АВТОРЫ: Еремина О. Ю.
АННОТАЦИЯ
В статье рассмотрены правовые аспекты оценки деятельности образовательных организаций, выделены виды актов по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. Анализу подвергнуты нормативное регулирование федерального уровня, а также региональный, муниципальный и локальный уровни регулятивного воздействия. Выявлены основные правовые проблемы формирующейся системы оценки эффективности деятельности образовательных организаций на различных уровнях публичной власти. Отмечены некоторые негативные последствия внедрения системы оценивания эффективности деятельности образовательных организаций.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Образование; оценка; качество; эффективность деятельности; органы управления образованием; показатели эффективности.
Одной из основ кардинальных изменений системы образования является переход к управлению по результатам в государственном секторе. При этом важное место в системе реформирования сферы образования занимают вопросы оценки эффективности деятельности не только органов управления образованием, но и оценки эффективности деятельности образовательных организаций. Согласно общетеоретическому подходу к методу управления по результатам в государственном секторе цель образовательной политики должна быть количественно измерима и отражать ее качественные характеристики.
Внедрение оценочных инструментов оценивания деятельности образовательных организаций повлекло необходимость их правового опосредования. Отметим, что многие теоретические проблемы оценивания, как всей системы образования, так и ее отдельных компонентов, нашли свое отражение в научной литературе[1].
Правовые основы оценивания образовательных организаций впервые были заложены в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании в РФ). Указанный закон нормативно закрепил понятие качества образования, при этом указав на необходимость его оценки – определения степени достижения планируемых результатов образовательной программы (ст. 2); включил в систему образования организации, осуществляющие оценку качества образования (ст. 10); ввел независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию как один из инструментов управления системой образования (ст. 89); внедрил процедуру самообследования образовательных организаций (п. 13 ч. 3 ст. 28); закрепил систематическую основу проведения мониторинга эффективности образовательных организаций (ст. 97).
Вместе с тем необходимо отметить, что нормативное регулирование по вопросам оценки качества образования существовало и до принятия Закона об образовании в РФ, но в связи с его принятием было подвергнуто существенной корректировке.
Интенсивное развитие нормативного регулирования федерального уровня по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, позволяет выделить следующие виды нормативных правовых актов:
1) акты, направленные на формирование независимой системы оценки качества работы образовательных организаций;
2) акты, направленные на организацию мониторинга качества образования;
3) акты, направленные на регламентацию самообследования образовательных организаций;
4) акты, утверждающие показатели эффективности деятельности образовательных организаций, а также педагогических работников и руководителей образовательных организаций.
Исходя из конституционного посыла о возможности и необходимости правового регулирования образовательных отношений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на муниципальном уровне, попытаемся охарактеризовать правовое регулирование каждого публичного уровня власти по вышеперечисленным вопросам.
Правовое регулирование федерального уровня. Развитие системы независимой оценки качества образования на протяжении нескольких лет являлось задачей многих программных документов Российской Федерации, в числе которых: Федеральная целевая программы развития образования на 2011–2015 годы[2], Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы[3], Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014–2015 годов, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 31.01.2013[4]).
Кроме того, Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» Правительству РФ совместно с общественными организациями было поручено до 1 апреля 2013 г. обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных рейтингов их деятельности[5].
Во исполнение этого поручения Правительство РФ утвердило Правила формирования независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги[6], а также План мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013–2015 годы[7].
Апогеем целенаправленной работы по формированию независимой оценки качества социальных услуг явился принятый 21 июля 2014 г. Федеральный закон № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования»[8] (далее – Закон № 256-ФЗ), который изменил редакцию ст. 95 Закона об образовании в РФ и дополнил его еще двумя статьями, более подробно регламентировав независимую оценку качества образования.
Анализ нововведений показал, что, во-первых, изменилось само назначение независимой оценки качества образования. Если раньше она осуществлялась в целях определения соответствия предоставляемого образования потребностям физического и юридического лица, в интересах которых осуществляется образовательная деятельность, оказания им содействия в выборе образовательной программы и организации, осуществляющей образовательную деятельность, а также повышения конкурентоспособности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ на российском и международном рынках, то теперь независимая оценка качества образования направлена на получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ.
Во-вторых, законодатель разделил независимую оценку качества на две самостоятельные фазы: независимую оценку качества подготовки обучающегося и независимую оценку качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Данный подход считаем оправданным, так как понятие «образование» включает в себя два равнозначных компонента: результат образования – «образованность» и образовательный процесс, позволяющий получить необходимый результат. То есть теперь на законодательном уровне закреплен правильный подход к оценке образования: будет оцениваться как результат, так и процесс образования.
В-третьих, организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, теперь не только размещают в сети «Интернет» информацию о порядке проведения и результатах независимой оценки качества образования, но и направляют ее при необходимости соответственно в федеральные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления.
Однако при использовании словосочетания «при необходимости» возникает правовая неопределенность. Так, из текста закона не совсем понятно, при каких условиях возникает такая необходимость, при получении каких результатов организации, которые проводят независимую оценку качества образования, принимают решение о предоставлении ее в органы публичной власти, осуществляющие управление образованием.
В-четвертых, блок обязанностей органов управления образованием дополнился еще одной обязанностью. Так, при получении информации о результатах независимой оценки качества образования органы управления образованием обязаны ее рассмотреть в месячный срок, а также учитывать эту информацию при выработке мер по совершенствованию образовательной деятельности.
В-пятых, органы управления образованием всех уровней должны создать определенные условия для проведения независимой оценки качества образовательной деятельности образовательных организаций, а именно: с участием институтов гражданского общества сформировать общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций и утвердить положения о них. В то же время законодатель ввел оговорку, что в случае, если при органах управления образованием уже действуют общественные советы, то отдельный совет по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций может не создаваться. Таким образом, функции общественного совета по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций могут быть возложены на уже существующие при этих органах общественные советы.
Кроме того, законодатель наделил общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций собственным кругом полномочий. Так, указанные общественные советы:
1) определяют перечни организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в отношении которых будет проводиться независимая оценка;
2) формируют предложения по разработке технического задания для организации, которая будет осуществлять сбор, обобщение и анализ информации о качестве образовательной деятельности организаций (далее – оператор), принимают участие в рассмотрении проектов документации о закупках работ, услуг, а также проектов государственного, муниципального контрактов, заключаемых Минобрнауки России, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, органами местного самоуправления с оператором;
3) устанавливают при необходимости критерии оценки качества образовательной деятельности организаций (дополнительно к общим критериям, установленным Законом № 256-ФЗ);
4) проводят независимую оценку качества образовательной деятельности организаций с учетом информации, представленной оператором;
5) представляют соответственно в Минобрнауки России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления результаты независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, а также предложения об улучшении их деятельности.
В-шестых, законодатель ввел два вида критериев, по которым будет проводиться независимая оценка качества образовательной деятельности организаций: общие и специальные (дополнительные). Под «общими» критериями понимаются открытость и доступность информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность; комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; доброжелательность, вежливость, компетентность работников; удовлетворенность качеством образовательной деятельности организаций.
Специальные (дополнительные) критерии оценки качества образовательной деятельности организаций при необходимости устанавливаются общественными советами по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций. Снова в тексте закона законодатель использует словосочетание «при необходимости», вызывающее ряд вопросов, связанных с необоснованным расширением полномочий общественных советов по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций.
В-седьмых, законодатель определил временные интервалы проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций. Установлено, что независимая оценка качества образования, организуемая общественными советами, проводится не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.
Правовые последствия для образовательных организаций, получивших негативную оценку по результатам независимой оценки качества образования, остались неизменными: неудовлетворительные результаты независимой оценки не влекут каких-либо санкций со стороны государства, не могут быть основанием пересмотра действующих государственных разрешений (лицензии и государственной аккредитации) и наносят образовательной организации только репутационный урон.
Хотелось бы отметить, что вновь введенные законодательные установления проведения независимой экспертизы качества образовательной деятельности, обоснованные недоверием к общественным советам «при органах» в их беспристрастности, открытости и честности, вызывают интуитивное ощущение «неправильности».
Мониторинг в сфере образования выполняет в основном информационную функцию и представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Правовое регулирование мониторинга системы образования осуществляется на основании Закона об образовании в РФ (ст. 97), а также целого ряда принятых в соответствии с ним подзаконных актов, а именно: постановления Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования»[9]; приказа Минобрнауки России от 15 января 2014 г. № 14 «Об утверждении показателей мониторинга системы образования»[10]; приказа Минобрнауки России от 11 июня 2014 г. № 657 «Об утверждении методики расчета показателей мониторинга системы образования»[11]; приказа Рособрнадзора от 14 июля 2014 г. № 1085 «Об утверждении показателей и процедуры проведения мониторинга системы высшего образования Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки»[12].
Кроме того, установлена систематическая основа проведения мониторинга эффективности образовательных организаций. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. № 2620-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») ?Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки?»[13] в систематическом порядке будет осуществляться мониторинг эффективности образовательных организаций: дошкольного, общего, дополнительного образования, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования. Разработаны показатели повышения эффективности и качества услуг в перечисленных сферах образования.
Самообследование в образовательных организациях направлено на определение степени достижения собственных целей. Введенная Законом об образовании в РФ обязанность предоставлять отчет о самообследовании деятельности образовательной организации и размещать его на сайте образовательной организации является весьма результативным инструментом с точки зрения повышения эффективности деятельности образовательных организаций.
Министерство образования и науки РФ утвердило два подзаконных акта, регулирующих порядок проведения самообследования и его показатели. Речь идет о приказах Минобрнауки России от 14 июня 2013 г. № 462 «Об утверждении Порядка проведения самообследования образовательной организацией»[14] и от 10 декабря 2013 г. № 1324 «Об утверждении показателей деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию»[15].
Что касается актов, утверждающих показатели эффективности деятельности образовательных организаций, а также педагогических работников и руководителей образовательных организаций, хотелось бы отметить, что на федеральном уровне активно разрабатываются критерии и показатели оценки эффективности образовательных организаций. Так, приказом Минобрнауки России от 8 ноября 2010 г. № 1116 утверждены Целевые показатели эффективности работы бюджетных образовательных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации»[16]. Данным документом утверждены целевые показатели эффективности работы бюджетных образовательных учреждений, находящихся в ведении Минобрнауки России, которые реализуют образовательные программы общего образования, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, а также специальных профессиональных училищ.
Похожие акты для подведомственных образовательных организаций разрабатывают иные федеральные органы. Например, Минэкономразвития России своим приказом от 21 сентября 2008 г. № 292 утвердил Перечень целевых показателей эффективности работы учреждений, показателей и условий стимулирования труда руководителей учреждений, перечень примерных показателей стимулирования основного персонала по государственным образовательным учреждениям высшего и дополнительного профессионального образования, подведомственным Минэкономразвития России[17]. Минкультуры России приказом от 30 ноября 2012 г. № 1480 утвердило Критерии и целевые показатели эффективности деятельности учреждений высшего профессионального образования, учреждений среднего профессионального образования, учреждения дополнительного и послевузовского профессионального образования и научно-исследовательских учреждений, подведомственных Министерству культуры Российской Федерации, и работы их руководителей на 2013 год[18] и др.
Аналогичные критерии и показатели оценки эффективности образовательных организаций разработали и исполнительные органы субъектов Российской Федерации[19], а также отдельные муниципалитеты[20].
В июне 2013 г. Минобрнауки России были подготовлены Методические рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и отдельных категорий работников[21] (далее – Методические рекомендации). Правовым основанием разработки этих Методических рекомендаций являются: план мероприятий Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012–2018 годы[22] (далее – Программа) и приказ Минтруда России от 13 мая 2013 г. № 202 «О проведении пилотного внедрения мероприятий по обеспечению взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при координации мероприятий по повышению оплаты труда отдельных категорий работников государственных (муниципальных) учреждений»[23]. Методические рекомендации содержат примерные направления, которые следует учитывать при разработке показателей эффективности для руководителя педагогических работников образовательной организации.
Минобрнауки подчеркивает, что при разработке публичными органами регионального и муниципального уровней на основании Методических рекомендаций показателей эффективности деятельности руководителей и педагогических работников образовательных организаций необходимо обеспечить коллегиальность и привлекать организации, осуществляющие государственно-общественное управление в сфере образования, а также трудовые коллективы и профсоюзные организации. Тут же был указан срок исполнения – 26 июня 2013 г. Таким образом, за 6 дней органам исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющим управление в сфере образования, предписывалось разработать на основе Методических рекомендаций собственные критерии эффективности, обсудить разработанные проекты с трудовыми коллективами, профсоюзами и утвердить критерии эффективности локальными нормативными актами.
При столь сжатых сроках существует высокая вероятность копирования рекомендованных примерных показателей эффективности деятельности руководителей и работников образовательных организаций и утверждения их на региональном и муниципальном уровнях в спешном порядке, минуя процедуры согласования с трудовыми коллективами, профсоюзами и органами государственно-общественного управления.
Информация о результатах оценки деятельности руководителей образовательных организаций и педагогических работников, в соответствии с утвержденным перечнем показателей эффективности, должна быть размещена в открытом доступе на сайтах образовательных организаций в сети «Интернет».
Процесс оценивания образовательных организаций (их руководителей и педагогических работников) является обязательной частью перехода сферы образования на эффективный контракт, предусмотренный Программой.
Под эффективным контрактом понимается трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки[24].
Минтруд России своим приказом от 26 апреля 2013 г. № 167н утвердил Рекомендации по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного контракта[25] (далее – Рекомендации). Во-первых, теперь в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда. Условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования.
Во-вторых, внедрение эффективного контракта в учреждениях рекомендуется оформлять в виде дополнительного соглашения к трудовому договору, которое, в свою очередь, рекомендуется заключать по мере разработки показателей и критериев оценки эффективности труда работников учреждения для определения размеров и условий осуществления стимулирующих выплат. В дополнительном соглашении рекомендуется подробно описывать условия оплаты труда, в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника учреждения, доплаты, надбавки и поощрительных выплат.
В-третьих, рекомендуется конкретизировать условия осуществления выплат:
- компенсационного характера (наименование выплаты, размер выплаты, а также факторы, обусловливающие получение выплаты);
- стимулирующего характера (наименование выплаты, условия получения выплаты, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, периодичность, размер выплаты).
Условия осуществления выплат стимулирующего и компенсационного характера, а также предоставления мер социальной поддержки рекомендуется излагать в трудовом договоре или дополнительном соглашении к трудовому договору в форме, понятной работнику учреждения и работодателю и исключающей неоднозначное толкование этих условий. При этом не рекомендуется ограничиваться только ссылками на положения локальных нормативных актов, содержащих нормы, регулирующие вопросы осуществления выплат стимулирующего и компенсационного характера. В случае если какие-либо выплаты устанавливаются в абсолютном размере (в рублях), рекомендуется указывать этот размер в трудовом договоре или дополнительном соглашении к трудовому договору. Размер выплат, устанавливаемых в процентах, баллах и других единицах измерения, рекомендуется указывать в этих единицах с указанием условий, при достижении которых они осуществляются.
Кроме того, 28 ноября 2013 г. Минобрнауки России были подготовлены Методические рекомендации о внедрении апробированных моделей эффективного контракта в системе профессионального обучения и среднего профессионального образования и Методические рекомендации о стимулировании руководителей образовательных организаций системы профессионального образования, направленного на установление взаимосвязи между показателями качества предоставляемых организацией государственных (муниципальных) услуг и эффективностью деятельности руководителя среднего профессионального образования (в том числе по результатам независимой оценки).
Названные рекомендации содержат перечень примерных показателей эффективности деятельности преподавателей и мастеров производственного обучения профессиональных образовательных организаций, а также перечень примерных показателей эффективности деятельности руководителей профессиональных образовательных организаций.
Анализ закрепленных примерных показателей эффективности деятельности педагогических работников и руководителей образовательных организаций показал, что принципиально подход к формированию оценки педагогов не изменился. Отсутствуют показатели, связанные с применением инновационного подхода в образовании, внедрением информационных технологий; участие общественности минимально; не учитываются авторские методики преподавания; не предполагается проведение экспертных исследований и т. д. Состав примерных показателей демонстрирует формальный подход, который может быть продолжен и на региональном, и муниципальном уровнях, и на уровне образовательных организаций.
Вместе с тем необходимо отметить, что в практике применения программ распределения стимулирующей части фонда оплаты труда, нацеленных на эффективность труда педагогов, разработанных во многих образовательных организациях, использовались продуманные методики построения системы оценивания, которые были апробированы. В ряде программ учитывалось качество формирования у обучающихся определенных компетенций, так как одной из наиболее острых проблем российского образования в настоящее время является слабая взаимосвязь между итогами аттестации обучающегося и его практическими навыками.
Регулятивное воздействие регионального уровня. При характеристике регионального регулятивного воздействия необходимо отметить некоторые недостатки федерального законодательства по вышеперечисленным видам актов, из которых возникают определенные проблемы регионального уровня регулирования. Во-первых, на федеральном уровне отсутствует четкое указание на необходимость регионального регулирования по рассматриваемым вопросам, из-за чего сложилась хаотичная практика регионального регулятивного воздействия. Во-вторых, в нормативных документах федерального уровня при формировании системы независимой оценки качества образования не сформулирован ясный запрос общества к качеству образования, что повлечет за собой значительное разнообразие подходов при построении системы критериев независимой оценки качества образования.
Анализ образовательного законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, показал следующее.
1. Региональное образовательное законодательство по вышеперечисленным видам актов демонстрирует отсутствие единого подхода к их регулированию. Во-первых, отсутствует единая позиция по вопросу об уровне регулирования. В некоторых субъектах РФ по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, принимаются акты регионального уровня, в то же время в других субъектах по этим же вопросам принимаются муниципальные акты, а региональное регулирование отсутствует. Например, акты, направленные на формирование независимой оценки качества образования, приняты в 16 субъектах, из которых только в 4 субъектах действуют акты регионального уровня, а в остальных регулирование этих вопросов осуществляется на муниципальном уровне. По вопросам, посвященным самообследованию образовательных организаций, в Курганской области принято 3 муниципальных акта, в Липецкой – 1 муниципальный акт, в Новосибирской – 1 региональный акт. Аналогичная ситуация наблюдается при регулировании вопросов мониторинга качества образования.
Во-вторых, в образовательном законодательстве субъектов Российской Федерации присутствуют не все из перечисленных видов актов. Так, акты, регламентирующие самообследование образовательных организаций, приняты только в 3 субъектах РФ (Курганской, Липецкой, и Новосибирской областях); акты, направленные на формирование независимой оценки качества образования, также приняты не более чем в 10 субъектах. По вопросам мониторинга качества образования и по вопросам оценки эффективности деятельности образовательных организаций отмечается более плотное региональное регулятивное воздействие.
2. Региональное законодательство по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, демонстрирует использование различных способов регулятивного воздействия. Так, в некоторых субъектах Российской Федерации принимается единый акт, которым утверждаются показатели эффективности деятельности для всех организаций, оказывающих социальные услуги, не выделяя отдельно образовательные, медицинские и иные организации. Такой подход не всегда удобен для правоприменителя, но является правовой основой и направлением для муниципального и локального регулирования.
Одним из способов оценивания образовательных организаций является оценивание каждого сотрудника организации и его руководства, на основании которого можно сделать вывод об эффективности/неэффективности образовательной организации в целом. Такой подход весьма распространен во многих субъектах Российской Федерации, где утверждаются показатели эффективности деятельности для педагогических работников и руководителей образовательных организаций, а не для организации в целом. В других субъектах РФ, наоборот, утверждаются показатели эффективности для образовательной организации в целом, при этом показатели эффективности для педагогических работников и руководителей образовательных организаций утверждаются на муниципальном или локальном уровне, а иногда не утверждаются вообще.
3. Структура региональных актов также демонстрирует разнообразие подходов к их разработке. Так, по вопросу формирования системы независимой оценки качества принято всего несколько региональных актов, однако их структура базируется на различных принципах. Нормативные акты одних субъектов Российской Федерации содержат четкую структуру, определяют цель, задачи, объекты, субъекты оценивания, их функции, сроки проведения и результаты оценивания образовательных организаций. В нормативных актах других субъектов лишь последовательно перечисляются этапы проведения процедуры оценивания. Так, в Краснодарском крае разработан Порядок проведения независимой оценки качества работы государственных образовательных организаций, в котором последовательно изложены все этапы проведения независимой оценки. В Белгородской области за основу была взята структура Методических рекомендаций по проведению независимой системы оценки качества работы образовательных организаций, разработанных Минобрнауки России (письмо от 14.10.2013 № АП-1994/02). В Республике Алтай структурным элементом разработанного Порядка проведения независимой оценки качества работы образовательных организаций являются Критерии и показатели независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги населению в сфере образования и Положение об общественном совете по вопросам независимой оценки качества работы организаций.
При утверждении показателей эффективности деятельности образовательных организаций также используются различные подходы: в одних субъектах РФ показатели разрабатываются в зависимости от уровня образования (отдельно для дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего и видов профессионального образования); в других – по каждой образовательной программе, в третьих – по каждому отдельному образовательному учреждению. Кроме того, отдельно разрабатываются показатели эффективности для специальных коррекционных образовательных организаций, образовательных организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, нормативное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, имеет хаотичный характер, нет четкой позиции относительно того, какие акты необходимо принимать на региональном уровне, а какие – на муниципальном. Данная ситуация не может быть залогом построения результативной системы оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. Разноплановость разрабатываемых критериев оценки качества и эффективности не сможет обеспечить единства требований к образовательным организациям на всей территории Российской Федерации.
Нормативное регулирование муниципального уровня. При характеристике нормативного регулирования муниципального уровня нельзя не отметить ту же проблему, что была описана выше при характеристике регионального регулирующего воздействия. Речь идет о неравномерном распределении регионального и муниципального регулятивного воздействия по некоторым видам актов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. По общему правилу участие органов местного самоуправления в правовом регулировании общественных отношений строится на принципах, закрепленных Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[26], а также на основе установленных субъектами Российской Федерации переделов участия органов местного самоуправления в правовом регулировании определенных общественных отношений. Однако при регулировании вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, нормативное воздействие регионального уровня по некоторым видам актов в подавляющем большинстве случаев отсутствует.
В таких субъектах Российской Федерации регулирование вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, осуществляется на муниципальном уровне, при этом органы местного самоуправления руководствуются актами федерального уровня, а не регионального. В то же время если рассматриваемые вопросы на региональном уровне урегулированы, то участие муниципального уровня нормативного регулирования либо минимально, либо отсутствует.
Кроме того, неравномерность регулирующего воздействия на муниципальном уровне наблюдается даже на территории одного субъекта РФ. В каких-то муниципальных образованиях действует несколько муниципальных актов по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций (например, в г. Шадринске Курганской области действуют несколько муниципальных актов по вопросам самообследования образовательных организаций). В других же муниципальных образованиях этого же региона либо полностью отсутствуют какие-либо акты по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, либо присутствует только акт, утверждающий положение о создании Общественного совета по независимой оценке качества образовательных услуг.
Анализ правового регулирования органов местного самоуправления по формированию независимой системы оценки качества работы образовательных организаций показал существенные различия, как в структуре актов, так и в их содержании. Так, муниципальные акты с совпадающими или схожими названиями, например, «О порядке проведения независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании» или «Об утверждении порядка проведения независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании» или «О формировании независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании», представляют собой совершенно разные по содержанию и структуре документы. В первом случае это разработанное положение о порядке проведения независимой оценки качества образования (с определенной степенью дублирования федерального акта), со структурой, содержащей общие положения, методические рекомендации по проведению независимой оценки, объекты независимой оценки качества образования, измерительные материалы, наименование участников независимой оценки качества образования, использование инструментов независимой оценки качества образования. Во втором случае это перечисление этапов проведения независимой оценки качества образовательной организации с утвержденным перечнем показателей эффективности деятельности муниципальных образовательных организаций. В третьем – просто утверждение положения об Общественном совете, созданном для оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений, плана мероприятий по внедрению порядка формирования независимой оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений и перечня дополнительной необходимой и достоверной информации о деятельности муниципальных образовательных учреждений. Определить по названию примерное содержание муниципального акта весьма затруднительно.
Таким образом, существующая практика нормативного регулирования на муниципальном уровне пока не отвечает принципам единообразия регулирующего воздействия органов местного самоуправления по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций.
Локальный уровень регулирующего влияния. В силу Закона об образовании в РФ образовательные организации вправе и обязаны осуществлять локальное регулирование.
Однако на локальном уровне виды актов по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, дополняются еще одним видом – актами, регламентирующими оценку и учет образовательных достижений обучающихся. Данный вид актов необходим для объективной оценки качества образования.
Сложившаяся практика правового регулирования образовательных организаций показала, что локальными актами очень редко устанавливаются дополнительные показатели эффективности деятельности педагогических работников, руководителей образовательных организаций к тем, что разработаны на региональном или муниципальном уровне. Если же такой акт присутствует в локальной нормативной базе образовательной организации, то он, как правило, дублирует положения актов более высокого уровня.
В то же время анализ локального регулирования образовательных организаций демонстрирует в большинстве случаев сбалансированную и хорошо проработанную локальную нормативную базу по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. Хотелось бы отметить такие положительные характеристики локального регулирования, как информативность локальных актов, минимальный объем отсылочных норм, простота, ясность и доступность изложения.
Общий анализ нормативного регулирования по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, демонстрирует разноплановость и неоднородность регулятивного воздействия на региональном и муниципальном уровнях. Для построения эффективной системы оценки деятельности образовательных организаций необходимо обеспечить: во-первых, единые подходы к построению систем оценок деятельности образовательных организаций на федеральном уровне, что не означает какую-либо унификацию критериев такой оценки[27]; во-вторых, на региональном уровне четко обозначить параметры муниципального регулирующего воздействия по рассматриваемым вопросам.
Однако и этих мер явно недостаточно. Необходимо иметь в виду, что в долгосрочном периоде функционирования системы оценки эффективности положительные эффекты вытесняются отрицательными[28]. Результаты проведенного анализа дают основание говорить о возможности увеличения числа негативных эффектов. Например, прямая зависимость вознаграждения от оценки эффективности деятельности может послужить стимулом к «стратегическому поведению» – демонстрации эффективности в отчетной документации, а не в реальной жизни (приписки, искажение результатов). Оценка эффективности может препятствовать внедрению инноваций, так как есть риск, что полученные результаты будут хуже ожидаемых. Оценка эффективности может привести к снижению взаимодействия, сотрудничества, кооперации. Например, эффективная школа не готова делиться своим опытом применения образовательных методик, чтобы продолжать быть эффективной на фоне остальных школ и т. д.
На протяжении нескольких десятилетий в зарубежных странах применяется способ управления по результатам. Его основным инструментом является оценка эффективности деятельности государственных структур, в число которых входят образовательные организации. Анализ этого опыта позволяет выявить основные парадоксы оценки эффективности. Например, в условиях использования системы оценивания в качестве основного управленческого механизма она со временем дегенерирует, превращаясь в форму отчетности. При такой системе управления всегда существует возможность «приукрасить» реальный результат, выдать посредственные результаты за выдающиеся. Кроме того, в отношениях «вознаграждение за хороший результат» можно сравнивать только деятельность организаций, которые не слишком радикально отличаются друг от друга. При более существенных различиях в качестве работы образовательных организаций у руководства появляется веское основание для введения дополнительных показателей в отношении успешных организаций с целью защиты менее эффективных. В результате получается, что неуспешные организации щадят, а работающие хорошо – либо не получают должного вознаграждения, либо получают своеобразное наказание. Именно в этом и заключается основной парадокс: хорошая работа в системе оценки эффективности может быть наказуема.
Богатый зарубежный опыт применения оценки эффективности дает возможность использовать его при построении российской системы оценивания образовательных организаций, минимизировав его побочные (негативные) эффекты. Вместе с тем, внедряя систему оценки эффективности деятельности образовательных организаций, необходимо соблюдать умеренность в ее использовании, обеспечивая возможность реализации принципов взаимодействия, разнообразия, динамичности и главное – сочетания нескольких управленческих механизмов в системе образования. Как показал опыт последних десятилетий, не всегда заимствование зарубежного опыта (в любой сфере) приводит к положительным изменениям.
Литература
1.Белокопытов, А. В. Независимая оценка качества образования: в чем суть и каковы последствия? / А. В. Белокопытов // Руководитель автономного учреждения. – 2013. – № 3.
2.Еремина, В. Ю. Оценка качества образовательных услуг / В. Ю. Еремина, М. С. Гришина // Руководитель бюджетной организации. – 2012. – № 1.
3.Еремина, О. Ю. Качество и доступность услуг в социальной сфере как важный показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти / О. Ю. Еремина // Журнал российского права. – 2014. – № 1.
4.Козлов, М. А. Перевод на «эффективный контракт» как изменение существенных условий трудового договора / М. А. Козлов // Советник бухгалтера бюджетной сферы. – 2012. – № 10.
5.Корнещук, Н. Г. Теоретико-методологические основы комплексной оценки качества деятельности образовательной системы : дис. … д-ра пед. наук : 13.00.01. Магнитогорск, 2007. – 402 с.
6.Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный). – М. : Деловой двор, 2013. – 440 с.
7.Новиков, А. М. Качество образования: система внутренних и внешних оценок / А. М. Новиков, Д. А. Новиков // Народное образование. – 2007. – № 9.
8.Ратовская, С. А. Оценка последствий ликвидации образовательного учреждения / С. А. Ратовская // Советник в сфере образования. – 2014. – № 2.
9.Рубин, Ю. Б. Независимая оценка качества образования: настоящее и будущее / Ю. Б. Рубин // Руководитель автономного учреждения. – 2013. – № 1.
10.Шиндер, И. Оценка качества работы образовательных организаций / И. Шиндер // Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение. – 2013. – № 12.
11.R.J. in?t Veld. The Dynamics of Educational Performance Indicators, Ministry of Education, Culture and Science (JC&W). – The Hague, 1987.
12.R.J. in?t Veld. Relations between the State and Higher Education, Kluwer Law International. –The Hague, 1996.
[1] См., напр.: Новиков А. М., Новиков Д. А. Качество образования: система внутренних и внешних оценок // Народное образование. 2007. № 9; Корнещук Н. Г. Теоретико-методологические основы комплексной оценки качества деятельности образовательной системы: дис. … д-ра пед. наук: 13.00.01. Магнитогорск, 2007; Ратовская С. А Оценка последствий ликвидации образовательного учреждения // Советник в сфере образования. 2014. № 2; Шиндер И. Оценка качества работы образовательных организаций // Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. № 12; Белокопытов А. В. Независимая оценка качества образования: в чем суть и каковы последствия? // Руководитель автономного учреждения. 2013. № 3; Рубин Ю. Б. Независимая оценка качества образования: настоящее и будущее // Руководитель автономного учреждения. 2013. № 1; Еремина В. Ю., Гришина М. С. Оценка качества образовательных услуг // Руководитель бюджетной организации. 2012. № 1 и др.
[2] Постановление Правительства РФ от 07.02.2011 № 61 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1377.
[3] Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 295 // СЗ РФ. 2014. № 17. Ст. 2058.
[4] Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
[5] СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2334.
[6] Постановление Правительства РФ от 30.03.2013 № 286 // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1703. Документ утратил силу в связи с принятием постановления Правительства РФ от 27.11.2014 № 1263.
[7] Распоряжение Правительства РФ от 30.03.2013 № 487-р // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1722.
[8] СЗ РФ. 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4257.
[9] СЗ РФ. 2013. № 33. Ст. 4378.
[10] Российская газета. 2014. 19 март.
[11] Российская газета. 2014. 19 нояб.
[12] Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
[13] СЗ РФ. 2013. № 2. Ст. 149. Документ утратил силу в изданием распоряжения Правительства РФ от 30.04.2014 № 722-р.
[14] Российская газета. 2013. 12 июля.
[15] Российская газета. 2014. 19 фев.
[16] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 3.
[17] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 48. Документ утратил силу в связи с изданием приказа Минэкономразвития России от 20.01.2014 № 12 (Российская газета. 2014. 24 мая).
[18] Российская газета. 2013. 30 янв.
[19] См., напр.: распоряжение Минкультуры Московской области от 17.07.2012 № 194-Р
«Об утверждении показателей и критериев оценки эффективности деятельности учреждений и результативности труда руководителей и работников государственных учреждений образования сферы культуры Московской области». Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; распоряжение Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от 03.10.2013 № 2304-р «Об утверждении показателей эффективности деятельности руководителей образовательных организаций, находящихся в ведении Комитета по образованию». Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»
[20] См., напр.: приказ начальника департамента образования Администрации г. Перми от 20.12.2011 № СЭД-08-01-09-924 «Об утверждении системы индикаторов эффективности деятельности муниципальных образовательных учреждений».
[21] Письмо Минобрнауки России от 20.06.2013 № АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности» // Официальные документы в образовании. 2013. № 24.
[22] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 № 2190-р // СЗ РФ. 2012. № 49. Ст. 6909.
[23] Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/499020659
[24] Более подробно об этом см.: Козлов М. А. Перевод на «эффективный контракт» как изменение существенных условий трудового договора // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2012. № 10.
[25] Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2013. № 8.
[26] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
[27] При этом анализ нормативного массива показал дублирование критериев оценки эффективности деятельности образовательных организаций.
[28] См., напр.: R.J. in?t Veld. Relations between the State and Higher Education, Kluwer Law International. The Hague. 1996. Р. 36 and 79; R.J. in?t Veld. The Dynamics of Educational Performance Indicators / Ministry of Education Culture and Science (JC&W). The Hague, 1987.
