Секретарь Кабинета по делам просвещения и обучения в течение всей жизни (Cabinet Secretary for Education and Lifelong Learning)[9]. Следует также дополнительно указать, что в Правительстве Шотландии существуют также должности Министра по делам детства и юношества (Minister for Children & Young People)[10] и Министра по делам образования, науки и языкам Шотландии (Minister for Learning, Science & Scotland's Languages)[11], поэтому часть программ, имеющих отношение к образованию, выведена из ведения Секретаря Кабинета по делам просвещения и обучения в течение всей жизни.

В Северной Ирландии профильный исполнительный орган – Министерство образования Северной Ирландии (Department of Education (DENI)). Публичные расходы в сфере образования Северной Ирландии, согласно Бюджету 2011–2015 гг., на 2014–2015 гг. запланированы на уровне 1874,50 млн фунтов стерлингов[12]. Министерство возглавляет Министр образования Северной Ирландии[13].

Непосредственное управление учебными заведениями Великобритании и их финансирование относится к компетенции местных органов управления образованием, так как львиную долю всех образовательных учреждений составляют школы и иные учреждения общего образования. Это прямо закреплено в Законе об образовании 1996 г., где эти органы названы базовыми, они призваны содействовать развитию системы государственного общеобязательного среднего образования. Нижний уровень управленческой иерархии представлен директорами школ и административными работниками учебных заведений. На уровне администрации конкретной школы решаются многие вопросы оперативного управления, например, наем персонала, определение условий замещения вакансий и квалификационные требования к кандидатам, рекомендации местным органам управления о закупке учебников, предоставление специального образования «трудным» детям, надзор за образовательным процессом и педагогической деятельностью учителей. В соответствии с Законом о преподавании и высшем образовании 1998 г. для замещения должности директора требуется особая квалификация. Замещение происходит на конкурсной альтернативной основе.

Вузы Великобритании отличаются высочайшей степенью автономности и отменным финансовым обеспечением, что во многих случаях достигается высочайшим авторитетом британских университетов, в первую очередь старейших. При вузах, как правило, существует попечительский совет, который вправе назначать и увольнять ректоров. Несмотря на то, что в 2004 г. был принят Закон о высшем образовании Великобритании, расширивший возможности получения недорогого образовательного кредита, высшее образование в Великобритании нельзя считать общедоступным.

До начала XXI в. государственная финансовая помощь вузам направлялась напрямую через соответствующие структуры бывшего Министерства образования и навыков. Министерство было уполномочено устанавливать предельную численность студентов и верхний предел платы за обучение. В такой модели финансирование иногда не покрывало операционных расходов вузов, а финансовых ресурсов хватало лишь на выплату заработной платы персоналу вуза, здания ветшали и требовали ремонта.

В результате внимание к учебному процессу ослабело, и возникла реальная угроза снижения качества высшего образования, хотя в тот период государство щедро выделяло гранты на проведение научных исследований. Необходимо было пересмотреть политику перераспределения публичных финансов в сфере образования, задействовать иной механизм. В качестве образца в Великобритании взяли модель финансирования высшего образования, используемую в США, которая включает гибкую политику сочетания высокой платы за обучение с одновременным предоставлением долгосрочных кредитов под низкие проценты и так называемого ваучерного (адресного) финансирования. В данной модели, по мнению некоторых исследователей, финансирование «следует за студентом»[14].

Действительно, персональное адресное финансирование имеет ряд неоспоримых преимуществ:

- учитываются потребности конкретной личности, студента, заинтересованного в получении образования и образовательной услуги по приемлемой цене;

- любое дополнительное вложение в образование на всех уровнях приносит гораздо больше выгод, как частному лицу, так и обществу. По статистике, труд работников с высшим образованием оплачивается на порядок выше, нежели среднестатистического работника без высшего образования;

- адресность финансирования означает снижение риска злоупотреблений и специального манипулирования с целью подстроить деятельность определенного образовательного учреждения под критерии дополнительного финансирования вуза в ущерб образовательному процессу и качеству образовательной услуги.

Затраты на строительство новых школ и вузов и капитальный ремонт не могут вестись исключительно за счет средств, поступающих от студентов в виде платы за обучение. Необходимо отметить, что система кредитования имеет и негативные стороны. В частности, по этой причине повышается тревожность молодежи относительно возврата кредита, и все чаще молодые люди предпочитают высшему образованию раннее начало трудовой деятельности.

В Соединенном Королевстве существуют различные механизмы финансирования вузов, подушевое финансирование совмещается с принципами адресной помощи студентам исходя из их возможностей и способностей. Частно-государственное партнерство способствует удовлетворению потребностей экономики в квалифицированной рабочей силе. Это определяет как механизмы финансирования образования, так и структуру образовательных стандартов и базовых учебных планов.

Образовательные системы Англии и Уэльса часто рассматриваются как единое целое, хотя составляющие элементы имеют отличительные особенности. Образовательные системы Северной Ирландии и Шотландии самостоятельны и достаточно обособлены от остальных частей государства.

Самостоятельность шотландской системы образования объясняется тем, что до объединения с Англией в 1707 г. Шотландия была независимым государством с собственной структурой органов управления. В Северной Ирландии все определилось широтой автономии, предоставленной британской короной. Образовательная система того или иного государства во многом повторяет структуру и основные черты общества, в котором она существует. При самом общем рассмотрении все образовательные учреждения Великобритании отличаются друг от друга тем, что в одних обучают за плату, а в других бесплатно. Количество платных школ сравнительно невелико, однако их значение в образовательной сфере Великобритании существенно.

Среди образовательных учреждений общего образования подавляющее большинство составляют школы, частично или (реже) почти полностью финансируемые из публичных источников. В них предоставляется бесплатное образование, что логично, так как среднее образование общеобязательно и в случае, если родители не обеспечивают обязательность, их подвергают различным наказаниям, вплоть до уголовных.

За прогулы местные советы и органы управления вправе[15]:

- обратиться в суд с просьбой об обязании родителя пройти курс обучения правильному воспитанию детей (parenting order);

- закрепить за ребенком согласно решению суда попечителя, который обеспечит посещение в тех случаях, когда родители не идут на контакт с местной администрацией (Education Supervision Order);

- издать приказ об обеспечении присутствия ребенка в школе (Education Supervision Order). Тогда у родителя есть 15 дней, чтобы доказать, что ребенок либо ходит в другую школу, либо получает образование на дому;

- уведомлять (нотификация) о привлечении к административной ответственности в виде штрафа в размере 60 фунтов стерлингов, либо 120 фунтов стерлингов, если штраф не уплачен в течение 21 дня со дня получения уведомления (нотификации). Если нотификация не оплачена в течение 28 дней со дня ее получения, родители могут быть привлечены к уголовной ответственности в виде штрафа (fine) в 2500 фунтов стерлингов, ограничения свободы и обязательных работ в интересах местных сообществ (community order), либо лишения свободы сроком до 3 месяцев, при этом суд также может дополнительно выдать приказ об обязании посещать «курсы правильного родителя», о которых речь шла выше.

В Великобритании принят ряд законов, которые так или иначе затрагивают финансовые инструменты управления сферой образования. В частности, Закон о государственных лотереях (National Lottery Act 2006), статья 7 которого обязывает отчислять 50 % доходов на одну из четырех возможных заявленных целей проведения лотереи, в частности, «относящуюся к образованию». Данный закон важен применительно к дополнительным источникам финансирования образования в Великобритании.

Далее, Закон об утверждении ассигнований (Supply and Appropriation (Main Estimates) Act 2014)[16] регулирует ассигнования и вводит лимиты применительно к программам Министерства образования Великобритании.

Закон об инспектировании и образовании (Education and Inspections Act 2006)[17]. Предметом его правового регулирования является наложение на местные органы управления образованием дополнительных обязанностей по: выявлению на территории деятельности постоянно проживающих лиц обязательного школьного возраста, не зарегистрированных ни в одной школе муниципального образования; улучшению организации материально-технического обеспечения школ; организации внеклассных и внешкольных мероприятий. Был дополнен перечень органов, которые могут инициировать создание новых школ. В Законе преимущественно речь идет о государственных школах. Внесены изменения в государственный учебный план, ужесточены дисциплина и надзор за ее соблюдением, внесены изменения в порядок установления политики дисциплины администрациями школ.

Вопросы высшего и послевузовского образования регулируются Законами 1992 г. – «О последующем и высшем образовании» (Further and Higher Education Act 1992)[18]; 1998 г. – «О преподавании и высшем образовании (Teaching and Higher Education 1998)[19]; 2004 г. – «О высшем образовании» (Higher Education Act 2004)[20].

Закон 1998 г. «О школьных стандартах и их структуре» (School Standards and Framework Act 1998)[21]. Согласно этому Закону Министр образования Великобритании вправе устанавливать предельное наполнение классов в управляемых образовательных учреждениях. С этим законом связано также законодательство об освобождении школ, созданных на средства центрального правительства (maintained schools) от уплаты НДС в ряде случаев.

Школы, существующие на пожертвования (Voluntary Aided/VA Schools) являются автономными от местных органов управления (обычно религиозных организаций), и действуют в Англии и Уэльсе. Согласно разделу 33 Закона об НДС 1994 года (VAT Act 1994)[22] такие школы вправе восстановить исходящий НДС, который был уплачен ими в бюджет в составе расходов.

Раздел 33 Закона об НДС 1994 г. устанавливает особую схему возврата средств, определяющую круг организаций (в том числе местные власти), которые вправе возместить НДС, уплаченный в связи с их некоммерческой деятельностью. Для того чтобы Министерство финансов рассматривало организацию как подпадающую под нормы раздела 33 Закона об НДС 1994 г., данная организация должна:

- исполнять функции, которые Законом возложены на органы местного управления, и

- иметь полномочия осуществлять финансирование напрямую из местных налогов.

По отношению ко всем автономным школам местные органы управления проверяют соблюдение законно установленного требования, в силу которого они обязаны предоставлять бесплатное образование, а также вести некоммерческую деятельность, которая изначально поручена местным органам управления.

Все школы, которые существуют на гранты, включая школы, существующие на пожертвования, получают право на возврат средств от местных органов управления согласно условиям, установленным разделом 45-53 Закона о школьных стандартах и учебных планах 1998 г. (School Standards and Framework Act 1998/SSFA). В этом разделе закреплено, что каждая школа, получающая гранты, должна финансироваться органами местного управления, на территории которых она была создана, путем получения доли в бюджете и эта доля именуется «делегированный бюджет школы».

Согласно разделу 36 (1) Закона о школьных стандартах и учебных планах 1998 г. органы управления школ (governing bodies/GB), получающих гранты центрального правительства, являются самостоятельными. Сами управляющие органы не являются организациями, указанными в разделе 33 Закона об НДС 1994 г., поэтому НДС, уплаченный этими органами в части или по их некоммерческой деятельности, не может быть возмещен согласно разделу 33 Закона об НДС 1994 г.

Однако согласно разделу 49 (5) Закона о школьных стандартах и учебных планах 1998 г. каждая сумма, полученная путем соответствующего решения конкретного органа управления школы, существующей на гранты центрального правительства, должна оставаться в собственности местных органов управления до тех пор, пока расход не произведен самим органом управления школы и когда такой расход был произведен органом управления школы должен рассматриваться так, будто он сделан им как агентом местного органа управления. Таким образом, это позволяет местным органам управления восстановить НДС по расходам, которые были произведены из делегированного бюджета или за счет средств делегированного бюджета, хотя по факту органы управления школой и не являются органами публичной власти.

Для школ типа «VA» (частично существующие на пожертвования, далее – школы типа VA) раздел 49 Закона о школьных стандартах и учебных планах 1998 г. устанавливает, что органы управления не вправе действовать как агент местных органов управления, когда производят расходы из делегированного бюджета, направленные на выполнение работ, по которым ответственность возложена в силу закона на сам орган управления школой. Таким образом, по таким расходам НДС не может быть восстановлен.

В обмен на определенную автономию в области приема школьников, найма персонала и включения в учебные планы религиозных предметов, управляющие советы школ типа VA отвечают за выполнение определенных капитальных работ и несут расходы по ним. Эти обязанности и определение того, что является капитальными расходами, содержится в следующих актах законодательства Великобритании:

1. Законе о школьных стандартах и учебных планах 1998 г. (School Standards and Framework Act 1998/SSFA);

2. Приказе 2002 г. (RRO) о реформе управления (применяется только в Англии);

3. Законе об образовании и инспекциях 2006 г. (Education and Inspections Act/EIA 2006);

4. Установлении 2007 г. касательно капитальных расходов в отношении школ типа VA (Capital Expenditure in respect of Voluntary Aided Schools Regulations 2007) (применяется исключительно в Англии).

Закон о школьных стандартах и учебных планах 1998 г. (с послед. изм.) делает органы управления школ типа VA ответственными за все капитальные расходы в отношении школьных зданий, за исключением полей для игровых видов спорта и относящихся к этим полям зданий, за которые отвечают органы местного управления. Закон об образовании и инспекциях 2006 г. содержит текущее определение капитальных расходов (см. § 5 данного Закона).

Министерство образования Англии, а также соответствующие органы Шотландии и Уэльса наряду с ассамблеями Шотландии и Уэльса вправе выдавать гранты органам управления школ типа VA с целью оказания им помощи в выполнении обязанностей, предписанных § 5 раздела 3 Закона о школьных стандартах и учебных планах 1998 г. (SSFA) (ситуация в Северной Ирландии отличается тем, что Министерство образования отвечает за оказание государственной образовательной услуги).

Министерство образования Великобритании покрывает 90 % всех расходов органов управления школ типа VA, которые соответствуют установленным требованиям (максимальная доля гранта в общих расходах школ типа VA в результате проведенных реформ законодательных лимитов повышена с 85 до 90 % поправками к Закону о школьных стандартах и учебных планах 1998 г.). В то время как в Уэльсе и Шотландии этот уровень остался на тех же 85 %. Министерство образования Великобритании и департаменты (дирекции) образования в Шотландии и Уэльсе осознают, что НДС не может быть возвращен органам управления в отношении расходов, превышающих максимальный лимит, и поэтому гранты этим органам включают средства, которые бы покрывали расходы по НДС, непокрытые вычетом, установленным Законом об НДС. Органы управления школ типа VA должны самостоятельно покрыть оставшиеся 10–15 % расходов из собственных средств, хотя согласно § 8 раздела 3 Закона о школьных стандартах и учебных планах 1998 г. допускается, что местные органы управления могут помочь органам управления школ типа VA путем предоставления субсидии в размере этих 10–15 %. Однако это их право, а не обязанность.

Налоговые вычеты и прямые бюджетные трансферты, ваучерные программы и лимиты грантов – это явные элементы финансово-правового механизма управления сферой образования. Но существуют и скрытые, которые опосредовано воздействуют на систему управления через финансирование. В данном случае речь идет об инструментах финансового контроля, которые и в Великобритании, и в Канаде высоко развиты.

Особенности финансового контроля в сфере образования Канады определяется следующими обстоятельствами:

1) высокая социальная значимость образования,

2) разнородность законных интересов участников и, в связи с этим, комплексная идентификация потребностей участников образовательной системы в финансовом обеспечении,

3) сфера образования относится к прерогативе и ответственности субъектов федерации, таким образом, регулируется преимущественно на уровне провинций, а федеральная образовательная политика строго ограничена лишь финансовой помощью региональным бюджетам,

4) значительный удельный вес расходов на образование в региональных и местных бюджетных расходах, а также в расходах консолидированного бюджета страны,

5) обширный объем и децентрализация нормативно-правовой базы, множественность юридических норм, регулирующих отношения в сфере финансирования образования.

Парламентский финансовый контроль в Канаде. Конституция Канады, как уже было замечено, не представляет собой единого документа и поправок к нему. Согласно ст. 52 (2) Конституционного Закона о Канаде 1982 г. Конституция Канады состоит из Закона (Акта) о Канаде 1982 г., законов и приказов, поименованных в его приложении (включая и сам Конституционный Закон 1982 г.), и каких-либо поправок к этим законам. Поскольку указанный перечень открыт, канадская судебная практика и юридическая доктрина включают сюда также Конституционный Акт 1867 г. (ранее именовался Актом о Британской Северной Америке 1867 г.), Канадскую хартию прав и свобод (представляет собой часть Конституционного Закона о Канаде 1982 г.), британские законы (акты) до 1867 г. и неписаную конституцию, которая состоит, в частности, из конституционных соглашений и некодифицированных обычаев.

Статья 93 Конституционного Акта 1867 г. относит образование к исключительной компетенции региональных властей, однако при соблюдении следующих условий[23]:

(1) Никакое положение регионального закона не может ущемлять права и привилегии религиозных школ, действовавших к моменту образования Союза, а также классов, сформированных по религиозному признаку,

(2) Все полномочия, привилегии, обязанности отделенных римско-католических школ и школьных советов, действовавшие на момент образования Союза в Верхней Канаде, согласно закона остаются в силе и распространяются на диссидентские школы протестантских и римско-католических подданных Ее Величества в провинции Квебек,

(3) В тех провинциях, где к моменту образования Союза согласно закона действует система отделенных или диссидентских школ либо если таковые будут учреждены впоследствии законодательным органом провинции, на любой закон или решение любого регионального органа власти Генерал-губернатору в Совет может быть подана апелляция, если вышеуказанный закон или решение затрагивает право или привилегию протестантского или римско-католического меньшинства подданных Ее Величества,

(4) В случае, если вышеуказанный провинциальный закон не принят, а, по мнению Генерал-губернатора, в Совете его принятие обязательно согласно настоящей статье, либо в случаях, когда решение Генерал-губернатора по апелляционной жалобе, поданной в соответствии с настоящей статьей, не будет исполняться должным образом региональными властями, в таком случае и только в тех пределах, в каких это необходимо при данных обстоятельствах, Парламент Канады вправе принять вспомогательный закон в целях надлежащего исполнения положений настоящей статьи, а также решений Генерал-губернатора в Совете, принимаемых на основании настоящей статьи.

Вопросы управления федеральными публичными финансами – исключительная прерогатива федеральных властей Канады, которые, направляя их в регионы и на места в виде помощи, в частности, в форме межбюджетных трансфертов, грантов частным лицам и налоговых скидок по федеральным налогам, предоставляют их под определенные условия, которые, по сути, могут корректировать региональную образовательную политику и отражать федеральную политику в сфере финансирования образования страны. При этом такой механизм жизнеспособен с точки зрения конституционных основ Канады только в том случае, если он используется «для мира, порядка и доброго управления по любым вопросам, не подпадающим под категории, закрепленные за провинциями», как того требует ст. 91 Конституционного Акта 1867 г., поэтому такая форма реализации федеральной политики в сфере образования представляется ограниченной.

Главным органом финансового контроля федерального уровня является Управление генерального аудитора Канады (The Office of the Auditor General). Управление возглавляет генеральный аудитор. Он проводит проверки федеральных министерств и агентств, большинство государственных (королевских) корпораций (crown corporations), а также других федеральных организаций, публично отчитывается перед Палатой представителей (нижняя палата Парламента Канады) по темам, которые, по мнению генерального аудитора, достойны представления. Канадскую специфику отношений федеральных и региональных властей отражает то обстоятельство, что генеральный аудитор Канады по совместительству также является генеральным аудитором регионов Нунавут, Юкон, Северо-западных территорий и отчитывается напрямую перед региональными парламентами этих субъектов федерации. Полномочия, права и обязанности, а также ответственность генерального аудитора установлены в законодательстве, принятом Парламентом Канады.

Управление генерального аудитора Канады, созданное в 1878 г., имеет долгую историю. В штате Управления на текущий момент состоит более 600 служащих. До 1878 года обязанности генерального аудитора исполнял заместитель министра финансов. Генеральный аудитор в то время реализовывал две основные функции: проверял и отчитывался по уже проведенным финансовым операциям федерального правительства и утверждал либо отклонял предстоящие государственные расходы.

Ранее отчет генерального аудитора предоставлялся Палате представителей Парламента один раз в год, зачастую включал в себя более 2000 страниц. В них была поименована каждая отдельная транзакция правительства, от закупки шнурков до контрактов на строительство мостов. Эти функции немного отличаются от задач генерального аудитора Канады на современном этапе, однако неизменным с XIX в. остается общий принцип его работы – отчитаться перед Парламентом о том, насколько государственные расходы соответствуют приоритетам, определенным Парламентом Канады.

В 1931 году Парламент передал полномочия по ассигнованию государственных расходов финансовому контролеру Казначейства (Comptroller of the Treasury), четко разграничив тем самым предметы ведения и обязанности генерального аудитора и Правительства Канады. Правительство отвечает за сбор и распределение публичных финансов, тогда как генеральный аудитор отвечает за проверку транзакций и отчет об эффективности использования этих финансовых ресурсов.

В ежегодный отчет генерального аудитора с 1950 г. стали включать подраздел по анализу «непроизводственных расходов» – то есть тех, выгода от которых гражданам Канады неочевидна. В данной части отчеты вызвали многочисленные дискуссии, поскольку генеральный аудитор в них комментировал политику федерального правительства, тем самым выходя за пределы своей компетенции.

Полномочия генерального аудитора расширены Законом Канады о генеральном аудиторе 1977 г. Кроме ревизии финансовых отчетов генеральный аудитор также уполномочен исследовать, насколько эффективно правительство управляет своими делами. Данный Закон установил важный принцип, согласно которому генеральный аудитор не комментирует выбор политики, но изучает, насколько эффективна реализация политических решений.

Законом Канады 1994 г. о внесении изменений в Закон о генеральном аудиторе установлено, что помимо ежегодного отчета Управление вправе издавать до трех промежуточных в течение финансового года. Поправки 1995 г. учредили в Управлении должность комиссара по охране окружающей среды и устойчивому развитию.

Парламент Канады в июне 2005 г. принял Закон об исполнении бюджета и Закон о финансовом администрировании, которые обязали генерального аудитора проверять определенный круг организаций, финансируемых за счет публичных средств, а также дополнительно проверять несколько государственных корпораций, подлежащих специальной обязательной проверке.

Управление генерального аудитора предоставляет Правительству независимую информацию, консультирование и помощь относительно использования Правительством публичных финансов. Управление вправе в аудиторских заключениях комментировать вопросы реализации государственной политики в различных сферах, но генеральный аудитор не вправе делать замечания и оценивать достоинства и недостатки самой политики. Управление генерального аудитора является органом парламентского аудита. Легислатуры осуществляют надзор за деятельностью федерального правительства, которое подотчетно Парламенту в части расходования публичных финансов.

Парламентский аудит занимает важное место в механизме ответственности исполнительной власти за эффективность расходования публичных финансов перед Парламентом. Представителям нижней палаты Парламента, избранным народом, жизненно необходимы независимые аудиторские заключения – только так народные представители могут оценить или даже поставить под сомнение и аргументировано оспорить политику и действия Правительства.

Генеральный аудитор осуществляет три типа аудита:

- (1) финансовый,

- (2) специальный,

- (3) аудит эффективности.

Финансовый аудит (или аудит финансовой отчетности) – отвечает на следующий вопрос: «Насколько правительство объективно и правильно ведет счета и записи по ним и предоставляет достоверную финансовую информацию?».

В ходе данного вида аудита проверяется, насколько полно раскрыты и отражены транзакции в финансовых отчетах. Процедуры аудита могут включать сравнение результатов операции с планируемыми, оценку надежности систем внутреннего аудита и финансового контроля департаментов и министерств, выборочную проверку отдельных транзакций и балансов. Аудиторы дополняют эти процедуры последующим анализом и беседами с государственными служащими.

Специальный аудит. В рамках специального аудита проверяются системы и практика государственных компаний. Проверка проводится на предмет рационального и безопасного использования активов, ресурсов, насколько экономически обоснованы и эффективны операции, проводимые корпорацией. Генеральный аудитор Канады вправе проверять большинство, но не все государственные корпорации (так называемые «корпорации-короны»). Согласно Закону Канады о финансовом администрировании федеральные корпорации подлежат специальному аудиту не реже одного раза в 10 лет.

Специальный аудит является формой аудита эффективности, но его пределы установлены законом, включая категории проверяемых организаций. В марте 2009 г. Законом об исполнении бюджета были предусмотрены новые правила управления государственными корпорациями. Совет директоров обязали передавать аудиторские заключения уполномоченному министру и президенту Казначейства в срок, не превышающий 30 дней со дня получения. Совет директоров также обязан обнародовать аудиторское заключение не позднее 60 дней со дня его получения.

Аудит эффективности. Ранее аудит эффективности именовался аудитом некоммерческих организаций или «value-for-money audit». Аудит эффективности призван ответить на следующие вопросы:

1) Насколько хорошо с точки зрения экономики, эффективности и экологии исполняются федеральные программы?

2) Располагает ли правительство достаточными инструментами анализа их эффективности?

3) Насколько хорошо администрируются программы правительства с точки зрения экономики, эффективности, экологии, точны и полны ли системы оценивания этих программ?

Аудит эффективности не дает оценок правильности политики правительства. Аудиторы проверяют практику управления, контроля и систем отчетности, применяемых правительством, при этом особое внимание обращается на результативность. В связи с этим стандарты аудита в коммерческих организациях сильно отличаются от государственного аудита правительственных организаций и государственных органов.

Управление проводит проверки федеральных департаментов и агентств. За год таких проверок проводится несколько десятков. Закон о генеральном аудиторе предоставляет ему право самостоятельно определять, когда именно проводить аудиторские проверки.

В ряде случаев проверяются расходы по отдельным программам либо по мероприятиям, которые контролируются одновременно несколькими департаментами или агентствами (к примеру, защита культурного наследия). Предметом проверки могут стать проблемы, затрагивающие практически все ведомства (к примеру, информационная безопасность).

По причине большого количества мероприятий, реализуемых Правительством Канады, определить тематику аудита эффективности представляется сложной задачей, требующей хорошего знания механизмов государственного управления и его отдельных составляющих, а также высоких профессиональных аналитических способностей аудитора. Отбор тем для проверки существенно влияет на ценность аудиторских заключений, предоставляемых Парламенту.

Генеральный аудитор организует подготовку плана аудиторских проверок на несколько лет вперед. Управление проводит тщательный риск-анализ и определяет темы, которые наиболее важны Парламенту. В расчет принимаются также проблемы доступности финансовых и человеческих ресурсов.

При установлении предмета проверки во внимание принимаются наиболее высокорисковые проблемные вопросы, с которыми сталкиваются федеральные организации в процессе своей деятельности. Примеры таких проблемных сфер: капиталоемкие проекты на средства налогоплательщиков, вопросы безопасности, здравоохранения и проч. Управление также определяет те сферы, которые в перспективе могут существенно улучшить результаты государственного управления (например, финансовое администрирование и контроль).

Генеральный аудитор уделяет особое внимание запросам о проведении проверок, направляемых парламентскими комитетами. Однако окончательное решение касательно предмета проверки остается за генеральным аудитором. Генеральный аудитор не проводит проверку по тематике, которая находится за пределами его полномочий, например, не оценивает и не рассматривает политические решения (это прерогатива Парламента и Правительства), и любые вопросы, которыми ведают администрации провинций и муниципальные исполнительные органы власти.

Заключения генерального аудитора Канады об эффективности содержат рекомендации, которые могут использоваться в качестве трамплина для прочных и позитивных изменений механизмов государственного управления. Последующие контрольные аудиторские проверки могут проводиться для определения того, насколько полно правительство учло рекомендации генерального аудитора Канады. Результат последующего контроля – это обнародование и опубликование ежегодного статус-отчета (Status Report).

Ведомственный финансовый контроль и внутренний аудит. На уровне Правительства Канады (надведомственный уровень или правительственный аудит) действует Управление генерального контролера Канады (Office of the Comptroller General) при Казначейском совете Канады, которое отвечает за координацию и помощь финансовому менеджменту и внутренним аудиторам федеральных министерств и ведомств Канады, а также оказание министерствам поддержки в их инвестиционной деятельности, снабжении, управлении проектами, имуществом и недвижимостью.

Служащие Управления помогают генеральному контролеру Канады в создании таких политик, стандартов и практических методик, которые позволят реализовать надежный контроль производительности и законности на уровне Правительства Канады в целом.

Управление генерального контролера Канады создано в 1931 г., затем было упразднено в 1969 г., в 1978 г. создано вновь, в 1993 г. включено в состав Казначейского совета Канады, и только с 2003 г. Управление генерального контролера выделено в относительно самостоятельный орган, призванный улучшить финансовое администрирование, внутренний аудит, тем самым способствовать развитию общества. Воссоздание Управления свидетельствовало о повышении внимания Правительства к вопросам финансового управления и отчетности.

Законом Канады о финансовом администрировании (Financial Administration Act)[24] установлено, что Казначейский совет Канады является органом, уполномоченным по вопросам финансового управления и другим делам, касающимся бережливого и эффективного использования публичных средств. Для этого Совет, в частности, принимает политики и организационные решения, распределяет финансовые ресурсы и контролирует в этой связи работу министерств и ведомств. Финансовый менеджмент – это неотъемлемая часть общей системы управления, а специалисты по финансам играют важную роль в работе министерств и ведомств.

1 апреля 2012 г. в соответствии с Законом о финансовом администрировании в Политику по внутреннему аудиту[25] на основе рекомендаций Управления генерального аудитора Канады 2010 г. и от июня 2011 г. были внесены изменения, которые ознаменовали переход от этапа внедрения к устойчивому функционированию подразделений внутреннего аудита[26].

На федеральном уровне ведомственный финансовый контроль в сфере образования Канады менее развит по причине более существенной ограниченности участия федерации в образовании, в том числе посредством финансово-правовых механизмов. Кроме того, в Канаде отсутствует федеральное министерство образования. Отчасти его функции в соответствующих сферах выполняют Министерство по развитию человеческих ресурсов и навыков (Human Resources and Skills Development Department), Министерство по делам гражданства и иммиграции Канады (Citizenship and Immigration Department), Министерство по делам коренных жителей и развитию севера (Aboriginal Affairs and Northern Development Department), Министерство финансов (Department of Finance), в части межбюджетных трансфертов в сфере образования наряду с Министерством финансов Канады также Казначейский совет Канады (Treasury Board of Canada), а в отношении налоговых скидок, освобождений и помощи физическим лицам и образовательным организациям со стороны системы налогообложения – Агентство государственных доходов Канады (или «налоговое агентство» (Canada Revenue Agency)).

В 2010–2011 финансовом году, который в Канаде закончился 31 марта 2011 г., трансферты федерального бюджета Канады другим уровням бюджетной системы (провинциальным и местным бюджетам) составили 53 млрд канадских долларов[27], то есть 20 центов с каждого доллара, поступившего в федеральный бюджет в составе налоговых доходов, из них социальные трансферты, направленные в систему послесреднего образования, на различные социальные программы и программы для поддержки детей составили 11,2 млрд канадских долларов, то есть более 21 % или 4 цента с каждого доллара налоговых доходов федерального бюджета Канады.

Кроме этого, установлены трансферты физическим лицам, общий размер которых составил 68,1 млрд канадских долларов, или 25 центов с каждого доллара налоговых доходов. В их число входят трансферты на помощь семьям с детьми в размере 12,7 млрд канадских долларов (5 центов с каждого доллара налоговых доходов), которые выделяются по программам «Налоговая скидка на ребенка» (Canada Child Tax Benefit) и «Универсальная скидка на поддержку детства» (Universal Child Care Benefit). Но и это еще не все. Федеральные власти Канады выделяют 3,8 млрд каннадских долларов на поддержку малообеспеченных семей через программу налоговых скидок по налогу на товары и услуги (примерный аналог российского НДС, в Канаде он именуется «Goods and Services Tax (GST)»). Следует отметить, что к операциям, не облагаемым налогом GST, относятся, в частности, образовательные услуги.

С целью контроля за расходованием средств по этим программам в структуре Министерства финансов Канады действует Группа внутреннего аудита и оценивания (Internal Audit and Evaluation Team). Это подразделение помогает заместителю министра финансов и другим должностным лицам Министерства принимать верные управленческие решения путем предоставления объективной, независимой и проверенной информации, заключений и рекомендаций для обеспечения эффективной, результативной и экономичной работы Минфина Канады. Группа внутреннего аудита проводит проверки по запросам заместителя министра финансов Канады, руководителей департаментов Министерства, а также внешнего Комитета по аудиту и оцениванию (Audit and Evaluation Committee). Группа также отвечает за взаимодействие с другими организациями и ведомствами, включая контрольные – Управление генерального аудитора Канады и Управление генерального контролера Канады при Казначейском совете Канады.

Группа внутреннего аудита и оценивания в отдельных случаях прибегает к услугам сторонних консультантов и экспертов для оценивания программ Казначейства. Объявления о подобных тендерах (Requests for Proposals – RFPs), проводимых в форме запроса котировок, публикуются на веб-странице публичных тендеров Канады (федеральных, провинциальных (территориальных) и муниципальных)[28].

Региональный финансовый контроль на примере провинции Онтарио (Канада). Организационно-правовая структура финансового контроля на региональном уровне во многих провинциях повторяет ту, которая имеет место на федеральном. Провинция Онтарио является крупнейшим субъектом федерации, здесь проживает более трети всего населения Канады, тут также расположена столица Канады Оттава. Валовой региональный продукт Онтарио на 2010 г. составлял 632 368 млн канадских долларов[29] или 37 % ВВП страны, что также ставит Онтарио на первое место в Канаде среди других провинций и территорий по этому показателю.

Управление генерального аудитора Онтарио является независимым органом финансового контроля на уровне провинции, подотчетным Законодательной Ассамблее Онтарио. Генеральный аудитор Онтарио проводит проверки эффективности и реализует финансовый контроль в отношении региональных органов исполнительной власти, региональных министерств и агентств, а также организаций-получателей региональных государственных публичных средств, в частности, колледжей и школьных советов. Канадская специфика обуславливает большую ответственность региональных органов власти перед налогоплательщиками за произведенные расходы публичных финансов, в связи с этим в отчетах часто выделено, сколько центов с каждого доллара, уплаченного налогоплательщиком, и на какую программу либо мероприятие потрачено. Это представляется очень наглядным и, таким образом, общественность и налогоплательщики могут быстро и без специальных познаний оценить базовые показатели эффективности использования региональных публичных финансов и понять, насколько заявления о политических целях соответствуют финансовым реалиям и практике реализации политических решений.

Законом Онтарио о генеральном аудиторе[30] ему предоставлены полномочия, согласно которым генеральный аудитор реализует независимый финансовый контроль, готовит обзоры и особые поручения, позволяющие обеспечить информационную и консультативную поддержку Законодательной Ассамблеи Онтарио, Постоянного комитета по государственному бюджету и, в определенных случаях, федеральных министров Короны. Генеральный аудитор Онтарио укрепляет систему подотчетности и оценивания эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти и получателей региональных публичных финансов в государственном секторе. В дополнение к этому, согласно ст. 5 Закона Онтарио о государственной рекламе 2004 г.[31], Генеральный аудитор обязан исследовать отдельные виды государственной рекламы, включая объявления рекламного характера в образовательных учреждениях, для определения, соответствует ли она требованиям, установленным данным законом. В своей деятельности генеральный аудитор Онтарио также руководствуется Законом Онтарио о фискальной прозрачности и отчетности[32].

В штате Управления генерального аудитора Онтарио состоит более 100 человек, большинство из которых являются специалистами по финансовому учету – зарегистрированные бухгалтеры (Chartered Accountants), сертифицированные главные бухгалтеры (Certified General Accountants) и сертифицированные специалисты по управленческому учету (Certified Management Accountant).

Структурно Управление состоит из групп, сформированных преимущественно по принципу специализации. Каждая группа проверяет определенные подразделения региональных министерств, агентств Короны или организаций-получателей грантов Онтарио. Например, должностные лица, ответственные за аудит правоохранительных министерств и программ, финансируемых из регионального бюджета, также проводят аудит Совета Онтарию по контролю за оборотом алкогольной продукции (Liquor Control Board of Ontario), Комиссии по правовой поддержке (Legal Aid Commission) и Комиссии по скачкам (Ontario Racing Commission).

Такой подход способствует накоплению опыта в различных сферах деятельности исполнительной власти. Каждую группу возглавляет портфельный директор, осуществляющий надзор и аудит тех министерств и агентств, которые относятся к его компетенции.

Структура похожа на организацию частной аудиторской компании, где каждому директору помогают управляющие, аудиторы и аудиторы-стажеры – студенты, проходящие подготовку для сдачи экзамена на сертификат бухгалтера, главного бухгалтера либо специалиста по управленческому учету. Этих специалистов дополняют эксперты по государственному управлению, коммуникациям, человеческим ресурсам и информационным технологиям.

Межведомственный финансовый контроль реализует Подразделение внутреннего аудита Казначейского совета Онтарио (Finance Audit Service Team (Ontario Internal Audit Division))[33]предоставляет консультационную поддержку всем министерствам Онтарио. Подразделение возглавляет главный внутренний аудитор. Должностные лица Подразделения проводят независимую оценку и дают рекомендации для улучшения регионального государственного управления, системы управления рисками, контроля, подотчетности и соблюдения нормативных правовых актов органами исполнительной власти Онтарио, а также предоставляют услуги внутреннего аудита министерствам и агентствам, учрежденным министерствами.

Аудит в сфере финансирования образования относится к компетенции Группы образовательного аудита (Education Service Audit Team)[34],Подразделения, которое обслуживает, прежде всего, Министерство образования Онтарио и Министерство профессиональной подготовки, колледжей и университетов Онтарио. Группа оказывает министру образования Онтарио объективную консультационную поддержку, а также помогает министру и агентствам, подчиненным Министерству образования Онтарио, достичь целей деятельности путем оценивания и рекомендаций, направленных на улучшение системы управления, риск-менеджмента, контроля, подотчетности и соблюдения должностными лицами Министерства законодательства и других нормативных правовых актов, тем самым помогая повысить эффективность, производительность и экономичность как самого министерства, так и подчиненных агентств и служб. Группу внутреннего аудита возглавляет главный внутренний аудитор.

Финансовый контроль в сфере финансирования образования на местном уровне. В провинции Онтарио (Канада) крупнейшим советом школьного округа является Совет школьного округа Торонто (Toronto District School Board). В состав совета входят два подразделения: бухгалтера-контролера по бюджету, доходам и финансовой отчетности, а также финансового контролера, которые подчиняются финансовому директору (Chief Financial Officer). Традиционно финансово-бухгалтерская служба подотчетна заместителю председателя совета школьного округа (как и в министерствах, где эти вопросы, как правило, также курирует заместитель министра).

Содержание финансового контроля сфере образования состоит в проведении проверок, ревизий и анализа информации с целью выявления нецелевого, неэффективного либо противозаконного использования публичных финансовых ресурсов, прежде всего, органами управления местных образовательных систем, администрациями частных школ, а также распорядительными органами вузов, значительно реже – профильными исполнительными органами штатов.

Специфика реализации финансового контроля в образовании Канады определяется отсутствием профильного министерства образования, и, как следствие, узкоспециализированные тематические проверки в нескольких министерствах, реализующих отдельные вспомогательные целевые программы в особых случаях, например, обучение коренного населения Канады удаленных территорий. Генеральный аудитор Канады отчитывается перед парламентами отдельных территорий, государственное и финансовое управление в которых находится в стадии становления и развития в сравнении с провинциями. На региональном уровне провинции Онтарио специфика заключается в наличии межведомственного органа аудита, который имеет развитую сеть подразделений и обслуживает сразу несколько министерств, являясь во всех также и органом внутреннего аудита.

В сущности, реформы системы управления образованием последних десятилетий, проводимые в разных странах и нередко приуроченные к очередным выборам, сводятся к двум базовым вещам, причем обе затрагивают финансовую сторону дела: 1) изменение соотношения частных и публичных финансов в образовании, и 2) модернизация методов управления. В последнем случае речь также идет о балансе, а именно балансе директивных методов управления и финансово-правовых инструментов. Разумеется, в отдельно взятом государстве всегда обнаруживается своя специфика реформ образования и собственный уникальный опыт, связанный как с историческими предпосылками, так и с религией, моралью, правовой системой, существующих в конкретной стране, что явно продемонстрировано на примере Великобритании, территорий, ее составляющих, и Канады.

При этом очевидно, что сфера образования неразрывно связана с государством, поскольку расходы на поддержание образовательного сектора велики, а сама эта сфера в силу определенных капиталоемких ее уровней (например, общего обязательного образования) всегда будет одним из приоритетных направлений расходования бюджетных средств. Кроме того, финансы, идущие в сферу образования, «на выходе» непосредственно в добавленную стоимость не конвертируются. Высокоразвитая система образования «на выходе» порождает устойчивое и благополучное общество, экономика которого отличается высокой конкурентоспособностью, эффективностью и производительностью.

Из этого с необходимостью вытекает, что вопросы финансовых инструментов управления образованием являются универсальными, поэтому обмен опытом, изучение и анализ проблем, с которыми сталкиваются другие страны и регионы в ходе реформирования и модернизации образования как сектора экономики, оказываются востребованными при реализации национальных стратегий и публичной политики в области образования.

Литература

1. Черноморова, Т. В. Реформа финансирования высшего образования в Великобритании / Т. В. Черноморова // Экономика образования за рубежом: современные тенденции и перспективым: сб. обзоров / РАН. ИНИОН. Центр науч.-информ. исслед. глобал. и регион. пробл. Отд. глобал. пробл. – М., 2005.

[1] Более подробную информацию о целевых программах, относящихся к этой внутренней политике, и организациях из Соединенного Королевства (UK) см., напр.: «Гид-портал по нанотехнологиям ЕС. Проекты FP6/7. Режим доступа: http://ec.europa.eu/research/industrial_technologies/pdf/ec-nanotechnology-research-mapping_en.pdf.

[2] Программы финансирования интегрированной системы защиты и гарантий прав ребенка Еврокомиссии (с подробным описанием) см.: http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/roc_funding_mechanisms_2014.pdf (дата обращения: 12.03.2015).

[3] Консолидация представляет собой объединение текстов Конституционного акта 1867 г., поправок к нему, а также текста Конституционного закона (Акта) о Канаде 1982 г., включающего Канадскую хартию прав и свобод и другие положения, в том числе процедуру внесения поправок в консолидированную Конституцию Канады.

[4] См. официальную страницу Правительства Канады в сети «Интернет». Режим доступа: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/Const/Const_index.html.

[5] См. раздел 63 (2) консолидированного Закона о подоходном налоге 1985 г. (с изм. и доп. на 02.01.2015). Режим доступа: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/I-3.3/page-81.html#docCont.

[6] Подр. см. проект Закона C-33 «О контроле индейцев Канады за системой среднего образования», рассмотренный Парламентом Канады в 2014 году. Режим доступа: http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?Language=E&Mode=1&DocId=6532106, ассигнования по которому предусмотрены Бюджетом 2014 года (http://www.budget.gc.ca/2014/docs/plan/ch3-1-eng.html#ab-k12). Утверждено финансирование данной программы на 2016–2017 и 2018–2019 гг. в размере 1,25 млрд канадский долларов.

[7] https://www.gov.uk/government/people/nicky-morgan.

[8] http://gov.wales/topics/educationandskills/?lang=en.

[9] http://www.gov.scot/About/People/Ministers/Cabinet-Secretary-for-Education-and-Lifelong-Learn.

[10] http://www.gov.scot/About/People/Ministers/Minister-for-Children-and-Young-People.

[11] http://www.gov.scot/About/People/Ministers/Minister-for-Learning.

[12] http://www.northernireland.gov.uk/revised_budget_-_website_version.pdf.

[13] http://www.deni.gov.uk/index/about-the-department/department-of-education/41-about-the-department-st....

[14] См., напр.: Черноморова Т. В. Реформа финансирования высшего образования в Великобритании // Экономика образования за рубежом: современные тенденции и перспективы: Сб. обзоров / РАН. ИНИОН. Центр науч.-информ. исслед. глобал. и регион. пробл. Отд. глобал. пробл. М., 2005. С. 31.

[15] http://www.gov.uk/school-attendance-absence/legal-action-to-enforce-school-attendance.

[16] http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/25/contents.

[17] http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/40/contents.

[18] http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1992/13/contents.

[19] http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/30/contents.

[20] http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/8/contents.

[21] http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/31/contents.

[22] http://www.gov.uk/hmrc-internal-manuals/vat-government-and-public-bodies/vatgpb7530.

[23] http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/Const/page-5.html#s_92.

[24] R.S.C., 1985, c. F-11 (http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/F-11/index.html).

[25] http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=16484.

[26] http://www.tbs-sct.gc.ca/ia-vi/index-eng.asp.