ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 


В. В. Спасская

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ

ОТНОШЕНИЙ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

2-е издание

Москва 2012

Содержание

 

Введение

 

Глава 1.  Теоретико-методологические основы изучения правовых отношений в сфере образования

§ 1.  Правоотношения в сфере образования как объект научных исследований в СССР

§ 2.  Развитие теоретико-методологических подходов к изучению правоотношений в сфере образования после принятия Закона Российской Федерации «Об образовании» (1992)

§ 3.  Методологические основания и перспективные направления исследования образовательных отношений и форм правового регулирования

 

Глава 2.  Основополагающие начала правового регулирования образовательных отношений

§ 1.  Право на образование — фундамент системы прав и свобод человека в сфере образования

§ 2.  

§ 3.  Государственные гарантии и ограничения права на образование

 

Глава 3.  Образовательное правоотношение — элемент механизма правового регулирования отношений в сфере образования

§ 1.  Образовательное правоотношение: структура, функции, виды

§ 2.  Правовой статус лиц, участвующих в образовательных правоотношениях

§ 3.  Образовательные правоотношения в системе правоотношений в сфере образования

 

Глава 4.  Совершенствование законодательства в области образования – фактор повышения эффективности правового регулирования отношений в сфере образования

§ 1.  Система законодательства об образовании: структурно-функциональные связи

§ 2.  Современные проблемы законодательного регулирования отношений в сфере образования

§ 3.  Нарушения и защита прав лиц, участвующих в образовательных правоотношениях (по материалам судебной и правоприменительной практики)

§ 4.  Формы и основные направления совершенствования федерального законодательства об образовании

 

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение 1

Приложение 2


 

Введение

В последние годы особенный интерес исследователей вызывает проблема правового регулирования сфер деятельности, объединяющих разнородные по своей природе отношения. К ним, несомненно, относится и сфера образования, в рамках которой возникают и функционируют разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами практически всех отраслей законодательства.

Повышению значимости этой проблематики для сферы образования в настоящее время способствуют протекающие в большинстве стран мира, в том числе и в России, процессы всестороннего реформирования национальных систем образования, направленные на обеспечение освоения людьми новых социальных и профессиональных навыков, профессиональной мобильности, развития культуры социального поведения в условиях открытости общества, его быстрой информатизации. Существенным фактором изменений является развитие международных интеграционных процессов, формирование мирового образовательного пространства. Немаловажное влияние на модернизацию российской системы образования оказывают также обновление механизмов государственного управления и межбюджетных отношений в стране, реализация в отрасли национального проекта. Осуществляемые в рамках процессов модернизации, преобразования способствуют появлению в образовательном пространстве новых «действующих лиц», ведут к значительному усложнению и увеличению многообразия социальных связей, изменению соотношения публичных и частных интересов в сфере образования. В этой связи актуализируется задача установления правовых средств, обеспечивающих превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, важный механизм формирования инновационного потенциала общества и экономики при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности.

Стратегия правового регулирования образовательных и иных отношений сферы образования в современном мире должна быть строго выверенной и построенной с учетом возрастания роли образования как важнейшего фактора формирования человеческого потенциала в условиях постиндустриального этапа развития общества и процессов глобализации в мире, обеспечения конкурентоспособности России, развития экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, повышения качества жизни граждан, обеспечения реализации и защиты их прав и законных интересов.

Формирование новых подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и технологий обучения, а также управленческих и финансово-экономических механизмов должно сопровождаться их законодательным оформлением, своевременным обновлением правовых механизмов реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных условий доступа к качественному образованию. Характер, объем и содержание планируемых или уже осуществленных изменений в системе образования, в том числе пересмотр типологии образовательных программ и образовательных учреждений, создание правовых условий для интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности, использования новых образовательных технологий, предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных норм.

Между тем состояние российского законодательства в области образования в настоящее время вызывает многочисленные нарекания. Как известно, основы современной системы законодательства в области образования в России сформировались в позапрошлом десятилетии. Принятые в начале 90-х годов законодательные и иные нормативные правовые акты заложили правовые основы обновления российского образования, формирования новых образовательных институтов и практик, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства в области образования, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в этой сфере. Преобладание и большой объем ведомственного нормотворчества обусловили неразвитость законодательных механизмов реализации и защиты прав в образовании, существование серьезных пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных отношений, возникновение на практике многочисленных конфликтов и споров. В последние годы обозначилась проблема коллизионности законодательства в области образования, связанная с тем, что первые законодательные акты в этой сфере принимались в условиях, когда становление гражданского, бюджетного, налогового и административного законодательства только начиналось. При этом все более заметным становится его отставание от потребностей образовательной практики.

С начала 2000-х г.г. неоднократно предпринимались попытки внесения изменений в законодательство в области образования: за этот период было выдвинуто более 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более 50 федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования. Вместе с тем постоянный процесс внесения не всегда согласованных между собой поправок привел к неустойчивости норм федерального законодательства, возникновению правовых коллизий, несоответствию системы подзаконных и локальных актов образовательных учреждений законодательным положениям, что создает значительные трудности в процессе правоприменения, способствует снижению эффективности механизма правового регулирования.

Это определяет актуальность и своевременность исследования проблемы выбора форм и приоритетных направлений совершенствования законодательства в области образования, фактически определения новой парадигмы его развития, обеспечивающей создание стройной и эффективной системы правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений. Однако создание такой системы, как свидетельствует вышеизложенное, предполагает не только существенное обновление законодательных норм, но и пересмотр подходов к механизму правового регулирования отношений в этой сфере в целом.

Представляется, что формирование эффективного механизма правового регулирования в сфере образования в значительной степени зависит от понимания природы и содержания образовательных правоотношений, их взаимосвязи с иными возникающими правоотношениями. Вместе с тем, несмотря на рост интереса правоведов к проблемам образования, следует констатировать, что в настоящее время образовательные и смежные с ними отношения, а также наиболее значимые образовательные институты остаются слабо изученными; неудовлетворительным является состояние системной теоретической проработки универсальных принципов, форм и способов их правового регулирования. Вышеуказанное является серьезным препятствием формирования стратегии и адекватного механизма правового регулирования отношений в сфере образования в современном мире, включая научно обоснованную политику развития законодательства в области образования.

В данной работе предпринята попытка исследовать ряд тео ретико-правовых и научно-практических проблем, решение которых имеет существенное значение для обеспечения эффективного правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений, возникающих в сфере образования, а также формирования методологических подходов к выбору направлений и форм совершенствования российской системы законодательства в области образования в современных социально-политических и экономических условиях.


Глава 1

Теоретико-методологические основы изучения правовых отношений в сфере образования

§ 1. Правоотношения в сфере образования как объект научных исследований в СССР

На протяжении советской эпохи образование конституировалось как часть обширной области социально-культурного строительства. Разнообразные общественные отношения, возникающие в этой области, ввиду их значительного своеобразия не одно десятилетие привлекали внимание советских правоведов. Наиболее активно обсуждаемыми были вопросы их правовой природы, а также особенностей метода правового регулирования. Следует отметить, что уже в советский период выявилось значительное разнообразие мнений.

Наиболее распространенным в советской юридической литературе был подход, согласно которому вышеуказанные отношения рассматривались как предмет административно-правового регулирования. Анализируя административно-правовые отношения, Ю. М. Козлов отмечал, что «они складываются в связи с осуществлением задач и функций исполнительно-распорядительной деятельности, то есть повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством»  [1]. При этом, по его замечанию, «отличительной особенностью административных правоотношений является обязательное участие в них соответствующего органа государственного управления или другого носителя полномочий государственно-властного характера, так как граждане, хотя и являются участниками административно-правовых отношений, не могут осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность социалистического государства»  [2]. Ряд правоведов, опираясь на вышеприведенный тезис Ю. М. Козлова, утверждали, что правоотношения в области социально-культурной деятельности не могут быть отнесены к административно-правовым. В частности, В. С. Андреев предлагал отнести их либо к отношениям по социальному обеспечению, либо к личным отношениям неимущественного характера. Свое предложение он мотивировал тем, что социально-культурная деятельность за немногими исключениями не носит властного характера, поскольку отношения между гражданами и социально-культурными учреждениями (в том числе учебно-воспитательными) не являются административно-правовыми, ибо в них нет характерных для административно-правового регулирования признаков власти—подчинения [3]. Существовали и иные точки зрения, например, Н. С. Малеин относил рассматриваемые отношения к гражданско-правовым [4].

Сторонники административно-правовой природы правоотношений в области социально-культурного строительства, в том числе и в сфере образования, сформулировали в обоснование своей позиции ряд суждений и доводов, которые сохраняют актуальность до сегодняшнего дня. В частности, В. И. Новоселов отмечал, что вышеуказанные правоотношения возникают «не в процессе осуществления государственной власти» и складываются между гражданами и социально-культурными учреждениями как «равноправными» субъектами, однако они относятся к административно-правовым в силу того, что «носят государственный, официальный характер, поскольку являются средством реализации особых государственных функций» [5]. Следует заметить, что этот тезис перекликается с современными дискуссиями о характере и особенностях регулирования публичных (государственных) услуг.

По мнению Г. И. Петрова, возникновение административно-правовых отношений возможно «между всеми субъектами административного права в любом их сочетании» и не определяется участием в них органов государственного управления и общественных организаций, наделенных государством властными полномочиями. Исследователь подразделял административно-правовые отношения на «вертикальные» и «горизонтальные» по соотношению прав и обязанностей их участников. «Вертикальные» отношения признавались классическими, наиболее характерными для административного права, так как они были построены на отношениях «власти—подчинения», причем власть в этих случаях исходила от органа, наделенного государственными полномочиями, «горизонтальные» отношения возникали «между субъектами административного права, не находящимися в подчинении один другому»  [6]. Ю. М. Козлов, не отрицая существование последних, тем не менее подчеркивал их вспомогательную роль в государственном управлении на том основании, что в отношениях такого рода исключается присущая управлению властность (т. е. «целенаправленное воздействие управляющих на управляемых, всегда предполагающее известное подчинение объекта»)  [7].

Следует заметить, что данная теоретическая конструкция «горизонтальных» административно-правовых отношений (с определенными вариациями) была воспринята большинством советских правоведов при исследовании отношений в области образования. Исследователи, признавая специфику «правоотношений по обучению и воспитанию», предложили ряд интересных подходов к ее изучению и объяснению, опираясь на положения теории советского административного права.

Так, Г. А. Дорохова, один из ведущих советских исследователей правоотношений в сфере образования, полагала, что «использование властных полномочий не всегда направлено на подчинение, на навязывание воли управляющего управляемому», так как, по ее мнению, возможно «гармоничное сочетание их интересов» в рамках административно-правовых отношений  [8]. С ее точки зрения, примером тому служат «педагогические отношения», регулирующие «непосредственный “производственный” процесс обучения и воспитания». Несмотря на то что «педагогические отношения» возникают «на основе административно-правовых норм», они «не имеют управленческого характера», «их существование возможно без участия органов управления»  [9]. По мнению Г. А. Дороховой, в них отсутствуют власть и подчинение, а если и присутствуют в какой-то мере, то не в «классическом» виде, характерном для участников вертикальных, иерархических отношений  [10]. Соответственно эти отношения исключают применение метода административного права, ибо «используемый преподавателем элемент властвования носит моральный характер»  [11]. Все это подтверждает принадлежность «педагогических отношений» к особому типу административно-правовых отношений, а именно к «административно-правовым отношениям горизонтального типа»  [12]. Они существуют в административно-правовом поле, ибо «генетически связаны» с «классическими» административно-правовыми отношениями, которые имеют ярко выраженный управленческий характер и называются исследователем «организационными»  [13]. Таким образом, автору удалось, используя теоретическую конструкцию «горизонтальных административно-правовых отношений», не только органично объяснить природу и характер «педагогических отношений» в рамках официально признанной доктрины, но и обосновать их специфику, в частности, в отношении метода правового регулирования.

Эта позиция определила и подходы Г. А. Дороховой к направлениям и задачам совершенствования законодательства о народном образовании. По ее мнению, административно-правовые отношения явно доминировали в этой сфере, поскольку были представлены сразу двумя разновидностями — «классическими» отношениями власти—подчинения («организационными») и административно-правовыми отношениями «горизонтального типа» («педагогическими»). Последним Г. А. Дорохова придавала особое значение, называя их основными отношениями системы народного образования, тем «ядром», вокруг которого объединяются все прочие, в том числе и «организационные» отношения. Такое понимание проблемы позволило ей поставить вопрос о самостоятельности и целостности правоотношений системы народного образования как особого вида административно-правовых отношений, обладающих к тому же специфическим методом регулирования  [14]. Этому, с точки зрения исследователя, во многом способствовало предметное отграничение, данное в «Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» (1973)  [15] [16].

Можно констатировать, что исследование действовавшего законодательства о народном образовании, проведенное Г. А. Дороховой, положило начало одному из перспективных направлений системного изучения правоотношений в сфере народного образования и подходов к их законодательному регулированию.

Принятие «Основ законодательства… о народном образовании» способствовало формированию иного подхода, начало которому было положено известным теоретиком права С. С. Алексеевым. В 1976 году он заявил о том, что появились «основания для обсуждения вопроса о начавшемся процессе формирования комплексной общности, выражающей специфику правового регулирования общественных отношений, опосредствующих воспитание и обучение подрастающего поколения»  [17].

Данное предположение, сделанное С. С. Алексеевым в ходе исследования структуры и общих закономерностей развития советского права, было подтверждено Г. С. Сапаргалиевым при изучении нового законодательства о народном образовании. Исследователь толковал соответствующие нормы «Основ законодательства… о народном образовании» как проявление «заинтересованности Советского государства в специальном правовом регулировании отношений в области народного образования, в его совершенствовании и кодификации»  [18]. По мнению Г. С. Сапаргалиева, новый законодательный акт о народном образовании положил начало формированию комплексной отрасли законодательства. Предметом правового регулирования данной отрасли являются основные отношения системы народного образования — отношения по обучению и воспитанию граждан, называемые им «учебными» или «учебно-воспитательными»  [19]. Подчеркивая особую значимость «учебных отношений» для всей системы «отношений по народному образованию», исследователь акцентировал внимание на том, что «в процессе воспитания и обучения реализуется дарованное конституцией право граждан на образование». Все прочие отношения системы образования лишь способствуют тому, чтобы право на образование «из реальной возможности превратилось в реальную действительность»  [20]. Так, впервые было показано, что конституционное право граждан на образование является источником особых («учебных») отношений, которые представляют собой системообразующее начало комплексной общности «отношений по народному образованию».

Выбор термина «учебные отношения» Г. С. Сапаргалиев обосновывал тем, что «учащийся является не пассивным субъектом, на которого только оказывают воздействие, а активным субъектом познания»  [21]. Возможно, впервые в советской юридической науке учащийся рассматривался как «познающий субъект». Вспомним, что Г. А. Дорохова, объясняя свой выбор термина «педагогические отношения», акцентировала внимание именно на педагогическом воздействии, оказываемом на учащихся, что более соответствует канонам авторитарной педагогики. Термин «учебные (учебно-воспитательные) отношения», предложенный Г. С. Сапаргалиевым, в меньшей мере соответствовал официально признанным педагогическим представлениям об учебном процессе, центральной фигурой которого должен был выступать педагог, он не получил широкого распространения.

Тезис С. С. Алексеева и Г. С. Сапаргалиева о формировании комплексной отрасли законодательства о народном образовании тоже не был поддержан другими исследователями. В частности, Г. А. Дорохова, признавая наличие в сфере образования элементов семейных, финансовых, трудовых, гражданских и некоторых других отношений, имеющих «иные генетические связи» и не обладающих административно-правовой природой, подчеркивала их подсобную роль и небольшой удельный вес в общей массе правоотношений по народному образованию. Она полагала, что «заимствованные правоотношения и нормы не ассимилируются в новой среде, а приобретают под ее воздействием новые качества, поскольку служат иной цели и выполняют иные функции»  [22]. На этом основании она не поддерживала тезис о комплексном характере правоотношений в области «народного образования» и, несмотря на признание «качественного своеобразия педагогических отношений», не выводила их за рамки административно-правового поля.

Примечательно, что и сам Г. С. Сапаргалиев, несмотря на новизну своих выводов относительно отраслевой принадлежности «отношений по народному образованию», подчеркивал императивный характер «учебных отношений». По его мнению, такой характер неизбежно проявлялся, поскольку «обязанность граждан СССР получить общее среднее образование есть элемент административный»  [23], то есть строго обязательный, подкрепленный административной ответственностью родителей. Конституционное право на образование рассматривалось исследователем в связи с обязанностью граждан «получить общее восьмилетнее и среднее образование или повысить квалификацию». По мысли Г. С. Сапаргалиева, «учебноправовые отношения возникают в силу требования правовых норм», а значит, «они возникают обязательно, даже вопреки желанию граждан, при наступлении условий, предусмотренных соответствующей нормой (достижение ребенком 7-летнего возраста, обязанность работника повысить квалификацию)»  [24].

При таком понимании приоритетным оказывалось не столько само право на образование, сколько обязанность им воспользоваться  [25]. Личный интерес граждан отождествлялся с соответствующей инициативой «советского государства, направленной на вовлечение граждан в учебные отношения»  [26]. Таким образом, конституционное право на образование трактовалось как «право—обязанность». В частности, В. И. Новоселов утверждал, что «комплекс прав—обязанностей», среди которых право—обязанность трудиться, право-обязанность получить образование, право—обязанность получить паспорт и др., «существует как единый элемент» и является «самостоятельным элементом положения граждан»  [27].

Указанная систем прав—обязанностей была характерна для советского права, она рассматривалась как значимый социальный и правовой институт. В рамках «единых комплексов прав—обязанностей» реализация прав являлась обязательной и обеспечивалась в административном порядке, что фактически означало сужение порождаемой наличием прав сферы личной свободы граждан путем вовлечения их в отношения власти—подчинения. Парадоксальность такого подхода к пониманию прав и обязанностей отмечали и советские исследователи  [28].

Следует отметить, что своеобразием отличались и юридические конструкции, разработанные советскими правоведами при исследовании принципов построения и основных элементов правоотношений, вытекающих из права на образование.

Так, в большинстве исследований «отношения по народному образованию», относимые к административно-правовым, тем не менее толковались как «отношения равноправия» [29]. В частности, Г. А. Дорохова признавала педагогические отношения сферой «правового равенства субъектов». По ее мнению, равенство в этих отношениях проявлялось прежде всего в том, что их возникновение было невозможно без волеизъявления обеих сторон, в качестве которых выступали «преподаватель (воспитатель) и учащийся (воспитанник), либо его представитель» [30]. Важно подчеркнуть, что данное волеизъявление представлялось тем юридическим фактом, с которого начинались отношения сторон в административно-правовом отношении, вступление в которое было строго обязательным. Волеизъявление связывалось не столько с реальным желанием и интересом субъекта, сколько с «обязанностью граждан перед государством». При этом равенство понималось Г. А. Дороховой как «признание за субъектами равного права требовать совершения соответствующих действий от другой стороны и равной обязанности исполнять требуемое»  [31].

Этот взгляд соответствовал точке зрения Г. И. Петрова, утверждавшего, что такое равноправие вовсе не означает наличия одинаковых прав граждан в сфере управления. Исследователь видел равенство в том, что участники «не связаны подчинением один другому и подчинены в равной степени закону»  [32]. Закон же предписывал обязательность восьмилетнего образования, которое гражданин мог получить только в государственной школе. Такое понимание равноправия сторон позволяло снять одно из существенных возражений относительно административно-правовой природы «отношений в области народного образования».

Определенный интерес представляют также суждения советских ученых по поводу участников отношений в области народного образования, в частности по вопросу их право- и дееспособности. Исходя из того что последние являются субъектами административно-правовых отношений, на них распространялось понятие административной правосубъектности. Так, Г. И. Петров связывал наступление частичной административной дееспособности с достижением детьми семилетнего возраста и поступлением в школу  [33]. Частичный характер дееспособности исследователь усматривал в том, что «право на поступление ребенка в школу осуществляют его родители, а обязанности и права учащихся, установленные государством, осуществляются теми, кому они адресованы, то есть учащимися», которые «также несут установленную государством ответственность за нарушение школьных обязанностей»  [34].

Сходного мнения придерживалась Г. А. Дорохова, отмечавшая, что учащийся «не имеет юридической возможности самостоятельно и правомерно прекратить обучение», поскольку «это действие школьника юридически связано не только его собственной обязанностью получения образования, но и аналогичной обязанностью родителей»  [35]. Данное утверждение опиралось на положения Кодекса РСФСР об административных правонарушениях  [36], который не устанавливал административную ответственность для учащихся, но предусматривал административную ответственность родителей или лиц, их заменяющих, за «злостное невыполнение обязанностей по воспитанию и обучению несовершеннолетних детей» (ст. 164). Однако на основании вышеуказанной нормы некоторые исследователи приходили к иным выводам. В частности, А. В. Мицкевич утверждал, что «обучение в школе не порождает правоотношений для ребенка», так как «меры взысканий по отношению к школьникам носят характер общественного воздействия, а не юридической ответственности»  [37].

Наиболее обоснованным представляется подход Г. С. Сапаргалиева, который, не отрицая факта вступления школьников в правоотношения, предлагал разграничивать управленческие и «учебные (учебно-воспитательные)» отношения. Исходя из этого, исследователь подчеркивал несовпадение административных право- и дееспособности и право- и дееспособности граждан в сфере народного образования. По его мнению, анализ правовых норм, определяющих право- и дееспособность граждан в сфере народного образования, показывает, что они не являются административными. Полагая, что «содержание право- и дееспособности должно определяться их назначением», Г. С. Сапаргалиев утверждал, что «наиболее приемлемой представляется характеристика рассматриваемых право- и дееспособности как учебных, поскольку основное их назначение — правовое обеспечение воспитания и обучения граждан»  [38].

Рассуждая о фактах возникновения «учебных правоотношений», исследователь подчеркивал, что «состояние здоровья не является помехой для участия в указанных правоотношениях»  [39]. Обязанность получить обязательное восьмилетнее образование распространялась на всех. «Основами законодательства… о народном образовании» предусматривалось, что для детей, нуждающихся в особых условиях воспитания, организуются специальные общеобразовательные школы и школы-интернаты, в которых обеспечивается обучение, воспитание, лечение и подготовка к общественно полезному труду (ст. 25). То есть дети с ограниченными возможностями здоровья, несмотря на заболевание, своими действиями должны были осваивать соответствующие учебные программы и проходить промежуточные и итоговые аттестации. Они также должны были соблюдать учебную дисциплину и отвечать за ее нарушение. Непосредственно осуществляя права и исполняя обязанности, учащиеся обладали дееспособностью, которая в силу их несовершеннолетия, но отнюдь не болезни, могла быть неполной  [40]. В этом, в частности, проявлялось ее отличие от административной дееспособности, так как в сфере управления недееспособными являются лица, признанные в установленном порядке душевнобольными.

Таким образом, в советский период отношения в сфере образования рассматривались преимущественно как объект административно-правового регулирования. Специфика правоотношений в области народного образования, хотя и отмечалась советскими исследователями, но не была в полной мере осмыслена и изучена. Это в значительной мере объясняется тем, что присущие данным отношениям черты не могли отчетливо проявиться, поскольку ни на практике, ни в нормах советского права не были реализованы принципы приоритета прав человека и свободы образования. Изучение «правоотношений по народному образованию» в рамках административно-правового поля тем не менее привело к выявлению ряда присущих им особенностей, что позволило определить их как особую разновидность административно-правовых отношений — «административно-правовых отношений горизонтального типа». В этих условиях тезис о зарождении комплексной отрасли законодательства о народном образовании не стал определяющим для дальнейших исследований проблем регулирования «отношений по народному образованию».

Вместе с тем благодаря работам советских ученых, прежде всего исследованиям Г. А. Дороховой, Г. С. Сапаргалиева и С. С. Алексеева, были созданы теоретико-методологические предпосылки для системного изучения правоотношений, возникающих в данной сфере, и подходов к формированию законодательства об образовании. Фактически исследования этого периода заложили основу научной традиции изучения правоотношений, условно называемых «отношениями по обучению и воспитанию», как отдельного вида отношений, урегулированных правом, а также форм и способов их законодательной регламентации.

 


[1]Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1976. 184 с. С. 42.

[2]Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 113.

[3]См.: Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. М.: Знание,  1968. 79 с. С. 13, 18

[4] См.: Малеин Н. С. Гражданско-правовое положение личности в СССР. М.: Наука, 1975. 399 с. С. 33—34.

[5] Новоселов В. И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1977. 166 с. С. 58.

[6]Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения // Ученые записки Ленинградского юридического института. 1954. С. 41—68; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1972. 157 с. С. 18—19, 23, 26.

[7] См.: Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 172.

[8] См.: Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования) / Отв. ред. И. Л. Бачило. М.: Наука, 1985. 157 с. С. 15.

[9]Она же. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1982. 44 с. С. 13.

[10] См.: Она же. Правовое положение личности в области народного образования (теоретические аспекты) // Советское государство и право. 1978. № 11. С. 33.

[11]Она же. Законодательство о народном образовании… С. 6, 15.

[12]Она же. Правовое положение личности в области народного образования… С. 33.

[13] См.: Она же. Законодательство о народном образовании… С. 11.

[14]Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства… С. 14.

[15] Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (приняты на шестой сессии Верховного Совета СССР восьмого созыва 19 июля 1973 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР.

[16] . № 30. Ст. 392.

[17]Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. 264 с. С. 224.

[18]Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования // Советское государство и право. 1977. № 8. С. 122; Также см.: Сапаргалиев Г. С., Баянов Е. Б. Правовые основы развития народного образования. Алма-Ата: Наука, 1983. 187 с.

[19] См.: Он же. Основания возникновение правоотношений в области народного образования // Известия АН Казахской ССР, сер. «Общественные науки». 1976, № 4. С. 83; Он же.Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 123.

[20]Он же. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 123—125.

[21] Там же. С. 123.

[22]Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства… С. 13.

[23]Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 124.

[24]Сапаргалиев Г. С. Указ. соч. С. 125.

[25] В частности, Г. И. Петров в факте поступления ребенка в школу видел «реализацию его обязанности получить образование». (Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. 157 с. С. 44.)

[26]Сапаргалиев Г. С. Основания возникновения правоотношений в области народного образования… С. 86.

То есть фактически предполагалось, что граждане вступают в «учебные отношения» не в силу интереса, лежащего в основе любого субъективного права, а прежде всего, потому, что государство приняло на себя заботу о культурном благосостоянии трудящихся.

[27]Новоселов В. И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1979. 39 с. С. 14.

[28] Еще в 1966 году Г. В. Мальцев, указывая на то, что «обязанность не может быть противопоставлена праву как сфера свободы сфере несвободы», предлагал своего рода компромиссный вариант: «обязанность не исключает активности субъекта поведения, не исключает самостоятельной постановки цели в рамках правового требования». То есть обязанность перед государством предлагалось рассматривать не как государственную повинность, а как сферу приложения творческой энергии людей. (См.: Мальцев Г. В. Социалистическое общенародное право и свобода личности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. 23 с. С. 17.) Сходное понимание обязанности прослеживается в трудах Г. А. Дороховой. Признавая, что образование нельзя получить иначе как в результате активных действий тех, кто обучается, она рассматривала осуществление права на образование в рамках реализуемой обязанности. Исследователь подчеркивала, что учащиеся реализуют свое право на образование «исключительно собственными действиями, опираясь на свои личные способности и приобретенные качества», а также сами «несут ответственность (например, за нарушение дисциплины)». В этом, по ее мнению, как раз и проявлялась активность учащихся, самостоятельная постановка цели, направленная на удовлетворение интереса к знаниям. (См.:Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании… С. 47.)

[29] См. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. 157 с. С. 23—24.

[30]Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства… С. 13.

[31]Она же. Законодательство о народном образовании… С. 15.

[32]Петров Г. И. Указ. соч. С. 105—106.

[33] См.: Петров Г. И. Административная правосубъектность граждан СССР // Правоведение. 1975. № 1. С. 25; Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании… С. 47.

[34]Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения… С. 44.

[35]Дорохова Г. А. Указ. соч. С. 47.

[36] См.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) / Свод законов РСФСР. Т. 8. С. 401.

[37]Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М.: Госюриздат, 1962. 213 с. С. 63, 71.

[38]Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 124.

[39]Он же. Основания возникновения правоотношений в области народного образования… С. 85.

[40] Примечательно, что Г. С. Сапаргалиев связывал наступление полной учебной дееспособности не с совершеннолетием, а с фактом получения среднего обязательного образования. (Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 124.)

§ 2. Развитие теоретико-методологических подходов к изучению правоотношений в сфере образования после принятия Закона Российской Федерации «Об образовании» (1992)

В начале 90-х годов прошлого века, в условиях системных государственно-политических и социально-экономических перемен, в России стали возможными основательная переработка концепции развития отечественного образования, изменение принципов государственной образовательной политики и основ управления системой образования, а также выработка иных оснований, способов и форм правового регулирования отношений, вытекающих из права на образование.

Процесс становления нового образовательного законодательства являлся неотъемлемой частью общего законодательного «бума», охватившего нашу страну в эпоху формирования новой российской государственности. Начало этому процессу положили Закон Российской Федерации «Об образовании» (10 июля 1992 г.) [41] и принятая годом позже Конституция Российской Федерации [42]. Закон Российской Федерации «Об образовании» (далее — Закон РФ «Об образовании») в определенной степени явился итоговым документом. Его нормы были разработаны на основе идей и принципов, складывавшихся с конца 80-х годов [43]. Несмотря на то что процесс внедрения многих новаций в систему образования уже был запущен изданными ранее актами Правительства Российской Федерации  [44], факт их законодательного закрепления имел огромное идеологическое значение, так как подчеркивал, что реформирование российского образования осуществляется на основании законодательных норм. В дальнейшем обобщение правоприменительной практики привело к принятию в январе 1996 года новой редакции Закона РФ «Об образовании» [45] и появлению в августе 1996 г. Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [46], развивающего и дополняющего нормы первого закона применительно к соответствующей подсистеме российского образования. В нормах этих законодательных актов были заложены принципиально новые в сравнении с советской эпохой принципы и механизмы правового регулирования отношений сферы образования  [47].

В первую очередь, это проявилось в существенном изменении правового статуса граждан, образовательных учреждений (организаций) и педагогических работников в сфере образования. Более очевидным стал специфический характер «правоотношений по обучению и воспитанию»[48] , возникающих в процессе реализации гражданами их неотъемлемого права на образование.

Вместе с тем следует отметить, что Закон РФ «Об образовании» имел очевидные юридико-технические и содержательные недостатки, проявившиеся в декларативности норм, а также фрагментарности законодательного регулирования, что существенно снижало его эффективность. Это в определенной мере объяснялось тем, что его разработка и принятие ввиду особенностей переживаемого этапа исторического развития не предварялись соответствующими правовыми исследованиями форм и способов правового регулирования сферы образования в новых социально-экономических условиях, а также закрепляемых в нем новых юридических конструкций, нормативных моделей образовательных институтов и процедур.

Однако формирование основ нового законодательства в области образования стимулировало научный интерес и способствовало активизации исследований этой проблематики как российскими, так и зарубежными учеными.

Первенство в этой области принадлежит зарубежным правоведам, которые анализировали новое российское законодательство в области образования, прежде всего с точки зрения соответствия его норм международному и европейскому законодательству, а также общепризнанным подходам. Они констатировали, что впервые в российских законодательных актах об образовании нашли отражение вопросы, касающиеся общечеловеческих ценностей, свободного развития личности, свободы и плюрализма. Ян де Грооф, бельгийский теоретик образовательного права, ставший также одним из первых исследователей Закона РФ «Об образовании»  [49], подчеркивал, что главной задачей законодателя являлось принятие таких законоположений, которые были бы направлены на обеспечение реализации права на образование в Российской Федерации как фундаментального права и свободы  [50]. С принятием Закона, по его мнению, в России начался «ренессанс» образовательных прав. Огромное значение в этом смысле имели законодательные нормы, касающихся обеспечения единства образовательного пространства, гуманистического и светского характера образования, так же как и равного доступа к образованию, демократического характера управления и автономии образовательных учреждений. По оценке исследователя, Российская Федерация в области образования стала придерживаться «настоящего принципа федерализма»  [51], а «российское образовательное право и государственная политика в этой области приблизились к общеевропейским стандартам» [52].

Высоко оценил содержание первых российских законодательных актов об образовании видный американский эксперт по вопросам образования Чарльз Гленн. Он отметил, что «первым впечатлением американца после прочтения Закона “Об образовании” является восхищение, вызванное присутствием многих элементов, которые были бы желательны для американской системы образования, особенно тех, которые провозглашают гарантии свободы образования и инициативы на основе ответственности за результаты»  [53].

Вместе с тем Ч. Гленн подчеркивал, что важнейшим условием реализации новых законодательных норм является формирование эффективных структур, позволяющих «направить естественную энергию российского общества на созидание системы образования, соответствующей нормам Конституции Российской Федерации и Закона РФ «Об образовании». По его мнению, только при непосредственном участии граждан на практике могли быть обеспечены «реальное управление на основе школы и профессиональной автономии учителей, поддержка школы родителями и обществом, в пределах ответственности перед обществом»  [54].

В целом, по единодушному мнению специалистов, принятие Закона РФ «Об образовании» стало значимым, реальным шагом по пути становления демократического правового и социального государства и гражданского общества в России.

В то же время зарубежные исследователи не могли не отметить некоторые проблемы и недостатки российского образовательного законодательства. В частности, по мнению голландского правоведа Г. Ван Ден Берга, реализация права на образование как свободы может оказаться под сомнением уже в силу того, что принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации не закрепила свободу образования как принцип или право. Между тем «свобода образования должна быть рассмотрена как одно из фундаментальных прав человека, потому что только тогда может быть создан реальный механизм, чтобы претворить эту свободу в жизнь» [55]. В противном случае, как полагает ученый, будет иметь место дискриминация в ее различных формах, что противоречит Конвенции о дискриминации (1960)  [56] [57].

Серьезную обеспокоенность в отношении практической реализации права на образование, закрепленного в Конституции Российской Федерации (ст. 43) и в Законе РФ «Об образовании» (ст. 5), выразил также К. Малфлит. Он отметил, что, «хотя конституционное право на образование объявлено самоисполняющимся, оно рискует остаться лишь на бумаге, если финансовая и бюджетная политика не сможет гарантировать его исполнение». В связи с этим он подчеркнул, что «принятие новых конституций в постсоветских странах, устанавливающих демократическую парадигму для системных изменений, само по себе не приносит здравый конституционализм». Для практической реализации прогрессивных норм «необходимо учиться видеть демократию в качестве системы институтов». Между тем сфера образования в России не обеспечена должным образом на институциональном уровне, что может поставить под угрозу прогрессивные начинания реформаторов  [58].

Таким образом, зарубежные исследователи тесно связывали проблему эффективности законодательного регулирования сферы образования с вопросами создания надежных механизмов обеспечения реализации прав человека, а также соблюдения принципов демократии, формирования гражданского общества и правового государства в России.

Изучение отношений в сфере образования в российской юридической литературе приобрело более или менее системный характер только с конца 90-х годов XX века. Тематику и характер исследований российских правоведов в значительной степени определяла необходимость осмысления новых реалий в сфере образования, опыта применения нового законодательства в области образования и потребностей практики, а также разработки научно-практических проблем, связанных с совершенствованием регламентации образовательных отношений.

В изменившихся правовых и социально-экономических условиях одной из наиболее актуальных исследовательских задач стало изучение природы и нового содержания самого понятия «образование», которое, по мнению автора,  является ключевым для понимания всей системы правоотношений изучаемой сферы. В современных условиях образование, будучи весьма сложным и многогранным явлением действительности, исследуется представителями различных областей знания — педагогами, социологами, философами, историками, экономистами и др.

Рассматривая образование в социально-философском аспекте, Н. П. Пищулин подчеркивает, что оно «не только индивидуальная, общественная, но и всеобщая многоустроительная форма развития», поскольку «мир и человек эволюционируют и развиваются в общем направлении от простого к сложному»  [59]. Соответственно «в эпоху становления постиндустриального общества», по мысли А. Л. Андреева, социальные функции образования расширяются: «развивающим общество фактором становится социокультурная среда образования». В таких условиях «образование выступает как разворачивающийся на разных уровнях социокультурный процесс, субъектами которого являются не только отдельные личности, но и общество в целом» [60].

В этой связи огромное значение приобретает функция воспитания, которое, как отмечает Н. П. Пищулин, представляет собой «процесс приведения образования, его содержания и формы в соответствие с природой человека». По его мнению, воспитание в широком смысле означает «признание ценности человека как личности, его права на свободу, счастье, развитие и проявление своих способностей и дарований; признание блага человека в качестве критерия оценки социальных институтов, принципов равенства, справедливости, человечности»  [61].

В педагогическом аспекте это означает, что в современных условиях образование не может быть ограничено рамками «формирования систематизированных знаний, умений, навыков» и искусственно отделено от воспитательного процесса, который прежде всего должен быть направлен на гармоничное развитие личности, а не на «реализацию общепринятых социальных установок»  [62].

Важное значение для понимания взаимосвязей и форм взаимодействия участников образовательных отношений имеет тезис Б. С. Гершунского о том, что образование представляет собой «процесс движения от целей к результату», «процесс обучения и учения, воспитания и самовоспитания, развития и саморазвития», в ходе которого «учащийся, студент, слушатель по мере все более активного глубокого и всестороннего участия… превращается из пассивного объекта деятельности педагога в полноправного участника, в субъекта педагогической взаимодеятельности, причем не только педагога с учащимися, но и учащихся друг с другом»  [63].

Такому пониманию образовательного процесса созвучно утверждение Е. Н. Шиянова и И. Б. Котовой о том, что современное личностно-ориентированное образование объективно предполагает установление «гуманных взаимоотношений между участниками образовательного процесса», переход к «педагогике сотрудничества»  [64]. Н. П. Пищулин также подчеркивает, что главным действующим лицом в системе «учитель—ученик» становится обучающийся, который, реализуя свое право на образование, собственными действиями и усилиями, без административного принуждения «сверху» «воспитывается, учится, впитывает дух, воспринимает и осваивает культуру»  [65]. Учитель, педагогический работник лишь способствуют реализации учеником, обучающимся их права на образование, создают для этого необходимые условия.

Результаты рассмотренных социально-философских и педагогических исследований в той или иной степени получили практическое воплощение благодаря тому, что соответствующие подходы к пониманию целей и содержанию образования были закреплены в нормах Закона РФ «Об образовании». В  частности, признание и законодательное закрепление приоритета личностных образовательных ценностей (потребностей) привело к тому, что граждане согласно закону получили возможность «выбирать индивидуальную образовательную траекторию в соответствии со своими интересами и способностями»  [66].

Вместе с тем в условиях рыночной экономики это способствовало развитию подхода, при котором образование, «мыслившееся традиционно как общественное благо»  [67], начинает восприниматься преимущественно как сфера услуг, в том числе услуг гражданину со стороны государства, на что уже неоднократно обращали внимание исследователи  [68].

Научные исследования и правоприменительная практика подтверждают тот факт, что «экономизация» российского образования становится сегодня основным вектором развития данной сферы. Как подчеркивает И. М. Ильинский, «логика и психология рынка овладели сферой образования, которое фактически превратилось в сферу производства» [69]. Об «экономизации» образования заявляет и С. И. Плаксий, полагая, что «укрепление рыночных отношений в России неизбежно диктует распространение их принципов на сферу образования», которая становится «важной самостоятельной отраслью российской экономики»  [70].

В то же время положение о сфере образования как сфере услуг, регулируемой законами рынка, не всегда разделяется даже либерально ориентированными исследователями. В част ности, Л. В. Санникова, признавая, что «отношения по оказанию образовательных услуг являются экономическими, так как в системе национальных счетов они включаются в сферу экономического производства», выдвигает предположение, что при этом «платные образовательные услуги относятся к рыночному производству, а бесплатные — к нерыночному» [71]. С. И. Плаксий тоже признает исключительное своеобразие рынка образования, где «регуляторами являются не только макро- и микроэкономические факторы, рынок труда и капитала, но и человеческий потенциал, социальные и социально-психологические механизмы» [72]. С. В. Куров полагает, что рынок, будучи системой определенных общественных отношений, оказывает как положительное, так и отрицательное воздействие на структуру, содержание и направленность образования. По его мнению, «реализация сугубо экономических задач и целей в отрыве от социального и социокультурного содержания и предназначения образования приводят к утрате образовательных ценностей, обнищанию духовной жизни общества и личности, девальвации и подмене общенациональных приоритетов, а в долгосрочной перспективе создает угрозу интеллектуальной и национальной безопасности страны». Поэтому исследователь считает ошибочным подход, согласно которому образование представляет собой «набор услуг и не более того»  [73].

Приведенному доводу созвучно замечание С. И. Плаксия о том, что, «если образование будет возможно лишь через рынок, то есть через индивидуальную покупку образовательных услуг, то доступ к образованию будет открыт лишь для состоятельных людей, а это не только нарушает фундаментальные права человека, но и ведет к интеллектуальному обеднению общества»  [74]. Как отмечает Б. С. Гершунский, необузданной стихии спроса и предложения на рынке образовательных услуг должны сопутствовать точно выверенные и прогностически доказанные политика и стратегия образования. С их помощью удастся уловить назревающие объективные тенденции в обществе, проследить их и «в необходимых случаях (на основе включения соответствующих правовых механизмов) оказать противодействие любым деструктивным и безнравственным перекосам в данной сфере»  [75].

Показательно, что европейские исследователи образовательного права тоже достаточно осторожно относятся к «экономизации» образования. В частности, Ян де Грооф подчеркивает, что в настоящее время «на повестке дня международной и национальной практики стоит вопрос о том, какие ограничения необходимо установить одностороннему “экономическому” взгляду на образование»  [76].

Как отмечает В. К. Загвоздкин, в Европе «многие авторы обоснованно отклоняют чисто рыночный подход в образовании, так как общедоступность и равенство шансов в образовании являются такими ценностями, от которых никто не желает отказываться. Особо тщательно анализируется понятие товара или услуги в применении к образованию, а также идея школы, как предприятия»  [77]. В частности, известный немецкий исследователь Ф. Р. Йах сознательно не употребляет слово «услуги» в отношении образования, так как оно не является для него товаром и не может быть отнесено к сфере услуг  [78].

Профессор Ян де Грооф не отрицает, что в соответствии с основными принципами свободного рынка образование производит некий вид экономического товара («услугу»). Однако при этом он рассматривает образование как «продукт культуры», для защиты которого могут быть приняты меры, идущие вразрез с принципами свободного рынка, что, впрочем, не означает прекращения конкуренции. Бельгийский исследователь полагает, что «подход, основанный на умении ценить деньги», требует толкования и по ряду политических вопросов, таких, как равные возможности для учащихся, демократическое право на качественное образование для всех, расширенная забота со стороны государства, внимание к национальным меньшинствам  [79].

Анализируя российское образовательное законодательство, Ян де Грооф отмечает, что в нем разграничиваются понятия «образование» и «образовательные услуги». Он комментирует данное в Законе РФ «Об образовании» определение образования как понятия преимущественно в социологическом аспекте, а именно «как процесса развития личности, общественного воспитания и профессионального обучения»  [80]. С учетом этого «образовательным услугам» отводится второстепенная роль, поскольку в соответствии с Законом они могут оказываться образовательным учреждением только «за пределами определяющих его статус образовательных программ» (п. 6 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»).

Такая позиция в целом разделяется одним из наиболее крупных российских специалистов в этой сфере В. М. Сырых. Он подчеркивает, что в данном Законе четко и последовательно проводится различие между деятельностью образовательных учреждений и платными дополнительными образовательными услугами. На этом основании он не считает возможным относить к сфере образовательных услуг образование, получаемое гражданами в пределах государственных образовательных стандартов, даже в том случае, если такое образование получается на возмездной основе. По мнению исследователя, платность образования не меняет правового статуса обучающегося, закрепленного образовательным законодательством, и не дает никаких оснований для распространения статуса субъектов гражданского права на сферу образования. В связи с этим он полагает, что «ни буква, ни дух гражданского законодательства не воспринимают образовательные отношения, основанные на платной, возмездной основе за счет средств обучающегося, в качестве гражданского правоотношения»  [81].

Однако, с точки зрения Л. В. Санниковой, аргументы В. М. Сырых о невозможности распространения норм гражданского права на возмездные отношения, возникающие между образовательными учреждениями и обучающимися, «не выдерживают критики». Понимая образование как сферу услуг, Л. В. Санникова полагает, что имущественный характер отношений по оказанию образовательных услуг обусловлен их экономической социальной природой, а потому «не зависит от платности или бесплатности (возмездности или безвозмездности) предоставления таких услуг». В то же время она подчеркивает, что отношения, складывающиеся между образовательным учреждением и обучающимся, не исчерпываются только имущественной составляющей: они многогранны и многоаспектны. Поэтому наряду с имущественными отношениями, которые, по ее мнению, существуют в гражданско-правовом поле, допустимо выделять педагогические отношения между педагогом и обучающимся, «если речь идет о применении в рамках этих отношений приемов и методов обучения и воспитания» [82].

Вместе с тем для большинства отечественных исследователей «водоразделом» между образованием и образовательной услугой является как раз «платность» образования. В частности, С. В. Куров предлагает относить к сфере образовательных услуг любое образование, получаемое на возмездной основе. Возникающие при этом правоотношения, по мнению исследователя, имеют «комплексную основу» и регулируются «сочетанием норм гражданского права и законодательства об образовании»  [83]. Из этого фактически следует, что отношения по обучению и воспитанию, возникающие на возмездной основе, имеют иную юридическую природу, нежели подобные отношения, возникающие на безвозмездной основе. Это положение подтверждается А. В. Белозеровым, по мнению которого образование, получаемое за счет бюджетных средств, и образование, получаемое на возмездной основе, регулируются нормами различных отраслей права  [84].

Более унифицированный подход предлагает В. В. Кванина. Всю деятельность вузов исследователь рассматривает как набор образовательных услуг, которые могут оказываться либо за счет бюджетных средств  [85], либо за счет средств потребителей этих услуг, либо могут быть оплачены третьими лицами. Она подчеркивает, что «лекции, практические и семинарские занятия, коллоквиумы, производственная и преддипломная практика, сдача экзаменов и зачетов и т. д.,— все эти виды деятельности представляют собой образовательные услуги»; правовой формой отношений по их оказанию являются гражданско-правовые обязательства. То есть вся образовательная деятельность вузов, включая отношения между обучающимися и педагогами, рассматривается В. В. Кваниной исключительно в гражданско-правовой плоскости  [86].

Таким образом, на основании изучения различных точек зрения можно констатировать, что понимание процессов, происходящих в российском образовании, и соответственно способы решения проблем правового регулирования данной сферы зависят от того, какой смысл исследователи вкладывают в само понятие «образование».

Это со всей очевидностью проявилось в научном дискурсе по поводу определения роли и места законодательства в области образования и образовательного права в российской правовой системе, а также характера системы правоотношений, возникающих в сфере образования.

Актуализация вопроса о выделении законодательства в области образования или даже образовательного права в самостоятельную отрасль в определенной степени была связана с необходимостью ревизии основных положений советского административного права в условиях кардинального пересмотра принципов, функций, форм и методов государственного управления, его децентрализации и демократизации в эпоху радикальных преобразований 90-х годов XX века. По мнению известного правоведа Ю. А. Тихомирова, в новых условиях «одной из наиболее устойчивых тенденций является “расформирование” особенной части административного права». Исследователь полагает, что «административное право может сохранить свою Общую часть со специфическими методами административно-правового регулирования в разных сферах, а Особенная часть способна перерасти в самостоятельные отрасли законодательства», регулирующие отношения в социально-культурной сфере  [87]. С его точки зрения это объясняется «как потребностями создания прочного механизма реализации конституционных прав граждан, так и усиливающейся международно-правовой регуляцией данной сферы. Нахождение этих массивов в “чреве” административного законодательства консервирует старые подходы к регулированию многих вопросов социально-культурной сферы только через призму государственного управления»  [88].

Одной из новых отраслей, выделившихся из сильно разветвленной структуры административного законодательства, по мнению Ю. А. Тихомирова, становится образовательное законодательство, ибо у данной отрасли «складывается свой предмет и методы правового регулирования»  [89]. Последние представляют собой как раз то «единство в юридическом содержании регулирования», наличие которого С. С. Алексеев рассматривает как обязательное условие для того, чтобы признать какую-либо совокупность нормативно-правовых актов отраслью законодательства.

В то же время другой известный правовед, Е. А. Суханов, резко критикует всякие попытки изменить  сложившуюся структуру права. Сравнивая рассматриваемый массив норм с законодательством о государственной службе, ученый не усматривает смысла в каком-либо обособлении образовательного законодательства, тем более в его кодификации  [90]. Эти взгляды полностью разделяет Н. Н. Бажанов  [91]. Такая позиция, по верному замечанию С. В. Барабановой, обусловлена традиционным и даже консервативным формально-юридическим подходом: «сторонники “вхождения” образовательного права в административное поле апеллируют к истории и традициям правовой науки», но «ни один из авторов не доказал и не показал, почему вопросы правового регулирования образования по-прежнему нужно рассматривать главным образом под углом административного права»  [92].

Следует констатировать, что объективный процесс формирования новой отрасли законодательства по народному образованию, согласно выводам С. С. Алексеева  [93] и Г. С. Сапаргалиева  [94], начался еще в 70-е годы XX века. Замечание В. И. Новоселова о том, что «нормы права о народном образовании не являются административно-правовыми в их собственном смысле»  [95], тоже косвенно свидетельствует об этом. Данное предположение в значительной степени подтверждается наблюдением В. М. Сырых относительно того, что в 70—80-е годы, при подготовке систематических собраний советского законодательства, нормативно-правовые акты по вопросам образования не были отнесены к сфере государственного управления и образовали самостоятельный массив  [96].

Тенденция к обособлению законодательства об образовании, наметившаяся с появлением в 1973 г. «Основ законодательства Союза СССР и союзных республик о народном образовании», получила новый импульс в 1992—1996 гг. Принятие Конституции Российской Федерации, первой и второй редакций Закона РФ «Об образовании», Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» свидетельствовало о значительном прогрессе в процессе формирования основ новой отрасли законодательства.

В силу очевидности произошедших изменений большинство современных исследователей уже не причисляет новое российское образовательное законодательство исключительно к отрасли административного права. В частности, А. В. Белозеров пришел к выводу, что «правоотношения между учащимся на бюджетной основе и образовательной организацией, финансируемой государством, вряд ли можно отнести к предмету административного права. Эти отношения не являются властными и не входят в круг правоотношений, описываемых в научной литературе как предмет регулирования административного права»  [97]. К сходному выводу приходит С. В. Барабанова, изучавшая административно-правовые вопросы государственного регулирования высшего образования в Российской Федерации. Она подчеркивает, что «реальная “расстановка сил” всех участников вузовской жизнедеятельности, нормативно закрепленная демократизация и автономия, возможность внутривузовского самоуправления, реализация внеучебных функций учебного заведения — все свидетельствует о специфике отношений в сфере образования, которые не укладываются в модель властеотношений, традиционной иерархической подчиненности субъектов административных правоотношений»  [98].

Наиболее распространенным сегодня является мнение о российском образовательном законодательстве как комплексной правовой общности, призванной регулировать многочисленные и разнообразные отношения сферы образования  [99].

Можно предположить, что в основе теоретических рассуждений сторонников данного суждения лежат идеи Г. С. Сапаргалиева, переосмысленные с учетом современной практики. Данный подход уже в советское время позволял отделять от административно-правовых отношений «учебные отношения», или отношения по обучению и воспитанию, как имеющие выраженную специфику. Как справедливо подчеркивают современные исследователи, недооценка этой специфики негативно сказалась в наше время и на практике, и на состоянии нормативного правового регулирования сферы образования  [100].

Вместе с тем ряд современных авторов считает возможным рассматривать и оценивать характер образовательного законодательства без учета этого фактора. В частности, Т. А. Владыкина, признавая, что не все складывающиеся в сфере образования отношения лежат в плоскости административного права, утверждает, что правовое опосредование социальных связей, складывающихся в сфере образования, является последовательно полиотраслевым, то есть производится не комплексной отраслью (правом образовательным), а совокупностью различных отраслей права и законодательства, в число которых входит и законодательство об образовании  [101]. По ее мнению, в сфере образования отсутствует «качественно специфический вид однородных общественных отношений, требующих своеобразной правовой регламентации». К такому выводу исследователь приходит на том основании, что «складывающиеся в сфере образования социальные связи значительны по объему и весьма разнообразны по содержанию». В качестве примера она перечисляет имущественные отношения товарноденежного характера, управленческие отношения, публичные отношения с финансовыми и налоговыми органами, отношения наемного труда между администрацией и работниками  [102].

Однако следует заметить, что все перечисленные отношения являются вторичными относительно основных правоотношений сферы образования — «отношений по обучению и воспитанию», которые как раз и представляют собой тот самый «качественно специфический вид однородных общественных отношений, требующих своеобразной правовой регламентации», которую, хотя и не в полной мере, они уже получили в нормах Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Возникновение иных правоотношений в сфере образования целесообразно и необходимо только при условии, если они способствуют осуществлению образовательной деятельности, образовательного процесса, функционированию системы образования. Между тем вышеуказанное обстоятельство, как и сами образовательные отношения, осталось вне поля зрения Т. А. Владыкиной. В результате все правоотношения, возникающие в сфере образования, предстают бессистемными и разрозненными, что не позволяет надлежащим образом проанализировать их как систему отношений и сформировать отвечающие их содержанию подходы к правовому регулированию.

Вышеуказанные вопросы неоднократно рассматривались и другими исследователями. Как уже отмечалось, большинство из них, признавая в целом специфику отношений по воспитанию и обучению, исследует разнообразные правовые явления, а также институты и средства правового регулирования отношений в сфере образования с позиций так называемого комплексного подхода. В частности, С. В. Куров, выделяющий образовательное право как комплексный правовой институт, полагает, что «совокупность регулируемых образовательным правом отношений указывает на то, что мы имеем дело с разнородными по своему существу  отношениями, которые требуют различных методов их правового регулирования и, следовательно, участия не одной, а нескольких отраслей права». С его точки зрения, образовательное право состоит из правовых норм различных отраслей права и сочетает в себе диспозитивные и императивные начала  [103]. При этом исследователь особо подчеркивает, что «основу образовательного права составляют нормы, регулирующие педагогические (образовательные — в узком смысле) отношения», и предлагает называть их «образовательно-правовыми нормами (по аналогии с гражданско-правовыми, административноправовыми и т. п. нормами)»  [104].

В. И. Шкатулла, один из первых исследователей российского образовательного законодательства, рассматривает его как комплексную отрасль, включающую нормы различных отраслей, которые «не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регулирования»  [105]. По его мнению, поскольку Закон РФ «Об образовании» «регулирует множество отношений, складывающихся в системе образования», то «предмет правового регулирования образовательного законодательства составляют конституционные, трудовые, управленческие (административные), имущественные, социальные, земельные, финансовые, семейные отношения вкупе с педагогическими отношениями». При этом «педагогическим отношениям» в этой системе отводится центральная, системообразующая роль, ибо все прочие отношения системы образования призваны их «обслуживать или обеспечивать»  [106].

Важно подчеркнуть, что В. И. Шкатулла первым из современных исследователей затронул вопрос о «самостоятельности» образовательного законодательства и о его выделении из административно-правового пространства, высказав предположение о формировании новой «самостоятельной отрасли правовой системы России»  [107].

Данный тезис впоследствии не получил развития в трудах самого В. И. Шкатуллы, но был поддержан и развит профессором В. М. Сырых, который является основоположником нового теоретического подхода к исследованию «правоотношений по обучению и воспитанию» (образовательных правоотношений). Теоретические положения, сформулированные в трудах В. М. Сырых  [108], созвучны основным выводам Г. А. Дороховой, которые в новых условиях, когда административное право в значительной степени утратило свое былое значение, получили принципиально иное истолкование.

В. М. Сырых, на наш взгляд, справедливо полагая, что образовательные правоотношения нуждаются в обособлении, выводит их за пределы административно-правового поля и определяет образовательное право как самостоятельную отрасль правовой системы России. При этом исследователя не смущает многообразие отношений сферы образования. Применяя системный подход, он опирается на тезис о том, что функции элементов системы производны от функций системы в целом. На этом основании выявляется центр данной системы («образовательные отношения»), определяющий общее назначение всей системы, а функции других ее элементов (иные отношения в сфере образования) соотносятся с функцией всей системы. Нормы смежных отраслей права необходимы для образовательного права лишь постольку, поскольку они «конкретизируются применительно к специфике предмета отрасли и действуют только в ее пределах»  [109]. «На каком основании нормы других отраслей права мы приписываем отрасли, к которой они не принадлежат?»  [110] — задается вопросом В. М. Сырых, полемизируя с В. И. Шкатуллой относительно отраслевой принадлежности образовательных правоотношений.

Развивая свои идеи, В. М. Сырых вводит новое обозначение для ключевых отношений в сфере образования. Он отдает предпочтение термину «образовательные отношения», отказываясь от традиционного понятия «педагогические отношения», или «отношения по обучению и воспитанию», в то время как прочие авторы употребляют и тот, и другой термины, часто без какого-либо разграничения.

По мнению В. И. Шкатуллы, образовательные отношения в широком смысле — это все отношения, которые возникают в сфере образования. В узком смысле — это педагогические отношения по обучению и воспитанию. Свой выбор термина «педагогические отношения» исследователь увязывает с понятием «педагогика» и объясняет тем, что «отношения воспитания и обучения изучаются педагогической наукой»  [111]. Он также отмечает, что понятие «педагогические отношения» в определенной степени совпадает с понятием «педагогический процесс», под которым подразумевается «совокупность последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и учащихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, формирование способности применять их на практике»  [112].

В. М. Сырых вкладывает в понятие «образовательные отношения» смысл, близкий тому, что подразумевает В. И. Шкатулла, говоря о педагогических отношениях. То есть это отношения, возникающие в процессе обучения и воспитания. Свой выбор В. М. Сырых объясняет тем, что термин «педагогические отношения» не соответствует принятому в юридической науке обозначению правоотношений по их объекту, а не субъекту. «Мы говорим “семейные отношения”, а не отцовские или материнские, “трудовые”, а не работодательские. Не имеется достаточных оснований делать исключение в отношении образовательного права. Поэтому те отношения, которые В. И. Шкатулла обозначает как педагогические, сообразно их объекту следует обозначать термином “образовательные”»  [113].

Стремясь упорядочить терминологию, В. М. Сырых строго разграничивает понятия «образовательные отношения» и «отношения в сфере образования». Отвергая термин «педагогические отношения», он называет «образовательными» ключевые отношения системы образования. По его мнению, они составляют «основу, ядро, специфический предмет» отрасли образовательного права. Исследователь определяет их как правоотношения, «возникающие между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании и/или квалификации»  [1143].

Все прочие отношения, возникающие в системе образования, В. М. Сырых предлагает называть «правоотношениями в сфере образования»  [115]. С его точки зрения, неправомерно называть их термином «образовательные», ибо они регулируются нормами различных отраслей права. Применительно к регулированию образовательной сферы они образуют комплексные институты, которые одновременно принадлежат и образовательному праву, и другой отрасли права (гражданскому, трудовому, административному, финансовому, семейному и т. д.). «Комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права»  [116].

По мнению В. М. Сырых, образовательные отношения являются однородными и составляют основу, «ядро» предмета правового регулирования самостоятельной правовой отрасли (образовательного права), которая не только имеет собственный оригинальный предмет правового регулирования, но обладает и другими необходимыми признаками отрасли права (специфическим методом, особыми механизмом правового регулирования, правовыми режимами и набором правовых институтов).

В предмет регулирования образовательного права, как считает исследователь, наряду с образовательными входят отношения, которые сопутствуют образовательным, а также комплексные отношения, которые находятся на стыке образовательного и других отраслей права [117]. Отношения, составляющие предмет образовательного права, нельзя считать отдельными, разрозненными, ссылаясь на их кажущуюся разнородность  [118]. Подчеркивая их единую целенаправленность, В. М. Сырых настаивает на том, что регулирование сферы образования должно проводиться в особом правовом режиме, ибо только при таком условии оно будет полноценным. Данный теоретико-методологический подход был апробирован при разработке Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании в 2002 году  [119].

Как известно, особый правовой режим предполагает применение специального метода и механизма правового регулирования. Применительно к образовательному праву В. М. Сырых выделяет в качестве метода правового регулирования особое сочетание императивного и императивно-диспозитивного методов. Настаивая на том, что образовательным отношениям необходим особый правовой режим регулирования, исследователь вынужден признать, что на практике он применяется недостаточно эффективно и пока еще «не обеспечивает единства нормативно-правового регулирования этих отношений»  [120]. На уровне структуры отрасли обнаруживается недооформленность особых правовых институтов образовательного права, в том числе института дисциплинарной ответственности  [121].

Основные положения концепции, предложенной В. М. Сырых, в целом поддерживает и С. В. Барабанова. По ее мнению, образовательное право является «одной из молодых отраслей российского права, которая вполне вписывается в конструкцию отрасли как юридического явления, обоснованную С. С. Алексеевым». Поэтому она рассматривает образовательное право как «формирующуюся отрасль обновленной системы российского права, “выросшую” из рамок комплексного правового института, а затем и подотрасли административного права» [122]. Следует отметить, что С. В. Барабановой удалось внести заметную лепту в разработку специфического метода образовательного права применительно к подсистеме высшего профессионального образования [123].

Незадолго до появления первых работ В. М. Сырых предположение о существовании самостоятельной отрасли образовательного права высказала, тоже в ходе исследования правового статуса гражданина Российской Федерации в сфере образования, Т. В. Матюшева. Ссылаясь на авторитетное мнение С. С. Алексеева о том, что «обособление той или иной области законодательства уже означает известное преобразование самой правовой материи»[124], она отмечает, что «по состоянию на 1999 г. образовательное право в определенной степени сформировано» [125]. В то же время исследователь не излагает подробно свою позицию по данному вопросу.

Однако многие правоведы выразили принципиальное несогласие с концепцией, разработанной В. М. Сырых. Так, Л. В. Санникова полагает, что не существует достаточных оснований для выделения образовательного права в самостоятельную отрасль, поскольку «образовательные отношения не обладают необходимой спецификой, позволяющей сделать вывод об их особой социально-правовой природе»  [126]. По мнению С. В. Курова, образовательные отношения ни по своему составу, ни по социальной зрелости не готовы еще для оформления в отдельную отрасль права  [127]. В. В. Кванина утверждает, что «отрасль законодательства есть, а отрасли права как раз нет»  [128]. При этом она полагает, что в данном случае основанием обособления явился «не метод регулирования общественных отношений, а объекты, по поводу которых возникают общественные отношения»  [129], поэтому «нормы, касающиеся разнообразных сфер и видов образования, регулирующие педагогические, трудовые, гражданские, административные, финансовые, налоговые, бюджетные и т. д. отношения представлены в виде комплексного образовательного законодательства»  [130]. При этом образовательная деятельность вузов, как уже отмечалось, рассматривается исследователем исключительно в гражданско-правовом ключе. Тем самым косвенно утверждается гражданско-правовая природа «отношений по обучению и воспитанию». По сути, об этом же заявляет Л. Г. Максимец, полагая, что все правоотношения, в которые вступает образовательное учреждение, являются производными от его первоначального гражданско-правового статуса  [131].

Представляется, что отнесение образовательных отношений к гражданско-правовым так же, как и к административно-правовым, представляют собой крайние точки зрения, привлекательные своей простотой, но, к сожалению, не учитывающие реальные содержание и специфику отношений, возникающих в связи с реализацией права на образование. Одновременно, по мнению автора, вывод о том, что в настоящее время все признаки, присущие образовательному праву как самостоятельной отрасли, «проявляют себя в ставшей, развитой форме»  [132], тоже выглядит не вполне убедительным. По утверждению самого В. М. Сырых, лишь кодификация образовательного законодательства позволит до конца развиться всем основополагающим признакам образовательного права, а также будет способствовать завершению процесса формирования его в качестве самостоятельной отрасли права. Принятие Кодекса Российской Федерации об образовании, как справедливо заметил исследователь, обеспечит «системное и целенаправленное регулирование собственно образовательных отношений, приведет к выявлению их дополнительных свойств, признаков, что, в свою очередь, потребует образования новых правовых институтов, уточнения метода правового регулирования, создания единого правового режима общественных отношений в сфере образования»  [133].

Тот факт, что формирование новых отраслей права происходит в результате активной правотворческой работы и что кодификация особенно этому способствует, подчеркивали еще советские исследователи  [1349] [135]. Однако при этом, как справедливо отмечал С. С. Алексеев, «не следует преувеличивать роль кодифицированных актов», ибо «решающим системообразующим фактором остается предмет правового регулирования, назревшая объективная потребность самостоятельного, обособленного нормативного регулирования» того или иного вида общественных отношений, а также наличие «объективных юридических оснований»  [136].

Здесь нельзя не согласиться с Л. А. Морозовой, которая призывает строго относиться «к градации системы права на отрасли и к оценке новых правообразований в качестве самостоятельных отраслей права»  [137]. По ее мнению, если отсутствует хотя бы один из критериев отраслевой градации, то сложившаяся правовая общность представляет собой «подотрасль или правовой институт, которые еще должны накопить качественные различия и только затем могут быть признаны отраслью»  [138]. О. А. Красавчиков тоже считает, что «если та или другая совокупность норм не обладает объективными признаками самостоятельности, присущими каждой действительной отрасли права, то данную совокупность нет необходимости называть чужим именем. Она представляет собой правовой институт или часть его и найдет свое место непосредственно не в системе права в целом, но в системе соответствующей отрасли»  [139].

Этот тезис, однако, трудно применим к образовательному праву, поскольку на сегодняшний день не существует достаточно объективных оснований для того, чтобы причислить его к какой-либо из «полноправных» самостоятельных отраслей права в качестве подотрасли или правового института. Отделение его от отрасли административного права, по мнению большинства исследователей, является свершившимся фактом. Присоединение к отрасли гражданского права, по мнению автора, является бесперспективным в силу иной юридической природы ключевых правоотношений сферы образования. В то же время взаимосвязь этих отношений с конституционным правом на образование не является достаточным основанием для отнесения права образовательного к отрасли конституционного права. В этом смысле более взвешенным представляется суждение С. В. Барабановой о том, что образовательное право является формирующейся отраслью права.

Таким образом, в 90-е годы ХХ века бурное развитие российского образования на принципиально новых идеологических и законодательных основаниях актуализировало вопрос о характере отношений, возникающих в этой сфере, и, соответственно, о статусе образовательного законодательства и (или) образовательного права. Это привело к разворачиванию научной дискуссии, сопровождавшейся в отдельных случаях острой полемикой и высказыванием крайних, диаметрально противоположных позиций.

Можно констатировать, что к настоящему времени в этой области сложились три основных научных направления. Ряд специалистов продолжает придерживаться мнения о том, что образовательные правоотношения имеют административноправовую природу и, соответственно, нет оснований для выделения какой-либо регулирующей их специализированной отрасли права. В свою очередь, идея о наличии самостоятельной отрасли образовательного права также имеет немногих сторонников. На сегодняшний день преобладающим является взгляд на образовательное право как на комплексное правовое явление. При этом данная позиция не обладает целостным единством, поскольку ее сторонники все же по-разному понимают сущность образовательных правоотношений, а также роль и место образовательного законодательства в российской правовой системе, что свидетельствует о необходимости продолжения исследований в этой области.

 


 

[41]Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

 

[42]Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

 

[43]Эти принципы были одобрены Всесоюзным съездом работников образования (декабрь 1988 г.). Они предполагали демократизацию образования, его открытость, многоукладность и вариативность; регионализацию образования и национальное самоопределение школы, а также гуманизацию и гуманитаризацию образования, дифференциацию и мобильность образования, его развивающий, деятельностный характер и непрерывность. Более подробно их содержание рассматривается в концептуальном документе Министерства образования: Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования (исходные позиции, цели, принципы, этапы реализации) // Вестник образования. 1992. № 10. С. 11—16.

 

[44] «Основные положения хозяйственного механизма в народном образовании», рассмотренные и одобренные Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе 19 декабря 1989 г. (протокол № 8, разд. IV), были объявлены Приказом Государственного комитета СССР по народному образованию от 17 января 1990 г. № 45 «О хозяйственном механизме в народном образовании» // Бюллетень Государственного комитета СССР по народному образованию. Сер. «Профессиональное образование». 1990. № 5; Постановление Совета Министров РСФСР от 23 февраля 1991 г. № 119 «О временных положениях, регламентирующих деятельность учреждений (организаций системы образования) и подготовки кадров в РСФСР» // Вестник образования. 1991. № 5; Постановление Совета Министров РСФСР от 8 февраля 1991 г. № 86 «О мерах по развитию договорных отношений и подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием» // Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. № 13. Ст. 162.

 

[45]Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об образовании”» от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ / /СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

 

[46]Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 41-35.

 

[47] Закон Российской Федерации «Об образовании» уже в своей первой редакции стал мощным импульсом преобразований в сфере образования. В нем были закреплены новые цели и принципы государственной политики (ст. 2), в том числе провозглашены приоритет общечеловеческих ценностей, свобода и плюрализм в образовании, гуманистический и светский характер образования, демократический, общественно-государственный характер управления образованием, автономия образовательных учреждений. Эти установки, получившие развитие в конкретных нормах Закона, способст вовали формированию принципиально нового содержания правового статуса граждан в сфере образования. Важной особенностью Закона стало закрепление ряда мер, направленных на защиту системы образования. К таковым относятся нормы о: признании приоритетности сферы образования (п. 1 ст. 1); предоставлении налоговых льгот (ст. 40); предоставлении образовательным учреждениям статуса юридического лица и широкой финансово-хозяйственной самостоятельности (ст. 43), включая право на предпринимательскую деятельность (ст. 47). Закон также закреплял особый правовой статус работников сферы образования, которым был предоставлен ряд специфических прав, а также льгот (ст. 55), и установлены минимальные ставки заработной платы и должностных окладов в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации (п. 2 ст. 54).

[48]Хотя в Законе отсутствует исчерпывающее определение этих отношений, тем не менее есть все основания говорить о законодательном закреплении правоотношений, обладающих свойственной им (образовательной) спецификой и в силу этого принципиально отличающихся от правоотношений других видов, прежде всего от административных

[49] См.: Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Jan de Groof (ed.). Acco Leuven/Amersfoort. 1993. P. 224.

[50] См.: Jan De Groof, Gracienne Lauwers, Vladimir M. Filippov (eds.). Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven-Apeldoom, Garant, 2001. P. 14.

[51] Ibid. P. 20.

 

[52] Ibid. P. 15.

[53]Charles Glenn. Organazing the Russian Educational System for Freedom and Accountibility // Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Jan de Groof (ed.). P. 96.                                                           

[54] Ibid. P. 95—96.

[55]Ger van den Berg. Some constitutional Aspects of the Right to and Freedom of Education in the Russian Federation // Jan De Groof, Veronica Spasskaya, Igor Roshkov. Shaping new Legislation on Education in Russia. Amersfoort, 1997. P. 71—72.

[56] Имеется в виду: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в Париже 14 декабря 1960 г. на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО) // Ведомости ВС СССР. № 44. 1962.

[57] нояб. Ст. 452.

[58] См.: Malfliet K. Will the new constitution protect democracy and the democratization of education in Russia? // Educational Policy in Russia and its Constitutional Aspects. Prof. Jan De Groof (ed.). Acco Leuven/Amersfoort, 1994. P. 69—79.

[59]Пищулин Н. П. Общество и образование: вчера, сегодня, завтра. Учебное пособие. М.: Жизнь и мысль, 2004. 80 с. С. 33.

[60]Андреев А. Л. Общество, образование, культура: социологические очерки. М.: Изд-во МЭИ, 2004. 148 с. С. 36.

[61]Пищулин Н. П. Указ. соч. С. 68.

[62] См.: Шиянов Е. Н., Котова И. Б. Идея гуманизации образования в контексте отечественных теорий личности. Ростов н/Д: АО «Цветная печать», 1995. 310 с. С. 13, 17, 35.

[63]Гершунский Б. С. Философия образования: учебное пособие. М.: Флинта, 1998. 427 с. С. 55.

[64] См.: Шиянов Е. Н., Котова И. Б. Указ. соч. С. 6—13.

[65]Пищулин Н. П. Философия образования: природа, сущность, законы // Право и образование. 2002. № 2. С. 122.

[66]Гершунский Б. С. Философия образования для XXI в. Учебное пособие для самообразования. М.: Педагогическое общество России, 2002. 508 с. С. 50.

[67] См.: Ильинский И. М. Революция образования. М.: Изд-во Московской социально-гуманитарной академии, 2002. 591 с. С. 303.

[68] Как подчеркивает Б. С. Гершунский, сегодня очевидно, что система образования «все более явственно превращается в вариативную, открытую для оперативных изменений и обоснованных инноваций дифференцированную сферу образовательных услуг». (Гершунский Б. С. Указ. соч. С. 50; Также см.: Белозеров А. В. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 20;Терещенко Л. К. Услуги государственные, публичные, социальные // Журнал российского права, 2004. № 10. С. 17; Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 70—71; Ильинский И. М. Указ. соч. и др.)

 

[69]Ильинский И. М. Указ. соч. С. 300.

[70]Плаксий С. И. Качество высшего образования. М.: Национальный институт бизнеса, 2003. 653 с. С. 474.

[71]Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России… С. 70—71.

[72]Плаксий С. И. Указ. соч. С. 475.

[73]Куров С. В. Образовательно-правовые услуги: гражданско-правовой аспект. Учебное пособие. М.: Изд-во РФГС, 1999. 121 с. С. 51.

[74]Плаксий С. И. Указ. соч. С. 476.

[75]Гершунский Б. С. Указ. соч. С. 50.

[76] По мнению Яна де Гроофа, «экономизм» означает, «что больше, чем когда-либо, политика в образовании определяется финансовыми и экономическими вопросами». (Globalisation and Competition in Education. Edited by Jan De Groof, G. Lauwers. G. Dondelinger. WolfLegalPublishers, 2003. P. 4—5.)

[77]Загвоздкин В. К. Контекст становления гражданской школы: тенденции образовательной политики и развития школьного законодательства в странах ЕС. Аналитический обзор // http://school.edu.ru

[78] См.: F.-R. Jach. Schulverfassung und Bürgergesellschaft in Europa. Berlin, 1999.

[79] См.: Globalisation and Competition in Education. Edited by Jan De Groof, G. Lauwers. G. Dondelinger. WolfLegalPublishers, 2003. P. 5.

[80]Jan De Groof, Gracienne Lauwers, Vladimir M. Filippov (eds.) Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven/Apeldoom, Garant, 2001. P. 26.

[81]Сырых В. М. О юридической природе образовательного договора с условием оплаты обучающимся стоимости обучения // Право и образование. 2002. № 4. С. 69—74.

[82]Санникова Л. В. Указ. соч. С. 68. 70—71.

[83]Куров С. В. Особенности гражданско-правового регулирования возмездного оказания образовательных услуг // Право и образование. 2001. № 6. С. 82.

[84] См.: Белозеров А. В. Указ. соч. С. 32.

[85] В одной из статей В. В. Кванина доказывает, что отношения между вузом и студентом-бюджетником тоже имеют гражданско-правовую природу. (Кванина В. В. Правовая природа отношений «студент-бюджетник— вуз» // Право и образование, 2006. № 4. С. 32—37.)

[86] См.: Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование правоотношений в сфере высшего профессионального образования. М.: Готика, 2005. 432 с. С. 272, 292—293.

[87]Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 5.

[88] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 1995. 478 с. С. 85.

[89]Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.,1998. 798 с. С. 644.

[90] В частности, Е. А. Суханов полагает, что законодательство об образовании было и остается частью административного права, ибо оно представляет собой «массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно преобладающей административно-правовой природой». (Суханов Е. А. О концепции кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Юридическое образование и наука. № 3. С. 2—4.)

[91] См.: Бажанов Н. Н. «Образовательное право» и некоторые проблемы законодательства об образовании // Юридическое образование и наука. 2004. № 1. С. 2—3.

[92]Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань: Изд-во Казанского государственного университета, 2004. 340 с. С. 176, 190, 188.

[93] См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 224.

[94] См.: Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 128.

[95]Новоселов В. И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления… С. 35.

[96] В. М. Сырых констатирует, что в Собрании действующего законодательства СССР нормативно-правовые акты по вопросам народного образования были выделены в самостоятельный раздел, а в Своде законов СССР составляли объемную главу раздела по вопросам социального развития и культуры, а также социально-экономических прав граждан. (Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М.: Готика, 2002. 400 с. С. 5—6.)

[97]Белозеров А. В. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг… С. 31.

[98]Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации… С. 198.

[99] См.: Озеров В. А. Правовые основы образования в Российской Федерации // Право и образование. 2001. № 3. С. 36.

[100] См.: Григорьев Ф. А., Динес В. А., Олесюк Е. В. Образовательное право: вопросы теории // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 164.

[101] См.: Владыкина Т. А. К проблеме образовательного права // Российский юридический журнал. 2001. № 4. С. 28.

[102] См.: Там же. С. 26.

[103] См.: Куров С. В. Публично-правовые и частноправовые элементы в регулировании отношений в сфере образования // Образование и право. 2003. № 2. С. 62; Он же.Образовательное право как комплексное правовое образование… С. 105.

[104]Он же. Образовательное право как комплексное правовое образование… С. 105.

[105]Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 1996. 164 с. С. 68.

[106]Он же. Образовательное право: Учебник для вузов. М.: НОРМАИНФРА, 2001. 688 с. С. 22.

[107] См.: Он же. Образовательное законодательство… С. 68.

[108] См.: Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000. 136 с.;Он же. Введение в теорию образовательного права. М.: Готика, 2002. 400 с.

[109]Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 141.

[110] Там же. С. 111.

[111]Шкатулла В. И. Образовательное законодательство… С. 95.

[112]Шкатулла В. И. Образовательное право… С. 22.

[113]Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 111.

[114] Там же. С. 65.

[115] Там же. С. 13.

[116] Там же. С. 141.

[117] См.: Там же. С. 111.

[118] В. М. Сырых ссылается на авторитетное мнение С. С. Алексеева о том, что «подробный анализ предмета любой сложившейся отрасли приводит к выводу о разнородности регулируемых ею отношений». (Алексеев С. С. Указ. соч. С. 172.)

[119] Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. Общая часть / Под ред. В. М. Сырых, Ю. А. Кудрявцева. М.: Готика, 2001. 242 с. С. 14.

[120]Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права… С. 36—42.

[121] По утверждению В. М. Сырых, образовательное право имеет основной институт, закрепляющий его общеотраслевые принципы и определяющий предмет и задачи отрасли. Важнейшей составной частью образовательного права выступают институты социальной защиты обучающихся. Оно также имеет целый ряд комплексных институтов, возникающих на стыке образовательного права и других отраслей права.

[122]Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации… С. 184—186.

 

[123]См.: Там же. С. 204—207.

 

[124]Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2 т. Свердловск: Уральский рабочий, 1972. Т. 1: Основные вопросы общей теории социалистического права. 396 с. С. 148—149.

 

[125]Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. 187 с. С. 132.

[126]Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России… С. 66—68.

[127] См.: Куров С. В. Образовательное право как комплексное правовое образование… С. 103.

[128]Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование правоотношений в сфере высшего профессионального образования… С. 40.

[129] Здесь В. В. Кванина ссылается на точку зрения В. А. Рахмиловича. (См.: Рахмилович В. А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Всероссийская IV Научная конференция молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования». Самара, 23—24 апреля 2004 г. Материалы для

работы «круглых столов». Самара, 2004. С. 11.)

[130]Кванина В. В. Указ. соч. С. 39.

[131] См.: Максимец Л. Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 160 с. С. 6.

[132]Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 292.

[133]Буслов Е. В., Кудрявцев Ю. А., Сырых В. М. Кодекс Российской Федерации об образовании — стратегический путь совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Право и образование, 2001. № 4. С. 45.

[134] См.: Мицкевич А. В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. 1967. Вып.

[135] . 3—24 с. С. 10; Алексеев С. С. Структура советского права… С. 223—224.

[136]Алексеев С. С. Указ. соч. С. 225.

[137]Морозова Л. А. К вопросу об отраслях права // Материалы Всероссийской конференции «Система российского права», 14 ноября 2001 года. М.: МГЮА, 2002. С. 35.

[138] Там же. С. 37—38.

[139]Красавчиков О. А. Советская наука гражданского права: понятие, предмет, состав, система // Ученые труды СЮИ. 1961. Вып. 6. С. 260—261.

 

§ 3. Методологические основания и перспективные направления исследования образовательных отношений и форм правового регулирования

Структурная и функциональная перестройка российской системы образования, происходящая в рамках процессов модернизации, со всей очевидностью поставила задачу кардинального пересмотра всего массива законодательных норм, обновления и упорядочивания законодательства в области образования. Актуальная научно-практическая задача обоснования направлений и форм совершенствования российской системы законодательства об образовании в современных политико-правовых и социально-экономических условиях тесно связана с более широкой теоретико-правовой проблемой обеспечения полноценного правового регулирования образовательных и иных отношений, возникающих в сфере образования, обеспечивающего гармоничное сочетание в нем публичных и частных начал. Опыт прошедшего десятилетия показал, что так называемый комплексный подход, согласно которому сфера образования представляет собой совокупность разнородных правоотношений, лишенную органического единства и целостности, в полной мере не обеспечивает ее эффективного решения.

Фактически, сегодня выработка новых научно обоснованных подходов к правовому регулированию всей совокупности отношений в сфере образования, формирование на их основе адекватного механизма правового регулирования в значительной степени зависят от понимания природы и содержания образовательных правоотношений, их взаимосвязи с иными правоотношениями, возникающими в этой сфере, а также определения фундаментальных принципов и правовых средств их регламентации. Эта серьезная теоретико-правовая проблема требует тщательного изучения, что обусловливает особую значимость формирования адекватных теоретических оснований и методологических подходов к ее исследованию.

Специфика предмета настоящего исследования и сложный состав изучаемого объекта предполагают необходимость применения широкого круга общенаучных и частнонаучных (специальных) методов познания. Однако следует признать, что первостепенное значение для решения поставленных задач имеет использование системного (системно-структурного) метода, который «представляет собой одну из форм методологического знания, связанного с исследованием, проектированием и конструированием объектов как систем»  [140]. Будучи общенаучным, междисциплинарным подходом 2 он активно используется в различных областях гуманитарного знания и позволяет получать объективное и целостное представление об исследуемых явлениях. Как подчеркивали советские исследователи, бесспорным преимуществом системного подхода является то, что он «позволяет сосредоточить внимание на выявлении интегративных качеств, которые возникают в результате соединения элементов в единое целое»  [141], что предоставляет возможность рассматривать их как «совокупность фиксированных связей»  [142].

Для разработки методологических оснований данного исследования весьма продуктивным является использование распространенного в правовой науке понимания «структуры как единства элементов и их связи, а системы — как совокупности структуры и генезиса явлений». При таком подходе «структура охватывает статическое состояние явлений полностью, а генезис — историю становления и развития явления, что позволяет зафиксировать соотношение статических и динамических сторон явлений, их качественное различие и неразрывную связь» [143]. При этом базовым является тезис о том, что любая система представляет собой целостность, выражающуюся в том, что объединение соответствующих частей носит необходимый характер и осуществляется не только по формальным, но и по сущностно-содержательным признакам, что обусловлено единством их задач, целей, органичной связью и взаимодействием в процессе функционирования  [144]. Из этого же следует, что каждая система имеет ядро, вокруг которого объединяются, интегрируются и структурируются все другие системообразующие элементы, причем это ядро является тем направляющим, стимулирующим началом, под воздействием которого «осуществляется координация деятельности всего комплекса элементов системы, развитие каждого элемента и всей системы в целом»  [145].

Применение системного (системно-структурного) подхода в совокупности с другими общенаучными и специальными методами и приемами теоретико-правового исследования  [146]позволяет получить целостное представление как о системе правоотношений в сфере образования, так и об образовательном правоотношении как таковом, выявить и детально изучить его специфику, а также определить роль и функции в вышеуказанной системе правоотношений. Вместе с тем этот подход дает возможность составить достаточно полное представление о совокупности норм, регулирующих отношения в сфере образования, установить, насколько эффективно законодательные и иные нормативные правовые акты, составляющие систему законодательства об образовании, справляются со своими функциями, то есть обеспечивают полное и непротиворечивое нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в сфере образования.

Применение системного (системно-структурного) подхода к исследованию законодательства, понимание законодательства как системы, термин «система законодательства» стали традиционными и не нуждаются в обосновании. Целесообразность и необходимость системного изучения правоотношений, возникающих в сфере образования, в том числе правоотношений «по обучению и воспитанию», в разное время доказали известные правоведы Г. А. Дорохова и В. М. Сырых [147]. Обоснованность применения системного подхода к исследованию правоотношения как такового была наглядно показана в работах отечественных исследователей, в частности Р. О. Халфиной  [148] и В. Н. Протасова  [149].

В качестве исходной методологической позиции автором избрано представление о целостном характере совокупности отношений, возникающих в сфере образования в связи с реализацией (содействием реализации) права на образование. Среди них выделяются в качестве ключевых, центральных так называемые отношения по обучению и воспитанию, или образовательные отношения. Они, обеспечивая возможность реализации права на образование, являются объективно необходимыми и целесообразными. Указанные отношения устойчивы, постоянно повторяются, длительны по сроку действия, духовны в своей основе и представляют собой наиболее распространенные и массовые отношения в сфере образования. Это предопределяет, по мнению автора, значимость выработки адекватного механизма их правового регулирования, который позволит упорядочить данные отношения и обеспечить реализацию законных интересов субъектов права в сфере образования. В рамках настоящего исследования предполагается рассмотреть основные элементы этого механизма, в том числе нормы права, регулирующие отношения в сфере образования, образовательные правоотношения, а также акты реализации прав и обязанностей субъектами права. При этом автором первостепенное внимание будет уделено анализу и проектированию юридической конструкции образовательного правоотношения, которое само по себе тоже рассматривается как целостная динамичная система, имеющая организованную специальным образом структуру и взаимосвязи элементов.

Существенное значение для исследования проблем правового регулирования образовательных отношений имеет также формирование адекватного понятийного и категориального аппарата. Важным ориентиром для построения общей методологии исследования правоотношений, возникающих в сфере образования, является концепция понятия «образование», которое в настоящее время находится в центре дискуссий о путях развития отечественного образования и образовательного законодательства. Как уже отмечалось, это понятие является объектом исследования специалистов, представляющих широкий круг социально-гуманитарных наук. Такие исследования не должны оставаться вне поля зрения правоведов, так как разрабатываемые в их рамках концептуальные и методологические подходы имеют большое значение для понимания фактического содержания правоотношений в сфере образования, разработки механизма правового регулирования этой сферы, адекватного современным представлениям о ее целях, функциях, характере и способах деятельности. Это свидетельствует о необходимости применения междисциплинарного подхода к концептуальному осмыслению и выработке общей платформы для изучения образования как объекта образовательных отношений, а также их материального содержания.

В рамках настоящего исследования образование в различных контекстах будет пониматься как нематериальное духовное благо, определенная педагогическими средствами совокупность знаний, умений, навыков и ключевых компетенций; одновременно оно может рассматриваться как процесс и специальным образом организованная целенаправленная деятельность; в отдельных особо оговоренных случаях под образованием будет подразумеваться система, представляющая собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ и федеральных государственных образовательных стандартов различного уровня; сеть реализующих их образовательных учреждений независимо от организационно-правовых форм, типов и видов; органов власти, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций (ст. 8 Закона РФ «Об образовании»).

Как отмечалось ранее, в юридической литературе используются различные термины для обозначения отношений по воспитанию и обучению. Г. С. Сапаргалиев называл их «учебными» или «учебно-воспитательными», Г. А. Дорохова и современные исследователи В. И. Шкатулла [150] [151], Т. Н. Матюшева  [152], С. В. Куров  [153] и др.— «педагогическими», В. М. Сырых  [154], а также автор настоящей работы — «образовательными». Представляется, что распространенный и ставший традиционным термин «педагогические отношения» в настоящее время не отражает сущности современных «отношений по обучению и воспитанию». Кроме того, данный термин имеет отчетливые каннотации с понимаемым в русле официальной советской педагогики «педагогическим процессом», в котором центральной фигурой являлся педагог  [155], а учащийся был скорее пассивным участником, объектом управления, чем субъектом действия. Характерно, что до сих пор некоторые авторы употребляют термин «обучаемый» вместо более корректного в правовом отношении термина «обучающийся», введенного Законом РФ «Об образовании».

Очевидно, что данный подход и связанная с ним терминология слабо сочетаются с современной гуманистической парадигмой образования, нашедшей отражение в российском законодательстве в области образования, а значит, в определенном смысле противоречат последнему. В правильности юридического употребления термина «педагогические отношения» можно усомниться на том основании, что в Законе РФ «Об образовании» личностно-ориентированный «целенаправленный процесс обучения и воспитания» называется не «педагогическим», а «образовательным».

В узком смысле «образовательный процесс» понимается законодателем как реализация образовательным учреждением (организацией) «одной или нескольких образовательных программ и (или) обеспечение содержания и воспитания обучающихся, воспитанников» (п. 1 ст. 12 Закона). Однако свобода выбора форм получения образования предполагает, что данный процесс может протекать вне образовательного учреждения без непосредственного участия педагогических работников. Поэтому в широком смысле «образовательный процесс» следует понимать как деятельность участников образовательного правоотношения, направленную на создание условий, необходимых для освоения обучающимися той или иной образовательной программы соответствующего уровня в любой из предусмотренных ст. 10 Закона РФ «Об образовании» форм получения образования.

Если участниками «педагогического процесса» и, соответственно, «педагогических отношений» неизменно являются учитель (педагог) и ученик (обучаемый), то состав участников образовательного процесса может изменяться в зависимости от уровня и формы получения образования. Так, участниками образовательного процесса являются родители обучающихся, не получивших основного общего образования. Вместе со своими детьми (обучающимися) они выступают управомоченной стороной образовательных правоотношений и действуют в определяемых Законом правовых рамках (ст. 52). Управомоченная сторона вступает в образовательные правоотношения не с педагогическими работниками, а с юридическим лицом — образовательным учреждением (организацией), выступающим здесь правообязанной стороной.

Педагогические работники выступают в образовательных правоотношениях представителями правообязанной стороны, уполномоченными проводить образовательный процесс. Однако при таких формах освоения образовательных программ, как экстернат и семейное образование, педагоги как представители правообязанной стороны принимают минимальное участие в образовательном процессе (проводят необходимые консультации). В этом случае взаимоотношения сторон ограничиваются участием в аттестационных мероприятиях и выдачей/получением документа об образовании и/или квалификации. Следовательно, и состав участников современных «правоотношений по обучению и воспитанию», и входящий в их компетенцию круг вопросов представляются гораздо более широкими, чем предполагают «педагогические отношения» между учителем и учеником.

Таким образом, термин «педагогические отношения», предложенный исследователями в 80-е годы прошлого века, сегодня не вполне отражает сущность современных «отношений по обучению и воспитанию». В то же время представляется, что употребление термина «педагогические отношения» с методологической точки зрения вполне допустимо для условного и схематичного обозначения правовой связи, возникающей между обучающимся и педагогом в рамках единого образовательного правоотношения.

Из всех терминов, существующих для обозначения «отношений по обучению и воспитанию», наиболее подходящим представляется термин «образовательные отношения», который и будет использоваться в настоящей работе. Преимущество данного термина заключается еще и в том, что в отличие от терминов «учебные отношения» и «педагогические отношения» он непосредственно связан с понятием «образование» и подчеркивает природу этих правоотношений.

Представляется, что юридическая природа образовательных правоотношений генетически взаимосвязана с правом на образование и принципом свободы образования. Эту связь можно проследить в процессе исследования указанного права в системе основных прав и свобод человека. Такое исследование позволит выявить основополагающую роль в регулировании отношений сферы образования двух взаимодополняющих принципов — свободы образования и права на образование в его социальном аспекте.

Генетическая связь образовательных правоотношений с правом на образование существует в силу наличия объекта образовательных правоотношений, который в общем виде представляет собой такое необходимое каждому человеку нематериальное благо, каким является образование. На это благо направлен не только личный, но и общественный и государственный интерес. Осознание на государственном уровне необходимости получения образования каждым человеком приводит к фактическому и юридическому признанию государством права на образование, а соответственно, и к возложению на государство обязанности по созданию необходимых социально-правовых условий для его получения. Это означает возможность получения образования в соответствии с правовыми нормами, через вступление в правоотношение, целью которого является удовлетворение образовательных интересов и потребностей заинтересованных лиц. Однако в таком правоотношении образование не может выступать как абстрактное благо — оно должно быть конкретизировано и представлено в виде объекта правовой деятельности, то есть в виде того, на что направлены конкретные субъективные права и юридические обязанности участников правоотношения.

В связи с этим одной из задач данной работы является исследование вопроса о том, каким именно образом образование как абстрактное нематериальное духовное благо может быть представлено в качестве объекта субъективного права и правоотношения. Помимо прочего, это предполагает некоторое уточнение понятия и содержания образования с учетом современных, подтвержденных практикой концепций в сфере философии образования и педагогики. Это, на наш взгляд, позволит сформулировать адекватное и практически применимое к образовательным правоотношениям определение их объекта.

Необходимо отметить, что в правовой науке нет единого взгляда на объект правоотношения, это понятие является одним из наиболее дискуссионных вопросов теории правоотношения. Большинство исследователей, в разное время разрабатывавших теорию правоотношения, в основном сходились во мнении, что оно представляет собой урегулированное нормами права общественное отношение и, следовательно, является основным способом реализации правовых норм, закрепленных в законодательстве. Но в силу высокой степени абстрактности исследуемого правового явления правоведам так и не удалось выработать единой точки зрения относительно состава и структуры правоотношения. У большинства исследователей не вызывает возражения наличие в составе правоотношения таких элементов, как субъекты (непосредственные участники), а также их права и обязанности, образующие юридическое содержание правоотношения. Однако далеко не все исследователи считают возможным включать объект в состав правоотношения  [156].

Если Ю. К. Толстой констатирует, что «не бывает ни безобъектных, ни безсубъектных отношений» 2, то Р. О. Халфина полагает, что объект играет важную роль для возникновения и развития правоотношений, то есть рассматривает его лишь как предпосылку возникновения многих, но далеко не всех правоотношений  [157]. Одновременно одним из важнейших элементов структуры любого правоотношения она считает «реальное поведение участников правоотношения в соотношении с правами и обязанностями»  [158].

По мнению С. С. Алексеева, объект правоотношения представляет собой «те явления (предметы) окружающего нас мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности». Таким образом различные материальные и нематериальные блага, «способные удовлетворять интересы и потребности людей, общества, оказываются вовлеченными в круг юридического анализа». Увязывая объект правоотношения с интересом управомоченных лиц, исследователь выявляет связь объекта с понятием субъективного права, важным моментом которого является интерес. Данное обстоятельство не позволяет С. С. Алексееву исключить объект из числа элементов правоотношения, хотя он и признает, что объект всегда является чем-то внешним по отношению к юридическому содержанию правоотношения, то есть «находится вне субъективных прав и обязанностей». Поэтому автор подчеркивает, что «объект образует элемент правового отношения только при широкой трактовке правоотношения, когда оно рассматривается как единство юридической формы и материального содержания». Как считает С. С. Алексеев, такой подход позволяет обстоятельно рассмотреть фактическую сторону правоотношений, выяснить их реальную ценность и значение в жизни общества  [159].

С точки зрения В. Н. Протасова, предпринявшего исследование правоотношения как системы, состав правоотношения как целостного, системного явления образуют его субъекты — «… только они могут быть названы элементами правоотношения, поскольку правоотношение в структурном смысле существует между участниками». При таком подходе субъективные права и юридические обязанности выступают не как отдельные элементы правоотношения, а «как юридические качества, свойства элементов, приданные правовыми нормами и определяющие структуру правоотношения, то есть собственно правовые связи между участниками»  [160].

В целом точка зрения В. Н. Протасова опирается на устоявшееся в правовой науке понимание правоотношения как правовой связи между лицами, участники которой являются носителями взаимных прав и обязанностей. Если субъекты правоотношения предстают носителями (обладателями) прав и обязанностей, то, соответственно, права и обязанности следует понимать как нечто такое, что принадлежит (или может принадлежать) субъектам. В этом смысле можно допустить (с большой долей условности), что права и обязанности представляют собой «юридические качества, свойства элементов». В то же время трудно согласиться с В. Н. Протасовым в том, что «в структурном смысле правоотношение существует между участниками», поскольку правовые связи субъектов возможны исключительно в силу наличия в рамках правоотношения таких элементов, как субъективное право и юридическая обязанность.

Имея дело с идеальной конструкцией правоотношения, представляется целесообразным рассматривать субъективное право и юридическую обязанность в качестве его самостоятельных равнозначных элементов. Обеспечивая правовые связи в правоотношении, субъективное право и юридическая обязанность предстают в своем единстве, образуя «единое юридическое содержание правового отношения»  [161]. В процессе обеспечения правовых связей субъективное право и юридическая обязанность определяют рамки правовой деятельности субъектов, тем самым устанавливая критерий правомерности реального поведения субъектов, каждый из которых тоже является самостоятельным элементом правоотношения.

Поскольку правоотношение всегда имеет свою цель  [162], правомерное поведение субъектов должно быть целесообразным и целенаправленным. Если критерий правомерности реального поведения субъектов устанавливается содержанием их прав и обязанностей, то критерий целесообразного поведения вытекает из содержания тех функций, которые каждый субъект выполняет в соответствующем общественном отношении. Содержание этих функций, определяемое целями и задачами общественного отношения, а также социальной ролью его участников, как раз и представляет собой его фактическое (материальное) содержание. Оно имеет объективный, заданный характер и не вытекает из правовых норм. Напротив, правовое регулирование общественного отношения должно осуществляться с учетом его фактического (материального) содержания.

То есть, чтобы реальное поведение субъектов было и правомерным, и целесообразным, состав и содержание субъективного права и юридической обязанности должны определяться в соответствии с содержанием функций каждого субъекта в правоотношении. По сути, права и обязанности как раз и являются той юридической формой, которая должна вобрать в себя фактическое (материальное) содержание  [163]. Ведь субъективное право и юридическая обязанность являются такими элементами, которые обеспечивают правовые связи и в своем единстве «служат, в конечном счете, единой цели — удовлетворению интересов управомоченного»  [164]. Другими словами, субъективное право и юридическая обязанность призваны обеспечить субъектам достижение той цели, ради которой они вступали в правоотношение. Следовательно, правоотношение достигнет своей цели только в том случае, если его юридическое и материальное содержание будут соответствовать друг другу.

Как известно, субъекты «участвуют в правоотношениях для удовлетворения каких-либо политических, культурных и иных социальных интересов и потребностей»  [165], то есть целью правоотношения собственно и является удовлетворение личных и общественных интересов и потребностей. Эта цель достигается в том случае, если в результате правоотношения субъекты получают (передают) то материальное или нематериальное благо, для обладания которым или для передачи которого они в это правоотношение вступали.

Указанное благо, являясь стимулом для вступления в правоотношение, представляет собой объект, на который направлен субъективный интерес. Однако в силу отвлеченности понятия «благо» такой объект нельзя в полном смысле рассматривать как объект правоотношения, ибо он слишком абстрактен. Такой объект является лишь стимулом, побуждающим потенциальных участников (субъектов права) к вступлению в правоотношение  [166]. Поскольку невозможно «объять необъятное», абстрактный объект интереса должен быть конкретизирован и представлен в операциональной форме. Лишь в этом случае мы получим тот конкретный объект, способный удовлетворить законные интересы и потребности конкретных субъектов правоотношения.

Только такой, имеющий определенные количественнокачественные характеристики, объект можно рассматривать в качестве объекта правоотношения. Он представляет интерес для субъектов правоотношения уже не в качестве стимула, а в качестве объекта их правовой деятельности, то есть правомерной и целесообразной деятельности, в результате которой стороны смогут получить то, для чего они вступали в правоотношение  [167].

Очевидно, что объекты отдельных видов правоотношений существенно различаются. Так, объект может представлять собой «внешне ограниченные, в данный момент существующие явления (предметы) окружающего нас мира», а потому на такой объект преимущественно направлены «положительные действия управомоченного» («объект-право»). Другая разновидность объекта, напротив, предполагает преимущественно «положительное поведение обязанного лица» и представляет собой «результат действий обязанного лица» («объект-обязанность»). На основании указанных свойств объекта С. С. Алексеев и ряд других исследователей относят правоотношения соответственно к «пассивному» и «активному» типам [168].

Эти обстоятельства свидетельствует о том, что свойства объекта способны влиять на характер правовой деятельности субъектов. В самом деле тот или иной объект можно получить (создать, передать) только тем конкретным способом, который наиболее целесообразен, но при этом соответствует критериям правомерности (правовой способ). Это означает, что специфические свойства объекта, определяющие содержание функций субъектов, должны быть обязательно учтены при осуществлении правового регулирования общественного отношения. Только в этом случае будет обеспечено необходимое соответствие юридического и материального содержания правоотношения, а само правоотношение как система сможет функционировать и в итоге достигнуть своей цели. Таким образом, и материальное, и юридическое содержание правоотношения зависят от свойств объекта, на который направлена правовая деятельность субъектов.

Приведенное рассуждение, разделяемое автором, подтверждает значимую роль объекта в правоотношении. Соответственно, при разработке понятия объекта образовательного правоотношения, в качестве опорных будут рассматриваться следующие постулаты. Во-первых, объект как материальное или нематериальное благо обладает способностью удовлетворять личные и общественные интересы. Это его качество как раз и побуждает потенциальных субъектов к активным действиям, к вступлению в правоотношение  [169]. Во-вторых, объект конкретного правоотношения влияет на содержание функций, выполняемых субъектами, а следовательно, его специфические свойства должны отразиться и в юридическом содержании правоотношения. В-третьих, именно объект (а если точнее — «образ» объекта, представленный в виде конкретной операциональной единицы, определяющей параметры реального объекта) определяет цель участия субъектов в правоотношении и направление их правовой деятельности.

Таким образом, на протяжении всего развития правоотношения его объект играет значимую роль и выполняет значимые функции и, следовательно, наряду с субъектами, их субъективным правом и юридической обязанностью, является функционирующим системным элементом правоотношения, его компонентом, частью его структуры.

В то же время представляется, что объект в значительной степени является определяющим элементом именно в общественном отношении, поскольку его свойствами обусловлен характер той общественной деятельности, в процессе осуществления которой данное отношение возникает. В соответствующем правоотношенииболее важен правовой режим, в котором осуществляется правовая деятельность субъектов, направленная на объект. Этот правовой режим закрепляется в содержании субъективных прав и юридических обязанностей субъектов правоотношения, тем самым обеспечивается неразрывность материального и юридического содержания правоотношения.

Отдавая должное своеобразию и определенной рафинированности аргументов исследователей в пользу исключения объекта из состава элементов правоотношения, нельзя не отметить определенные опасности такой конструкции. В частности, в этом случае нельзя исключить ситуацию, при которой правоотношение будет существовать исключительно само ради себя, как форма некоего «бесцельного» функционирования субъектов. Практически неизбежными при этом становятся фактическая подмена объекта либо искажение его сути. Именно в такой ситуации говорят, что целью управления становится само управление, целью права — само право, объектом правовой деятельности — сама правовая деятельность. Не случайно В. С. Толстой, рассуждая о методологической пользе «отказа от попыток найти объект правоотношения», указывает на необходимость установления дополнительных стимулов и санкций, призванных содействовать тому, чтобы «права и обязанности сторон осуществлялись добровольно»  [170].

Учитывая все приведенные доводы, представляется возможным принять в рамках данного исследования предложенную С. С. Алексеевым широкую трактовку правоотношения, согласно которой оно рассматривается как единство юридической формы и материального содержания, что подразумевает включение объекта в состав элементов правоотношения  [171].

В этой связи, предпринимая исследование образовательного правоотношения, по мнению автора, следует исходить из того, что его состав образуют субъекты, субъективное право, юридическая обязанность, а также объект, существованием которого обусловлена целесообразность образовательного правоотношения как системы. С точки зрения системного подхода каждый из перечисленных элементов следует определять «прежде всего, по его функции, как минимальную единицу, способную к относительно самостоятельному осуществлению определенной функции»  [172]. Определив и рассмотрев свойства и функции перечисленных элементов правоотношения, следует изучить его структуру и процесс взаимодействия элементов, в том числе возможность передачи специфических черт одних элементов другим и их влияния на осуществление функций, обусловленных общими функциями образовательного правоотношения. Такое исследование позволит установить взаимосвязь образовательного правоотношения и права на образование, а также выявить роли всех элементов в системе образовательного правоотношения.

В то же время представляется целесообразным в целях настоящего исследования допустить некоторое отступление от установок системного подхода, согласно которым элемент рассматривается как наименьшая неделимая частица, структура которой не подлежит изучению в рамках данной системы. Исследовательская целесообразность такого допущения заключается в том, чтобы подробно изучить состав и содержание субъективного права и юридической обязанности как элементов образовательного правоотношения с тем, чтобы последовательно и максимально полно выявить их специфические черты. В свою очередь, это будет способствовать более полному выявлению содержания и природы образовательного правоотношения, а также особенностей, свойственных образовательным правоотношениям отдельных видов. Полученные выводы будут положены в основу видовой классификации образовательных правоотношений.

В силу присутствия в сфере образования множества иных правоотношений в рамках настоящей работы представляется необходимым рассмотреть образовательные правоотношения в системе всех правоотношений, возникающих в данной сфере. Методологическая целесообразность такого исследования вытекает из теории системного подхода, согласно которому система неотделима от своего окружения, а соответственно, ее автономное описание оказывается недостаточным для объяснения принципов ее функционирования  [173]. Необходимым условием реализации этого подхода является выполнение требования «рассмотреть системно изучаемый объект как элемент более сложной системы, исследовать его инфраструктуру»  [174]. Это направление исследования послужит поиску ответов на следующие вопросы: действительно ли совокупность правоотношений, возникающих в сфере образования, является целостной органичной системой, подчиненной единой цели, которой обусловлено ее функционирование? Насколько взаимосвязаны общая цель данной системы с целью образовательных правоотношений? Каким образом иные правоотношения, возникающие наряду с образовательными в сфере образования и являющиеся смежными по отношению к ним, способствуют достижению цели образовательных правоотношений?

Представляется, что системная взаимосвязь образовательных и смежных с ними правоотношений наиболее наглядно может быть показана в процессе исследования правового статуса участников образовательных правоотношений, которые, осуществляя свою правовую деятельность, направленную на достижение цели образовательного правоотношения, вступают в правоотношения других видов. По мнению автора, это позволит более полно выявить роль образовательных правоотношений как элемента системы правоотношений, возникающих в сфере образования, а также системные функции правоотношений других видов. Одновременно данное направление исследования имеет самостоятельное научно-практическое значение в части изучения вопроса о том, насколько закрепленный в законодательстве в области образования правовой статус участников образовательного процесса позволяет каждому из них реализовать свои законные интересы и потребности, ради удовлетворения которых он вступает в образовательное правоотношение. Полученные результаты предположительно позволят сделать вывод о механизме взаимосвязи и качестве существующего правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений, степени сформированности правового статуса их участников, а также важнейших институтов образовательного права. Перечисленное является необходимым условием разработки конкретных рекомендаций по обеспечению соответствия закрепленных в законодательстве прав, обязанностей и ответственности граждан и юридических лиц в сфере образования и их реальных потребностей, обусловленных спецификой образовательных правоотношений и образовательной деятельности в целом.

Кроме того, в рамках данной работы представляется необходимым рассмотреть правовые условия и возможности реализации права на образование в Российской Федерации. В первую очередь, это предполагает изучение существующих правовых и неправовых ограничений права на образование в России с тем, чтобы получить представление о реальной возможности субъектов права на образование вступать в образовательные правоотношения по поводу получения образования того или иного уровня. Соответственно, это позволит выяснить, в какой мере государственные гарантии данного права наполнены конкретным правовым содержанием и эффективны. Проведение такого анализа необходимо для выработки рекомендаций по совершенствованию правовых средств обеспечения доступности образования всех уровней для каждого желающего.

При рассмотрении механизма реализации государственных гарантий и в целом правового регулирования отношений в сфере образования с точки зрения эффективности обеспечения права на образование в исследовании презюмируется, что в ситуации, когда рыночные отношения стали органичной частью всей совокупности отношений, возникающих в сфере образования, основным регулятором на рынке образовательных услуг должно выступать именно государство. В противном случае образование не сможет сохраниться как общественное благо, лежащее в основе неотъемлемого права каждого на образование, закрепленного в ст. 43 Конституции Российской Федерации.

Как известно, основными функциями государства в образовании являются: определение образовательной политики; создание и поддержка системы образования; социальная поддержка и обеспечение права человека на образование, в том числе выравнивание возможностей доступа граждан к образованию. Несмотря на то, что все перечисленные функции в той или иной степени нашли отражение в Законе РФ «Об  образовании», их практическая реализация зачастую отличается от законодательных предписаний. Данное обстоятельство в совокупности с другими очевидными проблемами правового регулирования сферы образования делает необходимым исследование системы российского законодательства в области образования.

Наличие упорядоченной и сбалансированной системы нормативных правовых актов служит важным фактором обеспечения полноты и последовательности правового регулирования, эффективного функционирования механизма правового регулирования. В то же время проблемы соотношения законодательного и подзаконного уровней регулирования, придания нормам надлежащей юридической силы в соответствии со значимостью регулируемых ими отношений, определения пределов ведомственного нормотворчества являются чрезвычайно значимыми в контексте изучения правового регулирования отношений в сфере образования в целом.

В связи с необходимостью оценки эффективности правового регулирования отношений в сфере образования в рамках исследования предполагается осуществить анализ массива норм, содержащихся в федеральных законодательных и подзаконных актах, материалов правоприменительной практики и судебной защиты прав участников образовательных правоотношений. Теоретическое осмысление этой совокупности нормативного материала позволит обосновать возможность и направления его совершенствования как с содержательной, так и юридико-технической точки зрения.

Представляется, что решение данной проблемы связано с пересмотром принципов, форм и методов правового регулирования в сфере образования. С учетом этого важной исследовательской задачей является выработка подходов к определению предмета правового регулирования законодательства в области образования, его места в российской правовой системе, соотношения и взаимосвязи норм законодательства в области образования и иных отраслей законодательства, а также обоснование формы базового законодательного акта или системы таких актов.

Выбор формы и содержание такого акта в значительной степени определяются объективными основаниями, к числу которых могут быть отнесены социально-правовые условия функционирования и «зрелость» образовательных институтов, теоретическая разработанность основных категорий образовательного законодательства, сформированность научных подходов к формам, методам и способам правового регулирования отношений в сфере образования.

Вместе с тем важнейшим фактором влияния на современном этапе выступают приоритеты государственной образовательной политики. Очевидно, что реальные перспективы развития образовательного законодательства и российского образования в целом во многом зависят от целей и направлений политики государства, от той роли, которую государство готово играть в образовании. Сохранение принципа приоритетности сферы образования, развитие правовых механизмов реализации прав и свобод в образовании, определение специального правового режима регулирования образовательных отношений  [175] и закрепление образовательно-правового статуса их субъектов отвечают прежде всего интересам граждан, но, одновременно, служат созданию объективных предпосылок для дальнейшего развития законодательства в области образования как самостоятельной отрасли законодательства и, возможно, в долгосрочной перспективе образовательного права.

 


[140]Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Б. Г. Философский принцип системности и системный подход // Вопросы философии. 1978. № 8. С. 42. 2 Известный с древности системный подход получил научно-теоретическое осмысление в процессе первых исследований в области кибернетики; в дальнейшем он стал разрабатываться философской наукой. Разработкой методологии системного подхода занимались философы И. В. Блауберг, В. Н. Садовский, Э. Г. Юдин, В. Г. Афанасьев, А. И. Уемов, В. И. Свидерский и др.

[141]Чхиквадзе В. М., Ямпольская Ц. А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9. С. 32.

[142] См.: Веденеев Ю. А. О применении системного подхода в исследовании права (введение в методологию проблемы) // Проблемы государства и права: труды научных сотрудников и аспирантов. 1974. № 9. С. 55.

[143]Горшенев В. М., Поленина С. В., Пиголкин А. С., Сырых В. М. Критический отзыв на мнографию С. С. Алексеева «Структура советского права» (М.: Юридическая литература, 1975. 261 с.) // Советское государство и право. 1976. № 2. С. 144—145.

[144] См.: Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых исследований. М.: Мысль, 1986. 332 с. С. 208.

[145] Там же. С. 217.

[146] Система методов, применяемых в правовых исследованиях, подробно разрабатывалась отечественными и зарубежными исследователями. См., напр.: Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М.: СГА, 2003. 521 с.; Сырых В. М. Метод правовой науки (основные элементы, структура). М.: Юридическая литература, 1980. 176 с.; Шабалин В. А. Методологические вопросы правоведения (В связи с теорией и практикой социалистического управления). Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1972. 226 с.;Самощенко И. С., Сырых В. М. Диалектика и специальные методы правовой науки // Методологические проблемы советской юридической науки. М.: Наука, 1980. С. 190—232;Герлох А. О методах познания права // Правоведение. 1983. № 1. С. 12—20 и др.

 

[147] В частности, В. М. Сырых еще в конце 60-х годов XX века предпринял подробное изучение таких основополагающих понятий, как «система», «генезис», «структура», и пришел к выводу, что система представляет собой органическое единство генезиса и структуры. (См.: Сырых В. М. Структура, генезис, система как элементы исторического и логического методов познания права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1970. 16 с.) Именно с этих позиций исследователем было проведено изучение правоотношений, возникающих в сфере образования. Однако в силу преимущественно практических задач, связанных с предполагавшейся кодификацией законодательства об образовании, сфера исследовательского интереса в данном случае была ограничена необходимостью обеспечения правового регулирования, прежде всего цензового (стандартизированного) образования. В результате некоторые виды «отношений по обучению и воспитанию» не были отнесены к общему, генетически обусловленному типу — образовательным правоотношениям, что, по нашему мнению, нарушает объективную целостность данной системы. С учетом этого обстоятельства мы полагаем, что назрела необходимость расширить сферу исследовательского интереса с целью более полного изучения образовательных правоотношений, выявив при этом их видовое разнообразие

[148] См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974. 351 с.

[149] По мнению В. Н. Протасова, «рассмотрение правоотношения как системы возможно и необходимо в силу того, что в юридической науке оно издавна трактуется… как некая целостность, единство правовой связи и тех явлений, которые предполагаются в качестве его элементов». (Протасов В. Н. Категория «объект правоотношения»: системный и деятельностный подходы //Советское государство и право. 1988. № 2. С. 129.) Кроме того, нельзя не согласиться с В. Н. Протасовым в том, что «правоотношение системно по самой своей природе, ибо его нормативная модель создается как конструкция, призванная решать определенные социальные задачи, ориентированная на конкретные цели». (Он же.Правоотношение как система. М.: Юридическая литература. 1991. 144 с. С. 48.)

[150] См.: Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 1996. 164 с.; Он же. Образовательное право: Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 2001.

[151] с. С. 22.

[152] См.: Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. 187 с.

[153] См.: Куров С. В. Образовательное право как комплексное правовое образование… С. 103.

[154] См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 13.

[155] Предполагалось, что педагог должен был формировать личность, транслировать идеологию, нести ответственность перед государством за воспитание советских граждан. Не случайно Г. А. Дорохова акцентировала внимание на «непосредственном педагогическом воздействии, направленном на передачу и усвоение учащимся знаний, в том числе идеологии, навыков, правил поведения». (Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства… С. 11.)

[156] К примеру, Ю. К. Толстой, полагает, что, «определяя объект как то, на что направлено правоотношение, мы тем самым исключаем его из числа элементов правоотношения, ибо последнее не может быть направлено на самое себя». (Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1959. 87 с. С. 67.) В то же время О. С. Йоффе и М. Д. Шаргородский, понимающие объект правоотношения сходным образом (т. е. как то, на что направлено или на что воздействует правоотношение), все же включают его в состав правоотношения. Они полагают, что «состав правоотношения образуют субъекты, между которыми устанавливается его содержание, а также объекты, на которые оно направлено». При этом исследователи не считают возможным рассматривать объект правоотношения как единое целое и различают материальный и юридический объекты. Под юридическим объектом они понимают поведение обязанных лиц, а под материальным — объект, которым обладает общественное отношение, лежащее в основе соответствующего правового отношения. (См.:Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Юридическая литература, 1961. 381 с. С. 201, 230—233.) 2Толстой Ю. К. К теории правоотношения… С. 67.

[157] См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974. 351 с. С. 216—217.

[158] Там же. С. 211.

[159] См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права… С. 329—333.

[160]Протасов В. Н. Категория «объект правоотношения»… С. 130.

[161] С. С. Алексеев подчеркивал, что субъективное право и юридическая обязанность, несмотря на противоположность содержания, представляют собой «две стороны единого целого, единого юридического содержания правового отношения». «Они едины, потому что служат, в конечном счете, единой цели — удовлетворению интересов управомоченного». (Алексеев С. С. Проблемы теории права… С. 320—321.)

[162] В. Н. Протасов определяет цель как «то, чего система должна достигнуть на основе своего функционирования». (Протасов В. Н. Правоотношение как система… С. 28.)

[163] Не случайно Р. О. Халфина подчеркивает, что субъективные права

и юридические обязанности не могут существовать без соответствующего фактического (материального) содержания. (См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении… С. 210.)

[164]Алексеев С. С. Проблемы теории права… С. 320—321.

[165] Проблемы теории государства и права. Учебное пособие / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Проспект, 1999. 504 с. С. 400.

[166] Данное рассуждение основывается на представлении о нетождественности субъекта права и субъекта правоотношения. Как известно, в теории права субъект права рассматривается лишь как потенциальный участник соответствующего правоотношения, обладающий правосубъектностью, а субъект правоотношения понимается как его непосредственный участник (См.: Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. М.: Юридическая литература, 1982. Т. 2. 360 с. С. 140.)

 

[167] Речь идет не только об удовлетворении законных интересов и потребностей управомоченной стороны правоотношения. Если управомоченная сторона заинтересована в получении, обретении блага, то правообязанная сторона заинтересована в том, чтобы это благо создать, передать или подготовить необходимые условия для его передачи или создания. Поэтому, говоря и об объекте интереса, и об объекте правовой деятельности, мы имеем в виду обоюдный интерес сторон. При этом, соглашаясь с В. Н. Протасовым в том, что следует разграничивать объект субъективного интереса и объект правовой деятельности, автор все же иначе рассматривает эти понятия. Объект субъективного интереса понимается нами только как стимул, побуждающий субъектов права к вступлению в правоотношение. Объект правоотношения — это конкретный объект правовой деятельности субъектов. Он не просто представляет для них интерес, но способен удовлетворить их конкретные интересы и потребности. (Для сравнения см: Протасов В. Н. Правоотношение как система… С. 79— 93; Он же. Категория «объект правоотношения»… С. 130).

[168] См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права… Т. 1. С. 333—334.

[169] Эту особенность объекта не раз подчеркивали исследователи. В частности, В. М. Сырых, исследуя объект образовательных правоотношений, отмечает, что «в генезисе правоотношений их объект играет решающую роль», «выступает действенным стимулом, побуждающим субъекты к активным действиям». (Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 23.)

[170]Толстой В. С. Реализация правоотношений и концепции объекта // Советское государство и право. 1974. № 1. С. 125.

[171] См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 331.

[172]Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования. М.: Мысль, 1970. 455 с. С. 40.

[173] См.: Там же. С. 34.

[174]Протасов В. Н. Правоотношение как система… С. 29—30.

[175] Как отмечает С. В. Барабанова, «…не будет образовательного права — не будет образовательной политики, не будет уважительного отношения к специфическим правам всех субъектов образовательных отношений, не будет адекватного метода правового регулирования этой сферы». (Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации… С. 186.)

 

Глава 2

Основополагающие начала правового регулирования

образовательных отношений

§ 1. Право на образование — фундамент системы прав и свобод человека в сфере образования

Система ценностных ориентиров современного общества определяется представлением о правах человека, то есть о совокупности фундаментальных или основных прав, принадлежащих каждому от рождения. Соблюдение и обеспечение этих прав вменяется в обязанность всякому государству  [176]. «Сегодня уже общепризнанно,— отмечает М. В. Баглай,— что права человека, в какой бы стране он ни жил, находятся под защитой мирового сообщества и являются достоянием всей цивилизации»  [177].

Право человека на образование закреплено в ряде международных правовых актов (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о правах ребенка, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека) и в Конституции Российской Федерации  [178]. Признание важной роли права на образование во многом обусловлено исключительной значимостью образования, которое было и остается очевидным общественным благом, к обладанию которым стремится каждый человек. Оно отвечает как интересам личности, так и интересам и потребностям общества и государства. Возможности и нормативные модели удовлетворения этих интересов, содержание прав и обязанностей субъектов права в сфере образования, включая права и обязанности непосредственно в образовательном процессе, в значительной степени определяются общими подходами к пониманию характера и содержания права на образование. В настоящее время наиболее распространенной является отраженная в нормах международного права концепция, согласно которой право на образование признается составной частью совокупности основных прав и свобод человека.

Это означает, что право на образование, понимаемое как свобода образования, рассматривается как естественное, неотчуждаемое и принадлежащее каждому от рождения. Эти свойства присущи всем основным правам человека, поскольку они являются проявлением свободы, которую, по мысли Н. А. Бердяева, нельзя не из чего вывести, ибо в ней можно лишь изначально пребывать [179]. Иными словами, человек обладает всеми основными правами изначально просто потому, что он — человек. Как подчеркивал Г. Ф. Шершеневич, «государство, хотя оно и издает правовые акты, не может быть источником права, потому что оно само вытекает из права; право находится над государством, а не наоборот» [180]. То есть право на образование как свобода существует помимо государственной воли и является, как и любое другое естественное право, непосредственно действующим. Оно должно быть признано государством и обеспечено государственными гарантиями, но государство не может даровать это право своим гражданам, потому что они изначально обладают им. По этой же причине государство не может иметь монополию на образование.

Естественный характер права на образование объясняется тем, что человеку свойственно развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт, знания в той или иной сфере и, конечно, передавать наработанное и познанное другим поколениям, в чем, собственно, и заключается сущность образования. Как подчеркивает Дж. Дьюи, «роль образования в социальной жизни аналогична роли питания и воспроизводства для физиологического существования»  [181]. То есть образование и самосовершенствование являются естественным состоянием человека, условием его полноценного существования в обществе. Соответственно право на образование как свобода «настолько же естественно, как и право жить»  [182]. В этом смысле оно имеет непосредственное отношение к правам человека «первого поколения», которые образуют status negativus и признаются «негативными»  [183], ибо, как верно подчеркивает П. И. Новгородцев, отрицают условия, «которые совершенно исключают возможность достойной человеческой жизни»  [184].

Таким образом, право на образование существует объективно. Сам человек (правообладатель) ни в силу закона, ни по договору не может отказаться от своего права на образование, передать это право другому лицу, группе лиц, обществу или государству. Более того, по международным и российским стандартам, основное общее образование является обязательным, поскольку без него невозможна нормальная социализация человека в современном обществе. То есть правообладателю нельзя запретить воспользоваться этим правом. «Никому не может быть отказано в праве на образование»,— говорится в ст. 2 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод  [185] (далее — Протокол № 1). В соответствии с Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования «закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа», а также «ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования» является дискриминацией и признается недопустимым  [186].

Как отмечают европейские исследователи, в этом смысле право на образование является типичным образцом основных прав человека и имеет две черты, характерные для данной группы прав и свобод. Прежде всего, должна признаваться свобода образования (т. е. получение его всеми желающими), во-вторых, каждому должна быть предоставлена возможность (право) получать образование в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями [187]. В деятельностном плане это означает, что указанные свободы должны получить закрепление в качестве норм-принципов и соответствующих правовых гарантий их реализации. Так, должны быть гарантированы общедоступность образования, право каждого на получение образования в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями, а также академическая свобода, которая предполагает: получение знаний в соответствии со склонностями и потребностями; выбор педагогических концепций, методов обучения, учебных пособий и т. п.

Нарушение свободы образования, как и нарушение любых основных прав и свобод, дает человеку право на защиту или протест. Не случайно в преамбуле Всеобщей декларации прав человека говорится о необходимости охраны прав человека «властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать в качестве последнего средства к восстанию против тирании и угнетения»  [188].

Однако, как подчеркивают правоведы, свобода образования останется не более чем теоретическим принципом, если она не будет трансформирована в соответствующее эффективное социальное или культурное право, закрепленное в законодательстве. При очевидном естественном характере права на образование его реализация во многом зависит от ряда социально-правовых условий, создаваемых государством. Необходимость государственного содействия реализации гражданами принадлежащего им права на образование выявляет взаимосвязь данного права со «вторым поколением» прав человека, которые образуют status positivus и называются «позитивными». Позитивное значение прав «второго поколения» заключается в том, что они направлены не на отрицание несвободы, а на обеспечение достойного существования и достижение свободы для самоопределения, самовыражения, реализации творческих способностей. Ввиду того, что без участия государства, без государственных гарантий все эти права не могут быть обеспечены, они являются весьма условными и имеют относительный характер. По замечанию А. Я. Капустина, данная группа прав «не подлежит немедленной имплементации, поскольку для этого требуется созревание целого ряда социальных и экономических условий в государстве»  [189].

Наиболее значимые для современного общества позитивные права, включая право на образование, определены в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г  [190].(далее — Международный пакт). В преамбуле этого документа, в частности, говорится: «Согласно Всеобщей декларации прав человека идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами». Россия, как «каждое участвующее в Пакте государство, обязуется… принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер» (п. 1 ст. 2 Международного пакта). Эти положения в полной мере распространяются и на право на образование.

Минимальные требования международного сообщества к государству в области образования сформулированы в п. 2 ст. 13 Международного пакта:

«а) начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех;

b)      среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, должно быть открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;

c)       высшее образование должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;

d)      элементарное образование должно поощряться или интенсифицироваться, по возможности, для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования;

e)       должно активно проводиться развитие сети школ всех

ступеней, должна быть установлена удовлетворительная система стипендий и должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала».

Очевидно, что только государство способно создать систему, позволяющую реализовать на практике даже только перечисленные, оцениваемые законодателем как минимальные, требования. Оно должно использовать все имеющиеся возможности для создания условий, при которых каждый сможет воспользоваться правом на образование, в том числе установить эффективную систему гарантий получения образования каждым человеком и принять на себя обязательства по их реализации. К числу важнейших обязанностей государства в этой области относятся создание и обеспечение функционирования системы образования, формирование эффективного государственно-правового механизма регулирования отношений в сфере образования, включая законодательную регламентацию образовательных прав участников образовательного процесса, обеспечение контроля над их соблюдением, а также защита этих прав. Перечисленное относится к тому необходимому минимуму, без которого становится невозможной реализация права на образование. Фактически полнота исполнения государством своих обязательств в этой сфере, создание им необходимых социально-правовых и экономических условий образовательной деятельности определяют меру условности и реальных возможностей реализации права на образование.

Сфера действия основных прав и свобод не исчерпывается ситуацией противостояния и взаимодействия человека и государства. В период после Второй мировой войны стало формироваться «третье поколение» прав человека. Это «права народов» (на мир, здоровую окружающую среду, на социальное, культурное и экономическое развитие), принадлежащие «каждому человеку, каждому народу и человечеству в целом»  [191]. Право на образование в определенном отношении тоже относится к этим «коллективным» правам, поскольку индивидуальное право каждого человека на образование, направленное на развитие личности, осуществляется преимущественно в коллективных формах с участием разного рода формальных и неформальных объединений людей, сплоченных общими интересами. Поступая в образовательное учреждение любой организационно-правовой формы и любого уровня, человек вступает в коллектив людей, целью которых является получение образования. Точно так же педагогический состав образовательного учреждения представляет собой коллектив людей, которые объединены общей целью — создавать условия для передачи знаний.

Право объединения в коллективы с целью получения образования распространяется и на образовательные учреждения (организации). «В целях развития и совершенствования образования» образовательным учреждениям разрешается создавать «объединения (ассоциации, союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений)» — п. 8 ст. 12 Закона РФ «Об образовании». Тем самым действующее образовательное законодательство гарантирует реализацию права человеческой солидарности в сфере образования.

Это суждение высказывалось многими зарубежными исследователями. В частности, по мнению Яна де Гроофа, право на образование проявляется как коллективное право людей, реализуется группами единомышленников и поддерживается правительством в интересах основных прав каждого. В этом смысле право на образование выступает, как «опекун демократии, гарантируя адекватное обучение каждому гражданину с тем, чтобы обеспечить каждому способность к осуществлению его демократических прав»  [192].

Таким образом, право на образование имеет отношение ко всем трем поколениям прав человека: оно тесно взаимосвязано с принципом свободы образования, что подчеркивает его естественно-правовую природу, а также существенно дополняет и расширяет его содержание как социального права и права человеческой солидарности.

Следует отметить, что эта концепция права на образование является относительно новой для России. В советскую эпоху принцип свободы образования не применялся ни на уровне правового регулирования, ни на практике. В частности, в СССР не существовало негосударственных образовательных учреждений и организаций, право создания которых является важнейшим проявлением свободы образования; соответственно, советские граждане не могли воспользоваться правом выбора образовательного учреждения (организации) — государственное или негосударственное, либо получать образование в соответствии с убеждениями, например религиозными, своих родителей, а по мере взросления — в соответствии со своими собственными убеждениями. Так, понимание права на образование только в социальном аспекте, в отрыве от его естественно-правовой природы, приводило к тому, что источником права на образование фактически становилась воля государства, которое, исходя из государственно-политических интересов, определяло соответствующие социально-правовые условия реализации этого права. Закономерным следствием такого подхода являются ограничение свободы образования, рассмотрение права на образование одновременно и как обязанности субъекта права (получить образование) перед государством.

В начале 90-х годов XX века распространение в России идей прав и свобод человека, гражданского общества и правового государства обусловили переход к новой образовательной парадигме, основанной на принципах приоритета общечеловеческих ценностей, свободы и плюрализма в образовании, его гуманистического и светского характера. Новые концептуальные основы развития отечественного образования, как уже отмечалось, были закреплены в Законе РФ «Об образовании» (1992)  [193]. Они нашли свое выражение прежде всего в признании свободы образования и соответствующем изменении подходов к пониманию права на образование. Принцип свободы образования был установлен как один из принципов государственной политики. Этот подход привел к кардинальному пересмотру форм и методов регулирования отношений в данной сфере, создал основы для формирования системы прав и свобод и соответствующих элементов правовых статусов субъектов права в сфере образования в соответствии с требованиями международных правовых актов.

Немаловажное значение для этого процесса имело закрепление в 1993 году права на образование в Конституции Российской Федерации. Очевидно, что характер права на образование предопределяет его связь со многими из основополагающих конституционных прав и свобод. Некоторые из них реализуются в процессе получения образования и в силу этого имеют непосредственное отношение к системе прав и свобод, реализуемых в сфере образования. К таковым, в частности, относятся: право на свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); право на доступ к культурными ценностям (ч. 2 ст. 44); право свободно выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право свободно выбирать религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28), а также право на объединение (ч. 1 ст. 30).

Кроме того, право на образование теснейшим образом связано с правом на труд (ч. 3 ст. 37), поскольку образование открывает широкие возможности для профессиональной деятельности. Посредством получения образования человек может реально пользоваться свободой «литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания» (ч. 1 ст. 44). Точно так же свобода массовой информации (п. 5 ст. 29) и право «на доступ к культурным ценностям» (ч. 2 ст. 44) в полной мере будут реализованы только образованными людьми. Наличие соответствующего образования способствует реализации права «предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» (ч. 1 ст. 34). Полноценное образование существенно расширяет возможности граждан для реализации своего права на участие в управлении делами государства

(ч. 1 ст. 32).

Не будет преувеличением также сказать, что право на образование в рамках рассмотренной концепции является одним из связующих элементов в системе основных прав и свобод, составляющих основу конституционного строя России. Для осуществления одних прав и свобод реализация права на образование является основой и предварительным условием. В то же время без целого ряда прав и свобод невозможно в полной мере воспользоваться самим правом на образование. Таким образом, выступая, с одной стороны, как свобода и социальное право, с другой — как один из связующих элементов системы основных прав и свобод человека, право на образование представляет собой фундамент, базовый элемент, на котором строится система прав и свобод в сфере образования.

 


 

[176] См.: Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Права и свободы человека и гражданина. Научно-практич. комментарий ко второй главе Конституции РФ. М.: ЭКОМ, 2000. 447 с. С. 18.

 

[177]Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: ИНФРА, 1996. 512 с. С. 160; См. также: Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М.: Изд-во Института государства и права РАН, 1995. 135 с. С. 33—35.

 

[178] Право на образование закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948) — ст. 26, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966) — ст. 13—14, в Конвенции о правах ребенка (1989) — ст. 28—29, в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995) — ст. 27. Право на образование относится к тем правам, которые находятся под защитой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 2 Протокола № 1, 1952 г.). Право на образование закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 43) и «является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации» (преамбула). Важно подчеркнуть,

что, войдя в Совет Европы, Российская Федерация, наряду с подписанием и ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней, также подписала целый ряд других документов Совета Европы, в том числе касающихся образования.

 

[179]См.: Бердяев Н. А. Философия свободного духа. М.: Республика, 1994. 479 с. С. 87—89.

 

[180]Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М.: Изд-е Бр. Башмаковых, 1910. Вып. 1. 805 с. С. 300.

 

[181]Дьюи Дж. Демократия и образование. М.: Педагогика-пресс, 2000. 382 с. С. 14.

 

[182]Волохова Е. Д. Понятие и содержание конституционного права на образование // Право и образование. 2002. № 3. С. 23.

 

[183] Права «первого поколения» имеют абсолютный характер и предполагают свободучеловека от чьего-либо, в том числе государственного вмешательства в сферу его частной жизни, интересов, убеждений.

 

[184]Новгородцев П. И. Право на достойное человеческое существование // О праве на существование. СПб.—М.: Вольф, 1911. 48 с. С. 4.

 

[185] Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 г.) // Международные акты о правах человека. Сборник документов / Авт. вступ. ст. и сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. М.: НОРМА-ИНФРА, 2000. 753 с. С. 551.

 

[186]Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования. Принята 14 декабря 1960 г. Генеральной конференцией ООН по вопросам образования, науки и культуры (вступила в силу для СССР 1 ноября 1962 г.) // Международные акты о правах человека. Сборник документов / Авт. вступ. ст. и сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. М.: НОРМАИНФРА, 2000. 753 с. С. 160.

[187] См.: Glenn Ch., Groof J., de. Finding the Right Balance. Freedom, Autonomy and Accountability in Education. Vol. 2. S. l., 2002. Р. 79—81; Groof J., de. Education as a Basic Right in Present-Day Society. A Synthetic Approach // Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Amersfoort, 1993. P. 15—18.

[188] Всеобщая декларация прав человека. Резолюция 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Международные акты о правах человека. С. 39.

[189]Капустин А. Я. Основные характеристики права на образование. Международно-правовой аспект // Право на образование: проблемы его реализации. Тезисы и доклады IV Международной научно-практической конференции. М.: Изд-во РУДН, 2000. С. 15.

[190] Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят 16 декабря 1966 г., открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН). Был подписан СССР 18 марта 1968 г., затем ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступил в силу 3 января 1976 г. (Международные акты о правах человека. С. 44—53; Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. С. 1.)

[191]Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М.: Юридическая литература, 1991. 156 с. С. 30.

[192]Groof J., de. Education as a Basic Right in Present-Day Society. A Synthetic Approach // Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Amersfoort, 1993. P. 17.

[193] Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

 

§ 2. Свобода образования и право на образование как основополагающие принципы регулирования отношений в сфере образования

Анализ характера и содержания права на образование имеет большое значение с точки зрения определения подходов к принципам, формам и методам регулирования в сфере образования. Будучи сложным многомерным явлением, право на образование содержит в себе определенное внутреннее противоречие между его безусловностью, как свободой, и относительностью, как социальным правом, которое на практике зачастую проявляется как противостояние частных и публичных интересов в этой сфере. Соотношение этих начал, приоритетность того или иного из них являются подвижной величиной, меняясь в отдельные исторические периоды и от страны к стране. Их конфигурация зависит от многих факторов, первостепенную роль среди которых играют политико-правовые и социально-культурные воззрения и установки, доминирующие в обществе. Характерно, что близость идеолого-политических позиций в разных странах не гарантирует единообразия ни в устройстве, ни в регулировании сферы образования.

Так, декларируется, что в современном западноевропейском сообществе государственная политика в сфере образования ориентирована на создание условий для воспитания социально ответственного, свободного индивида. Она основывается на принципе свободы образования, отказе от монополии государства в этой сфере, использовании государственно-правового принципа субсидиарности. При этом публичный интерес выступает как сочетание государственного и общественного интересов, оставляя должное место для частной инициативы. Однако, как показывает практика, несмотря на общую культурную и законотворческую традицию в европейских странах, подходы к регулированию отношений в сфере образования колеблются в широком диапазоне от либеральной до этатистской позиции, и в зависимости от нее, а также от степени централизации или децентрализации государственного управления структура систем образования в этих государствах обнаруживает заметное многообразие форм. В Германии и Франции социально-политические взгляды на систему образования обусловили высокий уровень ее государственного регулирования в целях обеспечения «достижения равенства шансов», привели к ограничению форм самоорганизации в этой сфере. В таких странах, как Дания, Нидерланды и Великобритания, системы образования развиваются в рамках сильной гражданской традиции, предполагающей их автономию и предоставление различным общественным группам права учреждать образовательные организации и реализовывать разнообразные педагогические концепции. При этом за государством, несмотря на автономию школ, сохраняется финансовая ответственность за образование  [194].

В России, которая исторически формировалась как страна с сильной государственной властью и слабыми общественными институтами, публичный интерес понимался как преимущественно государственный. При этом, по верному замечанию С. В. Курова, «каждый из режимов, будь то царский или сталинский, использовал государственно-правовые механизмы управления для достижения своих политических целей, далеко не всегда совпадавших с интересами и целями отдельных социальных слоев, групп, личности»  [195]. Как уже отмечалось, в советский период право на образование толковалось в качестве социального права и рассматривалось в контексте характерного для советского права института прав—обязанностей, понимаемых как «единый элемент». При этом государство детально регламентировало любую деятельность в рамках системы народного образования  [196] и оставляло за собой право требовать от граждан получения образования только таких содержания и формы, которые рассматривались государством как «правильные». Характерной чертой этого подхода является преобладание административно-правовых начал в регулировании отношений в сфере образования и директивных методов управления.

Основания для изменения сложившейся ситуации появились в начале 90-х годов в связи с масштабными преобразованиями социально-экономического и политического устройства страны. В Законе РФ «Об образовании» (1992) было определено, что в России «под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)». Таким образом законодательно было установлено, что в сфере образования наряду с государственными действуют и должны учитываться как законные и даже приоритетные по отношению к первым частные и общественные интересы.

Вопрос о реальном соотношении частных и публичных интересов в образовании, при том, что последние означают не только интерес государства, но и общественный интерес, тесно связан с пониманием права на образование в естественно-правовом ключе, то есть как свободы образования, и созданием правовых возможностей и условий ее реализации. Как уже отмечалось, в России толкование права на образование как свободы стало возможным лишь с принятием Закона РФ «Об образовании», создавшего правовые рамки, в которых лица получили определенную свободу в образовании, в том числе право создавать образовательные учреждения (организации), определять их идейную направленность и содержание предлагаемого в них образования.  Гарантией обеспечения этой свободы является закрепленное в п. 1 ст. 11 Закона РФ «Об образовании» право на создание образовательных учреждений (организаций) не только органами государственной власти и местного самоуправления, но и всеми желающими (физическими и/или юридическими лицами). Кроме того, Закон РФ «Об образовании» определил, что содержание получаемого гражданами образования «должно учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений» (п. 4 ст. 14). Проявлением свободы и плюрализма в образовании является правовое признание и развитие разнообразных форм получения образования и самообразования (ч. 5 ст. 43 Конституции РФ; п. 1 ст. 10 Закона), а также право родителей и иных законных представителей «дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье» (п. 3 ст. 52 Закона).

В то же время говорить о свободе применительно к российскому образованию можно лишь с определенными оговорками, хотя в Законе РФ «Об образовании» свобода и плюрализм объявлены принципами государственной образовательной политики РФ (п. 5 ст. 2). В первой главе настоящей работы приводилось замечание голландского исследователя Г. ван ден Берга о том, что действующая Конституция Российской Федерации не содержит принципа свободы образования, в ней не закреплено учреждение частных школ как право или свобода  [197]. Это означает, что свобода образования не является конституционным принципом, она лишь вытекает из других конституционных прав и свобод. Соответственно свобода образования не является официально декларированным принципом российского образовательного законодательства и построения системы образования.

Как свидетельствует практика, дефициентность правового обеспечения принципа свободы образования сказывается на правовом положении негосударственных образовательных учреждений (организаций), которые на практике никогда не обладали равными (в сравнении с государственными и муниципальными образовательными учреждениями) правами в российской системе образования, на что неоднократно обращали внимание исследователи  [198].

Другим следствием является заметная неопределенность места религиозного образования в российской системе образования. С одной стороны, одним из принципов государственной политики в области образования признается светский характер образования (п. 4 ст. 2 Закона). С другой стороны, Российская Федерация, как государство, подписавшее целый ряд международных документов, обязуется уважать свободу родителей обеспечивать религиозное и нравственное воспитание детей в соответствии со своими собственными убеждениями. Возможность доступа к религиозному образованию вытекает из естественного права на свободу совести, а также закрепляется в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»  [199].

Вместе с тем право на получение религиозного образования в настоящее время не имеет законодательно обеспеченных механизмов его реализации. Закон РФ «Об образовании» не содержит норм о религиозном образовании, а Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» лишь формально предоставляет возможность для получения религиозного образования (п. 4 ст. 5)  [200]. Попытка создать правовые основы религиозного образования была предпринята на уровне подзаконных актов. Приказом Минобразования России от 1 июля 2003 г. № 2833  [201] [202] установлено, что обучение основам религии в школе осуществляется не образовательным учреждением, а религиозной организацией соответствующей конфессиональной принадлежности, причем религиозные предметы не входят не только в основную, но и в дополнительные образовательные программы, то есть выводится за рамки образовательного процесса.

В то же время в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации правомерно подчеркивается, что «светский характер государства, а также государственной и муниципальной школы» предполагает «недопустимость обязательного преподавания “религиозных предметов” как совокупности знаний и представлений с точки зрения только одной конкретной церкви с целью формирования у школьника определенной конфессиональной ориентации с неизбежным и вполне определенным отношением к иным религиям и мировоззренческим подходам». С учетом того, что «религиозные ценности являются неотъемлемой частью культуры, истории и современной жизни мировой цивилизации в целом и каждой нации в отдельности, учащимся государственных и муниципальных школ рассказывать о религиях должны историки, культурологи и религиоведы, а не служители культа»  [203].

Отсутствие надлежащей законодательной регламентации обучения основам религии в России создает напряженность в обществе, так как затрудняет доступ граждан к религиозному образованию, ограничивает их свободу получить (или дать своим детям) образование в соответствии со своими религиозными и нравственными убеждениями  [204]. Эти обстоятельства свидетельствуют о том, что в России частные интересы отдельных граждан и их групп, в том числе связанные с реализацией конституционных прав и свобод, недостаточно обеспечены правовыми средствами в сфере образования.

Одним из наиболее сложных, с точки зрения регулирования отношений в сфере образования, является вопрос об установлении законных ограничений принципа свободы образования как сферы реализации частного интереса, с одной стороны, и роли государства, то есть публичного интереса в этой сфере — с другой.

На первый взгляд, обязанность государства обеспечивать необходимые социально-правовые условия для реализации права на образование каждым человеком характеризует образование как сферу преобладания публичного (в данном случае государственного) интереса. Исторически это обстоятельство часто абсолютизировалось и неоднократно становилось предметом соответствующих политических спекуляций. Сегодня очевидно, что для нормального и эффективного функционирования любой системы образования необходимо, чтобы «государственное и частное, государственное и общественное начала находились в разумном сочетании и оптимальном балансе»  [205]. Принципиальные ориентиры для установления такого баланса дают положения ряда международных правовых актов. В частности, участие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (далее — Международный пакт) влечет за собой обязанность соблюдения принципа свободы образования. Государство, участвующее в нем, не вправе устанавливать какую-либо философскую, идеологическую или религиозную идею в качестве единственной основы системы образования. Любой человек или группа людей вправе использовать свои убеждения как идейную основу для получения образования. В этом состоит «негативная» свобода образования, связывающая право на образование с «первым поколением» прав человека.

Согласно п. 3 ст. 13 Международного пакта государства, участвующие в нем, «обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями школы, но и обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями». Сходные требования содержатся в ст. 2 Протокола № 1: «Государство при выполнении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать это образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и философскими убеждениями».

В то же время «не всякие философские убеждения родителей должны приниматься во внимание при реализации ими свободы определять характер образования и обучения детей, а лишь такие убеждения, которые достойны уважения в демократическом обществе, совместимы с человеческим достоинством и соответствуют праву ребенка на образование»  [206]. Приведенное разъяснение Европейского суда по правам человека свидетельствует о том, что свобода образования не может носить абсолютного характера. В первую очередь, эта свобода ограничена целями образования, которые должны отражать основополагающие ценности человеческого сообщества.

Международный пакт определяет, что «образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности, сознание ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам» (п. 1 ст. 13). В нем также полагается, что «образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами…» (п. 1 ст. 13). Эти принципы дополняются и конкретизируются в ст. 29 Конвенции о правах ребенка (1989), согласно которой образование должно быть направлено на развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме; на воспитание уважения к правам человека и основным свободам; на «воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной», а также на «воспитание уважения к окружающей природе»  [207].

Следует констатировать, что в отношении определения целей образования российское законодательство практически полностью соответствует международным стандартам. Законом РФ «Об образовании» провозглашается «гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности» (п. 1 ст. 2). Закон также устанавливает, что образование в Российской Федерации должно быть направлено на «воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье» (п. 1 ст. 2).

В сфере образования, при помощи которой «общество воспроизводит и совершенствует само себя»  [208], необходимо исключить всякую возможность пропаганды убеждений, чуждых общечеловеческим ценностям. Именно поэтому цели образования должны быть установлены государством и закреплены в образовательном законодательстве. Такое ограничение свободы образования необходимо как в интересах общества, так и отдельной личности, и не может рассматриваться как чрезмерное вмешательство со стороны государства и идеологическое нормирование целей образования в его интересах.

Другим основанием для ограничения свободы образования (в данном случае понимаемой как автономия и академическая свобода) является потребность в обеспечении его качества. В этом прослеживается не только общественный и государственный интерес, определяемый потребностями в подготовке образованных, высококвалифицированных специалистов, но и частный интерес правообладателей, которые посредством реализации своего права на образование стремятся к социализации и профессиональной самореализации. Не случайно Международный пакт предусматривает, что не только государственные, «но и другие школы» должны соответствовать «тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством» (п. 3 ст. 13). Эта международная норма нашла отражение в ч. 5 ст. 43 Конституции Российской Федерации, в которой определено, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты. Согласно действовавшим до недавнего времени нормам ст. 7 Закона РФ «Об образовании» Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников; государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования  [209].

С точки зрения образовательной политики любая образовательная организация независимо от ее организационноправовой формы, формы собственности, а также типа и вида выполняет публичные функции и своей деятельностью вносит вклад в реализацию общих интересов. Это относится и к негосударственным образовательным организациям, поскольку им, как замечает Ян де Грооф, передаются публичные полномочия, влекущие определенные правовые последствия (такие, как право на занятие определенной деятельностью, доступ к высшему образованию и т. д.), а предоставляемое ими образование несет публичную выгоду  [210]. Поскольку согласно п. 3. ст. 12 Закона РФ «Об образовании» действие образовательного законодательства «распространяется на все образовательные учреждения (организации) на территории Российской Федерации, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности», то презюмировалось, что не только в государственных и муниципальных, но и в негосударственных образовательных учреждениях (организациях) содержание образования должно быть не ниже уровня, предусмотренного государственными образовательными стандартами.

В настоящее время законодательно изменено понятие государственного образовательного стандарта. Согласно п. 1 ст. 7 Закона РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 309 «в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию»  [211]. Правительством Российской Федерации полномочие по разработке и утверждению указанных стандартов возложено на Министерство образования и науки Российской Федерации. То есть в России органам государственной власти, осуществляющим управление в сфере образования, предоставлено право регламентировать и в определенной степени контролировать деятельность не только государственных, но и негосударственных образовательных организаций, имеющих государственную аккредитацию. Таким образом негосударственные образовательные организации включаются в сферу публичного права. Это в определенной степени ограничивает автономию образовательных учреждений (организаций) и свидетельствует об ограничении частноправового статуса негосударственных образовательных организаций в общих интересах.

Однако в образовании как сфере преимущественно публичной границы частного интереса, по меткому определению Ю. А. Тихомирова, «раздвигаются до горизонтов публичности»  [212]. Это означает, что одним из основополагающих принципов, на котором должен строиться правовой статус образовательных организаций вне зависимости от их организационноправовой формы и наличия или отсутствия государственной аккредитации, является публичность и открытость их образовательной деятельности. Эти принципы предполагают наличие системы контроля, призванной обеспечить необходимые условия проведения образовательного процесса и надлежащее качество образования, а также официальный, гласный, доступный для государственного и общественного контроля характер деятельности образовательных организаций.

В настоящее время контроль осуществляется преимущественно со стороны государства при помощи таких процедур, как лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация (ст. 33 Закона РФ «Об образовании»). Лицензия дает право на ведение образовательной деятельности и подтверждает, что условия осуществления образовательного процесса, предлагаемые образовательным учреждением (организацией), соответствуют установленным государственным и местным требованиям. Государственная аккредитация означает юридическое признание прав и способности образовательного учреждения (организации) осуществлять образовательную деятельность в соответствии с установленными государством требованиями. Она не является общеобязательной и осуществляется по заявлению образовательного учреждения (организации), однако на практике все образовательные учреждения и организации как государственные и муниципальные, так и негосударственные, стремятся обрести государственный статус, поскольку он предоставляет право выдачи документа государственного образца об образовании и другие права  [213]. Наличие у граждан таких документов об образовании служит своего рода гарантией того, что полученное ими образование является качественным и соответствует принятым стандартам.

Вместе с тем следует заметить, что негосударственные образовательные организации, не пожелавшие проходить государственную аккредитацию, остаются, что не вполне правомерно с позиций вышеприведенных международно-правовых норм, вне поля государственного контроля; уровень и содержание образования в них не нормируется государством, статус документа об образовании не подтверждается.

Между тем необходимо подчеркнуть, что наличие или отсутствие государственной аккредитации имеет серьезные правовые последствия, связанные с обеспечением реализации права на труд (ст. 37 Конституции Российской Федерации) и права на образование (ст. 43 Конституции Российской Федерации). Проблема правомерности отказа в приеме на работу или в продолжении обучения на последующих уровнях (ступенях) образования только по причине представления документа об образовании негосударственного образца вызывает споры правоведов и еще не получила однозначного толкования.

Острота этого вопроса усугубляется тем, что, как показывает практика, далеко не каждое образовательное учреждение (организация), имеющее государственную аккредитацию, способно предоставить действительно качественное образование. Как подчеркивается в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ, «в настоящее время качество образовательных услуг является не столько низким, сколько чрезвычайно неровным»  [214]. Это свидетельствует о том, что государственная аккредитация не может быть единственным механизмом подтверждения качества образования.

Исследователи ведут разработку альтернативных подходов к решению проблемы обеспечения качества предлагаемого образования  [215]. В частности, Е. А. Трифонова полагает, что наряду с государственной аккредитацией значительную помощь в решении проблемы качества образования может оказать общественная экспертиза уровня подготовленности обучающихся, то есть «оценка результатов образовательной деятельности общественными экспертами, не подчиненными тем лицам и структурам, по инициативе которых проводится экспертиза»  [216]. Как считает исследователь, такая экспертиза, по итогам которой каждый обучающийся может получить сертификат о личных достижениях, позволит подтвердить личный образовательный результат обучающихся. Это будет способствовать формированию представления о качестве образования, предлагаемого образовательным учреждением (организацией), а в конечном итоге — повышению конкурентоспособности образовательного учреждения на рынке образовательных услуг  [217]. Последнее подтверждает предположение бельгийского профессора права Яна де Гроофа о том, что залогом качества образования является свобода выбора  [218].

На практике надлежащее качество образования может быть также обеспечено на основе развития свободной конкуренции в сфере образования. Это прежде всего предполагает создание равных возможностей для государственного и негосударственного секторов образования и законодательное закрепление правовых основ деятельности негосударственных образовательных организаций. Не случайно установленные ограничения свободы образования не подлежат расширительному толкованию. В Международном пакте прямо указывается, что никакая часть ст. 13 не должна толковаться в смысле умаления свободы отдельных лиц и учреждений создавать учебные заведения и руководить ими.

Российское законодательство в целом соответствует этой международной норме, хотя из текста Закона РФ «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ  [219]) было исключено положение, в соответствии с которым «никому не может быть отказано в регистрации образовательного учреждения по мотивам нецелесообразности» (п. 2 ст. 33).

Закон РФ «Об образовании» определяет, что учредителями образовательных учреждений наряду с органами государственной власти и органами местного самоуправления могут быть отечественные и иностранные организации всех форм собственности, отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации и иностранные граждане (ст. 11). Законом провозглашается принцип автономности образовательного учреждения (организации), согласно которому оно становится субъектом самостоятельной образовательной, организационной и финансовой деятельности, получает возможность оперативно перестраивать свою работу в соответствии с меняющимися потребностями личности и запросами общества (п. 6 ст. 2).

Допуская существование образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и предоставляя гражданам возможность создания негосударственных образовательных организаций, а также свободу выбора образовательного учреждения (организации), действующее законодательство создает условия для конкуренции этих учреждений, что естественным образом может способствовать повышению качества предлагаемого образования. С другой стороны, государство практически не оказывает мер поддержки негосударственным образовательным учреждениям, например, в части предоставления льготных условий заключения договоров аренды государственного или муниципального имущества; допуска на равных условиях к выполнению государственного заказа на подготовку кадров и т. п., ограничивая тем самым их конкурентные возможности. Не удивительно, что конкуренция не является еще заметным явлением на рынке образовательных услуг и фактором влияния на качество образования.

Вышеуказанных механизмов пока на практике оказывается недостаточно. Сегодня вопросы качества образования и, соответственно, степени государственной регламентации деятельности образовательных учреждений (организаций) посредством процедур контроля качества образования продолжают оставаться предметом непрекращающихся дискуссий. По мнению А. Г. Кислова, «подходов к решению вопроса качества образования достаточно много, а государственная монополия в определении показателей качества образования не может не вести к унификации образования»  [220] и, следовательно, к ограничению его свободы. Нельзя не согласиться с мнением ряда исследователей, считающих, что роль государства в образовании состоит не в подчинении образовательных учреждений (организаций) различного рода предписаниям, а в создании законодательной базы, которая исключала бы саму возможность существования «некачественных» образовательных учреждений  [221].

Эти дискуссии, с точки зрения обеспечения свободы образования, связаны с более широкой проблемой определения границ автономии и академических свобод образовательных учреждений (организаций). Следует заметить, что принципы государственной политики в этой сфере, приоритетами которой в 90-е годы XX века были децентрализация управления в сфере образования и широко понимаемая автономия образовательных учреждений (организаций), в последние годы претерпели определенные изменения, смещаясь в сторону более детальной регламентации их деятельности со стороны государства и ограничения ряда академических прав. Этот подход начинает вызывать некоторое напряжение, прежде всего с учетом того, что распространяется преимущественно на государственные и муниципальные образовательные учреждения (организации), при том, что образовательная деятельность негосударственных организаций практически не регламентирована законодательно и фактически не является объектом государственного контроля.

Следует признать, что закрепление в 1992 году в Законе РФ «Об образовании» права на образование и свободы образования как принципа государственной политики в тот период имело в значительной степени декларативный характер, было сделано как бы «на вырост» и по большей части не было подкреплено надлежащими правовыми механизмами реализации и защиты этого права. Многие аспекты регулирования отношений в сфере образования были регламентированы лишь на уровне общих представлений, которые детализировались по мере накопления опыта функционирования системы образования в новых политических и социально-экономических условиях в 90-е годы. Вместе с тем это обстоятельство имело огромное позитивное значение для развития новых практик и соответствующих общественных отношений, осознания гражданами своих прав и свобод, а также формирования связанной с этим правовой культуры участников образовательного процесса, что сегодня оказывает существенное влияние на подходы к регулированию данной сферы.

Закрепленная в нормах законодательства свобода выбора образовательного учреждения (организации) стала реальной благодаря интенсивному развитию негосударственного сектора сферы образования, что позволило обеспечить удовлетворение возрастающих образовательных потребностей граждан.

С появлением в российском законодательстве норм, открывающих гражданам свободу выбора (п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 3 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), изменилось само понимание международного и конституционного требования обязательности получения основного общего образования, являющегося базовым. Обязательность образования стала пониматься не только как обязанность родителей обеспечить своим детям основное общее образование  [222], но и как обязанность государства такое образование предоставить.

Признание права на образование как свободы способствовало также изменению содержания и выявлению в еще более явной форме специфики «отношений по воспитанию и обучению». Это, с одной стороны, сделало невозможным их правовое регулирование в рамках административно-правового поля, с другой — привело к распространению взгляда на образование как на товар или услугу. Следствием последнего стали все более настойчивые попытки урегулировать сферу образования исключительно методом гражданского права.

Однако на практике этот подход показывает себя неэффективным и приводит к возникновению конфликтов и споров в связи с тем, что применение норм гражданского законодательства к отношениям, возникающим по поводу получения образования, зачастую ведет к нарушению образовательных прав граждан.

Необходимость упорядочения этих общественных отношений и обеспечения законных интересов субъектов права актуализирует задачу пересмотра (дооформления) основных элементов механизма их правового регулирования. Опыт правоприменительной практики свидетельствует о необходимости конструирования в этой связи особой правовой формы, в которой право на образование может быть реализовано эффективно. Такой правовой формой, по мнению автора, следует признать образовательное правоотношение, целью которого является обеспечение реализации (или содействие реализации) права на образование, при том, что последнее, в свою очередь, определяет принципы, условия возникновения и содержание указанного правоотношения. Кроме того, есть основания полагать, что в силу тесной взаимосвязи образовательного правоотношения, возникновение которого генетически обусловлено существованием права на образование, с иными правоотношениями сферы образования, которые в определенной мере тоже способствуют достижению цели образовательного правоотношения, правовое регулирование последних может иметь некоторые особенности.

Таким образом, неразрывно связанные свобода образования и социальный характер права на образование представляют собой взаимодополняющие принципы, которые следует рассматривать в качестве основополагающих начал правового регулирования отношений сферы образования, определяющих меру возможного и должного в этой сфере, а также социально-правовую природу и содержание образовательных отношений. Такой подход в полной мере соответствует нормам международного права и способствует созданию социальноправовых условий, которые обеспечат доступ к образованию, но при этом сделают возможным получение образования в соответствии с личными убеждениями и педагогическими предпочтениями. Реализация данного подхода предполагает прежде всего четкое и однозначное установление пределов ответственности государства и государственного участия в сфере образования. По справедливому замечанию И. М. Ильинского, «государственное проникновение в сферу образования должно иметь свои рубежи, которые нельзя ни умалять, ни преувеличивать»  [223]. Поддержанию оптимального баланса будет способствовать реальное участие общественности в сфере образования. С этой целью необходимо предусмотреть и законодательно закрепить меры, поощряющие развитие различных форм самоорганизации, а также общественного участия в управлении системой образования.

В заключение следует заметить, что образование относится к тем сферам общественной жизни, где «публично-правовые и частноправовые границы оказываются весьма зыбкими, подвижными и стертыми»  [224]. Хотя в России свобода образования непосредственно не является конституционным принципом, следует признать, что законодательное закрепление некоторых прав и свобод в образовании, а также правовых механизмов, позволяющих гражданам воспользоваться этими свободами, свидетельствует о расширении возможностей обеспечения частных и общественных интересов в данной сфере. Вместе с тем частноправовая сфера в российском образовании остается более узкой по сравнению с публичноправовой, что отвечает преобладающей на сегодняшний день в обществе позиции об определяющей роли государства в определении стратегии и задач развития системы образования и его ответственности за ее функционирование.

 


[194] См.: Загвоздкин В. К. Контекст становления гражданской школы: тенденции образовательной политики и развития школьного законодательства в странах ЕС. Аналитический обзор // http://school.edu.ru

[195]Куров С. В. Публично-правовые и частно-правовые элементы в регулировании отношений в сфере образования // Право и образование. 2003. № 2. С. 62.

[196] Система образования оформилась в СССР еще в середине 1930-х годов, когда была выполнена задача «предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное всестороннее и бесплатное образование», поставленная в Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 17). Это нашло отражение в ст. 121 Конституции СССР 1936 г., провозгласившей реально обеспеченное право на образование, и было подтверждено в Конституции 1977 г. (ст. 25, 45). «Отношения по народному образованию» регулировались в советский период исключительно средствами административного права.

[197] См.: Ger van den Berg. Some constitutional Aspects of the Right to and Freedom of Education in the Russian Federation // Jan De Groof, Veronica Spasskaya, Igor Roshkov. Shaping new Legislation on Education in Russia. Amersfoort, 1997. P. 71—72.

[198] См.: Петров В. Н. О некоторых вопросах правового регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений // Актуальные проблемы современного права: Материалы научно-практической конференции (г. Курск, 14—15 апреля 1995 г.). М., 1995. С. 103; Правовые основы деятельности негосударственных образовательных учреждений в Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 9. С. 14.

[199] Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

 

[200] В соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и религиозных объединениях», по просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы (п. 4 ст. 5).

[201] Приказ Министерства образования РФ от 1 июля 2003 г. № 2833 «О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ» (зарегистрирован в Минюсте РФ 5 августа 2003 г. № 4955) // Российская газета. 2003. № 160.

[202] авг.

[203] Права человека и модернизация российского образования. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2006. 34 с. С. 11—12.

[204] Показательно, что в международной практике религиозное образование как особый вид образования рассматривается в рамках свободы совести, что предполагает осуществление религиозного образования исключительно на добровольной основе и в тесном взаимодействии с религиозными организациями. В соответствии с принципом свободы образования родители могут отдать своих детей в частные религиозные школы, но во многих странах также существует возможность изучения религии в государственных школах. По утверждению диакона Н. Лызлова, «несмотря на принцип отделения Церкви от государства, в большинстве европейских стран в государственных общеобразовательных школах преподаются религиозные предметы», что закрепляется и регламентируется в законодательстве. (Лызлов Н. Религиозное образование за рубежом // www.state-religion. ru.) Однако следует отметить, что это не совсем верно. В большинстве европейских стран обязательными в государственных общеобразовательных школах являются курсы этического характера, при этом верующим предоставлено право изучать вместо этих курсов основы исповедуемой религии. Такой подход обеспечивает, с одной стороны, соблюдение принципа отделения Церкви от государства, а с другой — возможность реализации принципа свободы совести и свободы образования граждан.

[205]Ильинский И. М. Краткий экскурс в историю разгосударствления российского образования // Право и образование. 2003. № 3. С. 46.

[206] Case of Campbell and Cosans. Judgment of 25 February, 1982 // Publications of the European Court of Human Rights. Series A: Judgments and Decisions. Vol. 48. Strasbourg, 1982. P. 14.

[207] Конвенция о правах ребенка. Резолюция 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. Вступила в силу 2 сентября 1989 г. // Международные акты о правах человека… С. 315—316.

[208]Ильинский И. М. Указ. соч. С. 41.

[209] Соответствует положениям п. 1 и 6 ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

[210]Jan De Groof. The Legal status of Teachers — The Global Framework — An introduction // В кн.: The Legal Status of Teachers in Europe. Mobility and Education. Jan De Groof (ed.), Acco Leuven/Amersfoort, 1995. 324 p. P. 21.

[211] Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6070.

[212]Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 3.

[213] Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (утверждено приказом Министерства образования РФ от 22 мая 1998 г. № 1327, зарегистрирован Минюстом РФ 14 августа 1998 г. № 1589) — п. 17. В соответствии с п. 7 ст. 41 Закона Российской Федерации «Об образовании» получение государственной аккредитации негосударственными образовательными организациями, реализующими основные общеобразовательные программы, означало включение их в схему централизованного финансирования. С 1 января 2005 г. данная норма утратила силу. Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 522) // СЗ РФ. 2008. № 29. Ч. 2. Ст. 3520.

 

[214] Права человека и модернизация российского образования… С. 8.

[215] См.: Кислов А. Г. К определению современного образования как объекта правоотношения // Право и образование. 2003. № 2. С. 93.

[216]Трифонова Е. А. Образовательные результаты: возможности общественной экспертизы // Право и образование. 2006. № 4. С. 163.

[217] См.: Там же. С. 163, 168.

[218] См.: Charles Glenn, Jan de Groof. Finding the Right Balance: Freedom, Autonomy and Accountability in Education, 2 vol. Publisher: Lemma, 2002. P. 80—81.

[219] Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», ст. 16 // СЗ РФ. 2004, № 35. Ст. 3607.

[220]Кислов А. Г. Указ. соч. С. 93.

[221] См.: Петров В. Н. Право на образование и образовательное право // Юрист. 1998. № 2. С. 61—63.

[222] В соответствии с Конституцией Российской Федерации основное общее образование признается обязательным, и на родителей или лиц, их заменяющих, возлагается обязанность обеспечить получение детьми образования данного уровня (ч. 4 ст. 43). В то же время в российском законодательстве не создано действенных механизмов обеспечения обязательности образования. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1) предусматривает ответственность родителей или иных законных представителей за неисполнение обязанностей в отношении несовершеннолетних, в том числе обязанностей по их воспитанию и обучению (п. 35 ст. 5). Однако ни один из нормативных актов не устанавливает ответственность, которая применяется в том случае, когда родители умышленно уклоняются от исполнения этой обязанности (или когда сами обучающиеся уклоняются от получения обязательного образования), либо если государство в лице уполномоченных органов исполнительной власти не принимает мер по обеспечению получения гражданами обязательного образования. Поэтому в настоящее время правовой смысл рассматриваемой обязанности, как отмечает М. В. Баглай, фактически сводится «к разумному напоминанию людям о необходимости получения их детьми основного общего образования, без чего их жизненная адаптация окажется затрудненной». (Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации… С. 268.)

[223]Ильинский И. М. Указ. соч. С. 46.

[224]Алексеев С. С. Частное право. Научно-публицистический очерк. М., 1999. С. 25.

§ 3. Государственные гарантии и ограничения права на образование

В России образование «осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права», заявлено в преамбуле Закона РФ «Об образовании». В основе системы законодательства в области образования лежат общепризнанные принципы и нормы международного права, а также конституционные нормы. Это означает, в том числе, что закрепленная в Конституции Российской Федерации международно-правовая норма, устанавливающая, что «каждый имеет право на образование» (ч. 1 ст. 43), должна быть подкреплена соответствующими государственными гарантиями, как того требует участие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах  [225].

Назначение государственных гарантий состоит в том, чтобы обеспечивать гражданам фактическое пользование конституционными правами и свободами, но при этом, как подчеркивает Л. Д. Воеводин, «направлять процесс осуществления этих прав и свобод по пути, отвечающему интересам российского общества и государства»  [226]. По его меткому замечанию, «государственные гарантии служат тем надежным мостиком, который обеспечивает необходимый в основах правового статуса личности переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности»  [227].

Однако, несмотря на то, что государственные гарантии представляют собой «условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого»  [228], известно, что проблемы с реализацией права на образование могут возникать даже при наличии государственных гарантий. Соответственно вопросы о том, как на территории Российской Федерации обеспечивается право каждого на образование и каковы ограничения данного права, заслуживают самого пристального внимания. В этой связи, помимо системы государственных гарантий, представляется целесообразным изучить возможности реализации двух важнейших образовательных прав, с которыми связано обеспечение непосредственного доступа к образованию и полноценное участие в образовательном процессе, — права на поступление в образовательное учреждение (организацию) и права получения образования на родном языке.

Минимальные требования к государству в части предоставляемых государственных гарантий в сфере образования, закрепленные в Международном пакте (п. 2 ст. 13), нашли отражение в Конституции Российской Федерации, которая гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатное получение высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ч. 2 и ч. 3 ст. 43). Отражая соответствующие положения международноправовых актов, Конституция Российской Федерации гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина и содержит запрет дискриминации (ч. 2 ст. 19).

Право на образование, как и иные права и свободы человека и гражданина, в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут быть ограничены «федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55). При этом конституционной нормой предусмотрено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55).

Конституционные гарантии получили развитие в нормах Закона РФ «Об образовании». Важнейшей из них является установление обязанности государства по обеспечению граждан правом на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования (п. 2 ст. 5). Закон гарантирует равенство возможностей получения образования для всех граждан Российской Федерации, то есть независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости (п. 1 ст. 5). При этом указывается, что ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом (п. 1 ст. 5).

Законодательно закреплено, что в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования (п. 5 ст. 5)  [229]. Кроме того, Законом установлены гарантии реализации права на образование гражданами с ограниченными возможностями здоровья путем создания государством условий для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов (п. 6 ст. 5); также предусмотрено оказание государством содействия в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности (п. 7 ст. 5)  [230].

Что касается гарантий применительно к уровням (ступеням) образования, то в отношении некоторых из них Закон содержит расширительное толкование соответствующих конституционных гарантий. Так, дополнительно закрепляется общедоступность и бесплатность уровней начального общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Вместе с тем гарантия на конкурсной основе бесплатного получения высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях ограничивается случаем, если образование данного уровня гражданин получает впервые (п. 3 ст. 5).

В сферу государственных гарантий с 1 января 2005 г  [231]. включено также дошкольное образование, которое в соответствии с ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации признается общедоступным и бесплатным. В то же время ограничивая доступность бесплатного среднего профессионального образования конкурсной основой (п. 3 ст. 5), Закон РФ «Об образовании» прямо противоречит соответствующей конституционной норме.

Установление рассмотренных гарантий в Конституции Российской Федерации и в Законе РФ «Об образовании» означает, что Российская Федерация берет на себя обязательства по обеспечению указанных гарантий на своей территории. Это предполагает, в частности, наличие действенных правовых механизмов, позволяющих выполнить эти государственные обязательства, в том числе установление соответствующих полномочий органов власти различных уровней. Одним из немногочисленных примеров законодательного закрепления таких правовых механизмов являются ст. 52.1 и 52.2 Закона, определяющие один из инструментов реализации соответствующей государственной гарантии в части дошкольного образования.

Нельзя не отметить, что в последние годы в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ наметилась тенденция к сокращению объема гарантий, принимаемых на себя государством. Так, с точки зрения обеспечения права на образование, представляется проблематичным исключение из Закона РФ «Об образовании» норм в части дополнительного финансирования обучения детей с ограниченными возможностями здоровья и одаренных детей, выплат родителям (законным представителям) государственных пособий по уходу за ребенком до определенного законом возраста, пособий малообеспеченным семьям, дополнительных денежных средств родителям (законным представителям), осуществляющим воспитание и образование ребенка в семье  [232]. Перечисленные меры в определенной мере «обесценивают» соответствующие государственные гарантии, в том числе затрудняют реализацию права на освоение образовательных программ в форме семейного образования (п. 1 ст. 10).

Несмотря на то что в настоящее время создана достаточно обширная сеть образовательных учреждений (организаций), предоставляющих возможности по получению общего образования гражданами с ограниченными возможностями здоровья, правовая база обеспечения их деятельности является явно недостаточной и содержит значительные пробелы в правовом регулировании. Как подчеркивается в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ, «отсутствует нормативно-правовое регулирование интегрированного (инклюзивного) образования и ранней коррекционно-педагогической помощи детям с отклонениями в развитии, патронатного семейного воспитания, независимого контроля за соблюдением прав детей; законодательная база, определяющая деятельность органов местного самоуправления, не соответствует задачам защиты интересов детей»  [233]. Кроме того, вследствие отсутствия надлежащего правового регулирования затруднена также реализация права на получение профессионального образования для граждан с ограниченными возможностями здоровья. То есть многие из основополагающих требований международных актов в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья пока еще не нашли своего отражения в российском законодательстве.

Значительные изменения в последние годы претерпела ситуация с установлением компетенции органов государственной власти различных уровней по обеспечению реализации государственных гарантий на получение образования. Следует отметить, что в период с 1992 по 2003 год Законом РФ «Об образовании» соответствующее полномочие не было включено в компетенцию Российской Федерации, в то время как за субъектами Российской Федерации закреплялось финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам (п. 4 ст. 29), а органы местного самоуправления признавались ответственными за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования (п. 1 ст. 31). Соответствующие изменения в ст. 28, 29 и 31 были внесены Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ  [234], согласно которым вопрос о государственных гарантиях законодательно коституирован как вопрос совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов с одновременным разграничением их полномочий. Однако уже после его принятия компетенция субъектов Федерации по данному вопросу уточнялась еще пять раз. В действующей редакции Закон РФ «Об образовании», определяя компетенцию субъектов Российской Федерации в части гарантий, возлагает на них «обеспечение государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ» (подп. 6.1 п. 1 ст. 29).

Помимо вышеуказанного, на субъекты Федерации Законом возлагается обязанность организации предоставления вышеуказанного образования в образовательных учреждениях для лиц с ограниченными возможностями здоровья, для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для детей, нуждающихся в длительном лечении, в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (подп. 6.2 п. 1 ст. 29)  [235], а также организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования, дополнительного образования детей в учреждениях регионального значения (подп. 6.3, 6.4 п. 1 ст. 29). При этом законодатель не определяет способы и средства обеспечения государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного образования в этих случаях. К тому же необходимо учитывать, что объем финансового обеспечения гарантий значительно колеблется в различных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от их экономических возможностей; особенно заметно это проявляется в отношении ряда муниципальных образовательных учреждений, прежде всего, дополнительного образования детей.

Приведенный пример показывает, что полномочия органов государственной власти в части гарантий на получение образования долгое время вообще не были надлежащим образом разграничены и закреплены законодательно. Хотя законодатель в последние годы восполнил этот пробел, не все из этих гарантий и в настоящее время обеспечены правовыми механизмами реализации, что своим следствием имеет фактическое неравенство возможностей граждан, проживающих в различных регионах, в сфере образования.

О наличии региональных различий в обеспечении государственных гарантий в определенной степени свидетельствует также опыт формирования регионального законодательства в области образования. В 90-е годы, реализуя свое конституционное право на осуществление правового регулирования сферы образования, большинство субъектов Российской Федерации приняло региональные законы об образовании, однако многие из них (главным образом, республиканские законы) не всегда соответствовали как требованиям законодательной техники, так и предписаниям федерального законодательства. Зачастую предмет их правового регулирования фактически полностью совпадал с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании», что вело к подмене действия федерального закона на территории республики действием закона республиканского. Кроме того, в этот период в конституциях ряда республик был введен, наряду с российским, институт гражданства конкретной республики, что нашло свое отражение в законодательных актах об образовании. Такой подход нередко приводил к тому, что право на образование гарантировалось гражданам Российской Федерации далеко не в каждом республиканском законе об образовании.

Так, например, в первых законах «Об образовании» Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Республики Саха (Якутия), Республики Хакасия, Республики Тыва, Республики Удмуртия и ряда других субъектов Федерации обеспечение и защита конституционного права на образование гарантировались только гражданам данных республик. По существу это означало закрепление за гражданами этих республик преимуществ в получении образования в ущерб правам других граждан Российской Федерации, что свидетельствовало о нарушении целого ряда статей Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 2. ст. 6, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 15, ч. 5 ст. 76) и Закона РФ «Об образовании» (ст. 3, 5). Неправомерное закрепление в законодательстве субъектов Федерации неравенства прав граждан в сфере образования также противоречило основным целям государственной национальной политики Российской Федерации, состоящим в обеспечении условий для полноправного социального и национально-культурного развития всех народов России.

На сегодняшний день региональное законодательство об образовании значительно переработано и обновлено, наиболее серьезные нарушения, в том числе в части государственных гарантий реализации права на образование, устранены. В региональных законах об образовании прослеживается два подхода к закреплению государственных гарантий. Некоторые субъекты Федерации практически полностью повторяют перечень государственных гарантий, закрепленных в Законе РФ «Об образовании», тем самым как бы дополнительно подтверждая действие этих гарантий на территории конкретного региона. В частности, данный подход использовался законодателями Республик Башкортостан, Татарстан, Тыва, Саха (Якутия), а также Кабардино-Балкарской и Чувашской республик. Однако с точки зрения законодательной техники более правильным представляется подход, при котором федеральные нормы не дублируются, а конкретизируются и дополняются. Такой подход был реализован в законах об образовании Республик Мордовия, Карелия и Хакасия, Ставропольского, Краснодарского и Красноярского краев, Московской области. Несмотря на различие подходов региональных законодателей, в целом можно констатировать, что в субъектах Российской Федерации в настоящее время государственные гарантии образовательных прав российских граждан закреплены законодательно, хотя, как отмечалось выше, в правоприменительной практике существуют серьезные проблемы с их реализацией.

Анализируя проблему правового обеспечения государственных гарантий, следует отметить, что в федеральных и региональных законах об образовании регламентируется реализация права на образование только гражданами Российской Федерации. Между тем, как уже отмечалось, международноправовые акты и Конституция Российской Федерации гарантируют это право каждому. Соответственно право каждого человека на образование предполагает, что не только граждане Российской Федерации, но также и иностранные граждане и лица без гражданства, в частности проживающие на территории России, имеют право получать образование в образовательных учреждениях и организациях Российской Федерации.

Соответствующие правовые механизмы закреплены в специализированных законодательных и подзаконных актах. Так, из положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» вытекает, что иностранные граждане, проживающие на территории Российской Федерации, пользуются правом на получение образования наравне с российскими гражданами  [236]. Кроме того, иностранные граждане, не проживающие в России, могут проходить обучение, подготовку и повышение квалификации в образовательных учреждениях (организациях) Российской Федерации в соответствии с международными договорами (ст. 57 Закона РФ «Об образовании»). Постановлением Правительства Российской Федерации «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования»  [237] устанавливается определенная квота приема проживающих за рубежом иностранных граждан и соотечественников в образовательные учреждения для получения среднего профессионального и высшего профессионального образования. Указанные лица, принятые на обучение на основании международных договоров Российской Федерации, на время обучения обеспечиваются стипендией и общежитием на условиях, установленных для граждан Российской Федерации (п. 1 Постановления). Помимо этого иностранные граждане могут обучаться в российских образовательных учреждениях на платной основе на условиях прямых договоров.

Законодательно закреплены меры по обеспечению реализации права на получение образования в Российской Федерации и лиц без гражданства. Согласно Федеральному закону «О беженцах» [238] лицо без гражданства, признанное в установленном порядке беженцем, имеет право на получение содействия в устройстве своих детей в государственные и муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также на содействие в переводе своих детей в образовательное учреждение среднего профессионального и высшего профессионального образования наравне с российскими гражданами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации (подп. 8, 11 п. 1 ст. 8).

Прием в аспирантуру (адъюнктуру), ординатуру, интернатуру и докторантуру высших учебных заведений, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования и научных организаций лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, осуществляется в порядке, предусмотренном для граждан Российской Федерации [239].

Представляют интерес и правовые механизмы обеспечения права на образование лиц, являющихся вынужденными переселенцами. В Законе Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» [240] не закреплено их право на получение содействия в устройстве своих детей в государственные и муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения и в учреждения начального профессионального образования, а также на содействие в переводе в учреждения среднего и высшего профессионального образования. Вместе с тем оказание соответствующего содействия возложено в качестве обязанности на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления [241], то есть предусмотрены дополнительные меры по обеспечению реализации права на образование данной категории лиц.

Реальность рассмотренных государственных гарантий реализации права на образование находит отражение в институте приема в образовательные учреждения (организации). В случае реализации права на поступление в образовательное учреждение (организацию) субъект права становится обучающимся, или управомоченным субъектом образовательных правоотношений, и обретает специальный образовательно-правовой статус, который, в свою очередь, является значимым условием реализации правообладателем его субъективного права на образование. То есть право на поступление в образовательное учреждение (организацию) представляет собой важнейшее из образовательных, ключевое право, посредством реализации которого обеспечивается доступ к образованию.

Право на поступление в образовательное учреждение находит конкретное выражение в правилах приема. Как было показано выше, правовые основы приема в образовательные учреждения Российской Федерации должны определяться принципами равенства всех граждан в получении образования и общедоступности образования (на конкурсной основе — для среднего профессионального, высшего и послевузовского профессионального образования). Такой подход основывается на понимании права на образование как естественного и неотчуждаемого права человека. В то же время реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) далеко не всегда отвечает данным предписаниям и требованиям.

С учетом принципа общедоступности и бесплатности прием в дошкольные образовательные учреждения не должен ограничиваться какими-либо специальными условиями. Вместе с тем очевидно, что реализация права на поступление в дошкольное образовательное учреждение зависит от наличия в нем мест. Законодательством в области образования установлены категории граждан, детям которых (в качестве меры социальной поддержки) предоставляется право преимущественного приема в дошкольные образовательные учреждения. В соответствии с Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении  [242] такие преимущества имеют дети работающих одиноких родителей, учащихся матерей, инвалидов I и II групп, дети из многодетных семей, дети, находящиеся под опекой, дети, родители (один из родителей) которых находятся на военной службе, дети безработных, беженцев и вынужденных переселенцев, студентов (п. 25).

Кроме того, следует учитывать, что на практике дошкольное образование не является полностью бесплатным. Помимо обучения и воспитания, дошкольное образовательное учреждение предоставляет так называемый социальный комплект (содержание в образовательном учреждении, питание и т. п.), который оплачивают родители. Это обусловливает необходимость точного разграничения образовательной деятельности такого учреждения и услуг по содержанию воспитанников, которые являются платными. Кроме того, как отмечается в Специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, наблюдается устойчивая тенденция сокращения общего количества учреждений дошкольного образования, перевода их на платную основу или перепрофилирования. В частности, только в Москве за последние пять лет количество детских садов сократилось на одну тысячу. «Это неизбежно приводит к появлению в оставшихся учреждениях различного рода конкурсных отборов, а также введению дополнительной, нередко “теневой” платы за предоставление определенных услуг»  [243]. Такие проявления свидетельствуют о грубейшем нарушении соответствующих положений международно-правовых актов и действующего российского законодательства. В связи со сложившейся ситуацией и в целях выравнивания прав граждан в этой сфере в 2006 году законодательно были ограничены определенными рамками размеры родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, а также предусмотрена выплата компенсации родителям части родительской платы (ст. 52.1, 52.2 Закона РФ «Об образовании»). Примечательно, что в настоящее время обсуждается вопрос о том, чтобы распространить норму о выплате компенсации родительской платы также за содержание ребенка в негосударственном дошкольном образовательном учреждении.

Значительные проблемы в части реализации принципа общедоступности фиксируются не только на уровне дошкольного, но и при приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения для получения образования иных уровней. Следует заметить, что одной из причин такой ситуации является практическое отсутствие законодательной регламентации этого важнейшего образовательного института. До недавнего времени в Законе РФ «Об образовании» были закреплены самые общие требования к приему граждан в образовательные учреждения, а определение порядка приема отнесено к компетенции учредителя образовательного учреждения (организации) (ст. 16).

В образовательные учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования, согласно п. 1.1. ст. 16 Закона, должны приниматься «все граждане, которые проживают на определенной территории и имеют право на получение образования соответствующего уровня». Именно такой порядок приема должен быть установлен учредителями государственных и муниципальных образовательных учреждений соответст вующих типов и зафиксирован в их уставе.

В частности, в отношении общего образования норма, аналогичная законодательной, закреплена в Типовом положении об общеобразовательном учреждении  [244], в соответствии с которой гражданам, «не проживающим на данной территории, может быть отказано в приеме только по причине отсутствия свободных мест в учреждении» (п. 46). Хотя следует заметить, что в настоящее время правовое определение понятия «определенная или данная территория» [245] отсутствует, что создает некоторые «лазейки» для свободной трактовки этой нормы.

Также законодательно не предусмотрен отказ в приеме в общеобразовательное учреждение на основании недостаточного уровня подготовки. Согласно Рекомендациям по организации приема в первый класс  [246] все дети, достигшие школьного возраста, зачисляются в первый класс общеобразовательного учреждения независимо от уровня их подготовки. При отказе администрации принять ребенка (по причине отсутствия свободных мест в образовательном учреждении) муниципальный орган управления образованием предоставляет родителям (законным представителям) информацию о наличии свободных мест в общеобразовательных учреждениях на данной территории (в районе, микрорайоне) и обеспечивает прием детей в первый класс. Соответственно и правила приема в общеобразовательные учреждения (организации) согласно требованиям ч. 2. ст. 43 Конституции Российской Федерации и п. 4 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» должны предусматривать надлежащие положения.

Тем не менее на практике прием детей в общеобразовательные учреждения с углубленным изучением ряда предметов, лицеи и гимназии нередко осуществляется по итогам конкурса. То есть даже дети граждан, которые в соответствии с регистрацией проживают «на данной территории» (прилегающей к образовательному учреждению), «на общих основаниях» вынуждены проходить процедуру конкурсного отбора при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения указанных видов. Очевидно, что такие условия поступления являются неправомерными. Сложившаяся практика приема в общеобразовательные учреждения на условиях конкурсного отбора (а также введение платы, например, под видом «спонсорского взноса»  ) является серьезным нарушением норм законодательства в области образования. Представляется, что должностные лица, допускающие подобные нарушения, должны привлекаться к дисциплинарной и иным видам ответственности.

Значительные разночтения в части законодательного обеспечения и практики реализации права на образование существуют также в сфере среднего профессионального и высшего профессионального образования. Как было отмечено в отношении доступности среднего профессионального образования, имеет место коллизия норм Конституции Российской Федерации и Закона РФ «Об образовании». Закон не только не подтверждает соответствующую конституционную гарантию (ч. 2 ст. 43), но прямо устанавливает доступность и бесплатность среднего профессионального образования только на конкурсной основе (п. 3 ст. 5). Как констатирует И. Д. Ягофарова, несмотря на явное нарушение конституционной нормы, «учреждения среднего профессионального образования предпочитают руководствоваться Законом, и никто против этого не возражает, не отстаивает свое конституционное право на общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования»  [248].

В то же время нельзя не учитывать аргументы О. Н. Смолина относительно того, что конституционная гарантия общедоступности среднего профессионального образования «является не только невыполнимой, но и чревата негативными последствиями». Ведь «массовая подготовка специалистов среднего звена при отсутствии реальной потребности в них повлечет крупные затраты бюджетных средств в ущерб другим уровням образования и породит очаг социальной напряженности в лице многих тысяч безработных выпускников средних специальных учебных заведений»  [249].

По аналогичным соображениям высшее образование также не может носить всеобщий характер. Оно должно быть доступно только на конкурсной основе, что позволит «обеспечить зачисление граждан, наиболее способных и подготовленных к освоению образовательной программы соответствующего уровня» (п. 3 ст. 16 Закона). Такой подход в полной мере отвечает ч. 3 ст. 43 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии».

Вместе с тем Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и сложившаяся на их основе практика приема содержат определенное ограничение этого конституционного права. Как уже отмечалось, в соответствии со п. 3 ст. 5 Закона государство гарантирует бесплатность высшего профессионального образования (так же как и среднего профессионального и послевузовского профессионального образования) только в том случае, если «образование данного уровня гражданин получает впервые»  [250]. Это означает, что второе высшее образование граждане могут получать только на возмездной основе. Однако, исходя из этой нормы, если первое высшее образование было получено с оплатой стоимости обучения, то и второе высшее тоже можно будет получить только на платной основе. То есть в этом случае право на получение один раз бесплатно высшего профессионального образования на конкурсной основе утрачивается, что, по мнению автора, является спорным с точки зрения обеспечения реализации государственных гарантий и фактически обусловлено не вполне корректной формулировкой нормы закона.

В настоящее время весьма серьезной представляется проблема обеспечения равных возможностей доступа к первому высшему образованию на безвозмездной основе. В силу объективных причин, к которым относятся различия в культурном, образовательном и экономическом положении различных групп населения, далеко не каждый гражданин России, имеющий законченное среднее (полное) общее образование, на практике располагает реальными возможностями поступить в вуз и обучаться в нем. Следует отметить, что законодатель предусмотрел ряд мер, направленных на выравнивание образовательных возможностей граждан. В частности, правом на внеконкурсный прием в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования (при условии успешной сдачи вступительных экзаменов) обладают дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, инвалиды I и II групп, которым не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях, граждане в возрасте до 20 лет, имеющие только одного родителя инвалида I группы, а также граждане, уволенные с военной службы и поступающие в военные образовательные учреждения на основании рекомендаций командиров воинских частей, участники боевых действий и инвалиды боевых действий и др. (п. 3 ст. 16 Закона).

В данном случае применяется так называемый принцип позитивной дискриминации, предполагающий предоставление преимуществ по социальному статусу за счет некоторого ограничения прав основной массы граждан. В соответствии с этим принципом преимущества предоставляются строго определенному кругу лиц и на ограниченное время, за которое государство должно изыскать иные возможности выравнивания. Однако в России эти льготы имеют характер постоянных, к тому же круг лиц, чей социальный статус предполагает предоставление такого рода преимуществ  [251]. постоянно расширяется.

Особый порядок приема в образовательные учреждения профессионального образования был установлен для граждан, окончивших школу с золотой (серебряной) медалью, а также для победителей международных и всероссийских олимпиад по общеобразовательным предметам. В соответствии с п. 3 ст. 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» граждане, окончившие с медалями образовательные учреждения среднего (полного) общего или начального и среднего профессионального образования, принимаются в высшее учебное заведение по результатам собеседования, за исключением вступительных испытаний профессиональной направленности, которые могут быть установлены высшим учебным заведением. Абитуриентам, не прошедшим собеседование, предоставляется право сдачи вступительных испытаний на общих основаниях. С введением единого государственного экзамена данная категория выпускников теряет вышеуказанное преимущество и будет приниматься на общих основаниях.

В соответствии c п. 3 ст. 16 Закона РФ «Об образовании» победители и призеры заключительного этапа Всероссийской олимпиады школьников, а также участники международных олимпиад по общеобразовательным предметам обладают правом поступления без сдачи вступительных экзаменов. Определенные льготные условия приема предусмотрены также для победителей и призеров олимпиад школьников, проводимых в установленном порядке. Данное право может быть реализовано при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения профессионального образования для обучения по специальностям, соответствующим профилю олимпиады.

Перечисленные меры свидетельствуют о том, что государство, обеспечивая гарантии, закрепленные в п. 6 и 7 ст. 5 Закона, оказывает содействие в поступлении в образовательные учреждения профессионального образования гражданам, имеющим ограниченные социальные или физические возможности либо проявившим выдающиеся способности. Очевидно, что установление преимуществ для отдельных категорий граждан всегда означает соответствующее ограничение возможностей для тех, кто не входит в эти категории. Однако использование законодателем принципа позитивной дискриминации следует признать правомерным, поскольку это вытекает из норм Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». При этом важно подчеркнуть, что всякое, в том числе обоснованное, ограничение образовательных прав граждан должно устанавливаться только федеральным законом. Никто не может устанавливать никакие другие, кроме как предусмотренные федеральным законом, преимущества на прием граждан в учреждения профессионального образования (п. 1 ст. 5 Закона). В связи с этим следует отметить, что назревшей является необходимость совершенствования и законодательного упорядочения сложившейся системы преимуществ (льгот) для различных категорий граждан при приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования. Представляется необходимым, как минимум, закрепить в законодательных актах об образовании исчерпывающий перечень указанных преимуществ (льгот) и категорий граждан, имеющих на них право, а также условий и оснований предоставления таких преимуществ (льгот).

Выравниванию образовательных возможностей могла бы способствовать система личного социального образовательного кредитования. Создание такой системы было предусмотрено п. 6 ст. 42 Закона, но с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ данная норма утратила силу. Однако определенный шаг в этом направлении может быть сделан по результатам осуществляющегося в настоящее время эксперимента по введению образовательного кредита. При этом необходимо учитывать, что существующая практика выдачи образовательных кредитов под высокие проценты не может привести к реальному выравниванию образовательных возможностей, поскольку такие кредиты остаются недоступными для широких слоев населения. Запуск системы образовательного кредитования предполагает соответствующие государственные гарантии для кредитных организаций. Кроме того, существенным фактором, определяющим эффективность данного инструмента, будет избранный принцип предоставления таких кредитов всем желающим, имеющим определенные социальные показатели либо хорошую академическую успеваемость, для получения образования определенного уровня и т. п.

Весьма перспективным, с точки зрения выравнивания возможностей доступа к высшему и среднему профессиональному образованию, является единый государственный экзамен (ЕГЭ), результаты которого должны засчитываться школами как результаты государственной (итоговой) аттестации выпускников, а вузами — как результаты вступительных экзаменов  [252]. Целью введения ЕГЭ, кроме прочего, является создание более объективных условий приема в вузы, повышение доступности качественного среднего и высшего профессионального образования. Достижение этой цели должно обеспечиваться за счет совершенствования механизмов приема и введения независимой объективной оценки учебных достижений выпускников. Не случайно Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в своем специальном докладе охарактеризовал введение ЕГЭ как «крупнейший модернизационный проект», который «при правильном применении» имеет массу преимуществ [253]. Принятие соответствующего федерального закона способствовало некоторому улучшению ситуации с законодательным регулированием института приема. Так, Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. № 17-ФЗ вопросы регламентации приема впервые изъяты из единоличной компетенции учредителей образовательных учреждений: установлено, что порядок приема граждан в государственные и муниципальные образовательные учреждения, а также особенности проведения вступительных испытаний для граждан с ограниченными возможностями здоровья устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Это дает основания надеяться, что в обозримом будущем этот важнейший образовательный институт получит более детальную и единообразную регламентацию в соответствующих подзаконных актах.

В целом все же следует констатировать, что законодательное регулирование и реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) в настоящее время не обеспечивает полноценной реализации права на поступление в образовательные учреждения (организации). Это может рассматриваться как ограничение права на образование и необеспеченность государственных гарантий в сфере образования.

К правам, без которых невозможна полноценная реализация права на образование, также относится право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Если в ходе реализации права на поступление в образовательное учреждение (организацию) обеспечивается непосредственный доступ к образованию и установление образовательного правоотношения, то реализация права на получение образования на родном языке позволяет обучающемуся принять активное участие в образовательном процессе.

Возможность реализации данного права особенно важна в таком многонациональном государстве, каковым является Россия. Согласно Всероссийской переписи населения 2002 года в России проживают свыше 160 этносов, различающихся по языку, культуре, уровню социально-экономического и культурно-исторического развития. Каждый народ имеет право на сохранение и развитие своей культуры, традиций и языка, в том числе народ, у которого нет государственно территориальных образований, либо народ, чьи представители мигрируют из других государств на территорию Российской Федерации. Вместе с тем возможность понимать друг друга, наличие общего языка, позволяет объединить и обеспечить совместное существование многочисленных этнических общностей в рамках единого многонационального государства.

С учетом этого фактора вопросы использования языков [254], их равноправия, придания языку определенного статуса  (международно-правовой статус у языков ООН, статус языка межнационального общения, язык с конституционным статусом, национальный [родной] язык, язык профессионального общения) являются в Российской Федерации предметом пристального внимания. Одним из основополагающих принципов государственной политики в Российской Федерации в области использования языков является принцип их равноправия.

В соответствии с п. 1. ст. 6 Закона РФ «Об образовании» «общие вопросы языковой политики в области образования регулируются Законом РСФСР “О языках народов РСФСР”», пунктом 2 этой же статьи установлено, что граждане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования.

Законодатель, исходя из того, что реализация этих прав требует соответствующих государственных гарантий, предусмотрел ряд соответствующих норм. Согласно Закону РФ «О языках народов Российской Федерации» право граждан России на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также созданием условий для их функционирования.

Право на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения зафиксировано также в Федеральном законе «О национально-культурной автономии». При этом установлено, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечивают проведение государственной политики, направленной на сохранение и развитие национальных (родных) языков.

В ст. 11 указанного Закона определено, что в целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения национально-культурные автономии могут образовывать негосударственные (общественные) дошкольные учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном (родном) языке, а также создавать негосударственные (общественные) образовательные учреждения (общеобразовательные, начального, среднего и высшего профессионального образования) с обучением на национальном (родном) языке, учреждать другие негосударственные (общественные) образовательные учреждения с обучением на национальном (родном) языке; разрабатывать с участием подведомственных образовательных учреждений учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке; осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации другие мероприятия по обеспечению права на обучение на национальном (родном) языке, на выбор языка воспитания и обучения.

Конституция Российской Федерации гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России (ст. 69). Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» установлено, что лица, относящиеся к малочисленным народам, и объединения малочисленных народов в целях сохранения и развития своей самобытной культуры и в соответствии с законодательством РФ вправе, в частности, сохранять и развивать родные языки, получать и распространять информацию на родных языках, создавать средства массовой информации.

Основываясь на федеральном законодательстве, субъекты Федерации вправе разрабатывать и принимать свои правовые акты, регулирующие разные аспекты жизнедеятельности конкретных малочисленных народов, традиционно населяющих их территории. В законодательстве Российской Федерации сегодня имеются нормы, аналогичные по своей сути многим положениям Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств, в частности, касающихся вопросов использования национальных (родных) языков.

Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует определение понятия «национальное меньшинство».  В Конституции Российской Федерации упоминаются «национальные меньшинства», «коренные малочисленные народы», «малочисленные этнические общности». При этом для законодателя понятие «национальное меньшинство» не тождественно понятию «малочисленные этнические общности» и не приравнивается к понятию «коренные малочисленные народы». Отсутствие в федеральном законодательстве четкого определения понятия «национального меньшинства» ведет к выработке противоречивого понятийного аппарата на уровне субъектов Федерации и использованию специфических понятий, не встречающихся на федеральном уровне, в частности: «этнические меньшинства» (Республики Татарстан, Хакасия), «этнодисперсные меньшинства» (Томская область), «коренные национальные меньшинства» (Бурятия) и т. д. Это порождает трудности выполнения Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, вступившей в силу для Российской Федерации 1 декабря 1998 года.

Языковая политика, в том числе обеспечение права российских граждан на получение образования на родном языке, а также свободы выбора языка обучения, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (подп. «б», «е» ч. 1 ст. 72) и Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» субъекты Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты о защите прав граждан на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Законы о языках приняты во всех республиках в составе Российской Федерации. В них по аналогии с федеральным законом устанавливается, что на территории республик гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности и правового положения и языковой суверенитет личности независимо от происхождения человека, его социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания. Закрепляется право граждан республики на выбор языка общения, воспитания и обучения. Кроме того, законы о языках некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают наличие института ответственности за нарушение законодательства о языках, зачастую устанавливая основания такой ответственности и санкции. В ряде же субъектов Федерации, преимущественно республик, законы о языках не формулируют состав подобного правонарушения.

Вопросы получения образования на родном языке также получили регламентацию в законодательстве субъектов Федерации об образовании. Следует заметить, что подходы к ней на рубеже ХХ–ХХI веков претерпели заметные изменения в процессе приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. В частности, во многих республиканских законах появилась норма о том, что общие вопросы языковой политики в области образования в республике регулируются Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» и соответствующим региональным законом. Введены положения, устанавливающие, что граждане Российской Федерации, проживающие на территории данного субъекта Федерации, имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Это право обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также условий для их функционирования. Внесение вышеуказанных изменений создало правовые условия для определенного выравнивания ситуации с законодательным обеспечением права на обучение на родном языке для представителей разных этнических групп, проживающих на территории республик.

Так, в Республике Татарстан государственными являются татарский и русский языки, изучению которых и отдается предпочтение. В соответствии с действующим в настоящее время законом Республики Татарстан «Об образовании» оба этих языка изучаются в равных объемах «в учреждениях дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования»

(п. 2 ст. 6)  [255].

Гражданам, проживающим на территории Республики Тыва, законом предоставлено право получения дошкольного воспитания и общеобразовательной подготовки на государственных языках Республики Тыва и Российской Федерации. Выпускники общеобразовательных школ при поступлении в высшие и средние специальные учебные заведения Республики Тыва могут сдавать экзамены на тыва или русском языках (ст. 6 Закона Республики Тыва «Об образовании» [256]).

В Кабардино-Балкарской Республике законом установлено, что в образовательных учреждениях с обучением на русском языке вводится в качестве обязательного учебного предмета язык одного из коренных народов (кабардинский или балкарский — по желанию обучающегося) как один из государственных языков Кабардино-Балкарской Республики (п. 6 ст. 7 Закона Кабардино-Балкарской Республики «Об образовании»  [257]).

Законом Республики Хакасия «Об образовании»  [258] предусмотрено, что обучение и воспитание в государственных и муниципальных образовательных учреждениях Республики Хакасия ведется на русском языке или русском и хакасском языках. В соответствии с уставом образовательного учреждения обучающимся создаются условия для изучения родного языка. Органы государственной власти Республики Хакасия содействуют проживающим здесь различным этнокультурным общностям в изучении родного языка, в том числе путем обеспечения условий для создания образовательных учреждений с этнокультурным компонентом образования (ст. 6).

В Республике Мордовия гарантируется право на получение дошкольного, основного общего образования на государственных языках Республики Мордовия — русском, мордовском (мокшанском, эрзянском), а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования  [2599].

В Республике Башкортостан граждане имеют право на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых республиканской системой образования, и на получение среднего (полного) общего образования на родном языке (языках народов, компактно проживающих на территории Республики Башкортостан). Закон Республики Башкортостан «Об образовании»  [260] предоставляет выпускникам общеобразовательных учреждений, обучавшихся и получивших образование данного уровня на одном из национальных языков Республики Башкортостан, при поступлении в образовательные учреждения профессионального образования право сдавать вступительные экзамены на этом национальном языке (п. 2 ст. 6). Порядок приема в высшие учебные заведения, утвержденный Минобрнауки России, закрепляет данную возможность только при приеме на некоторые направления подготовки (специальности) в области филологии и литературы.

Ряд субъектов Федерации законодательно обеспечивает право малочисленных народов, проживающих на их территории, получать образование на родном языке. В частности, Республика Карелия создает условия для получения образования на родном языке для представителей коренных и малочисленных народов (карелов, вепсов), а также (в пределах возможностей системы образования) предоставляет свободу выбора языка обучения для представителей других национальных групп (п. 2 ст. 6 Закона Республики Карелия «Об образовании»  [261] [262]).

Республика Саха (Якутия) приняла на себя обязательство оказывать «содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках коренных народов Республики Саха (Якутия), не имеющих своей государственности в Российской Федерации» (п. 5 ст. 6 Закона Республики Саха (Якутия) «Об образовании»  [263] [2634).

Большинство республик Российской Федерации стремятся обеспечить право граждан на получение образования на родном языке также и за пределами своей территории. Так, согласно п. 3 ст. 6 Закона Республики Саха (Якутия) «Об образовании» «Правительство республики в соответствии с международными договорами и соглашениями оказывает содействие в получении основного общего (полного) образования на родном языке представителям народов Республики Саха (Якутия), проживающим вне ее территории». Республика Калмыкия тоже «оказывает содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов Республики Калмыкия в местах их компактного проживания» (ст. 8 Закона Республики Калмыкия «Об образовании»  [265]). Аналогичные положения есть и в других республиканских законах об образовании.

Как показывает практика, законодательство в сфере использования языков, сформировавшееся в 90-е годы, способствовало развитию языков и культур, прежде всего, «статусных» народов, которые не имели этих возможностей в предшествующие годы. Фактически предоставленными законодательством новыми возможностями обучения родному языку с 1-го по 11-й классы смогли воспользоваться лишь крупные этносы, имеющие развитые родные языки. У остальных этносов произошло восстановление родного языка в сфере образования преимущественно в качестве учебного предмета или факультативного курса (45 родных языков).

В то же время языки народов России различаются как по своим культурно-цивилизационным характеристикам, так и по степени их использования в практической жизни. Этим обусловлено разнообразие учебных планов школ, функционирующих в конкретных этнокультурных условиях. В зависимости от этих условий родной язык может выступать в совершенно не схожих качествах: как язык обучения по всем общеобразовательным курсам (1—11 классы), по ступеням обучения (начальная или основная школа), как предмет преподавания по ступеням обучения, как факультативный курс и т. д.

В настоящее время в общеобразовательных учреждениях Российской Федерации в роли языков обучения выступает 31 письменный язык, из них в рамках средней (полной) школы — 12 языков, в основной — 6, в начальной — 13. Наиболее распространенными (после русского) языками являются татарский (на нем ведется обучение в 2166 и осуществляется преподавание в 2464 школах), башкирский (911 и 1425 соответственно), чувашский (571 и 460). В целом в системе образования изучаются 76 родных языков народов России  [266]. Около 20% российских образовательных учреждений обучают на родном (нерусском) языке моноэтничный контингент учащихся. В структуре российской образовательной системы эти школы, традиционно называемые «национальными», выступают как особая разновидность общеобразовательного учреждения.

Таким образом в субъектах Федерации право граждан, в первую очередь, представителей нетитульных этносов, на получение образования на родном языке в настоящее время обеспечено и реализуется в различной степени. Это связано прежде всего с уровнем развития родного языка, финансовыми возможностями государства, с наличием квалифицированных педагогических кадров.

Серьезную практическую проблему в республиках в составе Российской Федерации представляет также вопрос, как формировать учебные планы школ, чтобы обеспечивалось право на изучение как русского, так и родного языка, и при этом соблюдались нормативы учебной нагрузки. Мировой опыт показывает, что наиболее продуктивным является определение уровня владения языком на базе функционального подхода. Реализация такого подхода не только позволит существенно разгрузить учащихся всех возрастных групп, но и сделает изучение языков функционально оправданным, а их знание — социально востребованным. Поэтому, по мнению экспертов, «важно не только провозгласить право, но и законодательно определить его содержание, указать уровень образования, который может получить на родном языке каждый обучающийся»  [267].

Большую роль в регламентации изучения русского языка как государственного языка Российской Федерации, а также иных национальных языков играет также законодательное определение понятия государственных образовательных стандартов. До недавнего времени Законом РФ «Об образовании» устанавливалось, что государственные образовательные стандарты включают федеральный и региональный (национальнорегиональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения. Федеральные компоненты государственных образовательных стандартов определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Национально-региональные компоненты устанавливаются субъектами РФ в лице их органов государственной власти (ст. 7).

Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ  [268] было введено новое понятие — федеральный государственный образовательный стандарт, который представляет собой сумму требований к структуре основной образовательной программы, условиям осуществления образовательного процесса и к результатам освоения образовательной программы (п. 3 ст. 1). Законодательная регламентация содержания таких требований отсутствует, что вызвало обеспокоенность республик в отношении возможности организации обучения на их государственных языках, изучения родных языков в рамках обязательной части образовательной программы. Ввиду того что образовательное учреждение самостоятельно утверждает свою образовательную программу, разрабатываемую на основе примерной, острота проблемы может быть частично снята путем предоставления субъектам Федерации права участвовать в разработке примерных программ, которое обеспечивается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, общие подходы, закрепленные в федеральном законодательстве, в сфере прав граждан на свободный выбор языка обучения в целом соответствует взятым Российской Федерацией международным обязательствам, однако нельзя признать, что оно в полной мере создает надлежащую правовую основу для реализации этого права. С точки зрения совершенствования правового регулирования в данной сфере необходимы выработка понятия «национальное меньшинство» с учетом языковых, культурных и религиозных особенностей народов, проживающих на территории Российской Федерации, и его закрепление в законодательных актах; более детальная регламентация понятия федеральных государственных образовательных стандартов; определение полномочий и ответственности субъектов Федерации в части учета национально-культурных образовательных потребностей проживающих на их территории этносов и обеспечения соблюдения обязательных общих требований, в том числе изучения русского языка, при формировании образовательных программ.

В заключение необходимо отметить, что, несмотря на отдельные разночтения, в целом содержание государственных гарантий в сфере образования, закрепленных в ст. 43 Конституции Российской Федерации и ст. 5 Закона РФ «Об образовании», соответствует минимальным международно-правовым требованиям, установленным в п. 2 ст. 13 Международного пакта. В настоящее время эти гарантии подтверждены и конкретизированы в законах субъектов Федерации об образовании. Вместе с тем в силу отсутствия действенных механизмов реализации рассмотренные гарантии в определенной степени остаются декларативными, что затрудняет их использование субъектами права. Кроме того, в России существуют как правовые, так и неправовые ограничения важнейших образовательных прав граждан, в том числе права на поступление в образовательное учреждение (организацию) и права на получение образования на родном языке. Таким образом, на практике реализация образовательных прав обеспечивается в различной степени. Данное обстоятельство свидетельствует об относительном характере возможности реализации права на образование.

Проведенный анализ подтверждает, что деятельность государства по обеспечению права на образование и совершенствованию государственных гарантий должна осуществляться одновременно по нескольким направлениями, к которым относятся, с одной стороны, эффективное правовое регулирование отношений в сфере образования и внедрение действенных правовых механизмов, позволяющих реализовать образовательные права, с другой — разработка и установление дополнительных государственных гарантий для выравнивания стартовых возможностей получения образования, в том числе с использованием различных экономических регуляторов, а также иных стимулирующих или компенсационных мер поддержки наименее защищенных категорий населения.

 

 

_______________________________________________

[225] См.: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. (Принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости Верховного Совета СССР. № 17. 1976. 28 апр. Ст. 291.

[226]Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М.: Изд-во Московского университета; ИНФРА-НОРМА, 1997. 304 с. С. 240.

[227] Там же. С. 221.

[228]Мицкевич А. В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном социалистическом государстве // Советское государство и право. 1963. № 8. С. 24.

[229] В соответствии с п. 5 ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений.

[230] В соответствии с п. 7 ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» указанное содействие оказывается, в том числе, посредством предоставления специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом. Критерии и порядок предоставления таких стипендий устанавливаются Правительством Российской Федерации.

 

[231] См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ… Ст. 3607.

 

[232] Данное обстоятельство было отмечено в Специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. (См.: Права человека и модернизация российского образования… С. 24.)

[233] О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2006. 35 с. С. 7.

[234] Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2892.

[235] За исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

 

[236] «Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации» (ст. 4). Исключение составляют избирательные права, право занимать определенные должности и др. Право на образование не входит в число «исключительных случаев», предусмотренных данным Федеральным законом. (Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [в ред. от 2 ноября 2004 г.]) // СЗ РФ. 2002. № 30. 29 июл. Ст. 3032.

[237] Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. № 668 «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» // Российская газета. 2003, № 227. С 1 января 2009 г. вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 638 «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» (СЗ. 2008. № 35. Ст. 4034).

[238]Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528—1 «О беженцах» (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. 25 мар. Ст. 425.

[239]См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 2008 г. № 463 «О порядке приема лиц без гражданства в аспирантуру (адъюнктуру), ординатуру, интернатуру и докторантуру высших учебных заведений, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования и научных организаций» // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2992.

 

[240] Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530—1 «О вынужденных переселенцах» (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. 25 мар. Ст. 427.

 

[241]До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ эта

[242] Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1204 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста» // Российская газета. 1997. 9 окт.

[243] Права человека и модернизация российского образования… С. 13.

[244] Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. № 196 (с изм. от 23 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1252.

[245] Например, в СССР при приеме в школу действовал т. н. принцип микрорайонирования, при котором за каждой школой закреплялись определенные дома, расположенные на улицах, близко прилегающих к школе. Такое прикрепление было обусловлено прежде всего необходимостью сделать дорогу детей в школу и обратно безопасной за счет сокращения количества улиц, которые им дважды в день приходилось переходить.

[246] Рекомендации по организации приема в первый класс. Письмо Мин образования России от 21 марта 2003 г. № 03-51-57ин/13-03.

[247] См.: Права человека и модернизация российского образования… С. 13.

[248]Ягофарова И. Д. Ограничение права на образование // Право и образование. 2003. № 3. С. 129. Это же отмечает В. В. Гаврищук. (См.: Гаврищук В. В. Права граждан России в области образования: государственные гарантии // Право и образование. 2001. № 3. С. 149.)

[249]Смолин О. Н. Образование в современной России: парадоксы модернизации или перспективы деградации? (Некоторые политико-правовые аспекты) // Вестник Омского отделения Академии гуманитарных наук. 1997. № 2. С. 13.

[250] Аналогичная норма содержится в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»: «Гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые» (п. 4 ст. 2).

 

[251] В настоящее время в соответствии с разными законами насчитывается более 200 категорий льготных групп при приеме в вузы (в том числе «чернобыльцы», «семипалатинцы», лица, отслужившие в армии по контракту, и т. д.).

 

[252] См.: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ “Об образовании” и в Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в части проведения единого государственного экзамена» // СЗ РФ. 2007. № 7. 12 февр. Ст. 838.

[253] См.: Права человека и модернизация российского образования… С. 21.

[254]Законодательная база правового регулирования использования языков в Российской Федерации основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, нашедших отражение в Конституции Российской Федерации и ряде федеральных законов. Конституция Российской Федерации относит право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества к числу основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. При том, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский (ч. 1 ст. 68), Конституция гарантирует всем народам России право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68). С учетом особенностей конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации Конституция Российской Федерации признает за ними право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68). В развитие данных положений Конституции был принят ряд федеральных законов и иных нормативных актов, в частности: Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807—01 «О языках народов Российской Федерации» (в ред. 24 июля 1998 г. № 126ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. 3 авг. Ст. 3804, изначально Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1807—01 «О языках народов РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740; Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 23. 6 июн. Ст. 2199; Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 30 ноября 2005 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. 17 июн. Ст. 2965; Российская газета, 2005. 2 дек.; Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в ред. от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 18. 3 мая. Ст. 2208.

Законом РФ «О языках народов Российской Федерации» устанавливается принцип государственных гарантий равноправия языков: Российская Федерация гарантирует всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения. Закон закрепляет следующие права граждан: право на выбор языка общения, воспитания и обучения; право на благоприятные условия, обеспеченные государством, для изучения и преподавания родного языка и других языков народов Российской Федерации. Ст. 6 этого Закона, конкретизируя положения ст. 68 Конституции РФ, определяет, что Российская Федерация в лице высших органов государственной власти осуществляет установление общих принципов законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации, обеспечение функционирования русского языка как государственного языка Российской Федерации, содействие развитию государственных языков республик, создание условий для сохранения и развития языков малочисленных народов и этнических групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований или проживающих за их пределами. Аналогичные положения содержатся в Законе РФ «Об образовании», который, кроме того, закрепляет положение о том, что субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией вправе принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования (п. 3 ст.3).

[255] Закон Республики Татарстан от 19 октября 1993 г. № 1982-XII «Об образовании» (ред. от 19 июня 2006 г.) // Республика Татарстан. 1997. № 158. 5 авг.

[256] Закон Республики Тыва от 24 июля 1995 № 336 «Об образовании» (ред. от 13 июля 2006 г.) // Тувинская правда. 1995. 10 авг.

[257] Закон Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 1994 г. № 4-РЗ «Об образовании» (в ред. закона КБР от 7 июля 2005 г. № 51-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда. 1994. № 137. 28 июл.

[258] Закон Республики Хакасия от 4 октября 2004 г. № 53 «Об образовании» (ред. от 16 ноября 2006 г.) // Вестник Хакасии. 2004. № 45. 7 окт.

[259] См.: Закон Республики Мордовия от 30 ноября 1998 г. № 48 «Об образовании в Республике Мордовия» (ред. от 5 октября 2006 г.) // Ведомости ГС РМ. 1999. № 25—26. Ст. 1100.

[260] Закон Республики Башкортостан от 29 октября 1992 г. № ВС-13/32 «Об образовании» (в ред. законов РБ от 5 января 2004 г. № 60-з, от 24 марта 2005 г. № 165-з, от 18 июля 2005 г. № 208-з) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1993. № 4. Ст. 77.

[261] Закон Республики Карелия от 29 апреля 2005 г. № 874-ЗРК «Об образовании» (ред. от 18 июля 2006 г.) // Собрание законодательства РК.

[262] . № 4. Ч. 1.

[263] Закон Республики Саха (Якутия) от 23 мая 1995 г. З № 59-I «Об образовании» (ред. от 11 октября 2006 г.) // Якутские ведомости. 1995. № 19.

[264] июн.

[265] Закон Республики Калмыкия от 7 июля 1997 г. № 74-I-З «Об образовании» // Известия Калмыкии. 1997. № 169, 174.

 

[266] См.: Материалы коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 декабря 2004 г.

 

[267]Буслов Е. В., Волохова Е. Д., Ермошин Г. Т., Кудрявцев Ю. А., Сырых В. М., Шкатулла В. И. Анализ тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации в области образования / О реализации права на образование в России. Совершенствование законодательной базы // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1999. № 9 (97). С. 40.

[268] Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6070.

 

Глава 3

Oбразовательное правоотношение — элемент механизма правового

регулирования отношений в сфере образования

§ 1. Образовательное правоотношение: структура, функции, виды

Как уже отмечалось, образовательные отношения наиболее распространенные и массовые в сфере образования и затрагивают практически всех и каждого. Упорядочение этих общественных отношений и обеспечение законных интересов субъектов права является объективно необходимым и представляет собой важнейшую задачу правового регулирования отношений в сфере образования.

Вместе с тем в действующем законодательстве нет определения понятия «образовательные отношения». Попытка восполнить этот пробел была предпринята при подготовке проекта Кодекса Российской Федерации об образовании. Авторы проекта Кодекса понимают образовательные отношения «как взаимосвязь между обучающимися (воспитанниками), педагогическими работниками и образовательным учреждением (организацией), которая возникает в процессе обучения и воспитания обучающихся». Подчеркивается, что образовательные отношения — это «особый вид социальной связи, которая не присуща ни гражданским, ни административным, ни иным общественным отношениям, составляющим предмет традиционных отраслей права». Основой такого понимания образовательных отношений признается их специфика, обусловленная особенностями их объекта и содержания [269].

Действительно, характер и содержание социального взаимодействия субъектов в связи с реализацией права на образование, понимаемого как свобода образования и социальное право (см. вторую главу настоящей монографии), свидетельствуют о том, что оно не может быть урегулировано только средствами традиционных отраслей права и требует разработки адекватной ему правовой формы — образовательного правоотношения. Проектирование его юридической конструкции представляется целесообразным осуществить на основе разработанной в исследовании концепции образовательного правоотношения как целостной динамичной системы, действующей в сфере образования, имеющей определенную структуру и внутренние взаимосвязи.

Субъекты образовательного правоотношения

Как было показано в предыдущей главе, сама возможность возникновения образовательного правоотношения обусловлена наличием у каждого человека права на образование, которое выступает как свобода образования и как социальное право. Субъективное право на образование может быть реализовано субъектом права как самостоятельно — в форме самообразования, так и во взаимодействии с другими субъектами, то есть посредством образовательного правоотношения, которое в этом смысле выступает как механизм (средство), при помощи которого субъективное право осуществляется в интересах правообладателя. Как всякое субъективное право, оно может быть реализовано лишь тогда, когда обеспечено юридической обязанностью иных лиц.

Принадлежность субъективного права и юридической обязанности лицу делает субъекта правоотношения либо управомоченным, либо правообязанным и, таким образом, индивидуализирует его в правоотношении. Соответственно, в образовательном правоотношении различают две стороны — управомоченную и правообязанную.

В этом отношении субъектный состав образовательного правоотношения определен и постоянен. Управомоченная сторона в образовательном отношении всегда представлена физическим лицом, реализующим свое субъективное право на образование. Правообязанной стороной является образовательная организация, созданная в организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, основное направление деятельности которой — осуществление образовательного процесса (обучения и воспитания), и имеющая лицензию на право ведения образовательной деятельности.

Вместе с тем состав участников в различных образовательных правоотношениях неодинаков. В отдельных случаях от имени управомоченной стороны могут выступать родители или иные законные представители обучающихся, которые своими действиями восполняют недостаток собственной дееспособности обучающихся. Правообязанная сторона, как правило, бывает представлена педагогами, но в некоторых случаях она бывает представлена и иными лицами, например медицинскими работниками  [270] и др. То есть субъектный состав в различных образовательных правоотношениях разнообразен и зависит, в первую очередь, от уровня образовательной программы и формы ее освоения, а также иных условий получения образования.

Таким образом, сторонами или участниками образовательного правоотношения являются физические и юридические лица, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей, наделяя их правоспособностью и дееспособностью в сфере образования.

Правоспособность и дееспособность, понимаемые соответственно как юридическая возможность обладания правами и обязанностями и как возможность их самостоятельного осуществления  [271], составляют в своем единстве правосубъектность, которая является обязательной юридической предпосылкой правоотношения. Однако категория правосубъектности применима только для тех отраслей права или отражает только те ситуации, для которых характерно одновременное наступление право- и дееспособности  [272], то есть эти два понятия органически сливаются воедино.

В сфере образования, несмотря на то что право на образование не может быть отчуждено или передано другим лицам, а также требует личного участия правообладателя в процессе его осуществления, как правило, имеет место разграничение образовательной право- и дееспособности. Это особым образом характеризует условия вступления в образовательные правоотношения их участников — не только граждан, являющихся носителями права на образование, но и представителей правообязанной стороны.

Особенности право- и дееспособности граждан в сфере образования обусловлены спецификой самого права на образование и образовательной деятельности, в том числе возможными способами присвоения/предоставления или потребления этого социального блага. С одной стороны, право на образование является неотъемлемым правом, а потому принадлежит человеку с рождения, то есть человек с момента рождения правоспособен в сфере образования. С другой стороны, равенство правоспособности всех правообладателей не означает, что у них в одно и то же время объем субъективных прав будет одинаковым. Очевидно, что в раннем возрасте дети пользуются правом на образование только в той мере, в какой их родители исполняют свою обязанность быть первыми педагогами, то есть закладывать «основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка» (п. 1 ст. 18 Закона РФ «Об образовании»; далее — Закон). При наличии общего права возможность обладать теми или иными конкретными правами зависит от ряда условий.

Особенность образовательной правоспособности граждан заключается в том, что возможность вступать в образовательные правоотношения и соответственно приобретать определенные права и обязанности (в зависимости от осваиваемой образовательной программы) отраслевым законодательством связывается с двумя обстоятельствами: наступлением определенного возраста и/или наличием образовательного ценза (приобретением образования определенного уровня). То есть образовательная правоспособность объединяет в себе черты отраслевой и специальной правоспособности.

Так, поступить в образовательное учреждение (организацию) для освоения программы начального общего образования ребенок может по достижении так называемого школьного возраста, определяемого как шесть лет и шесть месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения им возраста восьми лет  [273]. Это означает, что именно в этом возрасте ребенок приобретает право на поступление в школу для обучения по программе начального общего образования, право стать участником соответствующего образовательного отношения в качестве обучающегося и нести корреспондирующие права и обязанности. Примечательно, что эта граница не является жесткой. По заявлению родителей (законных представителей) учредитель образовательного учреждения вправе разрешить прием детей в образовательные учреждения для обучения в более раннем возрасте (п. 2 ст. 19 Закона). Эта норма устанавливает возможность более раннего доступа к начальному общему образованию одаренных детей, проявивших выдающиеся способности к обучению  [274].

Право поступления в образовательное учреждение (организацию) для обучения по иным образовательным программам увязывается законодателем с наличием у гражданина образования определенного образовательного уровня. Этот поход обусловлен, с одной стороны, особенностями образовательной деятельности, в частности, возможностью освоения ребенком этих программ в более раннем возрасте или быстрее, чем это установлено нормативными сроками, с другой — преемственным характером ряда основных образовательных программ в Российской Федерации. Согласно нормам Закона образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования являются преемственными, то есть каждая последующая программа базируется на предыдущей (п. 3 ст. 17 Закона). Кроме того, установлено, что только среднее (полное) общее образование дает право на поступление в любой тип образовательного учреждения профессионального образования, в то время как основное общее образование является достаточным для поступления преимущественно в образовательные учреждения начального профессионального образования (ст. 22—25 Закона). При этом законодателем не установлены возрастные границы. Кроме того, наличие образования определенного уровня влияет на возможность и условия получения второго образования этого же уровня. В частности, гражданин вправе второй раз получить образование одного уровня только на возмездной основе, если первый раз образование этого уровня было получено им бесплатно (за счет бюджетных средств).

Образовательная правоспособность в сфере общего образования должна рассматриваться в связи с международным требованием обязательности получения/предоставления образования данного уровня. Прекращение требования обязательности основного общего образования законодательно связывается с определенным возрастом различных групп обучающихся. Согласно Закону РФ «Об образовании» требование обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста 15 лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся раньше (п. 4 ст. 19 Закона). Уголовно-исполнительное законодательство предполагает обязательное получение основного общего образования лицами, осужденными к лишению свободы и не достигшими возраста 30 лет (ч. 1 и 2 ст. 112 УИК РФ). Однако по достижении соответствующего возраста право граждан на получение образования этого уровня, тем не менее, сохраняется. До наступления 18 лет данное право может быть реализовано в общеобразовательном учреждении (организации) по очной форме обучения, в более позднем возрасте — в иных формах или типах образовательных учреждений (организаций) (п. 5 ст. 19). В рамках повышения социальных гарантий получения общего образования в 2007 году подготовлен и внесен в Государственную думу законопроект, согласно которому требование обязательности распространяется и на среднее (полное) общее образование, соответственно устанавливается возраст, до которого это требование действует — 18 лет в общеобразовательных учреждениях и 30 лет в исправительных учреждениях.

Наступление образовательной дееспособности человека обусловлено прежде всего уровнем его психофизиологического развития, то есть, с одной стороны, способностью и готовностью лично осваивать ту или иную образовательную программу, а с другой — своими действиями приобретать и осуществлять соответствующие права и исполнять обязанности. Реализация права на образование у детей дошкольного возраста происходит через воспитание и обучение в семье и в детских дошкольных образовательных учреждениях (ст. 18 Закона). Фактически ребенок способен и начинает обучаться с момента рождения. Однако очевидно, что образовательная дееспособность у детей раннего возраста (3—6,5 лет) носит неполный характер, так как в этом возрасте ребенок способен реализовать фактически только одно из всей совокупности правомочий обучающегося — право обучаться. Обеспечение реализации других прав, а также обязанностей субъекта образовательного правоотношения ложится на родителей и иных законных представителей. В Законе прямо предусмотрено, что отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные законом права сторон (п. 4 ст. 18). Это соотношение прав и обязанностей детей и родителей в основных чертах сохраняется и на ступени начального общего образования, а также действует, как установлено в Законе, вплоть до получения ребенком основного общего образования.

Тем не менее в процессе получения начального и основного общего образования образовательная дееспособность ребенка постепенно расширяется. По мере взросления обучающийся начинает самостоятельно реализовывать некоторые другие свои права (например, участвовать в органах самоуправления образовательным учреждением), нести ответственность (за пропуски занятий, нарушение дисциплины, ненадлежащее выполнение заданий и т. п.). Соответствующие нормы, как правило, предусматриваются локальными актами образовательных учреждений (организаций). Однако ребенок или подросток по-прежнему не вправе самостоятельно, без содействия родителей (законных представителей), вступить в образовательное правоотношение или по своей воле прекратить его, а также самостоятельно реализовать ряд других образовательных прав. То есть образовательная дееспособность обучающихся до момента получения основного общего образования является неполной (частичной) и требует восполнения законными действиями родителей (иных законных представителей) обучающихся.

В этом отношении трудно согласиться с мнением В. М. Сырых о том, что ранняя образовательная дееспособность детей является полной, в силу того, что они сами, своими действиями осваивают образовательные программы, а родители не принимают участия в образовательном процессе, и следовательно, никак не восполняют дееспособность школьников [275].

Конечно, дети могут и должны своими активными действиями и целенаправленными усилиями осваивать образовательные программы, но ответственность за воспитание ребенка (ст. 18 Закона) и получение им основного общего образования (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ) несут его родители или иные законные представители. Именно родители, которые признаны не только правомочными участниками образовательных правоотношений, но и участниками образовательного процесса  [276], осуществляют выбор образовательного учреждения (организации) и формы обучения, а также при наличии академических задолженностей дают согласие на повторное обучение или перевод ребенка в класс компенсирующего обучения (п. 4 ст. 17 Закона); совместно с уполномоченными органами в месячный срок принимают меры, обеспечивающие трудоустройство несовершеннолетнего, оставившего общеобразовательное учреждение до получения основного общего образования, и продолжение освоения им образовательной программы основного общего образования по иной форме обучения (п. 6—7 ст. 19) и т. п. Такой подход свидетельствует о том, что законодатель позаботился о восполнении частичной образовательной дееспособности детей и подростков.

Вопрос о наступлении полной образовательной дееспособности в силу существующей сегодня некоторой правовой неопределенности является дискуссионным. Так, согласно п. 1 ст. 52 Закона родители (законные представители) имеют право выбирать формы обучения, образовательные учреждения, защищать законные права и интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением до получения несовершеннолетними детьми основного общего образования. Между тем нормой п. 2. ст. 50 предусмотрено, что право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования получают только совершеннолетние граждане Российской Федерации. Ввиду того, что освоение образовательной программы основного общего образования, как правило, завершается в 14—15 лет, правовое положение в образовании несовершеннолетних в возрасте 16—18 лет оказывается неопределенным и требует соответствующего урегулирования.

В данном случае мы имеем дело не только с пробелом, но и с коллизией норм. Если обратиться к нормам, регулирующим прием в учреждения профессионального образования, то можно увидеть, что они не содержат положений о согласии родителей (иных законных представителей) на поступление в них выпускников общеобразовательных учреждений, получивших основное или среднее (полное) общее образование. Это означает, что действующее законодательство на практике предоставляет 14—15-летним подросткам, получившим основное общее образование, возможность самостоятельно решать вопрос о дальнейшем обучении, то есть о выборе образовательного учреждения и форме получения дальнейшего образования. Теми же правами фактически могут воспользоваться несовершеннолетние, получившие среднее (полное) общее образование.

Из норм действующего образовательного законодательства следует, что факт получения обязательного образования является показателем наступления полной образовательной дееспособности. То есть законодатель безотносительно к возрасту обучающегосярассматривает получение основного общего образования как свидетельство психофизиологической зрелости, способности в дальнейшем самостоятельно вступать в образовательные отношения, пользоваться правами и исполнять соответствующие обязанности в полном объеме  [277].

Рассмотренные положения свидетельствуют о наличии образовательной дееспособности граждан как отдельного института, имеющего значительные отличия от аналогичных институтов в других отраслях права, прежде всего, отрасли гражданского права. Во-первых, если полная гражданская дееспособность, за некоторыми исключениями, наступает с 18-летнего возраста  [278], то о наступлении полной образовательной дееспособности, на наш взгляд, можно говорить существенно раньше, начиная с 14—15 лет. По общему правилу, этим критерием выступает не возраст, а факт получения основного общего образования, свидетельствующий о возможности приступить к освоению образовательной программы следующего уровня. Во-вторых, образовательная дееспособность граждан отличается возможностью частичного восполнения, в то время как в гражданских правоотношениях ответственность родителей и иных законных представителей (опекунов) восполняет не недостаток, а отсутствие дееспособности детей и подростков, а также психически больных лиц. Имеются и другие существенные особенности образовательной дееспособности. В частности, психически больные лица не могут быть лишены образовательной дееспособности по решению суда, как это практикуется в гражданском праве. Кроме того, в силу специфики права на образование не может возникнуть и другая, типичная для гражданского права, ситуация, когда правоспособность и дееспособность принадлежат разным лицам.

Таким образом, возможность физического лица вступить в образовательное правоотношение в качестве управомоченной стороны определяется наличием у него образовательных правоспособности и дееспособности, которые отличаются от право- и дееспособности, установленных гражданско-правовыми нормами. Их основные характеристики закреплены в действующем образовательном законодательстве. Однако следует отметить, что процесс формирования данных юридических категорий еще продолжается. Учитывая современные тенденции более раннего взросления подростков в связи с акселерацией, более раннего формирования у них самостоятельности и социальной ответственности, в настоящее время обсуждается вопрос о пересмотре ряда возрастных цензов в образовании, установлении по ряду правомочий более ранней дееспособности. Это предложение сегодня поддерживается образовательным сообществом как отвечающее современным реалиям и потребностям в сфере образования и нередко оправдывающее себя в отношении особо одаренных детей. Кроме того, актуальным является вопрос об устранении имеющихся правовых пробелов и коллизий в регулировании образовательных правоспособности и дееспособности физических лиц.

Если право- и дееспособность потенциальных обучающихся рассматривается в контексте права на образование, субъектами которого они являются, то участие в образовательных правоотношениях других лиц (на управомоченной стороне) имеет иные основания и связано с наличием определенных регламентированных законодательно предпосылок. В частности, участие родителей (законных представителей) в образовательных правоотношениях обусловлено нормами конституционного, семейного и гражданского права.

В соответствии с Конституцией РФ забота о детях, их воспитание являются правом и обязанностью родителей (ч. 2 ст. 38). Эта конституционная норма воспроизводится в п. 1 ст. 63 Семейного кодекса РФ. Права родителей в отношении своих несовершеннолетних детей называются родительскими, при этом отец и мать имеют равные права и обязанности  [279]. Родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и законных интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий (п. 1 ст. 64 Семейного кодекса РФ). На этом основании родители являются участниками образовательного процесса и образовательных правоотношений. Их функция состоит в том, чтобы восполнять недостаток образовательной дееспособности обучающихся, еще не получивших основного общего образования.

При отсутствии родителей их права и обязанности в отношении несовершеннолетних детей могут возлагаться на иных лиц. Круг лиц, которые могут законно представлять интересы несовершеннолетних, определяется гражданским и семейным законодательствами. К иным законным представителям детей относятся опекуны и попечители, приемные родители, а также администрация в лице руководителя воспитательного или лечебного учреждения, учреждения социальной защиты населения и другого аналогичного учреждения, в котором ребенок находится на полном государственном попечении (ч. 4 ст. 35 ГК РФ; п. 1 ст. 147 Семейного кодекса РФ). К числу законных представителей также относятся органы опеки и попечительства, которые временно (до устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в учреждения, указанные в п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ) исполняют обязанности опекуна (попечителя). Опекуны, попечители и приемные родители являются совершеннолетними лицами. Они имеют право и обязаны воспитывать и обучать ребенка, находящегося под опекой (попечительством) или переданного в приемную семью, заботиться о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии.

Родительские (опекунские) права прекращаются по достижении детьми возраста 18 лет (совершеннолетия), а также при вступлении несовершеннолетних детей в брак и в других установленных законом случаях приобретения детьми полной дееспособности до достижения ими совершеннолетия. В то же время, как было показано, прекращение родительских (опекунских) прав в сфере образования увязывается не с достижением определенного возраста, а с фактом получения детьми (подопечными) основного общего образования, являющегося обязательным.

Таким образом родители (законные представители) выступают участниками образовательных правоотношений в силу наличия у них родительских (опекунских) прав и обязанностей, определяемых нормами семейного и гражданского права, а также конституционной обязанности обеспечить воспитание своих детей и получение ими основного общего образования (ч. 2 ст. 38, ч. 4 ст. 43 Конституции РФ).

Правоспособность и дееспособность образовательного учреждения (организации) в сфере образования следует рассматривать в контексте общей правосубъектности юридического лица, которая возникает у него в момент создания (государственной регистрации), осуществляется в процессе деятельности в рамках установленной компетенции и прекращается с момента внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц (ч. 3 ст. 49 ГК РФ). Сегодня образовательная организация может быть создана только в организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством для некоммерческих организаций в целях осуществления образовательной деятельности, то есть выполнения публичных функций. Правоспособность образовательной организации определяется целями и задачами ее деятельности, зафиксированными учредителями в уставе. На этом основании, а также в силу того, что образовательная деятельность подлежит обязательному лицензированию, правоспособность образовательного учреждения (организации) характеризуется как специальная.

Возможность вести образовательную деятельность появляется у образовательного учреждения (организации) не с момента государственной регистрации, когда оно обретает статус юридического лица и право ведения хозяйственной деятельности, а после получения лицензии (п. 5—6 ст. 33 Закона). Факт получения лицензии означает наступление специальной образовательной правоспособности и соответст вующей дееспособности образовательного учреждения (организации). Только с момента получения лицензии образовательное учреждение (организация) имеет право выступать в качестве правообязанной стороны образовательных правоотношений.

Расширение объема образовательной право- и дееспособности образовательной организации происходит после прохождения ею государственной аккредитации и получения соответствующего свидетельства (п. 17—18 ст. 33 Закона). Факт получения свидетельства о государственной аккредитации даже для негосударственных образовательных организаций означает приобретение государственного статуса и предоставляет ряд дополнительных прав, прежде всего права выдачи выпускникам документа об образовании/квалификации государственного образца.

Соответственно ограничение право- и дееспособности связывается с приостановлением действия или лишением образовательного учреждения (организации) государственной аккредитации и связанных с ней прав. Такое ограничение происходит не по решению суда, а по решению соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере образования. Но даже в случае лишения государственного статуса у образовательного учреждения (организации) полностью сохраняется возможность заниматься образовательной деятельностью при наличии лицензии.

Специальная образовательная правоспособность образовательного учреждения (организации) прекращается с момента его ликвидации, а также в случае реорганизации, когда полученная лицензия утрачивает силу. Кроме того, она может быть прекращена в результате приостановления или аннулирования лицензии  [280], что предусмотрено в случае нарушения условий и требований, указанных в лицензии, невыполнения предписания уполномоченного органа об устранении выявленных нарушений. Утратив лицензию, образовательное учреждение (организация) лишается возможности вести образовательную деятельность, вступать в образовательные правоотношения, то есть выполнять свою основную функцию в системе образования. Поэтому законодатель предусматривает возможность восстановления образовательным учреждением (организацией) его образовательной правосубъектности путем повторного прохождения процедуры лицензирования в установленном порядке (п. 15 ст. 33 Закона).

Таким образом, общая правосубъектность образовательного учреждения (организации) как юридического лица является предпосылкой для приобретения им специальной образовательной правоспособности. Последняя представляет собой основное условие функционирования образовательного учреждения (организации) как субъекта образовательного отношения, так как означает наличие у него права ведения образовательной деятельности по конкретным образовательным программам. Поскольку эта деятельность относится к основным направлениям деятельности образовательного учреждения (организации), его существование при отсутствии или утрате им образовательной правоспособности становится нецелесообразным.

В силу того, что по общему правилу не существует правоспособных, но недееспособных коллективных субъектов  [281], получение образовательным учреждением (организацией) лицензии означает и наличие у него соответствующей дееспособности в сфере образования. Дееспособность образовательного учреждения (организации) непосредственно проявляется в действиях ее должностных лиц и представителей, имеющих право выступать от ее имени. Педагогические работники, являясь представителями образовательного учреждения (организации), играют ведущую роль в образовательном процессе, составляющем основное содержание фактических образовательных отношений, и выступают в образовательном правоотношении как его участники на правообязанной стороне.

Наступление правоспособности и дееспособности педагогических работников в сфере образования также связано с определенными условиями. Гражданин может стать педагогическим работником при наличии, кроме общей, еще и специальной трудовой правосубъектности. Право на занятие педагогической деятельностью гражданин приобретает, как правило, после получения среднего или высшего профессионального образования, подтвержденного соответствующим документом об образовании и квалификации. При этом он может вести индивидуальную педагогическую деятельность либо поступить на работу в образовательное учреждение (организацию).

Образовательное законодательство, регламентируя допуск гражданина к педагогической деятельности в образовательных учреждениях (организациях), принимает во внимание, наряду с общей, его специальную трудовую правосубъектность (т. е. степень профессиональной подготовки, обученности педагогическому труду, возможность выполнения работы определенной специальности, квалификации). В соответствии с п. 1 ст. 53 Закона к педагогической деятельности в образовательных учреждениях допускаются лица, имеющие образовательный ценз, который определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Допуск к педагогической деятельности лиц, не имеющих соответствующего образовательного ценза, рассматривается как неправомерный. В этом отношении получение человеком соответствующего образования, дающего возможность профессионального осуществления педагогической деятельности, можно рассматривать как приобретение им специальной трудовой правосубъектности в сфере образования.

Право вступать в конкретные образовательные правоотношения в качестве представителя правообязанной стороны появляется у гражданина после заключения трудового договора с образовательным учреждением (организацией). Между тем не каждый гражданин, имеющий необходимое образование, может быть принят на работу в образовательное учреждение (организацию) в качестве педагогического работника и быть допущенным к педагогической деятельности.

Кроме образовательного ценза, законом установлен ряд специальных запретов на допуск к этой деятельности. Согласно п. 2 ст. 53 Закона к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда, а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации. Следует заметить, что по решению суда возможно только временное ограничение трудовой правосубъектности гражданина, в том числе в форме лишения его права ведения педагогической деятельности. После окончания установленного срока такое лицо может быть принято в образовательное учреждение (организацию) в качестве педагогического работника (п. 2 ст. 56 Закона). Кроме того, допуск к педагогической деятельности предполагает наличие специальной трудоспособности, определяемой состоянием здоровья. Согласно вышеуказанной статье Закона к указанной деятельности не допускаются лица, которым она запрещена по медицинским показаниям. Перечень соответствующих медицинских противопоказаний устанавливается Правительством Российской Федерации.

Таким образом, среди субъектов образовательного правоотношения есть не только субъекты права на образование, но также физические и юридические лица, условия и основания вступления которых в образовательное правоотношение предварительно определяется нормами Конституции РФ, гражданского, трудового, семейного и образовательного законодательств. Предоставление всем перечисленным субъектам возможности участвовать в образовательном правоотношении обусловлено объективной необходимостью обеспечения (содействия) реализации права человека на образование. В этой связи указанные лица приобретают специальный (образовательный) правовой статус, который дополняет общий правовой статус гражданина или юридического лица и характеризуется рядом специфических черт, обусловленных условиями и задачами образовательной деятельности.

Объект образовательного правоотношения

Обращаясь к рассмотрению объекта образовательного правоотношения, следует заметить, что в целом проблема объекта имеет не только сугубо теоретическое, но и практическое значение как с точки зрения правового регулирования соответствующих правоотношений, так и правоприменительной практики. В силу исключительной важности объекта правоотношения вопрос о нем продолжает оставаться дискуссионным[282].

Представляется, что в образовательном правоотношении объект выступает в качестве весьма значимого его элемента  [283]. Во-первых, именно объект соединяет («фокусирует») субъекта права и субъекта обязанности в правоотношение  [284]. Во-вторых, правовая деятельность субъектов в рамках образовательного правоотношения обретает смысл благодаря направленности на объект, который обладает способностью удовлетворять законные интересы и потребности субъектов. Фактически он представляет собой то, по поводу чего правоотношение возникло и на получение/предоставление чего направлены действия его участников.

В сфере образования, как и в некоторых других сферах деятельности, социально-экономическая сущность и естественно-физические свойства объекта обязательно должны учитываться при определении вида принадлежащих субъектам прав и вида правоотношения. В этой связи необходимо остановиться на современных представлениях о целях и содержании образования, которое в самом общем виде можно представить как потенциальный объект образовательных правоотношений.

Исходя из формулировки законодателя под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, который сопровождается «констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)» (преамбула Закона). Из данного определения следует, что образование понимается как процесс или некая деятельность, который (которая) завершается при достижении гражданином определенного образовательного уровня (ценза).

Однако данное определение представляется дефициентным, по крайней мере, по двум основаниям.

Во-первых, по фактическому основанию, так как вне его рамок остается обширный и динамично развивающийся сектор нецензовового образования.

В соответствии с Законом цензовыми не являются уровни дошкольного и начального общего образования (п. 5 ст. 27)  [285]. Кроме того, в сфере образования широко практикуется реализация дополнительных образовательных программ, освоение которых тоже не связано с достижением образовательного ценза. К дополнительным общеобразовательным относятся образовательные программы различной направленности, сопутствующие общему образованию, в том числе способствующие удовлетворению образовательных интересов и развитию способностей детей, получению углубленных знаний по ряду предметов, программы по подготовке к поступлению в образовательные учреждения более высокой ступени. Сфера дополнительного профессионального образования представлена образовательными программами профессиональной переподготовки и повышения квалификации  [286]. К ней примыкает открытое образование взрослых в его различных формах и частично дистанционное образование. Хотя дополнительные общеобразовательные и профессиональные программы не обеспечивают достижение установленных государством образовательных уровней (цензов), на практике они не менее востребованы, чем основные образовательные программы, и сфера их применения постоянно возрастает. В связи с этим представляется, что легальное определение понятия «образование» не может быть ограничено рамками только цензового образования.

Во-вторых, закрепленное в Законе определение рассматриваемого понятия умалчивает о другом существенном аспекте образования. Имеется в виду понимание образования как нематериального, духовного блага, которое возникает в результате процесса обучения и воспитания (образовательного процесса) и в дальнейшем проявляется как совокупность новых личных свойств и личностных качеств человека, получившего образование. Данный аспект представляется особенно значимым с точки зрения права, поскольку законный интерес субъектов права на образование прежде всего направлен на получение образования как совокупности нематериальных, духовных благ.

В традиционном понимании, то есть в рамках доминировавшей долгое время педагогической парадигмы, данная совокупность нематериальных, духовных благ представляет собой передаваемые и осваиваемые в ходе процесса обучения и воспитания знания, умения и навыки. Однако сегодня традиционный подход, предполагающий трансляцию отчужденного, «готового» знания, уже не соответствует современным задачам образования. Как справедливо подчеркивают В. А. Болотов и В. В. Сериков, «обучение “вечным истинам” необходимо, но без умения обновлять оперативную часть своего культурного опыта ученик не может считаться подготовленным к жизни. Приоритет самостоятельности и субъектности индивида в современном мире требует укрепления общекультурного фундамента образования, развития умений мобилизовать свой личностный потенциал для решения различного рода задач»  [287].

С принятием Закона РФ «Об образовании», провозгласившего гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности (п. 1 ст. 2), определившего новое понимание образования, в 90-е годы XX века началось переосмысление целей, задач и содержания образования. На основе анализа практики развития отношений в сфере образования в рамках реформирования системы образования была разработана Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года  [288], которая позволяет выработать более полное и отчетливое понимание приоритетных задач современного образования и, соответственно, объекта образовательных правоотношений.

В соответствии с данной Концепцией человеку в современном мире особенно необходимы такие личностные качества, как самостоятельность, ответственность, гражданская активность, «критическое» мышление, способность общаться, принимать решения, делать выбор, формировать собственную позицию, осваивать новые виды деятельности, а также способность эффективной работы с информацией. Однако ни определенные свойства интеллекта, позволяющие судить, например, о социальной зрелости выпускника школы, ни соответствующая способность к самостоятельному принятию решений, ни чувство ответственности не возникают только потому, что выпускники обладают определенными знаниями, умениями и навыками. Совокупность последних лишь способствует возникновению у человека тех самых свойств.

Таким образом, современный образовательный процесс должен быть направлен не только, а может быть, и не столько на трансляцию знаний в определенных областях и выработку определенных умений и навыков, в том числе профессиональных, но также и на формирование и развитие всех указанных качеств и способностей, которые в педагогической литературе принято называть «ключевыми компетенциями»  [289]. От степени овладения «ключевыми компетенциями» зависит способность человека к саморазвитию и самоопределению, социализации, готовность эффективно действовать в современном обществе, стать высококвалифицированным специалистом, реализовать свой творческий потенциал. Очевидно, что в современных условиях быстрой трансформации экономического уклада, постоянного обновления технологий, требований к специалистам и управленческому персоналу, высокой социальной мобильности «востребован специалист, который не будет ждать инструкций, а вступит в жизнь с уже сложившимся творческим, проектно-конструктивным и духовно-личностным опытом» [290].

Компетентностный подход сегодня рассматривается специалистами в качестве той основы, на которой вырабатывается содержание как профессионального, так и общего образования [291]. Вместе с тем ключевые компетенции, как правило, формируются не только в процессе обучения, но и благодаря воспитанию. Это становится возможным в силу того, что, развивая личностные качества (самостоятельно или под руководством педагогов), человек воспитывается, практически осваивает общепринятые нормы поведения и отношения к жизни. В современных условиях воспитательный процесс следует понимать шире, поскольку он должен быть направлен не только на «реализацию общепринятых социальных установок» [292], но и прежде всего на всестороннее развитие личности. Этому как раз и призван содействовать компетентностный подход, который создает адекватную методологическую основу формирования и обеспечения содержательных связей между базовыми составляющими образовательного процесса — обучением и воспитанием.

Приведенные доводы позволяют констатировать, что в современном понимании образование как нематериальное духовное благо, на овладение которым направлен законный интерес носителей права на образование, представляет собой не только традиционную совокупность знаний, умений, навыков, но и «ключевые компетенции».

С учетом вышеуказанного представляется целесообразным выработать и закрепить законодательно более точное определение понятия «образование». Такое определение должно охватывать все многообразие существующих на практике образовательных отношений, в том числе и таких, которые не сопровождаются достижением какого-либо образовательного уровня (ценза), а также указывать на цели и содержание образования с учетом педагогически осмысленных объективных потребностей человека, общества и государства.

Применительно к целям исследования следует констатировать, что образование в таком обобщенном понимании (т. е. как абстрактная совокупность нематериальных духовных благ, предназначенных для общественного потребления) представляет собой объект интереса, но не может в полной мере рассматриваться в качестве объекта субъективного права и образовательного правоотношения. Как объект субъективного права образование должно иметь такие правовые характеристики, которые подлежат учету и дают возможность констатировать, что полезные свойства данной конкретной разновидности блага потребляются (или могут быть потреблены) по праву  [293]. Соответственно уточнение понятия «образование» применительно к образовательному правоотношению может быть осуществлено только на основе его формализованного описания, позволяющего определить объем указанного блага и детализировать его содержание.

В юридической литературе определение объекта образовательного отношения впервые было сформулировано В. М. Сырых. Исходя из законодательного определения понятия «образование», исследователь рассматривает объект образовательных правоотношений как «системные, политематические знания, навыки и умения, приобретенные гражданином в процессе обучения и воспитания, уровень которых отвечает требованиям государственного образовательного стандарта и удостоверяется документом о соответствующем образовании» [294].

Проблему объекта (объектов) образовательных правоотношений также затрагивает Д. А. Ягофаров. Так, в качестве основных объектов образовательных правоотношений он рассматривает «содержание, объем, уровень и характер приобретаемых обучающимися (учащимися) и передаваемых обучающими (педагогами) в ходе образовательной деятельности (образовательного процесса) или при оказании образовательных услуг знаний, умений, навыков, соответствующих требованиям государственного образовательного стандарта и образовательным программам соответствующего уровня и направленности образования». Кроме того, по мнению исследователя, объектами образовательных правоотношений могут выступать условия, обеспечивающие качество и эффективность образовательного процесса, качество обучения, качество воспитательной деятельности  [295].

Приведенные определения объекта образовательных правоотношений представляются не вполне точными по ряду оснований. Прежде всего, педагогические парадигмы и само представление о содержании образования со временем изменяются. Так, как уже отмечалось, в настоящее время важнейшим компонентом образования наряду со знаниями, умениями и навыками являются «ключевые компетенции». Кроме того, приведенные определения, основываясь на рассмотренном ранее легальном определении понятия «образование», характеризуют объект образовательных отношений, складывающихся только в сфере стандартизированного (цензового) образования. Однако, как известно, не все образовательные программы осуществляются на основе государственного образовательного стандарта, и освоение некоторых видов программ не завершается достижением определенного образовательного уровня (ценза)  [296].

Вышеуказанное в совокупности позволяет утверждать, что объектом идеальной конструкции образовательного правоотношения являются нематериальные, духовные блага (т. е. знания, умения, навыки и «ключевые компетенции»), на овладение которыми (присвоение которых) в рамках образовательного процесса направлен интерес управомоченной стороны (обладателей права на образование).

На практике в фактических общественных отношениях указанная совокупность нематериальных, духовных благ всегда предстает в конкретной форме. Соответственно в целях установления конкретного образовательного отношения они как его объект тоже должны быть выражены в индивидуальных количественно-качественных характеристиках, которым объективное право придает юридическое значение  [297].

В этой связи возникает вопрос о том, что именно может выступать как некая объективированная, формализованная форма нематериального, духовного блага, позволяющего характеризовать его не только как предмет внешнего мира, но и как объект образовательного отношения.

Представляется, что в современной системе образования формой закрепления (фиксации) внешних характеристик указанного нематериального блага как объекта образовательного отношения является образовательная программа  [298].

В образовательных программах, как правило, указываются цели изучения, содержание образования (дисциплины, дидактические единицы), объем учебного времени, формы занятий, промежуточной и итоговой аттестации, если таковые предусмотрены. В образовательных программах часто определяются также условия обучения (требования к учебному оборудованию, вспомогательным средствам обучения, кабинетам и т. п.). Основную часть образовательных программ составляют требования к уровню подготовки выпускниковпо результатам ее освоения, то есть к планируемому результату обучения. Следовательно, можно утверждать, что именно образовательная программа представляет собой ключевую единицу, которая позволяет вывести практически применимое определение объекта образовательных правоотношений, то есть определить его признаки и правовое состояние.

Следует подчеркнуть, что образовательную программу можно рассматривать только как операциональную единицу, но не сам объект образовательного правоотношения. Образовательная программа является всего лишь документом, который сам по себе не может удовлетворить законные интересы и потребности субъектов. Значение этого документа заключается в том, что он представляет собой ту основу, на которой в ходе образовательного процесса будет происходить передача и получение знаний, формирование умений и навыков, овладение «ключевыми компетенциями». Другими словами, образовательная программа позволяет определить параметры той конкретной совокупности нематериальных благ, по поводу которых устанавливается конкретное образовательное правоотношение и, соответственно, то направление, в котором на протяжении всего правоотношения будет осуществляться правовая деятельность его участников.

В этой связи возникает принципиальный вопрос о том, в чем именно заинтересованы обучающиеся как субъекты образовательного правоотношения — только в реальном доступек совокупности нематериальных, духовных благ, объем и содержание которых определяются образовательной программой, или в достижении конкретного образовательного результата в виде знаний, сформированных умений, навыков, а также развитых способностей («ключевых компетенций»).

Представляется, что законные интересы и потребности обучающихся, реализующих свое право на образование, могут быть удовлетворены только в случае реального достижения ими конкретного образовательного результата. В самом деле, человек, овладевший определенной совокупностью нематериальных духовных благ в результате освоения одной или нескольких образовательных программ, может продолжить обучение или найти практическое применение своим знаниям, умениям, навыкам и способностям. Соответственно человек, который осваивал программу, но не сумел в итоге овладеть определенной совокупностью предусмотренных программой нематериальных, духовных благ, не сможет ими воспользоваться. Поэтому очевидно, что лица, получающие образование (а также их родители или законные представители), заинтересованы не просто в «доступе к образованию», не в формальном «прохождении» образовательной программы. Они заинтересованы именно в результативном ее освоении, то есть в получении такого образования, которое будет соответствовать параметрам, закрепленным в образовательной программе.

Более того, представляется, что в достижении такого образовательного результата заинтересована и правообязанная сторона. Ее заинтересованность (проявляемая только как профессиональная заинтересованность коллектива) стимулируется таким социально значимым фактором, как репутация, которая складывается, в том числе, на основе информации о результатах, достигаемых обучающимися, позволяющей составить представление о качестве образовательного процесса. В современных условиях, когда субъекты права на образование (их родители или законные представители) активно пользуются правом выбора образовательного учреждения (организации), от репутации конкретного образовательного учреждения (организации) не в последнюю очередь зависит число обучающихся, а следовательно, и объем бюджетного финансирования (п. 2 ст. 41 Закона).

Таким образом, можно утверждать, что образование как совокупность нематериальных духовных благ представляет интерес для участников образовательных правоотношений преимущественно как образовательный результат, реально достигнутый обучающимся в процессе освоения конкретной образовательной программы. Это означает, что правовая деятельность сторон, вступающих в образовательное правоотношение по поводу совокупности нематериальных, духовных благ, внешние характеристики которых определяются конкретной образовательной программой, будет направлена на достижение обучающимся заявленного в нейпланируемого результата ее освоения.

Это позволяет сделать вывод о том, что именно планируемый результат освоения образовательной программы, представленный в данном документе в форме требований к уровню подготовки выпускников (т. е. к определенной совокупности их знаний, умений, навыков, «ключевых компетенций»), следует рассматривать в качестве «идеального» объекта образовательного правоотношения. «Идеальная» форма объекта фактически представляет собой тот образец (эталон), на основе которого и в соответствии с которым в ходе образовательного процесса осуществляется создание индивидуализированной разновидности указанной совокупности нематериальных, духовных благ. Благодаря этой деятельности к моменту завершения образовательного правоотношения его объект перейдет в иное качество и проявится как индивидуальный образовательный результат, достигнутый обучающимся (выпускником).

То есть в процессе развития образовательного правоотношения его объект фактически переходит из одной формы в другую — из планируемой («идеальной») в конкретную («реальную»). Данная особенность объекта, которую можно охарактеризовать как способность к трансформации, обусловлена спецификой образования как совокупности нематериальных духовных благ, проявляемой прежде всего в том, что сами по себе эти блага существуют как естественная ценность, потенциально принадлежат всем и каждому. На практике в фактическом общественном отношении их необходимо «передавать», «осваивать», «вырабатывать». Соответственно, они могут рассматриваться только в связи с конкретной личностью.

В образовательном правоотношении формально «носителем» указанных благ (образования) выступает педагог, от личности которого они неотделимы. В рамках образовательного процесса он не передает их обучающимся (в смысле передачи блага в исключительное обладание другому лицу либо лицам, как это имеет место в гражданско-правовых отношениях) и не отчуждает каким-либо иным способом. Используя педагогические методы и руководствуясь образовательной программой (планируемым результатом ее освоения), он обеспечивает их индивидуальное приобретение обучающимся. По мере развития образовательного правоотношения (вплоть до момента его завершения) эти блага приобретают характеристики состояния принадлежности управомоченному субъекту, проявляются как совокупность его личных свойств и личностных качеств и могут быть измерены в процессе аттестационных мероприятий.

Очевидно, что таким образом понимаемый объект обладает рядом специфических свойств. В силу того, что образованием-благом каждый может овладеть только лично, достижение конкретного (реального) образовательного результата, означающего факт приобретения определенной совокупности нематериальных, духовных благ, невозможно без участия самого обучающегося  [299]. Другими словами, трансформация объекта (его переход из «идеальной» формы в «реальную») может быть осуществлена только при условии активного и целенаправленного участия обучающихся. Односторонними действиями и усилиями педагога и других представителей правообязанной стороны для этого могут и должны быть созданы необходимые и достаточные условия. Родители (законные представители) обучающихся, еще не получивших общего образования, создают дополнительные условия, способствующие достижению их детьми конкретного (реального) образовательного результата.

Следовательно, одно из специфических свойств объекта образовательного правоотношения заключается в том, что он не отчуждается правообязанной стороной в пользу стороны управомоченной (в смысле не передается в собственность и не отчуждается каким-либо другим способом), а трансформируется (фактически создается в новом качестве) и становится достоянием управомоченной стороны благодаря совместным усилиям и в процессе взаимодействия всех участников правоотношения, каждый из которых выполняет строго определенные функции, обусловленные спецификой образовательной деятельности. Это означает, что интерес обеих сторон образовательного правоотношения может быть удовлетворен только при условии активного, целенаправленного и ответственного участия обучающегося в образовательном процессе, который в силу специфики образовательной деятельности имеет интерактивный характер.

Другое специфическое свойство объекта образовательного правоотношения можно охарактеризовать как индивидуализированность. Оно проявляется в том, что достигнутый по итогам освоения конкретной образовательной программы реальный образовательный результат неотделим от личности обучающегося (выпускника) и в дальнейшем будет проявляться только как совокупность личных свойств и личностных качеств человека, получившего образование. В то же время данным свойством обусловлена определенная «нестабильность» реального объекта.

Очевидно, что в силу своей уникальности каждый человек может сформировать только ему свойственный вариант той совокупности нематериальных, духовных благ, по поводу которых было установлено образовательное правоотношение. Обучающиеся, вступившие в образовательные правоотношения по поводу одного и того же «идеального» объекта, по результатам обучения приобретают свои собственные разновидности данного нематериального, духовного блага, количественно-качественные характеристики которого зависят от уровня их учебных достижений и могут довольно сильно отличаться как от «идеального» объекта, так и между собой. Их соответствие «идеальному» объекту (планируемому результату) устанавливается на итоговой аттестации, в которой требуется личное участие обучающегося. Соответственно реальные характеристики индивидуального образовательного результата зависят от личности обучающегося (выпускника), а потому обладают определенной вариативностью, допустимый диапазон (пределы) которой устанавливается педагогическими средствами.

Создание индивидуализированной разновидности «идеального» объекта фактически подтверждает факт приобретения обучающимся тех самых нематериальных, духовных благ, в получении которых он был заинтересован и по поводу которых устанавливалось образовательное правоотношение. При реализации образовательных программ, предполагающих достижение того или иного образовательного уровня (ценза), степень соответствия «реального» объекта параметрам «идеального» объекта устанавливается в ходе итоговой аттестации выпускников и фиксируется в выдаваемом выпускнику документе о соответствующем образовании и/или квалификации (п. 7 ст. 27 Закона). Этот документ, подтверждая получение образования определенного уровня, носит правоустанавливающий характер, так как дает право на получение образования следующей ступени или занятия соответствующей профессиональной деятельностью. В случае выявления недопустимого несоответствия реально достигнутого образовательного результата параметрам запланированного результата выпускник получает справку о том, что прошел обучение по данной образовательной программе. Выдача обучающимся (выпускникам) вышеуказанных документов означает завершение такого образовательного правоотношения.

При реализации образовательных программ, не предполагающих прохождения итоговой аттестации и получения документа об образовании/квалификации, в ходе образовательного процесса обучающиеся также овладевают определенным объемом знаний, умений и навыков, формируют и развивают «ключевые компетенции». Это оказывает влияние на формирование общей культуры и развитие личности, расширяет кругозор, способствует творческой и профессиональной реализации обучающихся, оказывается полезным при поступлении в образовательные учреждения более высокой ступени, при сдаче различных, в том числе квалификационных, экзаменов. В этих случаях завершение образовательного правоотношения связано с достижением образовательного результата, проявляемого как совокупность приобретенных знаний, умений, навыков, способностей. Этот результат, даже если он не фиксируется в виде документа о получении образования (квалификации), тоже важен в жизни, в практическом применении, ибо он обладает ярко выраженной самоценностью.

Показательно, что практическая проблема проверки и официальной фиксации индивидуального образовательного результата в тех случаях, когда завершение обучения не предполагает итоговой аттестации, находится в центре внимания специалистов-педагогов. Целенаправленные усилия специалистов, предпринятые в данном направлении, уже привели к тому, что сегодня существует устойчивая тенденция к формализации получаемых дополнительных профессиональных знаний и квалификаций в виде различных сертификатов и дипломов, учитываемых при приеме на работу и значимых для карьерного роста.

В настоящее время специалисты отрабатывают оптимальные способы и формы официальной фиксации совокупности личных образовательных достижений обучающихся, осваивающих программы основного общего и среднего (полного) общего образования. В частности, Е. А. Трифонова, заявляя о необходимости общественной экспертизы образовательных результатов обучающихся, предлагает введение «сертификата о личных достижениях учащегося». Такой сертификат, наряду со сведениями о наиболее значимых достижениях в учебной деятельности, должен включать сведения о полученном дополнительном образовании, об участии в олимпиадах и конкурсах, выставках, соревнованиях, а также об участии в общественной жизни школы  [300]. В связи с этим следует заметить, что, являясь документом, официально заверенным соответствующими подписями и печатью образовательного учреждения (организации), такой сертификат мог бы войти в пакет личных документов, подаваемых абитуриентами при поступлении в образовательные учреждения (организации) следующих уровней, а также приниматься к сведению работодателем при приеме на работу.

В целом можно констатировать, что достижение обучающимися индивидуальных образовательных результатов, соответствующих требованиям конкретных образовательных программ, с одной стороны, свидетельствует о реализации ими своего личного интереса, с другой — способствует повышению образовательного уровня общества и насыщению экономики высококвалифицированными специалистами. Тем самым в результате установления образовательных правоотношений обеспечивается не только личный, но также и общественный и государственный интерес.

Общественно-государственная заинтересованность в получении образования гражданами не позволяет рассматривать образовательные результаты в качестве результата услуги, представляющей, согласно определению Е. Г. Шабловой, способ удовлетворения индивидуальной потребности лица, который связан с нематериальным результатом деятельности исполнителя, допускаемой действующим правопорядком на возмездных началах [301], то есть способ удовлетворения личного интереса. Эта позиция нашла отражение в законодательстве об образовании. Приравниванию результата освоения конкретной образовательной программы к результатам образовательной услуги (даже если образование было получено на возмездной основе) препятствует его норма, относящая к платным образовательным услугам только те, которые не предусмотрены «соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами» (п. 1 ст. 45 Закона).Данное положение, в том числе, дает основания не согласиться с И. А. Майбуровым в том, что термины «образование» и «образовательная услуга» можно рассматривать как синонимы  [302].

С учетом вышеприведенных доводов понятие образования может быть раскрыто следующим образом: «Образование представляет собой совокупность нематериальных духовных благ (знаний, умений, навыков, “ключевых компетенций” и др.), приобретаемых обучающимся в результате освоения им основных и/или дополнительных образовательных программ в рамках осуществляемого в интересах человека, общества и государства целенаправленного процесса обучения и воспитания (образовательного процесса) либо самостоятельно. Достижение обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов) и/или успешное освоение им образовательной программы подтверждается выдачей соответствующего документа о полученном образовании и/или квалификации».

Таким образом, объектом образовательного правоотношения можно признать такие нематериальные духовные блага (в современной образовательной парадигме — знания, умения, навыки и «ключевые компетенции»), внешние количественнокачественные характеристики которых определяются в форме требований к уровню подготовки выпускников конкретной образовательной программой, на освоение которой в рамках образовательного процесса направлен интерес управомоченной стороны (обладателей права на образование).

В процессе правовой деятельности сторон образовательного правоотношения «идеальный» объект, который существует как некая естественная абстрактная ценность, трансформируется в «реальный», или, другими словами, на его основе (в соответствии с его параметрами) в ходе образовательного процесса происходит создание индивидуализированной разновидности указанных нематериальных духовных благ, имеющей конкретного носителя. Достижение обучающимся (выпускником) такого индивидуального образовательного результата, параметры которого соответствуют определяемым образовательной программой требованиям к уровню подготовки выпускников, означает приобретение управомоченным субъектом той совокупности нематериальных, духовных благ, по поводу которых было установлено образовательное правоотношение.

Таким образом, объект образовательного правоотношения обладает ярко выраженными специфическими свойствами, которые определяют особенности процесса его передачи и присвоения. Они проявляются в том, что объект: 1) не отчуждается правообязанной стороной в пользу управомоченной стороны (он неотделим от личности педагога и, соответственно, не отчуждается от него и не исчерпывается по завершении образовательного отношения); 2) трансформируется (фактически создается в новом качестве) в процессе активного взаимодействия всех участников правоотношения; 3) по мере развития правоотношения приобретает характеристики, указывающие на его принадлежность управомоченному субъекту, не становясь при этом его интеллектуальной собственностью; 4) неотделим от человека, получившего образование, и проявляется как совокупность его личных свойств и качеств.

Особенности объекта образовательного отношения, выражающиеся в способах создания и использования его полезных свойств (т. е. деятельности участников), а также в особенностях его правового режима, оказывают существенное влияние на структуру и способы реализации прав и обязанностей всех участников образовательного правоотношения и, соответственно, на содержание (материальное и юридическое) образовательного правоотношения.

Содержание образовательного правоотношения

Рассмотрение проблемы содержания образовательного правоотношения предопределяет необходимость изучения содержания опосредуемого им фактического общественного отношения, так как правоотношение представляет собой вид или форму урегулированного правом общественного отношения и не существует отдельно от него. По мнению теоретиков права, урегулированное правом общественное отношение не утрачивает своего фактического содержания, а лишь видоизменяется, приобретая новое дополнительное свойство  [303]. Неразрывность фактического и юридического содержания правоотношения обеспечивает необходимое (целесообразное и правомерное) реальное поведение субъекта, которое позволит ему получить то, ради чего он вступал в образовательное правоотношение, то есть достижение планируемого результата освоения конкретной образовательной программы. Для этого необходимо, чтобы содержание прав и обязанностей (юридическое содержание) соответствовало фактическому (материальному) содержанию правоотношения, то есть учитывало и специфику объекта образовательных правоотношений, и специфику образовательной деятельности в целом.

Общественное отношение, правовой формой которого является образовательное правоотношение, обусловлено личной и общественной потребностью в передаче и получении знаний. Потребность человека в получении знаний, необходимых ему для жизни, для самореализации и самосовершенствования, является естественной потребностью. Этим объясняется естественный, объективно необходимый характер передачи знаний и различных жизненно необходимых умений и навыков от одного поколения к другому, благодаря чему осуществляется связь поколений и обеспечивается общественный прогресс.

В силу того, что передача знаний, умений, навыков и накопленного опыта, как правило, предполагает наличие их носителя (педагог) и человека, испытывающего потребность в получении этих нематериальных духовных благ (обучающийся), распределение социальных ролей и функций в общественном образовательном отношении также является естественным и объективно необходимым. Носитель знаний и опыта, используя различные методы и технологии обучения, передает эти ценности тем, кто способен их перенять и освоить; обучающийся сознательно направляет свою деятельность на их познание и освоение.

Особенности образования как объекта, выражающиеся в способах создания и использования его полезных свойств (в деятельности субъектов), обусловливают содержание и формы организации образовательной деятельности. В современной науке организованная целевым образом совместная деятельность рассматривается в качестве генетически исходной формы обучения  [304]. Спецификой такого рода деятельности является его интерактивность, то есть деятельность в сотрудничестве и общении. Именно в рамках интерактивного по своему характеру процесса взаимного общения и сотрудничества, в котором заинтересованы обе стороны — и педагог, и обучающийся, выступающие как взаимодействующие субъекты учебной и познавательной деятельности, обучение происходит наиболее эффективно. Оно организуется как учебное сотрудничество его субъектов, основанное на умении передавать в процессе взаимодействия свои знания и опыт и перенимать чужие, при этом первые в процессе их усвоения при решении учебных задач интериоризируются, если употреблять термины психологии, в индивидуальный опыт обучающегося. Атрибутами интерактивной, то есть совместной деятельности учителя и ученика в процессе обучения, являются: пространственное и временнóе соприсутствие, создающее возможность личного контакта между ними; наличие общей цели, предвосхищаемого результата совместной деятельности, способствующего реализации потребностей каждого; планирование, контроль, коррекция и координация действий; разделение единого процесса сотрудничества, общей деятельности между участниками (по роли, месту, времени), возникновение межличностных отношений  [305].

Это очевидным образом показывает, что не только педагог, но и обучающийся играют активную роль в рамках этой деятельности. Более того, имея в виду современные цели образования, можно утверждать, что достижение высокого образовательного результата невозможно без непосредственного активного участия того, кто хочет получить те или иные знания, умения, навыки, развить определенные способности и личностные качества. Значит, субъект обучения несет ответственность за достижение результатов своей деятельности. Характерной чертой организованного таким образом образовательного процесса является также то обстоятельство, что, наряду с развитием ученика, в его рамках происходит и саморазвитие, самосовершенствование педагога.

Следует заметить, что общепринятая модель обучения была такой не всегда. По мере развития общества, несмотря на то что смысл и суть этой деятельности определяются объективно, менялась ее организационная основа, методы и педагогические технологии, а соответственно, распределение ролей и функции каждого участника. В современной образовательной парадигме схема отношений, возникающих между учителем и учеником и составляющих основу общественного образовательного отношения, основывается на рассмотренной выше модели интерактивного обучения.

Это свидетельствует о том, что усложнение и расширение задач образования в современном информационном обществе способствовало расширению и видоизменению педагогических функций. Для практического обеспечения индивидуального приобретения обучающимся совокупности знаний, умений, навыков, «ключевых компетенций», необходимых человеку для нормальной социализации в современном обществе, потребовались иные, отличные от традиционных, условия и технологии. В настоящее время функциональная задача педагогических работников заключается в организации совместной учебной деятельности, непосредственном активном участии в образовательном процессе, создании необходимых и достаточных условий для того, чтобы осваивающие образовательную программу обучающиеся могли по ее завершении получить конкретный (реальный) образовательный результат, соответствующий планируемому результату, и тем самым удовлетворить свои образовательные потребности. Это предполагает не только проведение занятий и консультаций, организацию групповых форм обучения, учебных игр, проектов (т. е. собственно «передачу образования»), но также и поддержание дисциплины во время образовательного процесса, контроль качества освоения программы обучающимися и т. п.

Современный термин «обучающийся», закрепленный в Законе РФ «Об образовании», передает содержание основной функции, исполняемой субъектом права на образование. Очевидно, что этот участник должен обучаться (т. е. обучать себя). При этом он вправе посещать образовательное учреждение (организацию) и принимать активное участие в учебной деятельности и образовательном процессе либо получать образование в форме, которая не предусматривает посещение образовательного учреждения (организации) и заниматься самоподготовкой с последующим прохождением аттестационных мероприятий (экстернат, семейное образование). Главное, чем характеризуется поведение обучающегося, — это обучение, то есть осознанное, творческое, целенаправленное освоение материала, предусмотренного той образовательной программой, по которой он обучается; в деятельности и общении — управление своими действиями по обучению и принятие на себя ответственности за них, контроль и оценка результатов этих действий. Представляется, что такое поведение может гарантировать получение конкретного (реального) образовательного результата и достижение цели образовательного правоотношения.

Состав участников современных образовательных отношений, как уже отмечалось, не ограничивается только обучающимися и педагогами. Это объясняется наличием создаваемой и поддерживаемой государством системы образования, призванной содействовать реализации права на образование. Главная функциональная задача входящих в эту систему образовательных учреждений (организаций) не может рассматриваться вне общих задач системы образования, призванной обеспечить реализацию права на образование, то есть предоставление качественного образования. Поскольку для выполнения этой задачи всегда необходимы определенные условия, то функции образовательного учреждения (организации) как правообязанной стороны образовательных правоотношений заключаются именно в создании таких условий. Более подробно эти функции будут рассмотрены при изучении правового статуса данного участника образовательных правоотношений.

В силу объективной необходимости активного, осознанного и целенаправленного участия в образовательном процессе тех, кто получает образование, родители обучающихся, еще не получивших основного общего образования, тоже являются его участниками и, следовательно, участниками образовательных отношений. При этом они выполняют двоякую функцию. С одной стороны, родители (законные представители) являются представителями обучающихся и в этом качестве призваны решать вспомогательные организационные вопросы. С другой стороны, они, так же как их дети, выступают в качестве самостоятельных участников образовательного процесса, имеющих собственные права и обязанности.

Функции родителей как участников образовательного процесса предполагают разъяснение детям их целей и задач в образовательном правоотношении, а также оказание им посильной помощи в освоении образовательной программы. Для этого они должны находиться в тесном контакте с педагогами, непосредственно осуществляющими образовательный процесс, и получать от них информацию об успеваемости и поведении своих детей. То есть целесообразное поведение родителей как участников образовательного процесса предполагает всемерную помощь своим детям, направленную на то, чтобы выработать осознанное отношение к образовательному процессу. Следовательно, функциональной задачей родителей является создание дополнительных условий для результативного освоения образовательной программы обучающимися, которые еще не получили основного общего образования  [306].

Таким образом, общественные образовательные отношения, возникающие с целью обеспечения естественной, общественно-необходимой потребности в передаче и получении совокупности нематериальных духовных благ, являются объективно необходимыми и целесообразными. Они характеризуются как устойчивые, постоянно повторяющиеся, длительные по сроку действия и духовные по своей сути. В основе общественного образовательного отношения лежит имеющий интерактивный характер образовательный процесс, в ходе которого происходит создание индивидуализированной разновидности «идеального» объекта. Условия, при которых может быть достигнута его цель, создаются благодаря выполнению каждым участником строго определенных функций, обусловленных спецификой образовательной деятельности в целом.

Поведение участников, их деятельность по реализации рассмотренных функций, направленная на достижение индивидуального образовательного результата обучающимся, наполняют материальное содержание образовательного правоотношения. Последнее через свое юридическое содержание оказывает регулятивное воздействие, определяет, каким будет фактическое взаимодействие его участников.

Понятие юридического содержания правоотношения тесно связано с понятиями субъективного права и юридической обязанности. Последние представляют собой равнозначные системные элементы правоотношения, отличающиеся своим содержанием. Субъективному праву всегда соответствует установленная объективным правом обязанность, так как, по общему правилу, права одних лиц удовлетворяются через обязанности других. Такое противостояние субъективных прав и корреспондирующих им обязанностей в правоотношении представляет собой связь и, соответственно, обусловливает связанность управомоченного и правообязанного субъектов с учетом специфики правового режима объекта субъективного права. Взаимосвязанные права и обязанности участников, объем и пределы которых в общем виде определяются нормами права, и составляют юридическое содержание правоотношения.

В правовой науке широко распространено (и считается устоявшимся) предложенное С. Н. Братусем определение субъективного права, понимаемого как «обеспеченная законом мера возможного поведения» правомочного субъекта (гражданина или организации) в целях удовлетворения его законных интересов и потребностей  [307]. Субъективное право, как правило, обеспечивается юридическими обязанностями других лиц. Юридическая обязанность представляет собой гарантированную законом (и обеспеченную возможностью государственного принуждения) необходимость или вид и меру должного (требуемого) поведения обязанного лица, которым оно должно следовать в интересах управомоченного субъекта [308].

И субъективное право, и юридическая обязанность по своему содержанию являются многоплановыми и структурно состоят из нескольких элементов. В рамках настоящего исследования представляется целесообразным определить состав и содержание правомочий субъективного права как элемента образовательного отношения, рассмотрев их через призму выработанной в правовой науке его общей (типичной) структуры [309].

Обращаясь к образовательному правоотношению, следует заметить, что характеристики права на образование, а также содержание общественных отношений, возникающих в процессе обучения и воспитания, дают основания предположить, что правомочия обладателя субъективного права на образование имеют значительное своеобразие, которое обусловлено тем, что сущность данного субъективного права нельзя определить только через обязанность другого лица.

Наиболее сложным в теоретическом и практическом плане является содержание права-поведения. Так, применительно к гражданским правоотношениям это правомочие означает, что собственник может совершать активные действия в отношении принадлежащих ему имущества или неимущественных прав, например выращивать цветы на принадлежащей ему земле, заключить договор на публикацию своей книги.

В сфере образования это правомочие может быть реализовано в нескольких формах. Прежде всего управомоченный субъект может принять меры по реализации своего права, например, направив заявление и необходимые документы в выбранное образовательное учреждение и приняв участие в сдаче вступительных испытаний и прохождении конкурсного отбора, заключив договор на оказание дополнительных платных образовательных услуг и т. п. Он вправе также перевестись в другое образовательное учреждение, на иное направление подготовки (специальность), отказаться от продолжения обучения и прекратить образовательное отношение, а также совершить иные действия в пределах границ правомерного поведения либо отказаться от совершения собственных действий. Эти действия осуществляются управомоченным субъектом, обладающим соответствующей образовательной правосубъектностью, по своему желанию (воле, усмотрению), за исключением установленных законом случаев. Возможность их совершения юридически обеспечена.

В силу специфики объекта образовательного правоотношения право на собственные действия в процессе обучения и воспитания имеет принципиальные отличия. Как было показано, особенностью образовательного процесса является его интерактивный характер. Достижение каждым обучающимся индивидуального образовательного результата, соответствующего требованиям образовательной программы к уровню подготовки выпускников, обеспечивается совместными усилиями управомоченной и правообязанной сторон. Этот результат во многом зависит от качества работы педагогов, их опыта и квалификации, от эффективности используемых методик преподавания, учебных пособий, организации образовательного процесса, наличия соответствующего материально-технического обеспечения, однако его достижение не может быть обеспечено усилиями одной только правообязанной стороны. Только при наличии воли и желания, подтвержденных собственными активными положительными действиями, обучающийся может овладеть знаниями, выработать умения и навыки, сформировать личностные качества и развить способности («ключевые компетенции») в объеме, предусмотренном изучаемой образовательной программой. Это означает, что факты результативного освоения образовательной программы, а также соответствия достигнутого обучающимся индивидуального образовательного результата параметрам планируемого результата («идеального» объекта) могут быть подтверждены только самим обучающимся.

Рассмотренные действия выполняются управомоченным субъектом не в пользу правообязанной стороны, а в свою личную пользу, поскольку позволяют удовлетворить его собственный интерес в образовательном правоотношении. Это, на первый взгляд, дает основания считать, что он может быть произволен в выборе модели поведения. Вместе с тем его отказ от осуществления активных положительных действий в процессе обучения означает, что образование не будет получено, а цель образовательного отношения достигнута, что в целом делает бессмысленным установление или продолжение такого правоотношения. Таким образом,совершение собственных действий управомоченным субъектом в течение всего процесса освоения образовательной программы является необходимостью, которая имеет объективный характер.

Однако положение, при котором осуществление возможности является необходимостью, порождает с точки зрения теории противоречие, так как фактически означает, что право превращается в обязанность. Ряд авторов рассматривал эту ситуацию как принципиально противоречащую учению о праве и обязательстве. Между тем некоторые правоведы высказались за то, что у управомоченного лица могут сущест вовать определенные долженствования. При этом характер таких долженствований управомоченного субъекта может носить не только отрицательный (должен воздерживаться), но и положительный характер, когда в целях надлежащего исполнения принадлежащего ему права управомоченное лицо вынуждено совершать активные положительные действия.

Этот подход по-разному обосновывался исследователями. В частности, весьма интересным представляется суждение Л. А. Чеговадзе, высказанное по поводу гражданско-правовых отношений. Исследователь полагает, что свобода усмотрения лица, реализующего принадлежащее ему субъективное право, не может быть беспредельной, то есть препятствовать осуществлению как прав других лиц, так и своего собственного социального интереса, и подлежит ограничению нормами объективного права и усмотрением другой стороны правоотношения  [310].

Несколько иную позицию высказала Р. О. Халфина. Признавая, что осуществление права или отказ от осуществления права чаще всего зависят от воли управомоченного, исследователь утверждает, что субъект при этом может быть вынужден осуществлять свое право, но только тогда, когда этого требуют публичные интересы  [311]. То есть в случае, когда субъективное право реализуется одновременно и как личный, и как публичный интерес, вынужденное осуществление своего права становится обоснованным. Очевидно, что такие долженствования могут возникнуть на основе общего запрета или общего предписания, то есть на основании императивных указаний закона.

Данный подход в определенной степени может быть применен к сфере образования. С учетом приведенных выше суждений об объективных особенностях образовательного процесса следует предположить, что в образовательном правоотношении рассматриваемое правомочие субъективного права включает в себя не только возможность, но и долженствование. Последнее распространяется как на действия по обучению (активное участие в формах учебной работы, предлагаемых педагогом, выполнение домашних заданий, подготовка к семинарам, написание курсовых работ, докладов, сдача экзаменов и т. п.), так и на пассивное воздержание от действий, препятствующих реализации права других лиц (например, затрудняющих работу педагога на занятиях или снижающих ее эффективность, препятствующих нормальному функционированию образовательного учреждения). Его особенностью является то, что данное долженствование не только существует как возможность в абсолютном правоотношении, но и непременно реализуется в каждом конкретном образовательном правоотношении. При этом его реализация не исчерпывается единичным актом, как, например, это может быть в гражданском правоотношении, но является состоянием, длящимся на протяжении всего образовательного правоотношения.

Таким образом, в образовательном правоотношении управомоченный субъект обладает долженствованием в силу самой принадлежности субъективного права. По точному замечанию Л. А. Чеговадзе, субъективное право предоставляет лишь возможность поведения, вид и мера которого обозначены принадлежностью именно этого права. То есть дозволенным является только должное поведение («должное» не в смысле «подлежащее безусловному исполнению», а в смысле «возможное к осуществлению только надлежащим образом»)  [312].

В образовательном правоотношении более традиционным выступает право-требование, подразумевающее возможность предъявления требований соответствующего поведения (совершения или воздержания от совершения действий) от правообязанного лица. Это правомочие всегда существует в потенции, но не всегда реализуется. В процессе правоотношения управомоченный субъект оценивает фактическое поведение правообязанной стороны (ее представителей) как допустимое или адекватное законодательной модели либо как неадекватное. В случаях, если обязанность не исполняется либо исполняется ненадлежащим образом, он вправе указать правообязанному субъекту на его обязанность и потребовать ее исполнения должным образом. Например, обучающийся вправе потребовать соблюдения установленных законом условий осуществления образовательного процесса, объективного оценивания, замены не имеющего надлежащей квалификации преподавателя на другого, предоставления возможности пользоваться библиотечно-информационными ресурсами образовательного учреждения и т. п.

Право требования установленного поведения от правообязанной стороны прекращается с завершением образовательного отношения. В случае, если претензии по поводу бездействия и действий правообязанной стороны, ведущих к нарушению субъективного права, не были предъявлены в рамках образовательного правоотношения, управомоченный субъект не вправе предъявить их правообязанной стороне по его окончании.

В случае же неисполнения правообязанной стороной ее обязанности либо правомерных требований субъекта права управомоченная сторона может прибегнуть к государственному принуждению, тем самым реализовав свое субъективное право в форме права-притязания. В сфере образования, как правило, проблемные ситуации разрешаются путем обращения в вышестоящий орган управления образованием, хотя в последние годы стала расширяться практика решения спорных вопросов в судебном порядке.

Субъективное право на образование включает также право-пользование, представляющее собой возможность пользоваться на основе данного права определенной разновидностью нематериального духовного блага, возникающего в ходе образовательного процесса. Управомоченное лицо, вступая в образовательное отношение, уже обладает образованием определенного уровня, что, как правило, подтверждено документом установленного образца (за исключением дошкольного образования). Собственно, на его основе, то есть с использованием полезных свойств этого блага, осуществляется освоение образовательной программы следующего уровня. В рамках образовательного процесса происходит постепенное (в соответствии с учебным планом) приращение этого блага вплоть до достижения конкретного (реального) образовательного результата, соответствующего планируемому образовательной программой результату, то есть присвоения его новой разновидности.

Наличие рассмотренного правомочия в составе субъективного права обучающегося также обусловлено спецификой объекта образовательного правоотношения. Как уже отмечалось, достигнутый образовательный результат как индивидуализированная разновидность присвоенного обучающимся нематериального духовного блага, навсегда останется с тем, кто его получил, и в дальнейшем будет проявляться только как совокупность личных свойств и личностных качеств человека. Даже если реализация образовательной программы не предполагает выдачу документа об образовании (квалификации), полученные знания, умения, навыки, сформированные и развитые личностные качества и способности будут востребованы получившими их лицами в процессе социальной и профессиональной самореализации, то есть использованы как в личных интересах, так и в интересах общества и государства. Показательно, что утрата документа о получении образования и/или квалификации и оснований его выдачи, не позволяющие выдать дубликат, не означает утрату полученного блага, поскольку обладающий им человек всегда может заново пройти аттестацию, подтвердить свой образовательный уровень и получить новый документ об образовании/квалификации.

Субъективному праву обучающегося в образовательном правоотношении корреспондируют соответствующие обязанности образовательного учреждения (организации) и его представителей (педагогических работников). Ведущей в структуре элементов юридической обязанности образовательного учреждения (организации) как правообязанного лица выступаетнеобходимость совершения активных положительных действий в пользу управомоченных лиц и воздержания от действий, запрещенных законом.

Юридическая обязанность имеет императивный характер, что обеспечивается возможностью обращения к государственному принуждению. Управомоченная сторона в процессе осуществления субъективного права оценивает фактическое поведение представителей правообязанной стороны с точки зрения соответствия законодательной модели и в случае несоответствия вправе указать им на их обязанность. Необходимость нести юридическую ответственность за невыполнение установленных обязанностей, неисполнение законных требований управомоченного лица, обращенных к правообязанной стороне, а также за воспрепятствование управомоченному лицу пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право, относится к основным элементам юридической обязанности.

Успешное решение образовательным учреждением (организацией) своих функциональных задач свидетельствует о надлежащем исполнении возложенных на него обязательств в рамках образовательного правоотношения, от чего, как было показано, зависит репутация конкретного образовательного учреждения и его педагогического коллектива, а в конечном итоге и сама возможность заниматься образовательной деятельностью.

В то же время, как уже отмечалось, правообязанная сторона (образовательное учреждение [организация] и педагогические работники) своими односторонними действиями может выполнить только такие свои обязательства, которые связаны с организацией и обеспечением образовательной деятельности и аттестационных мероприятий, то есть созданием условий для получения управомоченной стороной образования в объеме, предусмотренном конкретной образовательной программой, а также условий для подтверждения образовательного результата и получения документа об образовании/квалификации. Освоение образовательной программы, реализуемой правообязанной стороной, возможно только при условии активного и ответственного участия в образовательном процессе обучающегося (при возможном содействии его родителей или законных представителей), то есть реализации им как управомоченной стороной правомерного должного поведения. Последнее предусматривает, что управомоченная сторона образовательных правоотношений должна выполнять обязанности, связанные с обеспечением освоения соответствующей образовательной программы, а в случае получения цензового образования — также подтверждать качество полученного образования с тем, чтобы результат был зафиксирован на итоговой аттестации и подтвержден соответствующим документом об образовании и/или квалификации.

Очевидно, что правообязанная сторона (так же, как и управомоченная) заинтересована в том, чтобы правоотношение развивалось и достигло своей цели. Поэтому она вправе рассчитывать на положительные действия управомоченной стороны, обусловленные ее функциями в общественном образовательном отношении, а также на воздержание управомоченной стороны от негативных, разрушительных действий, которые являются и нецелесообразными, и неправомерными. Это предполагает наделение правообязанной стороны рядом правомочий императивного характера, которые позволили бы обеспечить выполнение обучающимся тех положительных действий, которые необходимы для качественного освоения материала, предусмотренного образовательной программой, а также воздержание от нецелесообразного и неправомерного поведения. Только при условии обладания такими правомочиями субъекты, исполняющие в правоотношении юридическую обязанность, смогут гарантированно обеспечить получение обучающимся качественного образования, то есть результата освоения конкретной образовательной программы  [313].

Рассматриваемая особенность юридической обязанности в образовательном правоотношении была замечена В. М. Сырых. Так, рассуждая о специфических чертах образовательных правоотношений, исследователь обращает внимание на то, что педагогические работники, являясь обязанной стороной, «выполняют властные полномочия» по отношению к обучающимся  [314]. Однако позволим себе не согласиться с тем, что правомочия, дополняющие юридическую обязанность правообязанной стороны образовательного правоотношения, следует рассматривать исключительно как властные.

Представляется, что указанные правомочия правообязанной стороны проявляются в возможности требовать от обучающегося правомерного и вместе с тем целесообразного поведения. То есть они проявляются в виде права-требования, которое существенно отличается от относимых к властным полномочиям права-распоряжения и права-приказа, прежде всего тем, что оно всегда направлено на корреспондирующую ему обязанность. Специфика образовательного правоотношения проявляется здесь в том, что право-требование, во-первых, принадлежит не только управомоченной, но и правообязанной стороне, а во-вторых, в том, что в данном случае право-требование направлено не на юридическую обязанность, а на долженствование обучающегося, возникающее в силу принадлежности субъективного права на образование. При этом важно учесть, что в настоящее время ввиду правовой необеспеченности данного долженствования возможностью государственного принуждения эффективность права-требования со стороны правообязанного лица в условиях образовательного правоотношения может быть недостаточной.

Таким образом, исследование состава и содержания субъективного права и юридической обязанности как элементов образовательного правоотношения позволило установить, что они характеризуются значительным своеобразием.

Особенность субъективного права обучающегося проявляется в том, что оно имеет двойственный характер, так как включает в себя не только ряд правомочий (право-поведение, право-требование, право-притязание, право-пользование), но и дополняется долженствованием. Последнее обусловлено тем обстоятельством, что в образовательном правоотношении такое правомочие обучающегося, как право-поведение, предполагающее право на собственные активные действия, должно быть реализовано обязательно: совершение собственных положительных действий управомоченным субъектом, а также воздержание от негативных действий в течение всего процесса освоения образовательной программы является необходимостью, которая имеет объективный характер. Хотя указанные долженствования представляют собой меру необходимого поведения, они не является юридической обязанностью в привычном ее понимании, поскольку предписываются не правообязанному, а управомоченному лицу. Такие долженствования могут возникнуть на основе общего запрета или общего предписания, то есть на основании императивных указаний закона.

Особенность юридической обязанности образовательного учреждения (организации) и педагогических работников проявляется в том, что выполнение составляющих ее долженст вований не представляется возможным без наделения указанных субъектов правомочиями, проявляемыми преимущест венно в форме права-требования, призванными обеспечить исполнение обучающимися их долженствований. Только при условии обладания такими правомочиями правообязанная сторона сможет взять ответственность за ту часть своих обязательств, которая в силу объективных причин не может быть выполнена посредством ее односторонних действий. В образовательных правоотношениях с обучающимися, которые еще не получили общего образования, исполнение указанных долженствований частично может быть обеспечено родителями (законными представителями).

Рассмотренная конструкция субъективного права и юридической обязанности обусловлена свойствами объекта образовательного правоотношения и вытекает из содержания функций, выполняемых субъектами в общественном образовательном отношении.

Образовательное правоотношение как система: структура и взаимодействие элементов

Рассматривая образовательное правоотношение с точки зрения системного подхода, не представляется возможным ограничиться изучением только его элементов. Как подчеркивает И. В. Блауберг, «системный подход исходит из того, что специфика сложного объекта (системы) не исчерпывается особенностями составляющих его элементов, а коренится прежде всего в характере связей и отношений между определенными элементами»  [315]. Это означает, что система образовательного правоотношения должна быть рассмотрена и в ее статическом состоянии, что позволит проследить структурные связи, и в динамике, благодаря чему выявятся связи генетические. Любая система представляет собой неразрывное единство генезиса и структуры, которые «в совокупности охватывают все стороны, аспекты, части явлений, которые присущи их статическим и динамическим процессам»  [316]. В процессе такого исследования возможно определить роль и значение каждого элемента в изучаемой системе, а также выявить системообразующие связи.

Изучение связей и отношений между элементами образовательного правоотношения целесообразно начать с их функциональной характеристики, что позволит приступить к выявлению «устойчивых связей», которые «обеспечивают упорядоченность» структуры  [317]. Как было установлено, самостоятельными элементами идеальной конструкции образовательного правоотношения являются все субъекты, субъективное право, юридическая обязанность, а также объект. Субъектами образовательного правоотношения являются физические и юридические лица, функции которых обусловлены целями и спецификой образовательной деятельности. Так, обучающийся осваивает образовательную программу. Образовательное учреждение (организация) обеспечивает для этого все необходимые (прежде всего, организационные) условия, в том числе приглашает педагогических работников. Функциональная задача последних заключается в непосредственном проведении образовательного процесса, создании необходимых и достаточных условий для того, чтобы субъекты, осваивающие образовательную программу, могли овладеть совокупностью нематериальных, духовных благ, объем и содержание которых определяется соответствующей образовательной программой, и тем самым удовлетворить свои образовательные потребности. Функциональной задачей родителей является создание дополнительных условий для результативного освоения детьми образовательных программ общего образования.

Как было отмечено, целесообразность участия всех субъектов в образовательном правоотношении определяется наличием его объекта, который в силу своего общего свойства способствует удовлетворению образовательных интересов и потребностей управомоченной стороны (обучающихся). Одновременно это позволяет правообязанной стороне (образовательному учреждению или организации) удовлетворить свой интерес — выполнить общественно-государственную миссию, оказав содействие в реализации права на образование.

Специфика объекта, проявляемая прежде всего в способах его создания и использования полезных свойств, определяет тот оптимальный (по сути, единственно возможный) характер поведения субъектов, благодаря чему образовательное правоотношение в итоге достигает своей цели. Как было показано, объект образовательного правоотношения не находится в распоряжении правообязанной стороны, более того она не может его создать своими собственными усилиями. Условием удовлетворения интересов и потребностей управомоченных субъектов является трансформация объекта, который в процессе развития правоотношения фактически создается в новом качестве благодаря совместным активным усилиям обеих сторон. Только активное целенаправленное взаимодействие всех субъектов образовательного правоотношения может обеспечить переход объекта из его «идеальной» формы в «реальную» и, следовательно, достижение обучающимся той совокупности знаний, умений, навыков, «ключевых компетенций», по поводу которой образовательное правоотношение было установлено.

Взаимодействие всех субъектов в образовательном процессе можно охарактеризовать каксвязь взаимодействия. В свою очередь, она обеспечивает связь преобразования, то есть связь между «идеальным» объектом, по поводу которого устанавливается образовательное правоотношение, с «реальным» (создаваемым) объектом, на который направлена правовая деятельность субъектов.

Правовые рамки активности субъектов могут быть определены благодаря наличию в составе образовательного правоотношения таких элементов, как субъективное право и юридическая обязанность. Их содержание и специфика объективно вытекают из функций каждого субъекта в общественном образовательном отношении, способов их совместной деятельности и взаимодействия (интерактивной деятельности) сторон.

Поскольку в образовательном правоотношении прежде всего важен правовой режим, в котором осуществляется интерактивная деятельность субъектов в связи с объектом, то функция субъективного права и юридической обязанности как системных элементов заключается еще и в том, чтобы установить и закрепить этот правовой режим. Только в этом случае мы получим юридическую конструкцию, призванную обеспечить достижение цели системы правовым способом. В рамках указанной конструкции субъекты представляют собой такие элементы, которые находятся в правовой связи друг с другом. Сама возможность такой правовой связи допускается в силу наличия субъективного права и юридической обязанности, системная функция которых состоит еще и в том, чтобы обеспечивать правовые связи субъектов между собой.

В системе, представляющей собой правоотношение, все правовые связи между субъектами можно охарактеризовать как связи функционирования, поскольку они «обеспечивают реальную жизнедеятельность» всей системы  [318]. Однако сами они обеспечиваются за счет взаимосвязи корреспондирующих друг другу субъективного права и юридической обязанности. Поскольку их взаимосвязь позволяет упорядочить структуру правоотношения, ее можно охарактеризовать каксвязь строения, или структурную связь.

В рамках образовательного правоотношения прослеживаются два типа устойчивых правовых связей, определяющих специфику его структуры. Первый тип представлен отношениями, возникающими между обучающимся и педагогом. Эта правовая связь (условно она может быть обозначена как

«педагогические отношения»), обеспечивает преобразование объекта в его конечную форму — индивидуальный образовательный результат управомоченного субъекта, а потому она является ключевой правовой связью. В то же время она не может существовать сама по себе: педагогический работник не является самостоятельным элементом системы образования и участвует в образовательном правоотношении только при условии заключения трудового договора с образовательным учреждением (организацией). Поэтому для обеспечения рассмотренной правовой связи в рамках образовательного правоотношения выделяютсяорганизационные правовые связи. Их общее название обусловлено характером деятельности, в процессе которой они возникают и существуют, то есть организационной деятельности по созданию необходимых условий для того, чтобы в ходе образовательного процесса каждым из обучающихся был достигнут запланированный программой образовательный результат.

В рамках образовательного правоотношения организационные правовые связи возникают между: образовательным учреждением (организацией) и субъектом права на образование, который становится обучающимся; образовательным учреждением (организацией) и родителями (законными представителями) обучающегося; образовательным учреждением (организацией) и педагогическими работниками (помимо трудового договора).

Каждая из перечисленных организационных правовых связей направлена на обеспечение ключевой правовой связи. Так, в рамках отношений между образовательным учреждением и субъектом права на образование (обучающимся) осуществляются прием и в установленных случаях конкурсные процедуры, предшествующие зачислению, организация учебного процесса, контроль успеваемости, а также соблюдения дисциплины и правил внутреннего распорядка в процессе освоения образовательной программы, организация аттестационных мероприятий, включая итоговую аттестацию, подготовку и оформление необходимой документации, в том числе документа об образовании и/или квалификации. Если в образовательном правоотношении принимают участие родители (законные представители) обучающегося, то они будут восполнять недостающую дееспособность обучающихся во всех перечисленных организационных вопросах. Кроме того, родители могут принимать участие в управлении образовательным учреждением (организацией).

Отношения образовательного учреждения (организации) и педагогических работников не исчерпываются только трудовым договором. Педагог — это не просто наемный работник с определенным кругом обязанностей. Он является представителем образовательного учреждения (организации) как правообязанной стороны образовательного правоотношения, ответственным за проведение образовательного процесса на высоком профессиональном уровне. Это означает, что образовательное учреждение (организация) должно обеспечить необходимые условия для осуществления профессиональной деятельности педагогов. Поэтому организационные отношения между образовательным учреждением (организацией) и педагогами включают вопросы распределения нагрузки, расписания, повышения квалификации, профессиональной аттестации, а также вопросы участия в управлении, реализации академических свобод.

Таким образом, образовательное учреждение (организация) в силу своих функциональных задач состоит с каждым из остальных участников образовательного правоотношения в правовой связи организационного характера. Тем самым обеспечивается организационная основа «педагогических отношений» — правовой связи между обучающимся и педагогом, благодаря которой осуществляется образовательный процесс и обеспечивается приобретение обучающимся той совокупности нематериальных, духовных благ, по поводу которой было установлено образовательное правоотношение.

В то же время выделение рассмотренных правовых связей весьма условно, поскольку законные интересы и потребности всех субъектов в связи с образованием могут быть удовлетворены только в результате участия в образовательном правоотношении, а не «педагогическом» или «организационном». В силу наличия единой цели — обеспечения (содействия) реализации права на образование — образовательное правоотношение не может быть рассмотрено как суммативное образование, состоящее из отдельных правовых связей. Наличие рассмотренных правовых связей означает не разрозненность, а напротив, цельность и органичность системы образовательного правоотношения. Каждая из рассмотренных связей может быть охарактеризована как системообразующая связь, способствующая функционированию всей системы. Тем не менее эти связи представляются различными по своему значению.

В силу того, что каждая из рассмотренных связей демонстрирует взаимодействие элементов системы, можно говорить о наличии в образовательном правоотношении связей координации. К таковым относятся связи между образовательным учреждением и обучающимся (его родителями или законными представителями), между обучающимся и педагогическим работником, между образовательным учреждением и педагогическим работником, между родителями и педагогическим работником.

Поскольку образовательное правоотношение устанавливается между обучающимся (его родителями или законными представителями) и образовательным учреждением (организацией), постольку данная связь является первичной. В процессе развития системы она порождает другие связи — между обучающимся и педагогическим работником, между родителями (законными представителями) и педагогическим работником, а также влияет на возникновение связи между образовательным учреждением и педагогическим работником, поскольку им необходимо координировать действия по организации образовательного процесса. Наличие первичной и вытекающих из нее связей позволяет сделать вывод о том, что в образовательном правоотношении имеют место связи развития, представляющие собой модификацию связей функционирования. В то же время образование новых связей свидетельствует о том, что в образовательном правоотношении наряду со связями координации присутствуют связи субординации. Это подчеркивает тесную структурную взаимосвязь элементов в рамках единого образовательного правоотношения.

Каждая из рассмотренных связей, взятая по отдельности, имеет свою структуру, упорядоченность которой, как было отмечено, обеспечивается благодаря таким элементам, как субъективное право и юридическая обязанность, взаимосвязь которых можно охарактеризовать как системообразующую связь строения, или структурную связь. В силу специфики объекта, опосредующей особенности субъективного права и юридической обязанности, которые дополняются, соответст венно, долженствованиями и правомочиями, можно предположить, что в образовательном правоотношении присутствуют две разновидности структурных связей— не только традиционная взаимосвязь субъективного права и юридической обязанности, но ивзаимосвязь корреспондирующих друг другу долженствований управомоченной стороны и правомочий правообязанной стороны. Последняя (нетрадиционная для правоотношения) структурная связь обусловлена необходимостью обязательного активного участия в правоотношении управомоченного субъекта (обучающегося).

Представляется, что обучающийся является таким элементом, который запускает весь системный механизм  [319]. В этом смысле следует согласиться с А. Толкаченко в том, что «учитель появляется там и тогда, где и когда появляются ученики»  320]. Для возникновения образовательного правоотношения необходимо наличие субъекта права на образование, — без его активного участия в образовательном процессе невозможно достижение планируемого образовательного результата и, соответственно, удовлетворение взаимных интересов сторон в образовательном правоотношении. Обучающийся, не воспользовавшийся своим субъективным правом (особенно в части права на собственные положительные действия), превращается в тот самый «мертвый элемент», который либо останавливает всю систему, либо лишает ее способности к целесообразному функционированию, что делает невозможным достижение цели.

Приведенные доводы со всей очевидностью выявляют неординарную роль обучающегося в системе образовательного правоотношения. Надо полагать, что эта роль обусловленагенетической связью образовательных правоотношений с правом на образование. Ведь обучающийся является единственным из субъектов, чья образовательная правосубъектность определяется конституционным правом на образование. Реализуя это право посредством вступления в образовательное правоотношение, обучающийся тем самым обеспечивает становление, развитие и целенаправленное функционирование этой системы.

Генетическая связь образовательных правоотношений с правом на образование позволяет выявить роль других элементов данной системы. Как было показано, объективно существующее в виде потенциальной возможности право человека на образование в установленном образовательном правоотношении проявляется как субъективное право обучающегося. Его реализация настолько важна для обеспечения функционирования всей системы, что обеспечивается не только юридической обязанностью, но и дополнительной взаимосвязью долженствований управомоченной стороны и корреспондирующих им правомочий правообязанной стороны. Не менее значимым элементом представляется юридическая обязанность. Ее неисполнение (или неполное, непоследовательное исполнение) образовательными учреждениями (организациями) и педагогическими работниками может привести к дисфункционированию системы или ее полной остановке. Представляется, что в системе правоотношения эти равнозначные элементы играют связующую роль, поскольку обеспечивают правовые связи субъектов.

Учитывая системную значимость функций, выполняемых в образовательном правоотношении образовательными учреждением (организацией) и педагогическими работниками, которые в определенных случаях вместе с родителями (законными представителями) обучающегося обеспечивают создание условий для реализации его права на образование, можно констатировать, что отсутствие данных элементов в системе образовательного правоотношения не позволяет вести речь о наличии системы как таковой. Их значимость как элементов системы представляются очень высокой. Так, образовательное учреждение (организация) играет в образовательном правоотношении управляющую и координирующую роль, что подтверждается участием данного субъекта в «организационных отношениях». Координирующую роль также играют родители (законные представители). Педагог представляется ключевой фигурой в организации и проведении образовательного процесса, поэтому его роль в системе образовательного правоотношения можно определить как организующую. Одновременно участие в образовательном правоотношении всех перечисленных субъектов связано с реализацией социально-значимой роли выполняющих общественно-государственную миссию образовательных учреждений (организаций) и приглашенных ими педагогических работников, а также родителей, выполняющих свой семейный и гражданский долг.

С точки зрения функционирования системы образовательного правоотношения роли обучающегося и правообязанного субъекта отличаются по своей значимости. Как было показано, пассивность обучающегося делает невозможной достижение цели правоотношения в целом. Хотя совершение им собственных положительных действий обеспечивает должную реализацию его субъективного права на образование, а для системы в целом — целесообразное функционирование, — принудить обучающегося к выполнению данного долженствования весьма проблематично. Неисполнение правообязанными субъектами своих функций также ведет к негативным последствиям, но ввиду того, что они являются носителями юридической обязанности, которая может быть обеспечена силой государственного принуждения  [321], эта опасность менее вероятна.

В связи с этим есть основания считать, что сложная специфическая взаимосвязь всех элементов в системе образовательного правоотношения, направленная на обеспечение реализации обучающимся его субъективного права, является его важной характеристикой.

Представляется, что в достижении целей образовательного правоотношения, возможном только в случае отлаженного функционирования всей системы, заинтересован каждый его участник. Так, обучающийся удовлетворяет свои потребности в качественном образовании, чем также удовлетворены его родители. Педагогические работники реализуют свой творческий потенциал и обогащаются в личностном и профессиональном плане. Образовательные учреждения (организации), надлежащим образом выполнив общественно-государственную миссию, приобретают репутацию, привлекающую новых обучающихся. То есть в процессе активного взаимодействия друг с другом, обусловленного общей потребностью в создании объекта, каждый субъект приобретает то, чем он не мог обладать сам по себе, вне системы (вне связи с другими элементами системы).

Сходные по сути изменения происходят и с другими элементами. Так, в процессе активного взаимодействия сторон осуществляется трансформация объекта, то есть его переход из «идеальной» в конечную («реальную») форму, в которой он приобретает характеристики принадлежности управомоченному субъекту, от личности которого в дальнейшем он будет неотделим. Свойства объекта определяют интерактивный характер образовательного процесса, лежащего в основе общественного образовательного отношения, а также содержание функций каждого субъекта в общественном образовательном правоотношении. В силу неразрывности материального и юридического содержания правоотношения специфика объекта определяет особенности субъективного права и юридической обязанности, проявляющиеся в их двойственном характере: правомочия субъективного права дополняются долженствованиями, а обязательства юридической обязанности — правомочиями.

Это означает, что в процессе развития образовательного правоотношения и общего целесообразного взаимодействия всех элементов каждый из них приобретает новые интегративные качества, обусловленные общими свойствами данной системы. Это обстоятельство в совокупности с наличием разнообразных системообразующих связей  [322]подтверждает тот факт, что образовательное правоотношение является органичной целостной системой  [323]. Ее основной целью является обеспечение реализации права на образование, которое определяет условия становления данной системы, а также закономерности ее развития. Роль и функции каждого системного элемента обусловлены общим стремлением системы к достижению указанной цели. Этому же способствуют разнообразные системообразующие связи, в которые вступают элементы в процессе своего целесообразного функционирования. Так, рассмотренная система характеризуется наличием не только генетической и структурных связей, но и связей функционирования, развития, взаимодействия, преобразования, которые по выполняемым функциям можно разделить на связи координации и субординации. В результате общего функционирования система в целом и каждый из ее элементов приобретают новые интегративные качества. Выявленные особенности взаимосвязи и взаимодействия элементов дополняют общую специфику образовательного правоотношения.

Специфика образовательного правоотношения и его виды

Подводя итоги, следует констатировать, что характеристика элементов, входящих в состав образовательного правоотношения, а также исследование этого правоотношения как системы позволили выявить ряд специфических черт, которые состоят в следующем:

1.       Субъектный состав в различных образовательных правоотношениях разнообразен и зависит, в первую очередь, от уровня образовательной программы и формы ее освоения, а также иных условий получения образования.

2.       Образовательное правоотношение имеет специфический объект. Объектом идеальной конструкции образовательного правоотношения можно признать нематериальные, духовные блага (т. е. в современной образовательной парадигме — знания, умения, навыки и «ключевые компетенции»), на овладение которыми (присвоение которых) направлен интерес управомоченной стороны (обладателей права на образование).

Внешние количественно-качественные характеристики объекта конкретного образовательного правоотношения определяются соответствующей образовательной программой в форме требований к уровню подготовки выпускников, освоивших данную программу.

3.       Такой «идеальный» объект существует как естественная ценность и потенциально принадлежит всем и каждому. Он не может быть передан правообязанной стороной в исключительное обладание либо отчужден каким-либо иным способом в пользу управомоченной стороны. Правовая деятельность сторон направлена на создание индивидуализированной разновидности указанных нематериальных духовных благ, параметры которых должны соответствовать требованиям к уровню подготовки выпускников, устанавливаемым образовательной программой (планируемому результату). Это выявляет способность объекта образовательного правоотношения к трансформации, в процессе осуществления которой он приобретает характеристики принадлежности управомоченному субъекту.

4.       Полученный обучающимся (выпускником) образовательный результат, обобщенно понимаемый как указанная совокупность нематериальных духовных благ, индивидуален, неотделим от личности самого обучающегося (выпускника) и проявляется только как совокупность его личных свойств и личностных качеств. Соответственно приобретение (присвоение) такого объекта управомоченной стороной может быть подтверждено только самим обучающимся.

5.       Специфические особенности объекта образовательного отношения, выражающиеся в способах создания и использования его полезных свойств (т. е. деятельности участников), а также в особенностях его правового режима в силу системных свойств правоотношения оказывают существенное влияние на структуру и способы реализации прав и обязанностей всех участников образовательного правоотношения, а соответственно, на материальное и юридическое содержание образовательного правоотношения.

6.       Для образовательного правоотношения характерна особая конструкция субъективного права и юридической обязанности, предусматривающая наличие у обеих сторон образовательного правоотношения одновременно и правомочий, и обязательств (долженствований). Это позволяет учесть особенности образовательной деятельности как интерактивного процесса и обеспечить надлежащий правовой режим взаимодействия ее участников и регулятивное влияние на действия субъектов образовательного правоотношения.

7.       Образовательное правоотношение характеризуется наличием разнообразных системообразующих связей. Важнейшей из них является генетическая связь, определяющая закономерности его становления и развития как системы, основанной на принципе свободы образования и праве человека на образование. Ему присущи также два типа устойчивых правовых связей, возникающих между его участниками по поводу объекта («педагогические» и «организационные»). Каждая из них имеет смысл только в рамках системы образовательного правоотношения, характеризующейся единством, органичностью и целостностью. За пределами этой системы остаются смежные правовые связи, возникающие в связи с в ступлением участников в иные правоотношения в сфере образования (трудовые, гражданско-правовые и т. д.).

Итак, образовательное правоотношение следует понимать как возникающую на основе норм права взаимосвязь между субъектом права на образование и образовательной организацией по поводу приобретения (присвоения) обучающимся определенной разновидности нематериальных духовных благ, конкретные параметры которых зафиксированы в образовательной программе в форме требований к уровню подготовки выпускников (планируемого образовательного результата).

Характеристика основных элементов и внутренних связей образовательного правоотношения свидетельствует о наличии специфического правового механизма, приводящего в действие всю систему  [324]. Применяемый в настоящее время метод правового регулирования отношений в сфере образования представляет собой сочетание элементов традиционных (императивного и диспозитивного) методов.

Императивный метод в сфере образования применяется прежде всего в управлении системой образования, обеспечении исполнения установленных законодательством обязательных государственных требований и процедур (государственные образовательные стандарты, обязательность общего образования, контроль качества образования, государственная итоговая аттестация, лицензирование, государственная аккредитация, надзор за соблюдением законодательства) и т. д. Непосредственно в образовательном правоотношении элементы императивности возникают главным образом в рамках локального администрирования, «обслуживающего» образовательный процесс в образовательном учреждении (организации).

Диспозитивность проявляется при использовании субъектом права на образование возможности выбора уровня и направленности образовательной программы (за исключением обязательных уровней), направления подготовки (специальности), образовательного учреждения (организации), формы получения образования, языка обучения, педагогического профиля, дополнительных образовательных программ и услуг, обучения по индивидуальным учебным планам, на платной или бюджетной основе, а также возможности прекращения «необязательного» образовательного правоотношения по воле управомоченной стороны либо по инициативе обязанной стороны в случаях, предусмотренных законом.

В то же время традиционные методы и их сочетания не могут в полной мере обеспечить адекватного правового регулирования образовательных отношений, что подтверждает, как показал проведенный анализ, объективную потребность в разработке специальных правовых средств, способов и приемов их регулирования с учетом возможности применения мер педагогического и воспитательного воздействия.

Таким образом, результаты изучения состава, свойств и функций элементов, их взаимодействия, устойчивых структурных связей подтвердили вывод о специфичности природы и содержания, метода регулирования образовательного правоотношения, дополнили и уточнили уже выявленные его особенности.

На основе полученных результатов сформулирован также тезис, имеющий важное общеметодологическое значение с точки зрения типологии правоотношений. Характерные черты образовательного правоотношения (свойства объекта, особенности субъективного права и юридической обязанности субъектов, их специфическая взаимосвязь и взаимодействие) свидетельствуют о том, что данная система представляет собой принципиально новую юридическую конструкцию. Выявленная специфика не позволяет отнести образовательные правоотношения ни к одному из известных видов правоотношений, выделяемых на основании свойств их объектов. Так, образовательные правоотношения не являются пассивными, поскольку для удовлетворения образовательных интересов и потребностей управомоченной стороны не достаточно только ее субъективного права на получение образования и требуются ее активные действия, направленные на освоение соответствующей образовательной программы. Точно так же образовательные правоотношения не могут быть отнесены к правоотношениям активноговида, в которых главную роль играет юридическая обязанность обязанного лица, позволяющая удовлетворить интерес правомочного лица. Хотя «передача» объекта (предоставление качественного образования) является главной функциональной задачей правообязанной стороны, она не обладает этим объектом и не может создать его самостоятельно, без участия управомоченной стороны. Поэтому представляется, что по объекту и юридическому содержанию образовательное правоотношение можно определить как интерактивное, характеризующееся активным поведением обеих сторон правоотношения.

В целом результаты проведенного исследования дают возможность утверждать, что образовательное правоотношение по своей правовой природе не относится ни к административно-правовым, ни к гражданско-правовым отношениям, но представляет собой особый, самостоятельный вид общественных отношений, урегулированных правом. В этом качестве оно является важным элементом механизма правового регулирования отношений в сфере образования и требует надлежащего законодательного оформления.

В силу многообразия образовательных интересов и потребностей субъектов права на образование образовательные правоотношения, возникающие на практике, довольно заметно различаются между собой, что обусловливает потребность в их классификации. Первая научно обоснованная классификация образовательных правоотношений, подразделяющая их по уровням образования, была предложена В. М. Сырых. Такая классификация, по его мнению, в полной мере «способствует выявлению специфической сущности отдельных видов внутри одного и того же рода, а также раскрытию устойчивых сущностных связей между отдельными видами»  [325]. Однако ввиду того, что она охватывает только цензовое образование, за рамками классификации остаются образовательные правоотношения, которые не предполагают достижения образовательного уровня (ценза). Кроме того, она не позволяет в полной мере учесть реального разнообразия рассматриваемых отношений, так как отношения, возникающие в связи с получением образования одного и того же уровня, например общего образования в традиционной школе, кадетском колледже или коррекционном образовательном учреждении, имеют значительные отличия, требующие учета при их законодательной регламентации.

Образовательные правоотношения различаются (следовательно, могут быть классифицированы) по различным основаниям. В первую очередь, их характеристики зависят от правовых режимов и возможностей, существующих в системе образования (вид получаемого образования [обязательное/ необязательное]; тип образовательной программы [основная и дополнительная, стандартизированная и нестандартизированная]; форма получения образования [очная, очно-заочная, заочная, экстернат, семейное образование]; тип образовательного учреждения [школа, высшее учебное заведение и др.] и т. д.). Дополнительным, но не определяющим, условием являются финансовые основания осуществления образовательного процесса. Рассмотренные показатели, как правило, действуют по совокупности, формируя существующее на практике разнообразие образовательных правоотношений.

С учетом этого в качестве основания классификации можно предложить образовательные условия, под которыми понимается совокупность факторов образовательного процесса, определяемых в зависимости от вида получаемого образования, типа образовательной программы, формы получения образования, типа образовательного учреждения. Выделяемые на основе образовательных условий виды образовательных правоотношений в юридическом смысле различаются по субъектному составу, соотношению императивного и диспозитивного методов правового регулирования, по объему и содержанию правомочий и обязательств сторон.

При разделении образовательных правоотношений по критерию образовательных условий, создаваемых правообязанной стороной, прежде всего должна учитываться форма получения образования. Например, при таких формах получения образования, как экстернат и семейное образование, участие правообязанной стороны образовательного правоотношения в создании необходимых условий для достижения индивидуального образовательного результата представляется минимальным. В соответствии с положениями «О получении общего образования в форме экстерната»  [326] и «Об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации»  [327] данные формы предполагают самостоятельное освоение общеобразовательных, а также основных образовательных программ высшего профессионального образования по ряду специальностей с последующей промежуточной и государственной (итоговой) аттестацией. То есть образовательный процесс организуется и проводится силами управомоченной стороны — вне образовательного учреждения (организации) и без постоянного непосредственного участия его представителей (педагогических работников). Поскольку обучающиеся самостоятельно осваивают соответствующую образовательную программу, то правообязанная сторона не несет ответственности за качество образования, получаемого обучающимися в семье или экстерном, а также за жизнь и здоровье этих обучающихся во время образовательного процесса. Следовательно, при таких формах освоения образовательных программ правообязанная сторона не нуждается в соответствующих правомочиях в полном объеме и не обладает ими в этой части.

Функции правообязанной стороны в данном правоотношении сводятся, как правило, к организации и проведению консультаций, отдельных занятий и аттестационных мероприятий, а следовательно, рамками этих мероприятий ограничивается ее ответственность и правомочность. На этом основании правообязанная сторона содействует исполнению управомоченной стороной ее долженствования, связанного с подтверждением соответствия достигнутого образовательного результата планируемому результату. Долженствование, обусловленное необходимостью результативного освоения образовательной программы, исполняется обучающимся (возможно, при содействии родителей) без участия правообязанной стороны.

С одной стороны, объем долженствований управомоченной стороны сокращается: обучающиеся не обязаны посещать занятия и в связи с этим соблюдать правила внутреннего распорядка, предусмотренные уставом образовательного учреждения (организации). Но, с другой стороны, при этом изменяется объем и содержание долженствования, связанного с освоением образовательной программы. В данном случае обучающиеся обязаны не просто активно и ответственно участвовать в образовательном процессе, но и управлять, и организовывать сам процесс. Последнее может быть реализовано как самими обучающимися, так и их родителями (законными представителями).

Специфика образовательных правоотношений, возникающих при получении образования в семье или экстерном (вне образовательного учреждения), состоит в том, что обучающийся (при возможном содействии родителей, но без участия обязанной стороны) самостоятельно обеспечивает исполнение вытекающих из долженствования обязательств, связанных с результативным освоением образовательной программы. Ненадлежащее исполнение этих обязательств не позволит успешно пройти промежуточные и итоговые аттестации и получить документ об образовании/квалификации. В случае освоения программ основного общего образования ответственность за достижение качественного результата образовательного процесса, проводимого вне образовательного учреждения (организации), несут родители обучающегося. Такая ответственность прямо не предусмотрена действующим законодательством, однако вытекает из норм Конституции РФ, Семейного кодекса РФ и Закона РФ «Об образовании», согласно которым родители или лица, их заменяющие, обязаны обеспечить получение детьми общего образования.

В то же время такие образовательные правоотношения имеют те же самые специфические черты, которые свойственны образовательным правоотношениям как особому, самостоятельному виду. Изменяется лишь содержание праватребования обучающегося, которое в данном случае предоставляет возможность требовать от правообязанной стороны только создания условий для проведения аттестационных мероприятий, что позволит зафиксировать индивидуальный образовательный результат, достигнутый обучающимся самостоятельно, и получить документ об образовании/квалификации. Следовательно, изменяется содержание и сокращается объем обязательств правообязанной стороны, а также ее правомочий, проявляемых в форме права-требования.

Таким образом, образовательные правоотношения, возникающие с целью получения образования в семье и экстерном, следует отнести к отдельному виду. Данный вид характеризуется минимальным участием правообязанной стороны и высокой степенью ответственности управомоченной стороны за исполнение вытекающих из ее долженствования совокупности обязательств, связанных с результативным освоением образовательной программы.

Сходный характер имеют правоотношения, возникающие в связи с получением профессионального образования в заочной форме, а также дистанционного образования, реализуемого с применением информационных и телекоммуникационных технологий при опосредованном взаимодейст вии обучающегося и педагога. Очевидно, что рассмотренный вид образовательных правоотношений отличается от тех образовательных правоотношений, которые возникают при получении образования в образовательном учреждении (организации), где обязанная сторона несет ответственность за жизнь и здоровье (преимущественно несовершеннолетних) обучающихся, а также организует и проводит образовательный процесс. Однако было бы ошибочно разделить образовательные отношения всего на два вида, поскольку обучение в образовательном учреждении (организации) предполагает ряд отличий с точки зрения создаваемых образовательных условий и содержания функций правообязанной стороны в образовательном процессе. Показательно, что далеко не во всех случаях эти отличия зависят от типа и вида образовательного учреждения (организации) и уровня получаемого образования.

С учетом этого в отдельный вид следует выделить образовательные правоотношения, возникающие в связи с получением основного общего образования, включая начальное образование в условиях общеобразовательного учреждения. Главная особенность правоотношений данного вида заключается в обязательном характере образования данных уровней, что соответствует нормам международно-правовых актов и Конституции РФ.

С точки зрения образовательных условий обязательность образования прежде всего предполагает высокую степень ответственности правообязанной стороны за достижение обучающимися индивидуального образовательного результата, соответствующего параметрам планируемого результата освоения образовательной программы, что, в частности, не допускает возможности отчисления обучающегося по причине неуспеваемости. Обязательный характер получаемого образования, формирование содержания образовательной программы на основе соответствующего государственного образовательного стандарта оказывает заметное влияние на метод правового регулирования отношений данного вида, что проявляется в существенном ограничении его диспозитивных начал. В то же время имеют место элементы диспозитивного метода. Это проявляется в возможности самостоятельного определения родителями (законными представителями) возраста, с которого ребенок приступит к освоению программы начального общего образования  [328], а также возможности выбора образовательного учреждения (организации) и перехода из одного образовательного учреждения (организации) в другое, реализующее программы того же образовательного уровня. Как показывает практика, родители обучающихся довольно часто реализуют право перехода, что, как правило, бывает связано с отсутствием в образовательном учреждении (организации) образовательных условий, оптимальных с точки зрения достижения необходимого образовательного результата.

Другие характерные черты правоотношений данного вида обусловлены возрастными особенностями обучающихся и проявляются в: 1) высокой степени ответственности правообязанной стороны за жизнь и здоровье несовершеннолетних обучающихся; 2) значимости воспитательных функций; 3) участии родителей (законных представителей) обучающихся. Перечисленные черты свойственны и правоотношениям, возникающим в связи с получением среднего (полного) общего образования.

Представляется, что образовательные правоотношения, возникающие в связи с получением среднего (полного) общего образования, близки по виду к правоотношениям,  возникающим в связи с получением начального профессионального образования. Для этого имеется несколько оснований. Во-первых, оба указанных уровня являются общедоступными и бесплатными (при условии получения образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях). Это предполагает общность юридических процедур при установлении образовательного правоотношения  [329], а следовательно, характеризует функции правообязанной стороны в этой части как сходные. Во-вторых, оба уровня являются непосредственным продолжением основного общего образования, что предполагает сходные возрастные особенности обучающихся. С точки зрения образовательных условий это означает высокую степень ответственности правообязанной стороны за жизнь и здоровье обучающихся в образовательном процессе и высокую значимость воспитательной функции. В-третьих, оба уровня не являются обязательными, что предполагает возможность выбора, а также смены не только образовательного учреждения, но и направления (специальности) и профиля подготовки.

Из этого следует, что диспозитивные черты более проявлены в методе правового регулирования, чем в предыдущем виде правоотношений. Кроме того, диспозитивность проявляется также в возможности отказа от получения образования данного уровня. Это означает, что правоотношение может быть прекращено до момента его завершения (по инициативе как обучающегося, так и образовательного учреждения [организации], например по причине неуспеваемости обучающегося или в связи с систематическим нарушением правил внутреннего распорядка). Вместе с тем очевидно, что в силу различного вида образовательных программ, реализация которых требует создания ряда специфических условий (при организации обучения профессии и организации  профильного обучения), а также различного состава участников  [330], правоотношения по поводу получения среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования представляют собой смежные, но различные виды. В случае принятия законопроекта об обязательном общем образовании первые приобретут характеристики, типичные для вида правоотношений, возникающих сегодня применительно к основному общему образованию.

Много общих черт прослеживается у правоотношений, возникающих в связи с получением детьми дошкольного и дополнительного образования. Несмотря на то что такие правоотношения весьма разнообразны, представляется целесообразным отнести их к единому виду, который характеризуется: 1) участием родителей (законных представителей); 2) высокой значимостью воспитательной функции; 3) высокой степенью ответственности за жизнь и здоровье обучающихся (в силу их несовершеннолетия); 4) преобладанием диспозитивных элементов в методе правового регулирования, что проявляется в широкой возможности выбора, а также отсутствии итоговой аттестации и необходимости обязательного участия в ней с целью подтверждения и официальной фиксации образовательного результата. В подавляющем большинстве случаев освоение детьми программ дополнительного образования осуществляется на возмездной основе.

Самостоятельный вид составляют образовательные правоотношения, возникающие при получении общего образования детьми с ограниченными возможностями здоровья (в коррекционных образовательных учреждениях [организациях] различных видов). Этот вид тоже характеризуется участием родителей (законных представителей) и повышенной ответственностью правообязанной стороны за жизнь и здоровье обучающихся, что предполагает участие не только педагогов, но и медицинских работников, и высокую значимость функции воспитания. Представляется, что в силу возрастной и медицинской специфики обучающихся (воспитанников), а также обязательного характера получаемого образования, в методе правового регулирования достаточно весомой будет его императивная составляющая. В то же время диспозитивность будет проявлена в наличии характерных для подавляющего большинства образовательных правоотношений возможности выбора (в том числе смены) образовательного учреждения (организации) и формы получения образования.

Близкими по образовательным условиям, в которых они осуществляются, являются образовательные правоотношения, возникающие в связи получением в очной и очно-заочной (вечерней) формах среднего, высшего профессионального образования, а также освоения дополнительных программ повышения квалификации и переквалификации специалистов. В таких правоотношениях управомоченным субъектом является только обучающийся; его родители (законные представители) участия в правоотношении не принимают. В функциях правообязанной стороны доминирует деятельность по созданию условий для обучения профессии. Воспитательный аспект проявлен незначительно либо отсутствует. Такие факторы, как отсутствие обязательности образования, наличие академической свободы, возможность формирования индивидуального плана и графика обучения, свидетельствуют о выраженности диспозитивных элементов метода правового регулирования.

Правоотношения в связи с получением послевузовского профессионального образования обладают рядом заметных особенностей по сравнению с иными, что позволяет классифицировать их как отдельный вид. В силу возраста и высокого образовательного ценза предполагается высокая степень ответственности самих обучающихся за выполнение в срок всех учебных и аттестационных мероприятий, уравновешиваемая достаточно широкими академическими свободами аспирантов и докторантов, включая возможности выбора темы исследования, формирования индивидуального плана и т. п.

Определенные отличия имеют образовательные правоотношения, возникающие в связи с получением специального профессионального образования, которые требуют особых условий организации образовательного процесса, например военного образования (в военных училищах, вузах МВД России и т. п.), а также общего (основного и среднего полного) образования в специфических условиях, предполагающих овладение основами профессии (например в кадетских, хореографических, спортивных школах и т. п.). Характерная черта таких образовательных отношений — преобладание императивных элементов в методе правового регулирования. В случае получения военного образования это связано с одновременным поступлением обучающихся на государственную военную службу. В других случаях это связано с высокими профессиональными требованиями к обучающимся, что предполагает наличие соответствующего локального администрирования. Указанная специфика находит отражение в содержании правил внутреннего распорядка, которые обязательны для исполнения обучающимися. Диспозитивные элементы метода правового регулирования отношений рассматриваемого вида сведены к минимуму. Так, в силу профессиональной специфики рассматриваемые виды образования можно получить только в очной форме, что исключает возможность выбора формы получения образования. Возможность смены образовательного учреждения (организации) тоже представляется весьма ограниченной. Тем не менее в силу отсутствия обязательности существует возможность прекращения образовательного правоотношения до момента его планового завершения по инициативелюбой из сторон.

Самостоятельный вид образовательных правоотношений составляют такие из них, которые связаны с получением образования при одновременном (в силу их социальной специфики) постоянном пребывании обучающихся в образовательном учреждении. Такие правоотношения, в частности, возникают в процессе получения основного общего образования лицами с девиантным поведением (в условиях специализированных образовательных учреждений), а также детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей (в условиях детских домов).

Данный вид образовательных правоотношений характеризуется высокой значимостью воспитательной функции, исключительно высокой степенью ответственности правообязанной стороны за жизнь и здоровье обучающихся, а также за достижение ими необходимого образовательного результата, поскольку правоотношения возникают в связи с получением основного общего образования, которое является обязательным. В методе правового регулирования еще более отчетливо, чем в предыдущем случае, будут выражены императивные черты, усиленные ограниченными возможностями выбора, в том числе типа и вида образовательного учреждения и формы получения образования. Применительно к двум последним видам образовательных правоотношений это проявляется в большем объеме правомочий правообязанной стороны. Представляется, что указанные правомочия не ограничиваются только правом требования и могут предполагать также приказ и распоряжение [331] (например, правоотношения в связи с получением военного образования). В то же время преобладание элементов императивного метода в правовом регулировании отношений рассмотренных видов отнюдь не является основанием для того, чтобы рассматривать их как разновидность административно-правовых. В силу того, что такие правоотношения создаются с целью реализации права на образование и предполагают результативное освоение той или иной образовательной программы, то есть имеют соответствующие цель и объект, они являются разновидностью образовательных правоотношений и обладают свойственной им спецификой.

На этом же основании нельзя относить к гражданско-правовым образовательные правоотношения, существующие на возмездной основе. То обстоятельство, что в силу возможности, предоставленной действующим законодательством, какая-либо образовательная программа (основная или дополнительная) реализуется на возмездной основе, не изменяет юридического содержания образовательного правоотношения. Так, обучающийся (в том числе оплативший свое обучение) должен принимать активное участие в образовательном процессе и исполнять вытекающие из этого долженствования обязательства, связанные с результативным освоением образовательной программы, участием в аттестационных мероприятиях и воздержанием от негативных действий. Обучающиеся и их родители (законные представители) также не освобождаются ни от соблюдения устава образовательной организации, ни от необходимости исполнять законные требования представителей правообязанной стороны, предъявляемые в рамках их правомочий (права требования исполнения долженствования). Ведь сама по себе плата за обучение не служит гарантией достижения обучающимся соответствующего индивидуального образовательного результата и успешного прохождения итоговой аттестации (при получении цензового образования).

Кроме того, некоторые специфические черты образовательных правоотношений очевидным образом не соответствуют принципам гражданского права. В частности, наделение представителей правообязанной стороны правомочиями в форме права требования на основании закона, а не договора сторон, выпадает из рамок гражданско-правового поля, где взаимоотношения сторон строятся на основе принципа равноправия. В отличие от гражданско-правового в образовательном правоотношении право обучающегося не затрагивает личных интересов ни правообязанной стороны в целом, ни отдельных участников — ее представителей; долженствование и связанная с ним совокупность обязанностей обучающегося полностью отвечает его личным интересам и не предполагает удовлетворения личных интересов другой стороны. Они исполняются лицом не в пользу противоположной стороны правоотношения, а в свою личную пользу. Реализация долженствования (т. е. исполнение обязанностей) не исчерпывается единичным актом, но является состоянием, длящимся на протяжении всего образовательного правоотношения. Точно так же гражданским правоотношениям не свойственно подтверждение качества выполнения работ (услуг) управомоченной стороной (заказчиком или потребителем), поскольку это характерная обязанность обязанной стороны (исполнителя).

Отсутствие оснований для выделения в отдельный вид таких образовательных правоотношений, которые предполагают возможность получения образования на условиях оплаты стоимости обучения управомоченной стороной или третьими лицами, наиболее наглядно может быть показано на примере совместного обучения студентов, получающих образование на возмездной основе и за счет средств федерального бюджета. В обоих случаях правообязанная сторона создает одинаковые образовательные условия, что проявляется в одинаковом  объеме обязательств, ответственности и, соответственно, правомочий в отношении управомоченной стороны. В свою очередь, и студент-бюджетник, и студент, обучающийся на возмездной основе, обладают одинаковым объемом обязательств, связанных с освоением образовательной программы и подтверждением образовательного результата в ходе аттестаций.

Таким образом, внесение управомоченной стороной платы за обучение следует рассматривать как внешнее, не затрагивающее основ и не изменяющее специфических черт условие возникновения образовательных правоотношений  [332]. Соответст венно, выделение в рамках данной классификации образовательных правоотношений, существующих на возмездной основе, в отдельный вид представляется необоснованным. Такая форма оплаты обучения возможна при реализации любых типов образовательных программ, а возникающие правоотношения будут составлять подвид соответствующего вида образовательных правоотношений, определяемых не в зависимости от источника финансирования образовательного процесса, но в зависимости от образовательных условий, необходимых и достаточных для достижения образовательного результата в каждом конкретном случае.

Следует отметить, что данное обстоятельство не нашло надлежащей законодательной регламентации. Более того, в практикуемом в настоящее время договоре об оказании платных образовательных услуг, примерная форма которого утверждена Минобразованием России  [333], взаимоотношения сторон полностью перенесены в  [334]гражданско-правовое поле, что позволяет регулировать фактически только имущественные взаимоотношения сторон. В результате у самих участников такого правоотношения создается иллюзия, что право на образование можно реализовать, оплатив «образовательные услуги» обязанной стороны (исполнителя). На эту проблему, в частности, обращает внимание Т. А. Сошникова, которая вопреки решению коллегии МАП  [335], считает, что «отчислить двоечника из вуза можно, несмотря на то, что он оплатил обучение»  [336].

Между тем попытки регулировать образовательные правоотношения, существующие на возмездной основе, в правовом режиме гражданского права и при помощи исключительно диспозитивного метода нередко приводят к конфликтным ситуациям. Причиной конфликта, как правило, становится негативный результат образовательного процесса, полученный несмотря на строгое соблюдение сторонами всех условий заключенного между ними гражданско-правового договора об оказании платных образовательных услуг. Подобные конфликтные ситуации возникают потому, что гражданско-правовой договор надлежащим образом не отражает специфику юридического содержания образовательных правоотношений. Ответственность правообязанной стороны (исполнителя) за качество образования, предоставляемого на основании заключенного договора, прямо предусмотренная п. 3 ст. 32 Закона, вообще не предусматривается гражданско-правовым договором об оказании платных образовательных услуг.

Представляется, что правоотношения, возникающие при реализации основных и дополнительных образовательных программ на возмездной основе, должны регулироваться нормами комплексного правового института образовательного и гражданского права. Такой подход позволит не только учитывать образовательно-правовую специфику при регулировании собственно образовательных отношений, но и преодолеть исключительно гражданско-правовой подход к организации «платного» образования. В частности, в образовательном законодательстве должен быть закреплен правовой механизм обеспечения права на получение обязательного основного общего образования в том случае, если обучающийся, осваивавший указанную программу на возмездной основе, вовремя не внес плату за обучение. Кроме того, во избежание прекращения (приостановки) получения обязательного основного общего образования негосударственная образовательная организация, реализующая такие программы на возмездной основе, должна иметь соответствующие договоры с государственными и муниципальными общеобразовательными учреждениями о переводе в них своих обучающихся в случае ее ликвидации, приостановления или аннулирования лицензии.

Сходным образом нормами комплексного правового института (образовательного и административного права) должны регулироваться образовательные отношения, возникающие в связи с получением военного образования, а также основного общего образования детьми и подростками с девиантным поведением  [337].

Наличием комплексных правовых институтов обусловлен «двойной» правовой статус обучающегося. Так, в первом случае правовой статус обучающегося будет дополняться правами и обязанностями, вытекающими из гражданско-правового договора, а во втором случае, соответственно, из статуса военнослужащего и статуса лица, содержащегося в учебно-воспитательном учреждении. Что же касается собственно образовательных прав и долженствований обучающихся, то их содержание определяется с учетом рассмотренной выше специфики, свойственной всем без исключения образовательным правоотношениям.

Виды образовательных правоотношений, выделяемые на основании существующих в сфере образования различных совокупностей образовательных условий, весьма разнообразны. Представляется, что наряду с общей конструкцией образовательного правоотношения их основные черты должны найти отражение в законодательстве при регулировании отдельных подсистем образования. Таким образом, предложенная классификация дает основания для выработки механизма правового регулирования образовательных правоотношений с учетом специфики их видов.

Вместе с тем необходимо учитывать, что, в свою очередь, в рамках каждого вида существуют различные подвиды образовательных правоотношений, имеющие свои особенности, часть которых может быть определена на основании соглашения сторон. В этой связи целесообразно поставить вопрос о создании универсального правового инструмента, позволяющего регулировать образовательные правоотношения во всем их видовом и вариативном многообразии. Таким инструментом мог бы стать письменный договор об образовании.

О необходимости разработки и практического применения договора об образовании первым из российских исследователей заявил В. И. Шкатулла  [338]. Вопрос о необходимости такого договора поднимался также на Первой Всероссийской научно-практической конференции «Образование и право: статус участников образовательных отношений»  [339] [340]. Тем не менее идея договора об образовании до сих пор не получила дальнейшего теоретического и практического развития. Между тем в практическом регулировании образовательных отношений ощущается острая потребность в таком договоре, который способствовал бы решению многих проблем во взаимоотношениях сторон образовательных правоотношений в России.

В сфере «бесплатного» образования введение практики заключения такого договора позволило бы преодолеть отрицательные черты «административно-правовых отношений по народному образованию», до сих пор проявляющиеся в большинстве государственных и муниципальных образовательных учреждений в виде неправомерного диктата правообязанной стороны  [341]. Это отрицательно сказывается и на взаимоотношениях сторон, и на условиях образовательной деятельности, а следовательно, на качестве образования. Практика заключения договора об образовании оказалась бы полезной и при реализации различных (как дополнительных, так и основных) образовательных программ на возмездной основе, поскольку это могло бы обеспечить полноценное правовое регулирование образовательных отношений с оплатой стоимости обучения.

Наличие письменного договора об образовании могло бы стать надежным средством для согласования законных интересов сторон в рамках должного и дозволенного, определенных законом, во всяком образовательном правоотношении. Такой договор, с одной стороны, должен основываться на общих законодательных положениях, регламентирующих образовательные правоотношения как правоотношений особого, самостоятельного вида, с другой — учитывать особенности реализации прав и обязанностей сторон при обучении/предоставлении образования по определенной образовательной программе в одной из предусмотренных законодательством форм в конкретном образовательном учреждении (организации). Это бы позволило в каждом конкретном случае урегулировать права и обязанности, а соответственно, фактическое поведение участников образовательного правоотношения исходя не из представлений о методах и режимах правового регулирования, характерных для административного или гражданского права, но при помощи специфического метода образовательного права. Представляется, что введение в практику такого договора как правового инструмента, позволяющего конкретизировать нормы законодательства для субъектов права, отвечает требованиям создания правового режима, приемлемого для правового регулирования образовательных отношений. Ввиду сложности предмета регламентации проблема определения вида и содержания договора об образовании требует дальнейшей научно-теоретической разработки.

В целом результаты проведенного исследования подтвердили тезис о том, что адекватной правовой формой регулирования социальных связей, связанных с реализацией права на образование, является образовательное правоотношение. Последнее имеет специфическую юридическую конструкцию, отвечающую фактическому содержанию образовательных общественных отношений и позволяющую обеспечить реализацию интересов субъектов права в сфере образования. По своей правовой природе оно представляет собой правоотношение особого, самостоятельного вида и в этом качестве является необходимым элементом механизма правового регулирования отношений в сфере образования в целом. В силу многообразия образовательных интересов и потребностей правообладателей, а также правовых режимов и возможностей, существующих в системе образования, образовательные правоотношения обладают значительной вариативностью. Каждый из этих видов, обладая всеми необходимыми признаками образовательного правоотношения, характеризуется своеобразными субъектным составом, объемом и содержанием правомочий и обязательств сторон, соотношением элементов императивного и диспозитивного методов правового регулирования. Эти особенности нуждаются в дополнительной регламентации, которую целесообразно обеспечить посредством установления такого правового инструмента, как письменный договор об образовании, существенные условия которого должны быть определены законодательно.

 

_____________________________________

 

[269] См.: Сырых В. М., Кудрявцев Ю. А. Основные новеллы Кодекса РФ об образовании // Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: проект с изменениями и дополнениями / Отв. ред. В. М. Сырых. М.: ИЦПКПС, 2003. 228 с. С. 22.

[270] См., напр.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1092 «Об утверждении Типового положения о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в специальной реабилитации» // СЗ РФ. 1996. № 45Ст. 4562; Постановление Правительства РФ от 12 марта 1997 г. № 288 «Об утверждении Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся (воспитанников) с отклонениями в развитии» // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1326.

[271] См.: Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. М.: Юридическая литература, 1982. Т. 2. С. 146.

[272] См.: Права личности в социалистическом обществе / Н. В. Витрук, В. А. Карташкин, И. А. Ледях и др. М.: Наука, 1981. 272 с. С. 91; Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности (к методологии вопроса) // Правоведение. 1979. № 3. С. 10—17.

[273] Санитарными правилами СП 2.4.2.782—99, введенными в действие с 1 января 2000 г., возраст шесть лет и шесть месяцев определяется как минимальный возраст, с которого ребенок имеет право приступить к обучению в образовательном учреждении общего начального уровня.

[274] Сегодня известно довольно много случаев получения среднего (полного) общего образования 12-летними детьми, а высшего профессионального образования — 18-летними.

[275] См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 88.

[276] См. Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. № 196 (ред. от 30 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 13. 26 мар. Ст. 1252. П. 44.

[277] В этом отношении отдельную проблему представляет правовое регулирование образовательной дееспособности одаренных детей, способных завершить освоение программы основного общего образования, например в 9—10 лет, а среднего (полного) общего образования в 12 лет, и поступить в вуз в этом раннем возрасте, который, по общему правилу, не сопровождается наступлением полной психофизической, а тем более, социальной зрелости.

[278] С учетом современных демографических и социально-экономических процессов законодательство предусматривает возможность и более раннего наступления возраста полной зрелости: с 16 лет в случае эмансипации (Гражданский кодекс Российской Федерации, ч. 1, п. 1, ст. 27), до достижения 18 лет в случае заключения брака (Гражданский кодекс Российской Федерации, ч. 1, п. 2 ст. 21) и т. п.

[279] Согласно Семейному кодексу РФ родители несут ответственность за осуществление своих прав и обязанностей в ущерб правам и интересам ребенка. При этом в семейном законодательстве имеется в виду не только злоупотребление родительскими правами, но и другие действия, поступки родителей, которые наносят или могут нанести ущерб правам и интересам ребенка как личности. В частности, при осуществлении родительских прав родители не должны причинять вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию. Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей (п. 1 ст. 65). Это можно отнести и к семейному образованию как форме освоения общеобразовательных программ.

[280] Аннулирование лицензии до недавнего времени осуществлялось по решению суда; в 2007 году это право было закреплено за государственным органом исполнительной власти, выдавшим лицензию (п. 14 ст. 33 Закона [в редакции Федерального закона от 20 апреля 2007 г. № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об образовании”, Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” и статью 2 Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий”» // СЗ РФ. 2007. № 17. 23 апр. Ст. 1932]).

[281] См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Учебник / 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. 540 с. С. 398.

[282]В дореволюционной российской юридической науке в качестве объекта частноправовых отношений было принято рассматривать, как правило, вещи, а в публично-правовых — действия участников правоотношений. В современной юридической литературе высказываются разнообразные мнения по этому вопросу. Различные авторы относят к объекту правоотношения: материальные и нематериальные блага,на которые направлены субъективные юридические права и обязанности (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права… Т. 1. С. 329; Сырых В. М. Указ. соч. С. 23—24), поведение его участников (см.: Иоффе О. С. Спорные вопросы учения о правоотношении // Иоффе О. С. Очерки по гражданскому праву. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1957. 292 с. С. 48; Гражданское право. Учебник. В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. 6-е изд. перераб. и доп. М.: Проспект, 2004. Т. 1. 776 с. С. 99; Хропанюк В. Н. Теория государства и права. Учебник / Под ред. В. Г. Стрекозова. 3-е изд. М.: ОМЕГА-Л, 2006. 378 с. С. 313) либо действия участников и явления (предметы) окружающего мира, на которые они направлены (см.: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе / М.: Изд-во АН СССР, 1958. 187 с. С. 150; Советское гражданское право. В 2 т. / Под ред. В. Т. Смирнова и др. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1982. Т. 1. 414 с. С. 73—74), либо правовой режим различных благ (см.: Гражданское право. Учебник. В 2 т. / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 2-е изд. М.: Бек, 2003. Т. 1. 816 с. С. 294—295) и т. п. Особенным разнообразием отличаются подходы исследователей гражданских правоотношений, в то время как большинство административистов по-прежнему, в продолжение российской дореволюционной традиции, в качестве объекта административно-правовых правоотношений называют действия и поведение лиц. Хотя в последнее десятилетие и среди них появились сторонники множественности объектов административноправовых отношений (см.: Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации. Учебно-методический комплекс / Под ред. Н. М. Конина. М.: Норма, 2005. 479 с. С. 118).

 

[283] Как было показано в первой главе, предпринятое автором исследование образовательного правоотношения и его объекта основано на предложенной С. С. Алексеевым широкой трактовке правоотношения, согласно которой оно рассматривается как «единство юридической формы и материального содержания», что делает необходимым включение объекта в состав элементов правоотношения. (См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права… Т. 1. С. 331.)

[284] См.: Дудин А. П. Объект правоотношения (вопросы теории). Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1980. 81 с. С. 36—66.

[285] В соответствии с п. 5 ст. 27 Закона «Об образовании» «В Российской Федерации устанавливаются следующие образовательные уровни (образовательные цензы):1) основное общее образование; 2) среднее (полное) общее образование; 3) начальное профессиональное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) высшее профессиональное образование; 6) послевузовское профессиональное образование».

[286] По данным Минобразования России, в 2003 году в системе дополнительного профессионального образования насчитывалось около 1455 образовательных учреждений и структурных подразделений дополнительного профессионального образования (ДПО), которые различаются по организационно-правовой форме, статусу, форме собственности и т. п. Если включить в эту систему структуры внутрифирменного обучения на производстве, а также повышения квалификации рабочих, то общее число образовательных структур, обеспечивающих получение ДПО, составляет около 3 тысяч.

[287]Болотов В. А., Сериков В. В. Компетентностная модель: от идеи к образовательной парадигме // Педагогика. 2003. № 10. С. 8—14. С. 8.

[288] Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р) // СЗ РФ. 2002. № 1. 7 янв. Ч. 2. Ст. 119. (Опубликовано без приложений); Бюллетень Министерства образования РФ. Высшее и среднее профессиональное образование. 2002. № 2.

[289] См., напр.: Пинский А. А. Новая школа. Основы комплексного проекта обновления школьной экономики, управления школой и содержания общего образования. М.: ГУ ВШЭ, 2002. 104 с. С. 14; Фрумин И. Д. Компетентностный подход как естественный этап обновления содержания образования // Педагогика развития: ключевые компетентности и их становление. Материалы 9-й научно-практической конференции. Красноярск, 2003 г. С. 41—44; Зимняя И. А. Ключевые компетенции — новая парадигма результата образования // Высшее образование сегодня. 2003.

[290]Болотов В. А., Сериков В. В. Указ. соч. С. 8—9.

[291]Более подробно об этом см.: Компетентностный подход и правовое образование //Спасская В. В. Правовое образование школьников в современной России. М.: Новый учебник, 2003. 336 с. С. 238—263.

[292]См.: Шиянов Е. Н., Котова И. Б. Идея гуманизации образования в контексте отечественных теорий личности. С. 13, 17, 35.

[293] См.: Чеговадзе Л. А. Структура и состояние гражданского правоотношения. М.: Статут, 2004. 542 с. С. 222.

[294]Сырых В. М. Указ. соч. С. 31.В Концепции Кодекса об образовании объектом образовательных правоотношений также признаются только такие знания, умения и навыки, «уровень которых соответствует государственному образовательному стандарту, что подтверждается итоговой аттестацией обучающихся и соответствующим документом». (Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. С. 10.)

[295] См.: Ягофаров Д. А. Образовательное нормотворчество и образовательные правоотношения в механизме правового регулирования отношений в сфере образования (теоретико-правовой аспект) // Право и образование. 2006. № 4. С. 13—31, 27.

[296] В соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» государственный образовательный стандарт устанавливается только по основным образовательным программам, и в виде исключения законодатель допускает возможность стандартизации отдельных дополнительных образовательных программ (ст. 7). Государственный образовательный стандарт включает федеральный, региональный (национально-региональный) компонент и компонент образовательного учреждения. Федеральный компонент определяет обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. В настоящее время в Российской Федерации установлены стандарты начального, среднего и высшего профессионального образования. В сфере дополнительного образования детей и взрослых, послевузовского профессионального образования стандарты практически отсутствуют.

[297] См. Чеговадзе Л. А. Указ. соч. С. 224.

[298] В Российской Федерации реализуются основные и дополнительные общеобразовательные и профессиональные образовательные программы (п. 1 ст. 9 Закона). В соответствии с п. 5 ст. 14 Закона каждое образовательное учреждение (организация) имеет право самостоятельно разрабатывать, принимать и реализовывать образовательные программы. По замыслу законодателя именно этими документами определяется содержание образования определенного уровня и направленности, обеспечивается системность и целенаправленность образовательного процесса в конкретном образовательном учреждении (организации). Содержание основных образовательных программ в государственных и имеющих государственную аккредитацию негосударственных образовательных организациях определяется государственным образовательным стандартом. Компонент образовательного учреждения составляет 5—10% от общего объема программы, за счет чего все же достигается некоторая вариативность образования в различных образовательных учреждениях (организациях). С дополнительными образовательными программами, за исключением тех, по которым установлены государственные требования, ситуация практически обратная: их содержание определяется преимущественно самими образовательными учреждениями (организациями).

[299] Придерживаясь иного понимания объекта, В. М. Сырых тем не менее тоже отмечает данную особенность объекта образовательных правоотношений. (См.: Сырых В. М. Указ. соч. С. 23—33.)

[300] См.: Трифонова Е. А. Образовательные результаты: возможности общественной экспертизы // Право и образование. 2006. № 4. С. 163—168.

[301] См.: Шаблова Е. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 14.

[302] См.: Майбуров И. А. Соотношение понятий «образование» и «образовательные услуги» // Право и образование. 2003. № 5. С. 41.

[303]Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 385.

[304] Вопрос об организации совместной деятельности как генетически исходной форме обучения был впервые поставлен в науке выдающимся психологом А. Н. Леонтьевым. (См.:Леонтьев А. Н. Лекции по общей психологии. М.: Смысл, 2000. 509 с.)

[305] См.: Гуляева И. В. Формирование субъектности студента в интерактивном обучении // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. 2006. № 10. Окт. Ч. 1. С. 34—35.

[306] При получении образования в семье или экстерном родители создают не дополнительные, а основные условия для результативного освоения образовательной программы.

[307] См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М.: Госюриздат, 1950. 368 с. С. 11.

[308]Показательно, что Г. В. Мальцев рассматривает юридическую обя-занность не только какдолжное, но и как возможное поведение. Он подчеркивает, что «обязанность есть возможность поведения, имеющая необходимый характер». (Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности [теоретические вопросы]. М.: Юридическая литература, 1968. 144 с. С. 74.)

 

[309]В юридической литературе отмечается, что субъективное право включает в себя в зависимости от вида права от трех до семи элементов, именуемых также правомочиями. Общая структура субъективного права, отражая наиболее типичные его свойства, остается, по мнению теоретиков права, четырехчленной. Субъективное право, будучи определенной правовой возможностью, может выступать как: право-поведение, когда правомочное лицо реализует возможность собственного положительного поведения (право на собственные действия), необходимые для потребления определенного социального блага, выступающего объектом права; право-требование, подразумевающее возможность предъявления требований соответствующего поведения (право на чужие действия); правопритязание, заключающееся в возможности прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения обязанной стороной своей обязанности; право-пользование, представляющее собой возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом.

Структура юридической обязанности корреспондирует структуре субъективного права, включая также четыре элемента-долженствования. К ним относятся необходимость: совершить активные положительные действия в пользу управомоченных лиц либо воздержаться от действий, запрещенных нормами права; отреагировать (принять меры в ответ) на законные требования управомоченного лица, обращенные к лицу обязанному; нести юридическую ответственность за неисполнение этих требований; не препятствовать управомоченному лицу пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право. (См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 400—402). Вместе с тем в зависимости от структуры полномочий субъективного права количество структурных элементов юридической обязанности может быть иным, но в любом случае в их число входят два базовых долженствования: необходимость совершать активные действия по выполнению своей обязанности и нести юридическую ответственность в случае ее неисполнения.

[310] См.: Чеговадзе Л. А. Указ. соч. С. 167—172.

[311] См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении… С. 240.

[312] См.: Чеговадзе Л. А. Указ. соч. С. 174.

[313] В соответствии с п. 3 ст. 32 Закона Российской Федерации «Об образовании» образовательное учреждение (организация) несет ответственность за качество образования своих выпускников и за жизнь и здоровье обучающихся (воспитанников) во время образовательного процесса. В силу своей ответственности данный субъект, а также приглашаемые им педагогические работники непременно должны обладать такими правовыми свойствами, которые позволили бы им взять на себя указанную ответственность.

[314] См.: Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании… С. 14; также см.:Сырых В. М. Указ. соч. С. 108.

[315]Блауберг И. В. Проблема целостности и системный подход. М.: ЕДИТОРИАЛ УРСС, 1997. 448 с. С. 235.

[316]Сырых В. М. Структура, генезис, система как элементы исторического и логического методов познания права… С. 16.

[317] См.: Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Б. Г. Философский принцип системности и системный подход. С. 47.

[318] См.: Блауберг И. В. Указ. соч. С. 255.

[319] Данная особенность была также отмечена С. В. Барабановой. Рассматривая студентов как «активных субъектов образовательных отношений», исследователь подчеркивает, что «во многом именно ради него [студента. — Прим. В.С.] запускается весь механизм». (Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации… С. 211.)

[320]Толкаченко А. Учитель и ученик в XXI веке: проблемы нравственных и педагогических отношений (О преподавании современных дисциплин уголовно-правового цикла) // Уголовное право. 2001. № 1. 105—108 с. С. 107.

[321] В случае неисполнения или некачественного исполнения своей юридической обязанности в образовательном правоотношении образовательное учреждение (организация) может быть лишено государственной аккредитации и даже лицензии на право образовательной деятельности.

[322] Как считает И. В. Блауберг, «системность объекта исследования реально раскрывается, прежде всего, через его связи и их типологию». (Блауберг И. В. Указ. соч. С. 253.)

[323] По мнению В. Г. Афанасьева, «целостная система представляет собой совокупность объектов, взаимодействие которых вызывает возникновение новых интегративных качеств, несвойственных образующим ее компонентам». (Афанасьев В. Г. О целостных системах // Вопросы философии. 1980. № 6. С. 66.) То же самое подчеркивает И. В. Блауберг: «Система характеризуется наличием связи между элементами и появлением в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. <…> В ходе развития системы происходит преобразование частей вместе с целым». (Блауберг И. В. Указ. соч. С. 244—245.)

[324] Детальная разработка особого метода образовательного права принадлежит В. М. Сырых, по мнению которого данный метод представляет собой сочетание императивного и императивно-диспозитивного методов правового регулирования. (См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 271—286.)

[325]Сырых В. М. Указ. соч. С. 112—117.

[326] Положение о получении общего образования в форме экстерната, утв. приказом Министерства образования РФ от 23 июня 2000 г. № 1884 (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 4 июля 2000 г. № 2300) // БНА. 2000. № 29.

[327] Положение об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях РФ, утв. приказом Министерства образования РФ от 14 октября 1997 г. № 2033 (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 30 октября 1997 г. № 1403) // Курьер. 1997. № 35. 6 нояб.

 

[328] Как было показано при изучении образовательной право- и дееспособности обучающихся, допустимый возраст, с которого ребенок может приступить к освоению программы начального общего образования, устанавливается в пределах от шести с половиной до восьми лет.

 

[329] Прежде всего имеется в виду отсутствие процедуры вступительных экзаменов. В то же время в рамках рассматриваемого вида можно выделить отдельный подвид по критерию наличия/отсутствия конкурсного отбора. Как известно, прием в некоторые гимназии и лицеи, реализующие программу среднего (полного) общего образования, осуществляется как раз на условиях прохождения собеседования и, соответственно, участия в конкурсе.

[330] Родители (законные представители) не являются участниками образовательного процесса и, соответственно, образовательных правоотношений, возникающих в связи с получением начального профессионального образования.

[331] Возможно, как раз в данном случае следует согласиться с В. М. Сырых в том, что обязанная сторона тоже наделена властными полномочиями. (См.: Сырых В. М. Указ. соч. С. 108.)

[332] Данное обстоятельство уже подчеркивалось специалистами. В частности, см.: Сырых В. М. О юридической природе образовательного договора с условием оплаты обучающимся стоимости обучения // Право и образование. 2002. № 4. С. 69—74; Запесоцкий А. Платное образование — не услуга, студент — не клиент // Высшее образование в России. 2002. № 2. С. 48; Сошникова Т. А. Отчислить двоечника из вуза можно, несмотря на то, что он оплатил обучение // Право и образование. 2002. № 1. С. 189—192 и др.

[333] Согласно примерной форме договором предусматривается ответственность сторон в соответствии «с гражданским законодательством и законодательством о защите прав потребителей, на условиях, установленных этим законодательством». (Примерная форма договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования (утв. приказом Министерства образования РФ от 10 июля 2003 г. № 2994, зарегистрирован в Минюсте РФ 13 августа 2003 г. № 4971) // Российская газета.

[334]. № 163; также см.: Примерная форма договора об оказании платных образовательных услуг в сфере профессионального образования (утв. приказом Министерства образования РФ от 28 июля 2003 г. № 3177, зарегистрирован в Минюсте РФ 28 июля 2003 г. № 3177) // Российская газета. 2003. № 163.

[335] Решение коллегии МАП России от 24 ноября 1999 г. «О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг» (направлено всем образовательным учреждениям письмом Минобразования РФ от 19 января 2000 г. № 14—51 ин/04).

 

[336]Сошникова Т. А. Отчислить двоечника из вуза можно, несмотря на то, что он оплатил обучение // Право и образование. № 1. 2002. С. 189—192.

 

[337] В соответствии с п. 9 ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» в образовательных учреждениях содержание и обучение детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), осуществляются на основе полного государственного обеспечения.

[338] См.: Шкатулла В. И. Договор об образовании: значение и содержание // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 53—61.

[339] В частности, конференция рекомендует «ввести обязательное заключение образовательного договора, закрепляющего права и обязанности всех субъектов образовательных отношений». (Рекомендации Первой Всероссийской научно-практической конференции «Образование и право: статус участников образовательных отношений» (Санкт-Петербург,

[340] —2 декабря 2003 г.) // http://www.lexed.ru/pravo/actual/news2.html

[341] Представляется, что образовательная деятельность должна осуществляться правообязанной стороной в строгом соответствии с принципами государственной политики в области образования, в том числе предусматривающими свободу и плюрализм в образовании (п. 5 ст. 2 Закона Российской Федерации «Об образовании»), которые трудно совместимы с правовым режимом и методом правового регулирования административного права. По верному замечанию В. М. Сырых, несмотря на общеобязательность решений, властный, авторитарный характер правоприменения должен быть сведен до минимума. (См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 277.)

 

§ 2. Правовой статус лиц, участвующих в образовательных правоотношениях

Изучение проблем правового регулирования отношений в сфере образования было бы неполным без исследования правовых статусов участников образовательных правоотношений, к числу которых, помимо субъектов права на образование, относятся физические и юридические лица, являющиеся субъектами конституционного, гражданского, административного, трудового и семейного права и находящиеся в соответствующих правовых связях в процессе участия в образовательном правоотношении. В первую очередь, это даст возможность: уточнить содержание основных элементов правового статуса участников образовательных отношений; оценить степень урегулированности их прав и обязанностей в действующем законодательстве об образовании, в том числе в части обеспеченности правовыми механизмами их реализации и защиты; определить подходы к формированию и законодательной регламентации специальных правовых статусов в сфере образования как института, являющегося необходимым элементом правового регулирования образовательных отношений.

Такое исследование позволит также выявить весь круг правовых связей, в которые вступают субъекты права в процессе выполнения своих функциональных задач, направленных на достижение цели образовательного правоотношения. С этой точки зрения результаты его важны для определения роли, места и функций как образовательных, так и смежных с ними правоотношений в системе всех правоотношений сферы образования.

Предваряя рассмотрение этой проблемы, хотелось бы отметить, что в правовой науке нет единого мнения относительно того, существует ли разница между понятиями «правовой статус» и «правовое положение», а также о том, какие элементы следует включать в структуру правового статуса. Исходя из этимологии слова status, которое в переводе с латинского означает «состояние, положение»  [342], представляется, что для целей настоящего исследования допустимо рассматривать понятия «правовой статус» и «правовое положение» как тождественные. Учитывая справедливое замечание Р. О. Халфиной о том, что

«правовой статус как таковой есть объективная  реальность»  [343], считаем нецелесообразным включать в состав его элементов правосубъектность, которая уже рассматривалась в данном исследовании как предпосылка участия физических и юридических лиц в образовательном правоотношении.

Представляется, что общий правовой статус каждого из участников образовательных правоотношений дополняется специальным (образовательным) правовым статусом, который представляет собой совокупность их прав, обязанностей и ответственности в сфере образования в целом. Основные характеристики его устанавливаются законодательно и могут быть дополнены и конкретизированы при установлении определенного образовательного правоотношения. В этом смысле образовательно-правовой статус каждого субъекта многослоен, он может различаться до и после вступления в образовательное правоотношение, варьироваться в зависимости от типа и вида образовательного учреждения и осваиваемой образовательной программы, формы обучения, а также от условий конкретного образовательного правоотношения.

Правовой статус обучающихся

Понятие «обучающийся» — общее для обозначения управомоченных субъектов образовательных правоотношений, в той или иной форме осваивающих образовательную программу. В силу наличия общей цели (реализация права на образование) и содержания общих функций, выполняемых в правоотношении, в правовом статусе всех обучающихся прослеживаются общие черты. Существенное значение в этом отношении имеет содержание субъективного права управомоченного субъекта. Последнее, как уже отмечалось, наряду с правомочиями включает и долженствование, из которого вытекает совокупность обязанностей обучающегося, связанных с активным и целенаправленным участием в образовательном процессе и в аттестационных мероприятиях, а также с воздержанием от совершения негативных действий. Обязанности, вытекающие из долженствования, — основные, однако ими не исчерпывается круг обязанностей обучающихся. Так, существует совокупность обязанностей обучающегося как участника временного коллектива образовательного учреждения (организации), а также обязанности, специфичные для обучающихся различных категорий (групп), возникающие при установлении образовательных правоотношений соответствующих видов. Наличие обязанностей предполагает ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Общепризнанно, что содержание прав, обязанностей и ответственности, из которых складывается правовой статус граждан в сфере образования, должно соответствовать принципам и нормам международного права, Конституции РФ, но вместе с тем, как показывает данное исследование, оно должно отражать функциональные особенности их роли в образовательных отношениях. В этой связи представляется, что регламентация правового статуса обучающегося должна быть основана на следующих принципах:

•          свобода образования, включая академические свободы; свобода совести и информации;

•          светский характер образования, идеологическая нейтральность;

•          общедоступность образования;

•          единство образовательного пространства, преемственность образовательных программ;

•          равноправие обучающихся в образовательном процессе;

•          право на свободное выражение собственных мнений и убеждений в процессе получения образования;

•          уважение достоинства, прав, свобод и законных интересов обучающихся, право на их защиту;

•          активное, ответственное, целенаправленное участие обучающегося в образовательном процессе;

•          ответственность обучающихся за соблюдение установленных требований в рамках образовательного процесса, приоритет мер воспитательного и педагогического воздействия;

•          ответственность образовательного учреждения за предоставление образования, соответствующего установленным требованиям, за жизнь и здоровье обучающихся;

•          участие обучающихся в управлении образовательным учреждением (организацией);

•          установление мер социальной поддержки для отдельных групп обучающихся.

Перечисленные принципы отчасти уже реализованы в действующем Законе РФ «Об образовании». Это подтверждается содержанием основных элементов специального (образовательного) правового статуса субъектов права на образование, сгруппированных в зависимости от времени возникновения (до и после установления образовательного правоотношения), уровня осваиваемой образовательной программы и формы получения образования.

Принцип общедоступности образования, как было показано во второй главе, подразумеваетправо каждого на поступление в образовательное учреждение (организацию). Реализация данного права обеспечивает фактический доступ к образованию и установление образовательного правоотношения, в котором субъект права приобретает специальный (образовательный) правовой статус обучающегося.

Принцип свободы образования, в том числе свобода (право) получения образования в соответствии со своими склонностями и потребностями, выбора педагогического профиля образовательного учреждения (организации), реализуется применительно к правовому статусу субъекта права на образование как свобода выбора образовательного учреждения и формы получения образования. Согласно п. 1—2 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» (далее — Закон) совершеннолетние граждане имеют право самостоятельного выбора образовательного учреждения и формы получения образования. За лиц, не получивших основного общего образования, данный выбор осуществляют их родители или иные законные представители. Вместе с тем, как уже отмечалось, в Российской Федерации это право ввиду неразвитости соответствующего сектора системы образования не обеспечивает в полной мере свободу получения образования в соответствии с идеологическими или религиозными убеждениями.

С правом выбора образовательного учреждения и форм получения образования связаноправо на перевод в другое образовательное учреждение (организацию), реализующее образовательную программу соответствующего уровня. Такой перевод возможен при условии хорошей успеваемости обучающегося, успешного прохождения аттестации, а также при согласии образовательного учреждения (п. 19 ст. 50 Закона). На основании принципа единства федерального культурного и образовательного пространства обучающийся может воспользоваться правом перевода из одного образовательного учреждения в другое, в том числе при смене места жительства и переезде в другой регион Российской Федерации.

Свобода выбора образовательного учреждения подкрепляется правом обучающихся и их родителей (законных представителей) получать исчерпывающую информацию об условиях функционирования образовательного учреждения (организации). Это право обеспечивается закрепленной в Законе обязанностью образовательного учреждения (организации) при установлении образовательного правоотношения знакомить управомоченных субъектов с его уставом, лицензией на право ведения образовательной деятельности, со свидетельством о государственной аккредитации и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса (п. 2 ст. 16 Закона).

Рассмотренная совокупность прав в большей степени связана с периодом, предшествующим установлению образовательного правоотношения, и, соответственно, характеризует правовые возможности субъектов права на образование. В то же время эти права имеют отношение к обучающимся, у которых на всем протяжении образовательного правоотношения сохраняется правовая возможность прекратить текущее правоотношение до момента его закономерного завершения посредством смены образовательного учреждения (организации) и/или формы получения образования. Право обучающегося на перевод в другое образовательное учреждение (организацию) тоже служит гарантией продолжения образования в случае прекращения деятельности образовательного учреждения (организации) (п. 17—18 ст. 50 Закона).

В отличие от рассмотренных прав, реализация которых означает установление либо прекращение образовательного правоотношения, права, относимые к следующей группе, могут быть реализованы в процессе развития образовательного правоотношения и влияют на условия, на которых и в которых проводится образовательный процесс для конкретных категорий обучающихся. Условно их можно охарактеризовать как права, обеспечивающие реализацию принципа общедоступности образования и сопутствующие получению образования.

К этой группе прав, в первую очередь, относится право на бесплатное образование. Оно предоставлено каждому, однако фактически реализуют его только обучающиеся, которые в государственных и муниципальных образовательных учреждениях осваивают программы начального, основного и среднего (полного) общего образования, а также всех видов профессионального образования, если образование этих уровней они получают впервые (ч. 2—3 ст. 43 Конституции РФ и п. 3 ст. 5, п. 7 ст. 50 Закона). Случаи, в которых допускается неоднократное получение бесплатного профессионального образования, предусмотрены Законом [344].

К этому праву примыкает право на поддержку со стороны государства при получении образования. Это право не является безусловным, то есть распространяется не на всех обучающихся. В частности, правом на поддержку со стороны государства пользуются только те обучающиеся, социальное положение которых предполагает такую поддержку. Регламентация в законодательстве права обучающихся на поддержку со стороны государства  [345]свидетельствует о наличии института социальной защиты обучающихся, который профессор В. М. Сырых рассматривает как «важнейшую составную часть образовательного права»  [346]. Такая поддержка оказывается государством через государственные и муниципальные образовательные учреждения, с которыми обучающиеся состоят в образовательных правоотношениях. То есть реализация обучающимися права на поддержку со стороны государства, так же как и права на бесплатное образование, определяет условия, на которых проводится образовательный процесс для данной категории обучающихся.

Обеспечение этих прав предполагает вступление образовательного учреждения в финансовое (бюджетное) правоотношение по поводу получения необходимых средств для оказания материальной поддержки и по поводу бюджетного финансирования соответствующих образовательных программ.Это подтверждает наличие (или необходимость) комплексных правовых институтов, регулирующих правовые связи, способствующие реализации права на образование  [347].

Отдельную группу составляют права обучающихся, вытекающие из основных конституционных прав и свобод граждан, а также реализация которых обеспечивается обязанностью образовательного учреждения (организации) создавать благоприятные социально-культурные условия, в которых должен проходить образовательный процесс.

Конкретизируя применительно к сфере образования нормы, содержащиеся в ст. 21, 28 и 29 Конституции РФ, Закон закрепляет за всеми обучающимися право на уважение своего человеческого достоинства, свободу совести и информации, а также право на свободное выражение собственных мнений и убеждений в процессе получения образования (п. 4 ст. 50).Право на уважение своего человеческого достоинства обеспечивается нормами Закона, запрещающими представителям правообязанной стороны применение методов физического и психического насилия по отношению к обучающимся в процессе получения образования (п. 6 ст. 15), а также применение антигуманных методов обучения. Кроме того, все обучающиеся имеют право на получение образования в условиях, гарантирующих охрану и укрепление их здоровья. Для обеспечения этого права законодатель констатирует необходимость согласования учебной нагрузки и режима занятий обучающихся с органами здравоохранения (п. 1 ст. 51 Закона). Каждому обучающемуся предоставлено право бесплатно пользоваться библиотечно-информационными ресурсами (п. 4 ст. 50 Закона).

Все обучающиеся свободны создавать по своей инициативе общественные объединения и организации и принимать участие в их деятельности. Участие в таких объединениях (организациях) может быть только добровольным. Уточняя соответствующую конституционную норму (ч. 2 ст. 30 Конституции РФ), Закон запрещает принуждение обучающихся к вступлению в любые общественные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии и участию в их деятельности (п. 15 ст. 50)  [348].

В соответствии с принципом, предполагающим государственно-общественный, демократический характер управления образованием, обучающиеся имеют безусловное право принимать участие в управлении образовательным учреждением (п. 4 ст. 50 Закона). Формы такого участия в соответствии с Законом должны регламентироваться уставом образовательного учреждения (п. 4 ст. 50).

Указанные права распространяются на всех обучающихся, но фактически они могут быть реализованы преимущественно теми обучающимися, которые получают образование в очной и очно-заочной (вечерней) форме.

Право на образование конкретизируется также в ряде более дробных образовательных прав, которые служат неотъемлемой частью правового статуса обучающихся. С точки зрения свободы образования важное значение имеют те образовательные права, которые характеризуют правовые возможности управомоченной стороны в отношении определения содержания получаемого образования, а следовательно, позволяют оценить, насколько полно могут быть удовлетворены образовательные интересы и потребности обучающихся.

Согласно Закону обучающиеся всех образовательных учреждений имеют право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартамиправона обучение по индивидуальным учебным планам в пределах этих стандартов, а также право на ускоренный курс обучении. Кроме того, обучающиеся имеют правоосваивать дополнительные образовательные программы и пользоваться дополнительными образовательными услугами, в том числе на возмездной основе (п. 4 ст. 50).

Представляется, что из перечисленных прав наиболее обеспеченным является право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами. Оно выступает как правомочие субъективного права обучающегося и может проявляться в трех формах — в форме права-поведения (права на собственные положительные действия), а также в форме права-требования и права-притязания, что предполагает возможность прибегнуть к государственному принуждению. Права на обучение по индивидуальным учебным планами на ускоренный курс обучения согласно Закону регламентируются уставом образовательного учреждения (организации), что на практике может быть связано с наличием ряда условий, затрудняющих его беспрепятственную реализацию. Осуществление права на освоение дополнительных образовательных программ и пользование дополнительными образовательными услугами может быть ограничено возможностями образовательного учреждения (организации) такие услуги предоставить, а также финансовыми возможностями родителей (законных представителей), поскольку в подавляющем большинстве случаев дополнительное образование реализуется на возмездной основе.

Хотя содержание рассматриваемых прав в целом соответствует принципу свободы образования, однако оно не обеспечивает его реализацию в полной мере. Так, норма о формировании содержания основных образовательных программ на основе соответствующих стандартов (ст. 7 Закона) ограничивает возможность получения образования в соответствии с индивидуальными образовательными потребностями обучающихся ввиду того, что в Законе фактически отсутствуют реальные механизмы, обеспечивающие участие управомоченных субъектов в формировании содержания получаемого образования. На практике управомоченная сторона либо не участвует в определении содержания образовательной программы, либо участвует в очень незначительной степени. При получении профессионального образования свой интерес она реализует через выбор направления подготовки (специальности) и образовательного учреждения (организации). При этом надо полагать, что большей свободой выбора управомоченная сторона обладает в случае получения высшего профессионального образования. Об этом свидетельствует норма Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в соответствии с которой студент вуза имеет право «участвовать в формировании содержания своего образования при условии соблюдения требований государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования» (подп. 2 п. 2 ст. 16)  [349].

В подсистеме общего образования диспозитивность при определении его содержания проявляется только в части выбора факультативных курсов из числа предлагаемых в школе. В подсистеме дополнительного образования правообладатель вправе выбрать любую образовательную программу, но все же не может исходя из собственных интересов существенно повлиять на ее содержание. На практике индивидуальные образовательные программы — единичное явление, главным образом относящееся к обучению одаренных детей и детей с отклонениями в развитии. Относительно более частый факт — индивидуальный учебный план, определяющий сроки и последовательность изучения предусмотренных образовательной программой дисциплин.

Такое положение позволяет судить о степени академической свободы (т. е. получать знания в соответствии со своими склонностями и потребностями), которой обладают обучающиеся. Очевидно, что в большей степени академической свободой обладают обучающиеся, которые осваивают профессиональные программы, особенно высшего профессионального образования. Характерно, что академические свободы и соответствующие права обучающихся закреплены не в Законе РФ «Об образовании», а в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 3 ст. 3). Академическая свобода обучающихся, осваивающих программы основного общего (полного) образования, проявляется в возможности углубленного изучения тех или иных предметов, которая реализуется путем факультативных занятий, освоения дополнительных образовательных программ, а также посредством поступления в классы или образовательные учреждения (организации), где возможно углубленное изучение ряда предметов. Проявление академической свободы обучающихся гражданских образовательных учреждений (организаций) — право на свободное посещение мероприятий, не предусмотренных учебным планом (п. 16 ст. 50 Закона).

Вместе с тем можно констатировать, что по сравнению с советским периодом, когда содержание образовательных программ и учебные планы определялись директивно уполномоченными органами государственной власти и государственного управления и, соответственно, не могли быть изменены ни образовательным учреждением, ни педагогом, ни обучающимся, ситуация значительно изменилась. В настоящее время управомоченные и правообязанные субъекты образовательного правоотношения наделены некоторыми правами в части определения содержания образования. В то же время объем этих прав далек от правовых возможностей сторон гражданско-правового отношения, обладающих автономией воли и практически свободных в выборе его объекта. Совокупность рассмотренных прав и вытекающие из них правовые возможности косвенно дают основания судить о формате соотношения публичных и частных интересов в сфере образования, императивных и диспозитивных элементов в методе правового регулирования образовательных отношений.

Наименее разработанной и оформленной является группа прав и свобод обучающихся непосредственно в образовательном процессе. К ней, в частности, относится право на посещение занятий, которое является общим для всех категорий обучающихся, поскольку им пользуются не только те, кто получает образование в очной или очно-заочной (вечерней) форме, но также «заочники» и экстерны (в части установочных и консультационных занятий). С ним тесно связано право научастиеобучающегося в образовательном процессе. Необходимость включения рассматриваемых прав в правовой статус обучающегося обусловлена содержанием основных функций управомоченного субъекта, предполагающих обучение и, соответственно,участие в образовательном процессе. В то же время представляется, что эти права не могут быть безусловными. Условием их реализации служит правомерное поведение обучающегося в образовательном процессе, что предполагает соблюдение им норм законодательства об образовании и локальных правовых актов. Данный подход не только позволит избежать нарушения прав коллектива обучающихся в случае неправомерного поведения одного из его участников, но и создаст условия для выполнения каждым обучающимся его основных обязанностей.

К правам, реализуемым непосредственно в рамках образовательного процесса, также относятся права на выбор преподавателя, форм оцениванияна объективное оценивание учебных достиженийпересдачу экзаменов и зачетов и некоторые другие. Эта группа прав в настоящее время не закреплена и практически не регламентирована в действующем законодательстве об образовании, что следует рассматривать как существенный пробел.

Ряд прав обучающегося связан с завершением получения образования того или иного уровня, то есть может быть реализован только в период, непосредственно предшествующий завершению образовательного правоотношения. Поскольку установлено, что «освоение образовательных программ основного общего, среднего (полного) общего и всех видов профессионального образования завершается обязательной итоговой аттестацией выпускников» (п. 4 ст. 15 Закона), обучающиеся по данным программам имеют безусловное право на итоговую (государственную) аттестацию и связанное с ним право объективной оценки учебных достижений по результатам освоения образовательной программыи получения документа об образовании и/или квалификации. Следует заметить, что законодательная регламентация этих прав либо фрагментарна, либо совсем отсутствует. В Законе закреплено лишь право обучающихся, осваивавших образовательные программы в неаккредитованных образовательных учреждениях (организациях), а также в форме семейного образования или самообразования, пройти государственную итоговую аттестацию в форме экстерната в аккредитованных образовательных учреждениях соответствующего типа (п. 3 ст. 50).

Одним из важных инструментов повышения качества образования могло бы стать обеспеченное надлежащими правовыми механизмами реализации право обучающихся на возмещение ущерба, причиненного некачественным образованием. В соответствии с п. 1 ст. 49 Закона в случае некачественной подготовки обучающихся (выпускников) аккредитованным образовательным учреждением (организацией) государство в лице уполномоченных государственных органов управления образованием вправе предъявить данному образовательному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях. То есть реализация данного права предполагает возможность использования принудительной силы государства. Однако, как показывает правоприменительная практика, с момента принятия Закона и до настоящего времени не было создано прецедента использования данной нормы.

В случае успешного прохождения итоговой аттестации обучающиеся получают документ государственного образца о соответствующем уровне образования и/или квалификации, который имеет правоустанавливающий характер. Наличие такого документа у обучающегося позволяет реализовать право на продолжение образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня (п. 4 ст. 27). Правом на продолжение образования и поступления в образовательное учреждение следующего уровня в равной степени обладают все выпускники, получившие документ государственного образца об образовании и/или квалификации, независимо от организационно-правовой формы образовательного учреждения, в котором они обучались (п. 5 ст. 50 Закона).

Право выпускников на продолжение образования обеспечивается преемственностью образовательных программ, допускающих возможность перехода с одного уровня (ступени) образования на другой (п. 3 ст. 17 Закона). Узким местом в этой сфере продолжает оставаться право на поступление в вузы лиц, получивших начальное профессиональное образование. В Законе предусматривается, что «наличие любого другого профессионального образования не может служить основанием для отказа в приеме граждан в образовательное учреждение профессионального образования» (п. 3 ст. 20). Однако практика приема в вузы свидетельствует о том, что до сегодняшнего дня этот вопрос не решен окончательно и требует более четкого урегулирования в нормах законодательства.

Право на продолжение образования также подразумевает возможность получать образование за рубежом. В связи с этим требует законодательного закрепления существующая обязанность государства по обеспечению признания российских документов об образовании возможно большим числом стран.

Следует подчеркнуть, что право на продолжение образования является относительно обособленным в системе образовательных прав и свобод. Оно возникает по завершении соответствующего уровня образования, то есть за пределами образовательного правоотношения, и, следовательно, характеризует правовые возможности не обучающегося, а субъекта права на образование — потенциального участника другого образовательного правоотношения. Реализация этого права прежде всего зависит от воли (желания) выпускника образовательного учреждения продолжить образование в образовательном учреждении (организации) следующего уровня.

Гораздо менее определенным является содержание таких элементов правового статуса обучающихся, как обязанности и ответственность. В действующем законодательстве об образовании практически отсутствует регламентация правового положения обучающихся в части обязанностей и ответственности. Законодатель ограничивается лишь нормой, в соответствии с которой «права и обязанности обучающихся, воспитанников образовательного учреждения определяются уставом данного образовательного учреждения и иными предусмотренными этим уставом локальными актами» (п. 1 ст. 50 Закона).

При всей очевидной значимости локального регулирования представляется, что основы института обязанностей и ответственности обучающихся должны быть закреплены прежде всего в законодательных нормах, что позволит развить их и конкретизировать на локальном уровне. И обязанность обучающегося как управомоченной стороны осуществлять активные положительные действия по обучению, и его ответственность за неисполнение этого долженствования могут возникнуть только на основе общего запрета или общего предписания, то есть на основании императивных указаний закона.

Основные обязанности обучающегося можно разделить на две группы — учебные(связанные с результативным освоением образовательной программы, с активным и ответственным участием в образовательном процессе и аттестационных мероприятиях) идисциплинарные (связанные с воздержанием от неправомерного поведения и совершения негативных действий).

Представляется, что в части учебных обязанностей долженствование обучающегося не может носить абсолютного характера. Так, обязательными могут быть признаны только такие активные действия обучающегося, которые обеспечивают освоение образовательной программы на удовлетворительную оценку («тройку»). То есть пределы долженствования управомоченного субъекта ограничиваются необходимостью достижения минимального образовательного результата, требуемого для подтверждения освоения образовательной программы; совершение активных действий сверх того (на «четыре» и «пять») является возможностью, которая реализуется преимущественно по воле и желанию обучающегося и относится к сфере его свободного выбора. Закон может требовать достижения только такого «минимума», который может быть достигнут обучающимся с любым уровнем способностей. На этом основании неуспеваемость обучающегосяследует понимать какдостижение такого индивидуального образовательного результата, который не удовлетворяет «минимальным» требованиям  [350].

В связи с этим представляется, что в законодательство об образовании должна быть включена норма, обязывающая обучающегося в рамках образовательного процесса осуществлять активные действия по освоению образовательной программы, обеспечивающие достижение установленного минимального образовательного результата. При этом формулировка «обучающийся обязан хорошо (или добросовестно) учиться» весьма расплывчата, поскольку не позволяет установить пределы такого долженствования.

В случае установления императивной нормы закона, предписывающей обучающемуся исполнение рассмотренного долженствования в обозначенных пределах, можно будет говорить о наступлении юридической ответственности, требующей применения необходимых санкций вплоть до отчисления из образовательного учреждения (организации) по неуспеваемости, если уровень образования не является обязательным. Основные санкции также должны быть закреплены на законодательном уровне, но возможность их применения может дополнительно регламентироваться на локальном уровне.

Изучение общих дисциплинарных обязанностей обучающихся представляется довольно сложным, поскольку большинство требований к поведению обучающихся, в том числе определение необходимости регулярно (или по свободному графику) посещать занятия, устанавливается самим образовательным учреждением (организацией). Можно констатировать, что довольно общая норма, в соответствии с которой обучающиеся, достигшие возраста 15 лет, могут быть отчислены из образовательного учреждения (организации) в случае совершения ими противоправных деяний, а также грубого и неоднократного нарушения устава (п. 7 ст. 19 Закона),  является практически единственной законодательной нормой, предусматривающей ответственность обучающихся. Следует заметить, что в Законе отчисление из образовательного учреждения (организации) квалифицируется как крайняя мера педагогического воздействия, то есть является специфической для образовательных отношений санкцией.

Между тем очевидно, что долженствование обучающегося в части воздержания от совершения негативных действий тоже должно быть закреплено в нормах закона и более подробно регламентировано в нормах локальных правовых актов. При этом во избежание злоупотреблений на локальном уровне закон должен содержать исчерпывающую дефиницию, позволяющую определить, какое поведение обучающегося следует рассматривать как неправомерное. В свою очередь, это потребует закрепления легальных определений целого ряда понятий, широко применяемых в педагогической практике.

Представляется, что такие действия обучающегося, как систематическое опоздание на аудиторные занятия, нарушение регламента занятий посредством каких-либо отвлекающих действий, а также игнорирование замечаний и невыполнение обоснованных требований педагога, с полным основанием могут быть квалифицированы как негативные. В качестве негативных действий могут рассматриваться и необоснованные пропуски аудиторных занятий (прогулы) в том случае, если правилами внутреннего распорядка образовательного учреждения (организации) посещение аудиторных занятий признано обязательным. Кроме того, к этой группе могут быть отнесены действия обучающегося, ведущие к нарушению прав других участников коллектива на получение образования, иных прав и свобод, на уважение человеческого достоинства.

Совершение перечисленных действий обучающимся в ходе образовательного процесса, а также в ходе проведения аттестационных мероприятий, следует рассматривать как нарушение дисциплины и, соответственно, неправомерное поведение, что может (и должно) повлечь наступление санкций, направленных на его пресечение. Если обучающийся систематически нарушает дисциплину в ходе аудиторных занятий, мерой пресечения неправомерного поведения станет ограничение реализации его прав на посещение занятий и участие в образовательном процессе. В качестве меры разового применения это может быть осуществлено педагогом путем удаления обучающегося с аудиторного занятия, регламент проведения которого был им нарушен. Поскольку нарушения такого рода чаще всего допускаются несовершеннолетними обучающимися, что предполагает участие в образовательном правоотношении родителей (законных представителей), удаление с занятия может сопровождаться вызовом родителей (законных представителей) обучающегося в образовательное учреждение (организацию) для участия в воспитательной беседе с обучающимся, проводимой в присутствии представителей администрации. Представляется, что решение об ограничении на какой-то период времени указанных прав обучающегося (недопуск к занятиям) может быть принято только специальной (дисциплинарной) комиссией или педагогическим советом на основании данных дисциплинарного расследования.

Таким образом, обязанности, вытекающие из долженствования обучающегося как управомоченной стороны, служат той основой, на которой формируется совокупность обязанностей обучающегося. Вместе с тем они могут дополняться обязанностями, которые возникают у него как у участника временного коллектива конкретного образовательного учреждения (организации). Соответственно общие предписания закона в этой части должны быть исчерпывающе регламентированы на локальном уровне — в уставах образовательных учреждений (организаций) или правилах внутреннего распорядка.

Вообще наличие локального администрирования, которое согласно Закону осуществляется на основании устава образовательного учреждения (организации) и других локальных актов, в том числе правил внутреннего распорядка, выявляет любопытное обстоятельство. Представляется, что обучающийся, осваивающий программу по очной или очно-заочной (вечерней) форме, попадает под действие локального правового режима и в этом смысле обретает узкоспециальный (особый) образовательный статус, регулируемый нормами локальных правовых актов, развивающих и дополняющих законодательные нормы, но не противоречащие им.

В соответствии с Законом подробную регламентацию прав и обязанностей обучающихся должен содержать устав образовательного учреждения (организации) (подп. 1 п. 8 ст. 13).

Соблюдение устава образовательного учреждения (организации) является обязанностью не только обучающихся, но также и их родителей (иных законных представителей) (п. 3 ст. 52) и педагогических работников. Данное обстоятельство свидетельствует об участии этих субъектов в «организационных» отношениях с образовательным учреждением (организацией). Видимо, наличие этих отношений дает основание С. В. Барабановой говорить о том, что одним из «измерений» правового статуса студента является его «административноправовой статус члена административного коллектива»  [351]. В то же время представляется, что временный учебный коллектив, который формируют обучающиеся, довольно сложно рассматривать как административный. Он имеет своеобразный характер, связанный с правовым положением обучающихся как лиц, состоящих в образовательных правоотношениях с образовательным учреждением (организацией).

Нельзя отрицать, что орган управления образовательным учреждением (организацией) обладает правом распоряжения и правом приказа, о чем прежде всего свидетельствуют виды издаваемых им локальных правовых актов. Но в то же время отнюдь не эти права, а именно право требовать от обучающихся исполнения обязанностей в образовательных правоотношениях (а не повелевать, приказывать и распоряжаться) определяет специфику взаимоотношений сторон, что не позволяет выводить рассматриваемые «организационные отношения» за рамки отношений образовательных.

Наделение образовательного учреждения (организации) вышеуказанными императивными правомочиями служит необходимым условием, призванным обеспечить исполнение обучающимися совокупности обязанностей, вытекающих из их долженствования. Однако это не снимает задачу определения наиболее приемлемого для сферы образования подхода к пониманию ответственности и выработки ее форм в этой сфере. Самый распространенный подход, сторонниками которого, в частности, выступают такие известные правоведы, как О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский  [352], С. С. Алексеев  [353], В. М. Сырых  [354], предполагает понимание юридической ответственности как ответственности «ретроспективной, наступающей вследствие нарушения норм права»  . То есть юридическая ответственность понимается как «специфическая обязанность претерпевать лишения личного или материального характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права»  [356].

В то же время существует ответственность с позитивным содержанием, «связанная с наличием или созданием таких объективных и субъективных факторов, которые содействовали бы ответственному поведению»  [357]. Такую ответственность В. П. Тугаринов понимает как «способность человека предвидеть результаты своей деятельности и определять ее исходя из того, какую пользу или вред она может принести обществу»  [358].

Это философское понимание в целом соответствует концепции позитивной юридической ответственности, которая, в отличие от ответственности, наступающей за исполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, направлена на стимулирование активного и сознательного начал в исполнении обязанностей  [359]. В силу специфики образования как социального и духовного блага данный подход представляется особенно продуктивным в сфере образования. Очевидно, что добиться сознательного и активного творческого поведения обучающихся (а также педагогических работников) только государственно-правовыми средствами и правовым принуждением по существу невозможно. Надо полагать, что данный подход является теоретической основой модели взаимной ответственности в образовании, необходимость перехода к которой осознается авторами Концепции модернизации российского образования до 2010 года.

Представляется, что для эффективного правового регулирования образовательных отношений необходимо разумное сочетание обоих подходов. Так, развитие дисциплинарного института образовательного права и законодательное закрепление соответствующих норм необходимо для утверждения буквы закона в сфере образования. В то же время переход к модели взаимной ответственности в образовании, предполагающей позитивную юридическую ответственность, будет способствовать утверждению духа закона, благодаря чему у всех участников образовательного процесса постепенно сформируется ответственное отношение к исполнению своих обязанностей  [360].

Таким образом, обязанности и ответственность, представляющие собой единую систему и являющиеся неотъемлемой составной частью специального (образовательного) правового статуса обучающихся, должны быть надлежащим образом определены и закреплены законодательно. При этом они, так же как права и свободы, должны устанавливаться как в целом для всех обучающихся, так и дифференцированно для каждой из категорий (групп) обучающихся.

Так выглядит сегодня наполнение и законодательная регламентация основных элементов специального (образовательного) правового статуса, общего для всех групп обучающихся. Вместе с тем, как уже отмечалось, содержание прав и обязанностей различных категорий (групп) обучающихся имеет специфические особенности, учет которых необходим для обеспечения полноты правового регулирования отношений в сфере образования.

В законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации об образовании категории (группы) обучающихся выделяются в зависимости от формы получения образования, уровня и направленности образовательных программ, а также типа образовательного учреждения (организации). К ним относятся обучающиесявоспитанники, студенты (курсанты), слушатели, экстерны, аспиранты, адъюнкты, соискатели, ординаторы, докторанты  [361].Вместе с тем очевидно, что этот перечень является неполным и не отражает в полной мере образовательные потребности субъектов права на образование  [362].

Самой многочисленной категорией являются обучающиеся, то есть те, кто осваивает программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также начального профессионального и дополнительного образования детей. Многочисленность данной группы объясняется обязательностью получения основного общего образования, что установлено ч. 4 ст. 43 Конституции РФ. Несмотря на то, что в настоящее время в Законе и Типовом положении об общеобразовательном учреждении  [363] ее представители называются термином обучающиеся, представляется целесообразным употребление термина учащиеся, что позволит подчеркнуть особенности их правового положения в сфере образования.

Основной чертой образовательно-правового статуса учащихся, а также воспитанниковявляется определенный (ограниченный) и меняющийся с возрастом объем прав и обязанностей, которые учащиеся и воспитанники могут реализовать самостоятельно.

К самостоятельно реализуемым правам и свободам относятся право на уважение человеческого достоинства, регламентируемое уставом право на управление образовательным учреждением (организацией), а также право на свободное выражение своего мнения и убеждений, создание общественных организаций и добровольное участие в них.

В соответствии с п. 9 Типового положения об общеобразовательном учреждении по инициативе детей в общеобразовательном учреждении могут создаваться детские общественные объединения. При этом Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»  [364] определяет, что «администрация образовательных учреждений не вправе препятствовать созданию по инициативе обучающихся, воспитанников в возрасте старше восьми лет общественных объединений (организаций)» (п. 2 ст. 9). Участие в созданных по собственной инициативе общественных объединениях (организациях) может быть использовано учащимися и воспитанниками для защиты своих прав и свобод, в частности, права на уважение своего человеческого достоинства другими участниками образовательного процесса, а также права не заниматься против своей воли трудом, не предусмотренным образовательной программой (п. 14 ст. 50 Закона) и др.

Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» предусматривает механизм защиты своих прав несовершеннолетними обучающимися (п. 3 ст. 9) [365]. Однако указанная норма не распространяется на воспитанников дошкольных образовательных учреждений и учащихся (воспитанников), осваивающих программу начального общего образования (1—2 классы). Защита их прав и интересов осуществляется родителями (законными представителями), что соответствует меньшему объему образовательной дееспособности у обучающихся в возрасте до восьми лет.

Основные обязанности, предусмотренные п. 57 соответствующего Типового положения, среди которых добросовестная учеба, бережное отношение к имуществу образовательного учреждения (организации), уважение чести и достоинства других участников образовательного процесса, выполнение правил внутреннего распорядка, тоже исполняются самими учащимися вне зависимости от возраста.

С момента получения учащимися и воспитанниками основного общего образования, что, как правило, происходит по достижении возраста 14—15 лет, их образовательная дееспособность расширяется и во многих случаях становится полной или практически полной. Это означает сужение сферы образовательных правомочий родителей (законных представителей). Дальнейшее участие родителей (законных представителей) в образовательных правоотношениях зависит от образовательных потребностей их детей (подопечных), определяющих выбор образовательного учреждения (организации) для продолжения образования.

Поскольку основное общее образование служит базой для получения среднего (полного) общего образования, начального и среднего профессионального образования  [366], то гражданин может продолжить обучение либо на третьей ступени общеобразовательного учреждения (организации), либо в образовательных учреждениях, реализующих программы начального или среднего профессионального образования. В случае продолжения образования в общеобразовательном учреждении или образовательном учреждении начального профессионального образования обучающийся по-прежнему будет относиться к категории учащихся. Вместе с тем объем самостоятельно реализуемых ими прав будет существенно шире, чем в период получения основного общего образования  [367].  Кроме того, учащийся образовательного учреждения начального профессионального образования приобретает ряд дополнительных прав, связанных с гарантированными государством мерами социальной поддержки этой категории обучающихся.

Если гражданин поступает на конкурсной основе в среднее специальное учебное заведение и зачисляется в него приказом директора (начальника) для обучения по программе среднего профессионального образования, то он становится студентом  [368], чей образовательно-правовой статус отличается от статуса учащегося. В случае поступления в ссуз на обучение по программам военного образования гражданин получает статус курсанта. Студенты (курсанты) имеют право от своего имени самостоятельно вступать в образовательные правоотношения, изменять их или прекращать. Типовое положение о среднем специальном учебном заведении не предусматривает участия родителей (законных представителей) в образовательных правоотношениях и в образовательном процессе.

Студентами также называются обучающиеся, зачисленные приказом ректора в высшее учебное заведение для обучения по образовательной программе высшего профессионального образования. Их образовательно-правовой статус подробно регулируется Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 16—17) (далее — Федеральный закон), а также Типовым положением о высшем учебном заведении  [369]. Очевидно, что образовательно-правовой статус студентов (курсантов) среднего специального учебного заведения и студентов высшего учебного заведения несколько различается, но в то же время содержание большинства прав и обязанностей, которыми обладают студенты, позволяет говорить о них как о единой категории (группе) обучающихся.

Студенты имеют право на получение образования в соответствии с государственным образовательным стандартом, на перевод из одного образовательного учреждения в другое, на изменение направления подготовки и формы получения образования (в том числе на сочетание различных форм), а также право на обучение по сокращенным программам  [370]. Все студенты имеют право на восстановление после отчисления в порядке, определяемом законодательством РФ. Если студент обучался за счет бюджетных средств, плата за его восстановление не вносится.

Студенты имеют право бесплатно пользоваться библиотеками, информационными ресурсами, услугами учебных, социально-бытовых и других подразделений образовательного учреждения в порядке, установленном его уставом. Они также пользуются правом свободно выражать свое мнение, в том числе обжаловать приказы и распоряжения администрации в порядке, установленном законодательством РФ. Право студентов на управление реализуется посредством участия в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности образовательного учреждения, в том числе через общественные организации и органы самоуправления  [371] (подп. 4 п. 2 ст. 16 Федерального закона).

Государство создает для всех студентов соответствующие социально-экономические условия, способствующие получению образования. В соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»  [372] обучающиеся, осваивающие программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, получают отсрочку от призыва на военную службу «на время обучения, но не свыше нормативных сроков освоения основных образовательных программ» (п. «а» ст. 24). Кроме того, студенты очных (дневных) отделений вузов, имеющих государственную аккредитацию, помимо отсрочки от призыва на военную службу (на время обучения), имеют право получать образование по военной специальности в порядке, установленном законодательством РФ.

Студенты дневной (очной) формы обучения, получающие среднее специальное и высшее профессиональное образование за счет бюджетных средств, в установленном порядке обеспечиваются стипендиями. При этом студентам-инвалидам I и II групп, сиротам, а также детям, оставшимся без попечения родителей, размер стипендии увеличивается на 50 процентов (п. 3 ст. 16 Федерального закона). Студенты вправе получать стипендии, выплачиваемые физическими или юридическими лицами, направившими их на обучение, а также иные стипендии. За успехи в освоении образовательных программ, в экспериментально-конструкторской, научно-исследовательской и другой работе для студентов устанавливаются различные формы морального и материального поощрения.

Студентам, совмещающим учебу с работой, устанавливаются дополнительные гарантии и компенсации (ст. 17 Федерального закона). Так, студенты очно-заочной (вечерней) и заочной форм обучения (при условии успешного обучения) имеют право на дополнительный отпуск с сохранением средней заработной платы. Кроме того, по медицинским показаниям и в других исключительных случаях студенту высшего учебного заведения предоставляется академический отпуск в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (п. 3 ст. 16 Федерального закона).

Студенты, нуждающиеся в жилой площади, имеют право на получение отвечающего санитарным нормам места в общежитии (при наличии соответствующего жилищного фонда у образовательного учреждения). Размер платы за проживание в общежитии, коммунальные и бытовые услуги для лиц, обучающихся за счет средств соответствующего бюджета, не может превышать пяти процентов размера стипендии.

Действующее законодательство об образовании предоставляет ряд дополнительных прав студентам, осваивающим программы высшего профессионального образования. В соответствии с Федеральным законом студентам высших учебных заведений гарантируется свобода перехода в другое высшее учебное заведение в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. При этом за студентом сохраняются все права как за обучающимся впервые на данной ступени высшего профессионального образования (п. 6 ст. 16). Однако при обучении на возмездной основе переход студента с одной образовательной программы и формы обучения на другую и перевод из одного высшего учебного заведения в другое может быть ограничен, если это оговорено в его договоре  [373]. В порядке, определяемом уставом высшего учебного заведения, студент имеет право перейти с платного обучения на бесплатное (подп. 9 п. 2 ст. 16 Федерального закона).

В соответствии с Федеральным законом студенты вузов обладают широкой академической свободой (п. 3 ст. 3)  [374]. Кроме того, студенты вузов имеют право принимать участие во всех видах научно-исследовательских работ, конференциях, симпозиумах, а также предоставлять свои работы для публикации, в том числе в изданиях вуза (подп. 6 п. 2 ст. 16). Вместе с тем ввиду отсутствия соответствующих правовых механизмов не только в законодательстве, но и в уставах и локальных актах образовательных учреждений многие из перечисленных прав оказываются недоступны для практической реализации.

Федеральный закон содержит норму, в соответствии с которой статус студента негосударственного вуза, имеющего государственную аккредитацию, в отношении академических прав и академических свобод приравнивается к статусу студента государственного вуза, за исключением права на получение государственной стипендии (п. 10 ст. 16)  [375]. Данная норма распространяется и на студентов, обучающихся на платных отделениях государственных вузов. Это означает, что плата за обучение, вносимая студентами, не изменяет юридического содержания образовательных правоотношений, в которых они состоят с образовательным учреждением (организацией). Следовательно, неправомерно разделять категорию студентов на «получающих образование» (за счет средств бюджета) и «потребителей образовательных услуг» (оплачивающих обучение самостоятельно). Такой подход, как было показано, практикуемый на основании решения коллегии МАП  [376], на самом деле противоречит специфике образовательных правоотношений и ведет к нарушению прав обучающихся.

В состав обучающихся в высшем учебном заведении и среднем специальном учебном заведении входят также слушатели. К данной категории относятся обучающиеся на подготовительных отделениях, в структурных подразделениях повышения квалификации и переподготовки специалистов, а также в вузе при параллельном получении второго высшего образования, в ординатуре или интернатуре медицинских и иных высших учебных заведений. То есть категория слушателей имеет наиболее размытый характер относительно осваиваемой образовательной программы, что значительно затрудняет правовое регулирование образовательно-правового статуса ее представителей.

Формально образовательно-правовой статус слушателя признается соответствующим статусу студента среднего специального или высшего учебного заведения с учетом формы обучения [347]. Хотя правовой статус слушателей образовательных учреждений (организаций) повышения квалификации определяется Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов [378], содержание их прав в образовательном процессе в целом аналогично содержанию прав студентов вузов (п. 25). В то же время в правовом положении слушателей есть немало особенностей, которые нуждаются в уточнении, в том числе на законодательном уровне.

В отдельную категорию выделяются лица, осваивающие программы послевузовского профессионального образования: аспиранты (адъюнкты), докторанты и соискатели  [379]. В соответствии с Федеральным законом к аспирантам относятся лица, обучающиеся в аспирантуре с целью подготовки диссертации на соискание ученой степени кандидата наук (п. 2 ст. 19). Условием зачисления в докторантуру служит наличие ученой степени кандидата наук, так как цель докторанта — подготовить диссертацию на соискание ученой степени доктора наук (п. 1 ст. 19). В то же время получение послевузовского профессионального образования и подготовка кандидатских и докторских диссертаций не обязательно связана с обучением в аспирантуре и докторантуре: желающие подготовить диссертацию могут быть прикреплены к организации или учреждению, имеющим аспирантуру и (или) докторантуру. В этом случае они называются соискателями (п. 3 ст. 19).

Аспиранты могут обучаться как в очной, так и в заочной аспирантуре. Подготовка докторантов осуществляется только в очной форме. Поэтому лица, зачисленные в докторантуру, могут освобождаться от занимаемых должностей в соответствии с трудовым законодательством РФ. При этом за ними сохраняется право на возвращение на прежнее место работы, а также все права по месту работы, которые они имели до поступления в докторантуру (права на получение жилой площади, на присвоение ученого звания и др.) (п. 9 ст. 19 Федерального закона). Соискатели, работающие над диссертациями на соискание ученой степени доктора наук и имеющие значительные научные результаты по актуальным социально-экономическим проблемам или приоритетным направлениям фундаментальных научных исследований, могут быть переведены на должности научных работников на срок до двух лет для подготовки диссертации на соискание ученой степени доктора наук. За соискателями, переведенными на должности научных работников, сохраняются получаемые ими должностные оклады и право на возвращение на прежние места работы (п. 13 ст. 19 Федерального закона). Получение послевузовского профессионального образования в форме экстерната не предусматривается.

Образовательно-правовой статус аспирантов и докторантов характеризуется рядом общих черт (ст. 19 Федерального закона). Так, аспиранты и докторанты, обучающиеся по очной форме обучения за счет бюджетных средств, обеспечиваются государственными стипендиями и пользуются ежегодно каникулами продолжительностью два месяца (п. 6 ст. 19, п. 9 ст. 19 Федерального закона). При условии выполнения аспирантами очной формы обучения индивидуального плана они имеют право на зачисление на штатную должность либо выполняют работу на иных условиях оплаты. Для приобретения научной литературы каждому аспиранту и докторанту, обучающемуся за счет средств бюджета, выдается ежегодное пособие в размере двух месячных стипендий (п. 11 ст. 19). Аспиранты, обучающиеся в аспирантуре по заочной форме обучения, имеют право на ежегодные дополнительные отпуска по месту работы продолжительностью 30 календарных дней с сохранением средней заработной платы. Кроме того, аспиранты заочной формы обучения имеют право на один свободный от работы день в неделю с оплатой его в размере 50 процентов получаемой заработной платы. На период сдачи экзаменов и выполнения работ по подготовке диссертации аспирантам-заочникам предоставляются места в общежитии (п. 7 ст. 19 Федерального закона).

Для завершения диссертаций на соискание ученой степени кандидата или доктора наук работникам предприятий, учреждений и организаций по месту работы предоставляются отпуска с сохранением заработной платы продолжительностью, соответственно, три или шесть месяцев в порядке, установленном положениями об аспирантах, докторантах и соискателях (п. 12 ст. 19 Федерального закона).

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» на аспирантов и докторантов распространяется право отсрочки от призыва на военную службу на период учебы и защиты квалификационных работ (п. «а» ст. 24), что является важным условием получения послевузовского профессионального образования.

Аспиранты и докторанты имеют право бесплатно пользоваться оборудованием, лабораториями, учебно-методическими кабинетами, библиотеками. Они также имеют право на командировки, в том числе в высшие учебные заведения и научные центры иностранных государств, на участие в экспедициях для проведения работ по избранным темам научных исследований наравне с научно-педагогическими работниками высших учебных заведений и научными работниками научно-исследовательских учреждений (организаций) (п. 10 ст. 19 Федерального закона).

Таким образом, права и обязанности отдельных групп обучающихся вытекают из общих для всех категорий обучающихся, конкретизируют их в части академических свобод и прав в образовательном процессе, а также социально-культурных и экономических условий обучения применительно к уровню осваиваемой образовательной программы и возрасту, типу образовательного учреждения.

Более заметные отличия прослеживаются в правах и обязанностях, прежде всего образовательных, лиц, избравших особую форму обучения. Так, особой категорией обучающихся, выделяемой по критерию формы получения образования различных уровней и направленности, являются экстерны.

Получение общего образования в форме экстерната регламентируется соответствующим подзаконным актом — Положением о получении общего образования в форме экстерната  [380]— и предполагает самостоятельное освоение общеобразовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования с последующим прохождением текущих и итоговой аттестаций в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию. В качестве экстернов аттестации проходят обучающиеся в форме семейного образования, а также обучающиеся в образовательных учреждениях (организациях), не имеющих государственной аккредитации. Получение общего образования в форме экстерната не ограничивается возрастом.

Допускается совмещение различных форм получения образования. В частности, обучающиеся, осваивающие общеобразовательные программы в очной форме в аккредитованных общеобразовательных учреждениях, имеют право пройти в этих учреждениях промежуточную и (или) государственную (итоговую) аттестацию экстерном по отдельным предметам соответствующих общеобразовательных программ. В случае непрохождения аттестации такими обучающимися они продолжают осваивать общеобразовательные программы в очной форме в установленном порядке.

Обучающиеся экстерном имеют право: получать необходимые консультации (в пределах двух учебных часов перед каждым экзаменом); брать учебную литературу из библиотечного фонда общеобразовательного учреждения; посещать лабораторные и практические занятия; принимать участие в различных олимпиадах и конкурсах, централизованном тестировании. Общеобразовательное учреждение по желанию экстернов может оказывать дополнительные платные образовательные услуги.

Экстерн имеет право на перезачет отметок, полученных ранее при прохождении аттестаций в другом образовательном учреждении. Решение по этому вопросу принимает руководитель общеобразовательного учреждения. Экстерны, не прошедшие либо не явившиеся на промежуточную и (или) государственную (итоговую) аттестации, имеют право в последующем пройти указанные виды аттестаций. Промежуточная и государственная (итоговая) аттестации могут проводиться в течение одного учебного года, но не должны совпадать по срокам. Количество экзаменов при промежуточной аттестации экстернов не должно быть более 12 в год.

Правовое положение обучающихся в форме экстерната в высших учебных заведениях тоже регламентируется подзаконным ведомственным актом — Положением об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации  [381]. Экстернат в высшем учебном заведении — это самостоятельное изучение обучающимся дисциплин согласно основной образовательной программе высшего профессионального образования по избранному направлению подготовки или специальности с последующей аттестацией (текущей и итоговой) в высшем учебном заведении. При этом далеко не все специальности и направления подготовки могут быть освоены обучающимися в форме экстерната  [382].

Правом получения высшего образования через экстернат пользуются лица, имеющие образование не ниже среднего (полного) общего или не ниже среднего профессионального. Кроме того, студенты, осваивающие программы высшего профессионального образования в неаккредитованных образовательных учреждениях или успешно окончившие их, обладают правом на текущую и итоговую государственную аттестацию в высших учебных заведениях, имеющих государственную аккредитацию, на условиях экстерната в порядке, установленном для получения высшего образования впервые. Допуск к аттестации обучающегося, получающего второе высшее профессиональное образование в форме экстерната, осуществляется по распоряжению ректора.

Права обучающихся, осваивающих программы высшего профессионального образования в форме экстерната, в целом аналогичны правам экстернов, получающих общее образование. Экстерны имеют право на бесплатное обеспечение примерными программами дисциплин, заданиями на курсовую работу, курсовой проект, реферат, контрольную работу, производственную и преддипломную практики, дипломный проект, перечнем лабораторных работ и другой учебно-методической документацией, необходимой для освоения выбранной основной образовательной программы высшего профессионального образования. Экстерны имеют право на консультации, а также на получение дополнительных образовательных услуг, выходящих за рамки аттестационного плана. Кроме того, сданные ранее курсы по решению ректора могут быть перезачтены при условии их полного соответствия требованиям, установленным к данным дисциплинам учебным планом.

В целом анализ особенностей правового статуса различных категорий (групп) обучающихся в части их прав и свобод выявляет наличие у данных участников образовательных правоотношений дополнительных специальных прав, характеризующих их особые правовые возможности непосредственно в образовательном процессе, а также в отношении внешних условий получения образования. Вместе с тем его результаты свидетельствует о том, что законодатель во многом перекладывает регламентацию этого немаловажного вопроса на подзаконные акты (типовые положения об образовательных учреждениях, утверждаемые Правительством РФ), а с учетом содержания последних — фактически на уставы образовательных учреждений (организаций). Это же относится, как показано ниже, и к регламентации обязанностей отдельных категорий обучающихся.

Типовое положение об общеобразовательном учреждении содержит лишь краткий перечень обязанностей, среди которых обязанность добросовестно учиться (п. 57). Как было обосновано выше, такая формулировка является  неконкретной, поскольку на сегодняшний день отсутствуют законодательно закрепленные критерии добросовестной и недобросовестной учебы, а также успеваемости и неуспеваемости. Соответственно неисполнение данной нормы не может повлечь за собой никаких санкций.

Более конкретно (но не исчерпывающе) сформулированы обязанности студентов. Федеральный закон содержит норму, в соответствии с которой «студенты высших учебных заведений обязаны овладевать знаниями, выполнять в установленные сроки все виды заданий, предусмотренных учебным планом и образовательными программами высшего профессионального образования, соблюдать устав высшего учебного заведения, правила внутреннего распорядка и правила общежития» (п. 8 ст. 16). Данная норма получила развитие в Типовом положении о высшем учебном заведении. Так, в соответствии с нормой п. 71 указанного Типового положения за невыполнение учебного плана по направлениям подготовки (специальности) по неуважительным причинам, а также за нарушение устава образовательного учреждения и правил внутреннего распорядка к студенту могут быть применены меры дисциплинарного воздействия вплоть до исключения из образовательного учреждения. Порядок отчисления из образовательного учреждения определяется его уставом. Аналогичная норма предусмотрена Типовым положением о среднем специальном учебном заведении (п. 47).

Об обязанностях аспирантов, докторантов, соискателей Федеральный закон умалчивает. Типовое положение о высшем учебном заведении содержит норму, в соответствии с которой права и обязанности перечисленных участников устанавливаются законодательством Российской Федерации, уставом образовательного учреждения и другими локальными актами (п. 83). Соответственно действующее законодательство в этой части содержит существенный пробел, поскольку основные обязанности и ответственность лиц, получающих послевузовское профессиональное образование, должны быть закреплены на законодательном уровне с тем, чтобы получить дальнейшее урегулирование в нормах локальных актов.

В связи с этим представляется, что общей обязанностью аспирантов, докторантов и соискателей является своевременное выполнение индивидуального плана работы над диссертацией. Они ежегодно аттестуются кафедрой (отделом, сектором, лабораторией). В случае невыполнения плана аспиранты и докторанты могут быть отчислены из аспирантуры/ докторантуры, а соискатели могут лишиться прикрепления к аспирантуре/докторантуре. Кроме того, аспиранты и соискатели ученой степени кандидата наук в процессе обучения в аспирантуре или в течение периода прикрепления обязаны сдать кандидатские экзамены по специальной дисциплине, философии и иностранному языку. К моменту окончания аспирантуры/докторантуры или срока прикрепления аспиранты, докторанты и соискатели обязаны завершить работу над диссертацией и представить ее на кафедру (в отдел, сектор, лабораторию) для получения соответствующего заключения.

Аспект обязанностей и ответственности достаточно четко определен только в отношении экстернов, которые в силу выбранной ими формы получения образования самостоятельно осваивают образовательную программу. Итогом такого освоения должно стать подтверждение индивидуального образовательного результата, достигаемого каждым обучающимся. Поэтому необходимость результативного освоения образовательной программы в данном случае не требует дополнительной конкретизации, поскольку вытекает из специфики формы получения образования, предполагающей высокую степень ответственности обучающегося за достижение образовательного результата, соответствующего требованиям к уровню подготовки выпускников.

В целом, как свидетельствуют результаты проведенного исследования, содержание основных элементов специального (образовательного) правового статуса обучающихся сформировано не полностью. В действующем законодательстве об образовании содержится довольно широкий перечень прав, которыми в той или иной степени обладают обучающиеся всех образовательных учреждений (организаций). Эти права характеризуют правовые возможности лиц до возникновения и на разных стадиях развития образовательного правоотношения. В большей степени, хотя и не полностью, урегулированы права, реализация которых обеспечивает доступ к образованию и создание необходимых сопутствующих условий. В части прав, которые могут быть реализованы непосредственно в образовательном процессе, действующее законодательство содержит значительный пробел. По преимуществу права обучающегося и механизмы их реализации закрепляются в подзаконных актах, а также в уставах, правилах внутреннего распорядка и иных локальных актах образовательных учреждений (организаций), юридическая сила которых недостаточна для обеспечения эффективной защиты этих прав. Это далеко не всегда позволяет субъекту права реализовать свои законные интересы и потребности, ради удовлетворения которых он вступает в образовательное правоотношение. В Законе и Федеральном законе обязанности обучающихся закрепляются в общем виде, многие из них вообще не упомянуты; практически не определена ответственность. Такое положение нельзя признать допустимым.

Завершение формирования специального (образовательного) правового статуса обучающихся предполагает полноценную законодательную регламентацию всех его элементов, а также закрепление механизмов реализации прав (в том числе в виде совокупности процедур, нарушение которых предусматривает определенные правовые последствия). При этом представляется необходимым сокращение количества отсылочных норм к подзаконным и локальным актам, использование последних только в случаях, обусловленных спецификой отдельных видов образовательных учреждений.

Правовой статус родителей и иных законных представителей обучающихся

Правовой статус родителей и иных законных представителей в сфере образования определяется, в первую очередь, нормами международного, конституционного, семейного и гражданского права. Это выявляет комплексный характер института родителей и иных законных представителей и подчеркивает тот факт, что для обеспечения полноценного правового регулирования их статуса наряду с нормами законодательства об образовании требуется использование норм других отраслей законодательства. Последние определяют общий правовой статус указанных лиц, в том время как нормы законодательства об образовании формируют их специальный правовой статус как участников образовательных правоотношений.

Представляется, что в соответствии с общепризнанными международно-правовыми нормами и Конституцией РФ участие родителей (законных представителей) обучающихся в образовательном процессе, а соответственно, и в качестве представителя управомоченной стороны в образовательном правоотношении должно осуществляться согласно следующим принципам:

1)      равноправие родителей в воспитании и обучении детей;

2)      всемерное содействие реализации прав и законных интересов обучающихся, обеспечение их защиты;

3)      свобода обеспечивать религиозное и нравственное воспитание детей в соответствии со своими собственными убеждениями;

4)      создание условий для получения ребенком общего образования;

5)      получение полной и достоверной информации о деятельности образовательного учреждения (организации);

6)      участие в управлении образовательным учреждением (организацией), в формировании и реализации образовательной политики (в том числе по поводу условий, содержания и качества предоставления детям общего образования, иных образовательных услуг, организации образовательного процесса), определении правил внутреннего распорядка и поведения обучающихся, мер педагогического и воспитательного характера.

В соответствии со своей функциональной задачей родители (законные представители) как участники образовательного правоотношения восполняют недостающую дееспособность своих детей (подопечных) и создают для них дополнительные благоприятные условия, способствующие реализации права на образование. Основанием для этого является ч. 4 ст. 43 Конституции РФ, а также п. 5 ст. 52 Закона, в соответствии с которыми родители и иные законные представители несут ответственность за воспитание своих детей (подопечных) и получение ими основного общего образования. В силу этой ответственности родители (законные представители) являются участниками соответствующего вида образовательных правоотношений на управомоченной стороне и образовательного процесса, что закреплено в п. 44 Типового положения об общеобразовательном учреждении. Нормы этого Типового положения дополняют основные права, обязанности и ответственность родителей (законных представителей), закрепленные в ст. 52 Закона.

В соответствии с вышеуказанными принципами закон должен предусматривать в сфере образования реальные механизмы выполнения родителями и иными законными представителями прав и обязанностей по созданию условий для получения ребенком (подопечным) общего образования, в том числе в соответствии со своими собственными убеждениями. это предполагает с их стороны содействие в реализации прав на поступление в образовательное учреждение, перевод из одного образовательного учреждения в другое, а также права выбора образовательного учреждения (организации) и формы получения образования. В соответствии с законом родители (законные представители) имеют право дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье. при этом ребенок, получающий образование в семье, имеет право на любом этапе обучения при его положительной аттестации по решению родителей (законных представителей) продолжить образование в образовательном учреждении (п. 4 ст. 52 закона).

Участие родителей (законных представителей) в образовательном процессе подразумевает содействие активному и результативному освоению их детьми (подопечными) образовательной программы, воспитание у них ответственного отношения к своим обязанностям (в том числе добросовестно учиться), а также ответственность за ликвидацию академических задолженностей своих детей (подопечных). На этом основании Закон предусматривает норму, в соответствии с которой родителям (законным представителям) должна быть обеспечена возможность ознакомления с ходом и содержанием образовательного процесса и с оценками успеваемости обучающихся (п. 7 ст. 15).

Без участия родителей (законных представителей) не могут решаться вопросы, связанные с получением начальной профессиональной подготовки учащимися и воспитанниками (п. 8 ст. 19), с привлечением их к труду, не предусмотренному образовательной программой (п. 14 ст. 50), с переводом (направлением) в коррекционные классы, на повторное обучение или в классы компенсирующего обучения  [383], а также вопрос об оставлении общеобразовательного учреждения обучающимися, достигшими возраста 15 лет, но не получившими основного общего образования (п. 6 ст. 19). кроме того, родители (законные представители) имеют право защищать законные права и интересы своих детей (подопечных), а также принимать участие в управлении образовательным учреждением (п. 1 ст. 52 закона).

То есть до момента получения основного общего образования учащимися и воспитанниками установленные законом права и обязанности их родителей (законных представителей) в сфере образования являются достаточно обширными. Это создает для последних правовые возможности содействия реализации учащимися и воспитанниками образовательных прав, а также для защиты их прав и интересов в процессе получения образования. При этом сами родители (законные представители) в процессе осуществления своей функции в образовательных правоотношениях должны максимально учитывать образовательные потребности своих детей (подопечных) и действовать исключительно в их интересах.

В частности, при выборе образовательного учреждения (организации) или формы получения образования родители (законные представители) обязаны уважать право ребенка свободно выражать свое мнение и учитывать пожелания своих детей, если эти пожелания являются педагогически целесообразными (п. 2 ст. 65 Семейного кодекса). Родители (законные представители) могут и должны способствовать реализации учащимися и воспитанниками их академической свободы. С этой целью они должны содействовать переводу учащихся и воспитанников в классы с углубленным изучением соответствующих предметов, а также в другие образовательные учреждения (лицеи, гимназии), либо предоставить учащимся и воспитанникам возможность освоения дополнительных образовательных программ, в том числе на возмездной основе. Договоры с образовательными учреждениями (организациями) об оказании платных образовательных услуг заключаются родителями (законными представителями) от своего имени, поскольку они являются платежеспособными потребителями этих услуг  [384].

При рассмотрении полномочий законных представителей следует отметить неоднозначность правового положения образовательных учреждений, в которых дети находятся на полном государственном попечении, поскольку эти учреждения одновременно выполняют функции законных представителей, потребителей образовательных услуг и исполнителей этих услуг. Представляется, что качественное выполнение всех этих функций должно быть обеспечено надлежащим контролем со стороны органов опеки и попечительства, органов образования и прокуратуры.

Показательно, что в российском образовательном законодательстве функция родителей (иных законных представителей) в основном ограничивается восполнением недостающей образовательной дееспособности своих детей. У данных участников образовательных правоотношений практически нет «собственных» прав, за исключением права принимать участие в управлении образовательным учреждением (организацией), а также права выбора образовательного учреждения (организации) и формы получения образования за своего ребенка. При этом существуют различные мнения относительно того, кому из участников принадлежит последнее право — родителям (иным законным представителям) или самим обучающимся, которые при неполной образовательной дееспособности реализуют данное право при содействии своих родителей  [385]. Это выявляет отчасти вспомогательную и вместе с тем координирующую роль родителей как участников образовательных правоотношений, призванных содействовать реализации права на образование своих детей, которые еще не получили общего образования. Вместе с тем представляется, что родители фактически являются заказчиками по отношению к образовательному учреждению (организации), что предполагает необходимость предоставления им соответствующих прав во взаимоотношениях с последним.

Следует заметить, что в ряде европейских стран роль родителей как участников образовательных отношений определена более полно. В частности, в ст. L.111—4 Кодекса образования Франции указывается, что родители учащихся являются членами образовательного сообщества, и устанавливается императивная обязанность обеспечить их участие в школьной жизни  [386].

В целом, как показывает анализ, содержание отдельных элементов правового статуса родителей (законных представителей) требует дополнительного осмысления и дополнения. это подтверждается и состоянием его законодательной регламентации, поскольку нормы действующего законодательства об образовании не вполне четко определяют совокупность обязанностей и практически не регламентируют ответственность этих участников образовательных правоотношений.

Правовой статус образовательного учреждения (организации)

Как юридическое лицо образовательное учреждение (организация) существует с момента государственной регистрации. Однако специальный (образовательный) правовой статус приобретается данным субъектом только с момента получения лицензии на право ведения образовательной деятельности, что позволяет ему вступать в образовательные правоотношения в качестве правообязанной стороны.

В действующем образовательном законодательстве доминирует понятие «образовательное учреждение», выступающее как родовое понятие, но в то же время присутствует понятие «образовательная организация». Поскольку данные понятия ключевые для характеристики правового статуса правообязанной стороны образовательных правоотношений, необходимо остановиться на них более подробно, тем более, что специалисты неоднократно обращали внимание на недостаточно четкое и очевидно противоречивое толкование этих понятий в Законе РФ «Об образовании», Гражданском кодексе РФ и иных федеральных законах  [387].

Согласно ГК РФ учреждение является одной из организационно-правовых форм некоммерческой организации (п. 1 ст. 120). Назначение учреждений в сфере образования определяется нормой п. 1 ст. 12 Закона, в соответствии с которой «образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников». В качестве учредителя образовательного учреждения могут выступать: органы государственной власти и местного самоуправления; отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); отечественные и иностранные общественные и частные фонды; общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории РФ; граждане Российской Федерации и иностранные граждане (п. 1 ст. 11).

Такой разнообразный состав потенциальных учредителей свидетельствует о том, что в образовательной сфере могут возникать учреждения с различными формами собственности. Фактически это подтверждается п. 3 ст. 12 Закона, где речь идет о государственных (федеральных и находящихся в ведении субъекта РФ), муниципальных, негосударственных образовательных учреждениях, различаемых по форме собственности. Однако при этом допускается противоречие с ГК РФ, так как формы собственности рассматриваются как организационно-правовые формы учреждений, в то время как само учреждение является организационно-правовой формой некоммерческой организации  [388].

До 1 января 2005 года в правоприменительной практике исходили из того, что органы государственной власти создают и финансируют государственные образовательные учреждения, а органы местного самоуправления — муниципальные образовательные учреждения. Частные лица (российские и иностранные граждане), а также юридические лица и их объединения могут создавать как негосударственные образовательные учреждения (и, соответственно, финансировать их полностью или частично)  [389], так и негосударственные образовательные организации, не финансируемые собственником (учредителем).

Действующая редакция Закона допускает создание не только негосударственных, но и государственных образовательных организаций, не являющихся учреждениями. В соответствии со п. 1 ст. 11—1 государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в любых организационно-правовых формах, предусмотренных для некоммерческих организаций  [390]. В то же время деятельность не являющихся учреждениями государственных и негосударственных образовательных организаций фактически не регламентируется в Законе. Как следует из п. 3 ст. 12 Закона, действие законодательства РФ в области образования распространяется преимущественно на образовательные учреждения. На практике это способствует преобладанию в сфере образования формы учреждения и фактически подчеркивает второстепенную роль иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

Форма учреждения обладает рядом отличительных черт. Российским гражданским законодательством учреждение признается единственной формой некоммерческой организации, которая не является собственником имущества. При создании бюджетного либо автономного учреждения собственник закрепляет за ним необходимое для осуществления его основной деятельности движимое и недвижимое имущество на правах «владения, пользования и распоряжения им» (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять у учреждения лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Учреждение финансируется собственником полностью или частично (п. 1 ст. 120 ГК РФ). Собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения в случае, если оно само не в состоянии ответить по своим обязательствам имеющимися в его распоряжении денежными средствами (п. 2 ст. 120 ГК РФ). То есть, по верному замечанию Л. Г. Максимца, «генетическая сущность учреждения как субъекта гражданского права обусловлена его тесной связью с учредителем-собственником»  [391].

В том, что законодатель 90-х годов XX века определил учреждение в качестве доминирующей в образовании организационно-правовой формы, изначально было заложено противоречие. Очевидно, что в силу своей правовой природы данная форма не вполне сочеталась с такими принципами образовательной политики государства, как автономность образовательных учреждений и государственно-общественный характер управления образованием. В то же время сохранение формы учреждения было во многом обусловлено необходимостью гарантировать исполнение государством его финансовых обязательств в сфере образования, поскольку создаваемые органами государственной власти и местного самоуправления образовательные учреждения должны были финансироваться из бюджетов соответствующих уровней. В этом смысле «форма учреждения, унаследованная от социалистической системы экономики, сохранялась вынужденно»  [392].

Рыночные отношения не могли не изменить изначальную правовую природу учреждения. Так, в условиях финансового дефицита собственник получил право финансировать учреждения лишь частично, а учреждения наряду с другими некоммерческими организациями стали обладателями права на осуществление предпринимательской деятельности (п. 3 ст. 50 ГК РФ). Данное право, по замыслу законодателя, должно было компенсировать учреждению недостающие средства при частичном финансировании собственником (учредителем)  [393].

В сфере образования правовая природа учреждения претерпела более существенные изменения. С целью сохранить систему образования и обеспечить жизнеспособность образовательных учреждений в условиях становления рыночной экономики и финансового дефицита законодатель существенно расширил их вещные права и финансово-хозяйственные правомочия. Так, помимо права заниматься предпринимательской деятельностью, у образовательных учреждений появилось право собственности на доходы от собственной деятельности, на подаренное или пожертвованное имущество, право сдавать имущество собственника в аренду, право на льготное налогообложение, право сохранять на своем балансе неизрасходованные бюджетные средства. Перечисленные права существенно расширяли свободу деятельности образовательного учреждения, обеспечивая ему определенную степень хозяйственной автономии, что полностью соответствовало принципу автономности образовательных учреждений (п. 6 ст. 2 Закона).

С одной стороны, все эти права не вполне соответствуют правовой природе учреждения, поэтому наделение ими образовательного учреждения вызывает возражения исследователей, рассматривающих данную проблему исключительно с точки зрения гражданского права  [394]. С другой стороны, нормативное оформление особого правового режима имущества образовательного учреждения не противоречит гражданскому законодательству, поскольку и ГК РФ (п. 3 ст. 120), и Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (п. 1 ст. 9) предусматривают наличие определяемых законом и другими правовыми актами особенностей правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений.

В условиях дефицитного финансирования особый правовой режим имущества и расширенные финансово-хозяйственные правомочия образовательного учреждения были прежде всего направлены на привлечение финансовых средств, необходимых для сохранения и развития системы образования. Поэтому указанный режим можно рассматривать как способ отражения проявившейся в новых социально-экономических условиях специфики сферы образования.

Принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2005 г., привело к существенному изменению правового режима имущества образовательного учреждения и сокращению объема его финансово-хозяйственных правомочий. Осуществляя редактирование законодательных актов об образовании, законодатель прежде всего преследовал цель привести образовательно-правовые нормы в соответствие с действующими отраслевыми кодексами и другими законами. Однако при этом не всегда учитывались специфика и реалии сферы образования, что в условиях сохраняющегося недостаточного финансирования поставило под сомнение принцип ее приоритетности  [395].

До 1 января 2005 г. хозяйственная автономия образовательного учреждения подтверждалась правом иметь «самостоятельный баланс и расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных организациях» (п. 1 ст. 43 Закона), а также правом использовать по своему усмотрению финансовые и материальные средства, закрепленные за ним учредителем или являющиеся его собственностью (п. 2 ст. 43

Закона). В действующей редакции Закона права образовательного учреждения в данной сфере оказались существенно урезаны: согласно новой редакции п. 1 ст. 43 бюджетное образовательное учреждение вправе иметь только самостоятельный баланс и лицевой счет, открываемый в органах Федерального казначейства.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственные и муниципальные образовательные учреждения являются бюджетными организациями, деятельность которых «финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов» (п. 1 ст. 161 БК РФ). Привлечение дополнительных финансовых средств не служит основанием для снижения нормативов и (или) абсолютных размеров финансирования за счет средств учредителя (п. 9 ст. 41). Поэтому на основании п. 8 ст. 41 Закона бюджетное образовательное учреждение в соответствии со своим уставом по-прежнему имеет право привлекать дополнительные финансовые средства. При этом в соответствии с Законом РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ оно лишено права привлекать и использовать в своей деятельности дополнительные валютные средства  [396]. Кроме того, снят запрет на изъятие у образовательного учреждения или зачет в объем финансирования на следующий год (квартал, месяц) финансовых средств, не использованных в текущем году (квартале, месяце)  [397]. Представляется, что целесообразность перечисленных изменений сомнительна, поскольку они не способствовали улучшению финансового положения образовательных учреждений.

О существенном ограничении финансово-хозяйственных прав также свидетельствует лишение образовательного учреждения права выступать в качестве собственника (п. 7 ст. 39 Закона). До 1 января 2005 г. образовательному учреждению на правах собственности принадлежали денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию (п. 7 ст. 39 Закона). Право собственности распространялось на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты (п. 7 ст. 39 Закона).

В 2004 г. данная норма Закона приведена в соответствие с п. 2 ст. 298 ГК РФ и в настоящее время предусматривает лишь «право самостоятельного распоряжения в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами, полученными за счет внебюджетных источников». Хотя в науке не существует единого мнения относительно правовой природы данного права, его принадлежность к ограниченным вещным правам представляется очевидной [398]. Следовательно, право самостоятельного распоряжения усиливает хозяйственную зависимость от собственника (учредителя), тогда как обладание правом собственности в определенной степени смягчало степень этой зависимости, расширяло пределы автономии образовательного учреждения и способствовало исполнению возложенных на него функций, в том числе путем привлечения дополнительных финансовых средств.

На правах оперативного управления учредитель закрепляет за образовательным учреждением необходимые для обеспечения образовательной деятельности объекты собственности (землю, здания, сооружения, имущество, оборудование и др.) (п. 1—2 ст. 39 Закона)  [399]. Это означает, что образовательное учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за ним собственности (п. 3 ст. 39 Закона)  [400]. В противном случае государственная или муниципальная собственность может отчуждаться собственником «в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий» (п. 4 ст. 39).

Данные нормы в целом соответствуют ст. 296 и 299 ГК РФ, определяющим содержание и устанавливающим объем права оперативного управления. Между тем право оперативного управления является спецификой российского гражданского права и не имеет аналогов в других правопорядках, что неоднократно констатировали исследователи  [401]. В частности, О. А. Чернега обращает внимание на то, что право собственности не чуждо французским местным публичным образовательным учреждениям 4. Так, Кодекс образования Франции  

предусматривает передачу в распоряжение местных публичных образовательных учреждений движимого имущества, которое при определенных условиях может стать их собственностью [402]. Очевидно, что обладающие собственностью и, соответственно, правом собственности образовательные учреждения в меньшей степени зависимы от учредителя (собственника), а следовательно, обладают определенной автономией.

Существующий правовой режим имущества и совокупность финансово-хозяйственных правомочий бюджетных образовательных учреждений свидетельствуют о значительном ограничении их хозяйственной автономии в сравнении с предшествующим периодом (1992—2004 гг.); в силу этих ограничений они лишились также дополнительных источников финансирования, в том числе стали гораздо менее привлекательны для коммерческих организаций, инвестирующих в образование.

Таким образом, предпринятая в начале 90-х годов XX века попытка адаптировать форму бюджетного учреждения к реалиям и специфике сферы образования была исчерпана в результате приведения образовательного законодательства в соответствие с нормами Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Характер изменений образовательного законодательства заставляет задуматься о том, насколько форма бюджетного учреждения является эффективной в сфере образования. В то же время представляется, что другие организационно-правовые формы некоммерческих организаций, в том числе новая форма автономного учреждения, не могут в полной мере обеспечить создание надежной экономической базы, необходимой для осуществления образовательной деятельности на постоянной основе и в соответствии с принципами образовательной политики РФ. По крайней мере, сегодня не известно ни одного случая преобразования государственного образовательного учреждения в автономное, хотя соответствующий Федеральный закон принят в 2006 году  [403].

Возвращаясь к проблеме специального правового статуса образовательного учреждения (организации), следует заметить, что с точки зрения образовательной политики любая образовательная организация  [404] представляет собой социо-профессиональное, образовательно и философски обоснованное, нейтральное и плюралистическое сообщество. Независимо от ее организационно-правовой формы, формы собственности, а также типа и вида она выполняет публичные функции и своей деятельностью вносит вклад в реализацию общих интересов. В работах европейских специалистов констатируется, что хотя в различных странах используются разные подходы к управлению всей системой образования, включая управление негосударственными образовательными учреждениями, они включают ряд общих черт: это свобода создавать и управлять школой без вторжения государства в вопросы ее философского и образовательного направления (часто — религии); право родителей осуществлять свободный выбор школы, которая более или менее отвечает установленным государством стандартам качества; идеологический нейтралитет и светскость государственных школ  405]. Вышеуказанное, а также анализ российских подходов позволяют предположить, что отраслевой правовой статус всех образовательных организаций должен основываться на ряде единых принципов, к которым можно отнести следующие:

•          свобода создания образовательной организации;

•          равноправие образовательных организаций независимо от их организационно-правовых форм, форм собственности, мировоззренческой (философской) и образовательной (педагогической) направленности;

•          автономия; наличие академических свобод;

•          демократический характер управления, предполагающий сочетание единоначалия и самоуправления, участие в управлении представителей педагогического сообщества, обучающихся и родителей;

•          содействие со стороны государства в реализации образовательной деятельности;

•          государственная регламентация и контроль условий образовательной деятельности, качества предоставляемого образования;

•          публичный характер деятельности и отчетности; открытость и гласность;

•          ответственность за жизнь, здоровье и безопасность обучающихся, за качество предоставляемого образования.

Перечисленные принципы прежде всего характеризуют правовой статус образовательной организации в системе образования. Они в целом соответствуют основным направлениям проводившейся в 90-е годы XX века государственной образовательной политики, ориентированной на децентрализацию управления образованием при сохранении единого образовательного пространства и общедоступности образования. Их обсуждение приобретает особую актуальность и в среднесрочной перспективе в рамках осуществляемой модернизации образования.

Принцип равноправия образовательных организаций корреспондирует основным началам гражданского законодательства, основывающегося на признании равенства участников регулируемых им отношений (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Применительно к системе образования данный принцип предполагает наделение всех образовательных организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности равными правами с целью обеспечить равные возможности для осуществления их системных функций. В силу экономической зависимости учреждений от собственника (учредителя) равенство между ними и юридическими лицами — собственниками своего имущества — «является ложным равенством»  [406]. То есть данный принцип не подразумевает уравнивания в вещных правах бюджетных и автономных образовательных учреждений и автономных некоммерческих образовательных организаций.

Более существенной с точки зрения равноправия образовательных организаций является проблема финансирования их государством. Вопрос о финансировании негосударственных образовательных организаций поднимался в разных странах, как только законодательно закреплялся принцип свободы образования и негосударственные образовательные организации признавались при соблюдении ими соответствующих требований как эквивалент государственных, а их аттестаты получали официальный статус. Он основывался на предположении, что если негосударственная образовательная организация обеспечивает выполнение публичных услуг, на которые направляются государственные средства, в соответствии с государственными стандартами, то она должна и получать часть этих средств с учетом численности обучающихся. Однако везде этот вопрос решается неодинаково. Во многих странах право на негосударственное образование не влечет за собой обязательства со стороны государства финансировать негосударственные школы в равной степени со «своими» образовательным учреждениям. Но, по свидетельству Яна де Гроофа, страны с наиболее здоровой демократией обеспечивают общественное финансирование негосударственным школам, так как в этом заключается вопрос защищенного права  [407]. При этом распределение государственных финансовых средств на основе качественных показателей, то есть в соответствии с качеством образовательных результатов в деятельности государственных и негосударственных образовательных организаций, может рассматриваться как соответствующий механизм предоставления равных образовательных возможностей.

В России первоначально предусматривалась возможность государственного финансирования образовательных учреждений, имеющих государственную аккредитацию. Подтверждением этому могла бы служить норма п. 7 ст. 41 Закона, в соответствии с которой негосударственные образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, наравне с образовательными учреждениями получали право на государственное или муниципальное финансирование после получения ими государственной аккредитации. Однако данная норма утратила силу с 1 января 2005 г. В отношении высших учебных заведений аналогичная норма перестала действовать уже в 1996 году. Эти факты свидетельствуют о постепенном изменении принципов российской государственной политики в сфере образования в части понимания принципа свободы образования и роли государства в обеспечении права на образование.

Следует заметить, что это не согласуется с современной европейской традицией. Самым последним подтверждением международного признания права на свободу в выборе образования является «Luster Resolution», принятая в марте 1984 года. В ней Европейским Парламентом сформулировано: «В соответствии с правом на свободу выбора образования страны участники обязаны обеспечивать финансовую поддержку, там, где это право действует, и давать необходимые гранты школам, чтобы они могли выполнять свои задачи и обязанности на тех же условиях, что и соответствующие государственные учреждения, не дискриминируя ни администрацию, ни родителей, ни учащихся, ни педагогические кадры»  [408].

Вместе с тем принцип равноправия реализуется на других направлениях многоплановой деятельности образовательных учреждений (организаций) в России. В частности, все без исключения образовательные организации имеют статус работодателя по отношению к педагогическим и иным работникам (п. 1 ст. 56 Закона). Трудовые отношения образовательного учреждения (организации) с педагогическими и иными работниками регулируются трудовым договором (контрактом), составляемым на основании Трудового кодекса РФ (ст. 56—90), но с учетом образовательно-правовой специфики  [409].

В компетенцию образовательного учреждения (организации) как работодателя входит подбор, прием на работу, расстановка кадров и ответственность за уровень их квалификации (подп. 4 п. 2 ст. 32 Закона, п. 1 ст. 3 Федерального закона), а также составление штатного расписания и распределение должностных обязанностей (подп. 9 п. 2 ст. 32 Закона). Образовательное учреждение (в пределах бюджетных и собственных средств) и образовательная организация вправе устанавливать ставки заработной платы и д олжностных окладов педагогических и иных работников (с учетом ограничений, установленных федеральными и местными нормативами) (подп. 10 п. 2 ст. 32 Закона). Привлекая для осуществления своей уставной деятельности дополнительные источники финансовых средств, образовательное учреждение (организация) имеет возможность устанавливать надбавки и доплаты к должностным окладам, а также определяет порядок и размеры премирования педагогических и иных работников (подп. 11 п. 2 ст. 32 Закона).

Право самостоятельного подбора и расстановки кадров весьма существенно, поскольку позволяет формировать «образ» образовательного учреждения (организации). Как справедливо подчеркивают Ч. Л. Гленн и Ян де Грооф, «качество образовательного учреждения определяется прежде всего качеством кадрового состава», ибо учителя — это «не просто наемная сила»: «за школу они несут часть ответственности, которую разделяют друг с другом»  [410].

Очевидно, что и финансово-хозяйственная деятельность, и трудовые отношения с педагогическими и иными работниками являются необходимым условием осуществления образовательным учреждением (организацией) своей основной уставной деятельности, связанной с подготовкой, организацией и проведением образовательного процесса и направленной на достижение его качественных результатов. В рамках своей основной деятельности образовательное учреждение (организация) выступает в качестве участника (правообязанной стороны) образовательных правоотношений.

Если право на ведение финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренной уставом, а также право на вступление в трудовые отношения появляются у образовательного учреждения (организации) с момента регистрации в качестве юридического лица (п. 4—5 ст. 33 Закона), то, как уже отмечалось, право выступать правообязанной стороной образовательных правоотношений появляется только с момента получения лицензии на право ведения образовательной деятельности (п. 6 ст. 33 Закона). Став обладателем такой лицензии, образовательное учреждение (организация) может самостоятельно осуществлять образовательный процесс.

Под самостоятельным осуществлением образовательного процесса подразумевается организация и проведение его на основании самостоятельно разработанной и принятой образовательной программы (образовательных программ), которые определяют содержание образования в конкретном образовательном учреждении (организации) (п. 5 ст. 14 Закона). Образовательная программа реализуется в соответствии с учебным планом (разбивкой ее содержания по учебным курсам, дисциплинам и годам обучения), годовым календарным учебным графиком и расписаниями занятий (п. 1 ст. 15 Закона).

Образовательные программы и учебные планы, рабочие программы учебных курсов и дисциплин разрабатываются образовательным учреждением (организацией) самостоятельно либо на основе составляемых государственными органами управления образования примерных образовательных программ (соответствующих государственным образовательным стандартам), а также базисных учебных планов и примерных программ курсов и дисциплин (п. 1 ст. 15 Закона). Утверждение перечисленных документов входит в компетенцию образовательного учреждения (организации). Расписания занятий разрабатываются и утверждаются образовательным учреждением (организацией) самостоятельно, годовые календарные планы и графики — разрабатываются самостоятельно, но утверждаются по согласованию с органами местного самоуправления (подп. 8 п. 2 ст. 32 Закона). При этом ни органы государственной власти, ни органы управления образованием, ни органы местного самоуправления не вправе изменять учебный план и учебный график гражданского образовательного учреждения после их утверждения (за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ) (п. 2 ст. 15 Закона).

Самостоятельное осуществление образовательного процесса предполагает наличие у образовательного учреждения (организации) академических свобод, в том числе свободы выбора учебных пособий, образовательных технологий, методов и методик обучения (воспитания), а также оценивания. Законодатель предоставляет эти свободы образовательным учреждениям (организациям), но в силу объективных причин они не являются абсолютными. Согласно п. 3 ст. 15 Закона образовательные учреждения (организации) свободны в выборе системы оценок, формы, порядка и периодичности промежуточной аттестации обучающихся, за исключением итоговой государственной аттестации, проводимой в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти (п. 4—5 ст. 15 Закона). При закреплении свободы выбора образовательных технологий и методик обучения законодатель справедливо обращает внимание на необходимость их совершенствования, а также применения новых, в том числе дистанционных образовательных технологий  [411].

Следует заметить, что объем академических свобод, как правило, зависит от реализуемой государственной политики и традиций. В России, начиная с 1992 г. и вплоть до недавнего времени, академические свободы трактовались весьма широко. Однако в 2002 г. были введены существенные ограничения возможности выбора учебников, программ и т. п. В частности, в настоящее время выбор учебников допускается только из утвержденных федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе (подп. 23 п. 2 ст. 32 Закона). Целесообразность такого ограничения академических свобод представляется сомнительной.

Приходится констатировать, что в силу ограниченного характера академических свобод, а также преобладания в сфере образования зависимых от собственника учреждений принцип автономии образовательных организаций лишь отчасти наполнен конкретным правовым содержанием. Вместе с тем элементы автономии прослеживаются во многих направлениях деятельности образовательных учреждений (организаций). Наличие автономии в некоторой степени подтверждается статусом юридического лица, статусом работодателя, правом на самостоятельное осуществление образовательного процесса, а также определенным объемом академических свобод.

Автономия также проявляется в возможности самостоятельно участвовать в международной деятельности. В частности, образовательные учреждения (организации) имеют право устанавливать прямые связи с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями (п. 2 ст. 57 Закона, ст. 33 Федерального закона). Они могут получать общественную аккредитацию в различных российских, иностранных и международных общественных образовательных, научных и промышленных структурах (ст. 33, 57 Закона). С целью привлечения в сферу образования финансовых средств образовательным учреждениям (организациям) предоставлено право принимать пожертвования и спонсорскую помощь от российских и иностранных частных и юридических лиц (п. 8 ст. 41 Закона). Образовательные учреждения (организации) вправе создавать образовательные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений), направленные на развитие и совершенствование образования (п. 8 ст. 12 Закона)  [412]. Кроме того, образовательные учреждения (организации) могут сотрудничать с учреждениями культуры и использовать их возможности при реализации образовательных программ (п. 8 ст. 14 Закона).

В зависимости от направления проводимой государством образовательной политики автономия образовательных учреждений (организаций) может быть расширена или сокращена, однако она не может быть абсолютной. Это объясняется тем, что все образовательные организации действуют в сфере образования, которая была и остается преимущественно сферой публичных интересов  413] [414]. С одной стороны, каждый человек, реализуя свое право на образование, в конечном итоге стремится к социализации и профессиональной самореализации, то есть желает стать образованным не только для себя лично, но и для общества, и для государства, гражданином которого он является. С другой стороны, российская система образования была создана и поддерживается государством, которое имеет свой интерес в сфере образования, определяемый потребностями в подготовке образованных, высококвалифицированных специалистов. Это предполагает ответственность государства за условия проведения образовательного процесса и качество образования, а следовательно, и необходимость публично-правового регулирования, что подчеркивается наличием государственной системы контроля над осуществлением образовательной деятельности. Составные части этой системы — лицензирование, контроль качества и государственная аккредитация образовательных учреждений (организаций).

Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим управление в сфере образования, на основании положительного заключения экспертной комиссии (п. 7 ст. 33 Закона). Условием сохранения лицензии в течение определенного срока является соблюдение образовательным учреждением (организацией) установленных контрольных нормативов.

В соответствии с действующим законодательством качество образования в образовательных учреждениях (организациях) контролируется посредством государственной аккредитации, которая означает «юридическое признание прав и способности образовательного учреждения (организации) осуществлять образовательную деятельность на уровне не ниже официально признанной нормы»  [415]. Как уже отмечалось, процедура государственной аккредитации не обязательна для негосударственных образовательных учреждений и организаций, однако на практике все образовательные учреждения и организации стремятся обрести государственный статус, поскольку он предоставляет право выдачи документа государственного образца об образовании и другие права  [416]. Возможность приобретения государственного статуса негосударственными образовательными учреждениями (организациями) полностью соответствует принципу равноправия всех образовательных организаций, функционирующих в системе образования.

Закрепленная в нормах законодательства система контроля основана на современном понимании государственного управления и регулирования  [417]. Она призвана исключить прямое вмешательство органов управления образованием во внутренние дела образовательных учреждений (организаций) и создает условия, при которых образовательное учреждение (организация) имеет собственную заинтересованность в соблюдении требований, предъявляемых государством. Во-первых, в силу необходимости получения и сохранения лицензии на право ведения образовательной деятельности, образовательное учреждение (организация) заинтересовано в обеспечении установленных нормативов и предусмотренных лицензией условий проведения образовательного процесса. Во-вторых, перспектива приобретения ряда прав с момента государственной аккредитации стимулирует заинтересованность образовательного учреждения (организации) в предоставлении качественного образования, поскольку это позволяет получить государственную аккредитацию и подтвердить свой государственный статус. К тому же предоставление качественного образования формирует образ и репутацию образовательного учреждения (организации) и повышает его престижность в глазах общественности.

Заинтересованность образовательного учреждения (организации) порождает ответственность за осуществление образовательной деятельности и ее результат не только перед государством, но и перед гражданами, получающими образование, а также перед родителями (законными представителями) обучающихся.

Применительно к рассматриваемому вопросу это означает, что одним из основополагающих принципов, на котором должен строиться правовой статус образовательных организаций вне зависимости от организационно-правовой формы, является публичность и открытость их образовательной деятельности.

Принцип публичности предполагает официальный, гласный, доступный для государственного и общественного контроля характер деятельности образовательных организаций. Этот принцип имеет отношение не только к базовому элементу системы образования, но также и к совокупности всех органов управления образованием и к образовательной политике государства, поскольку «демократический, государственно-общественный характер управления образованием» (п. 6 ст. 2 Закона) подразумевает, в том числе, публичность. Публичным характером деятельности обусловлена открытость образовательных учреждений (организаций), а также всей системы образования  [418].

В то же время подконтрольность всех образовательных организаций в определенной степени ограничивает их автономию и свидетельствует об ограничении частноправового статуса негосударственных образовательных организаций. Вместе с тем это представляется необходимым ввиду того, что они, как замечает Ян де Грооф, включаются в сферу публичного права, им передаются публичные полномочия, влекущие определенные правовые последствия (такие как право на занятие определенной деятельностью, доступ к высшему образованию и т. д.), а предоставляемое ими образование несет публичную выгоду  [419].

В этой связи представляется необоснованным подход законодателя, при котором деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регламентируется, как правило, на уровне подзаконных актов, что выводит негосударственные образовательные организации из сферы действия норм, обязательных для государственных и муниципальных образовательных учреждений. Например, вызывает сомнения применительно к аккредитованным негосударственным образовательным учреждениям правомерность нормы п. 5 ст. 12 Закона, в соответствии с которой утверждаемые Правительством РФ типовые положения, регулирующие деятельность образовательных учреждений, выполняют функции примерных для любых негосударственных образовательных учреждений (организаций). Кроме того, не совсем оправданными представляются нормы ст. 36 Закона, в соответствии с которыми для негосударственных образовательных учреждений (организаций) устанавливается иной порядок управления, чем это предусмотрено ст. 35 для государственных и муниципальных образовательных учреждений.

В соответствии с нормами Закона непосредственное управление государственным и муниципальным образовательным учреждением осуществляется прошедшим соответствующую аттестацию руководителем (п. 3 ст. 35) и органами самоуправления (п. 1 ст. 35), которыми могут быть совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет (п. 2 ст. 35)  [420]. В органах самоуправления имеют право принимать участие работники образовательного учреждения (организации) (п. 1 ст. 55), а также общественность, в том числе родители обучающихся (п. 2 ст. 51) и сами обучающиеся 1 (п. 4 ст. 50). Формы органов самоуправления, порядок выборов органов самоуправления и их компетенция закрепляется в уставе образовательного учреждения (п. 3 ст. 35).

Устав образовательного учреждения закрепляет разграничение управленческих полномочий между руководителем и органом самоуправления (п. 5 ст. 35), а также порядок избрания (или назначения) руководителя (п. 4 ст. 35) 2. Законодатель предусматривает различные варианты избрания и назначения непосредственного руководителя. В соответствии с п. 4 ст. 35 руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения может быть избран непосредственно коллективом образовательного учреждения либо коллективом при предварительном согласовании кандидатуры с учредителем или с последующим утверждением учредителем. Руководитель также может быть нанят или назначен учредителем (с предоставлением или без предоставления органу самоуправления права вето).

Для негосударственных образовательных учреждений (организаций) принципы единоначалия и самоуправления не являются обязательными. Руководство негосударственным образовательным учреждением (организацией) осуществляет непосредственно его учредитель или (по его поручению) попечительский совет, который не избирается, а формируется самим учредителем (п. 1 ст. 36). Педагогический коллектив не принимает участия в управлении негосударственным образовательным учреждением. Однако учредитель (или попечительский совет) согласуют с педагогическим советом правомочия попечительского совета, схему внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, процедуру назначения или выборов руководителя и объем его полномочий, что фиксируется в уставе негосударственного образовательного учреждения (организации) (п. 2 ст. 36).

Управление любым образовательным учреждением (организацией) (поскольку оно является юридическим лицом) осуществляется на основании его устава (п. 1 ст. 52 ГК РФ), а также принимаемых в соответствии с ним локальных правовых актов  [421]. Нормы устава и локальных актов являются общеобязательными для всех участников образовательного процесса. В то же время, как было обосновано, отношения, возникающие при осуществлении локального управления, не являются в чистом виде административно-правовыми. Как известно, для таких отношений необходимо наделение одного из участников полномочиями осуществлять управление от имени государства (органа государственной власти). Однако органы государственной власти и местного самоуправления, создающие образовательные учреждения соответствующих форм собственности, выступают по отношению к ним только в качестве учредителя, отношения с которым в соответствии с п. 3 ст. 11 Закона регулируются договором. Следовательно, руководитель образовательного учреждения, даже в случае его назначения учредителем (а не избрания коллективом), осуществляет руководство по поручению учредителя, но не от имени органа государственной власти или местного самоуправления.

Таким образом, государственно-общественный характер управления образовательным учреждением, предполагающий сочетание единоначалия и самоуправления, выявляет наличие элементов диспозитивного метода регулирования, основанного на равенстве сторон.

Примером административно-правовых отношений, в которые вступает образовательное учреждение (организация), служат отношения с государственными органами, наделенными соответствующими властными полномочиями. Такие отношения возникают в процессе управления системой образования и тоже обладают рядом специфических черт. В силу того, что к настоящему времени сформировался принципиально новый механизм управления системой образования, прямое (административное) подчинение образовательных учреждений (организаций) вышестоящим инстанциям не предусматривается. В силу статуса юридического лица образовательные учреждения (организации) вступают в административно-правовые отношения с органами управления образованием  422] на правах автономной организации. Это свидетельствует о совмещении публично-правовых (обязывание, запрет, предписание) и частноправовых элементов (дозволение)  [423] в регулировании этих правоотношений.

Таким образом, специфический механизм управления этой системой, основанный на осуществлении контроля (а не на прямом управлении), относительная автономия образовательных учреждений (организаций) и государственно-общественный, демократический характер управления образовательным учреждением (организацией) свидетельствуют о существовании особого правового режима в сфере управления образованием.

Наличие особого правового режима в сфере управления системой образования является значимым аргументом, подтверждающим вывод В. М. Сырых о комплексных правовых институтах, возникающих на стыке образовательного и других отраслей законодательства  [424]. Его регулирование целесообразно и необходимо осуществлять в рамках законодательства об образовании. Соответственно элементы специального правового статуса образовательного учреждения (организации) в сфере управления образованием должны определяться преимущественно образовательно-правовыми нормами, которые учитывают современные реалии и специфику сферы образования.

Данное замечание методологически важно для дальнейшего исследования правового статуса образовательных учреждений (организаций), ибо их многосторонняя деятельность, связанная со вступлением в различные правовые связи, в большинстве случаев регулируется (или должна регулироваться) нормами именно таких комплексных институтов. Очевидно, что целесообразность последних в сфере образования не исключает прямого применения норм других отраслей права, однако во многих случаях прямое регулирование является неоправданным в силу образовательной специфики. Так, отмена законодателем особого правового режима имущества образовательного учреждения и введение прямого гражданско-правового регулирования имущественных отношений сферы образования во многом осложнило процесс выполнения образовательным учреждением возложенных на него функций  [425]. В результате возникла необходимость внедрения в сферу образования новых организационно-правовых форм государственных (муниципальных) образовательных организаций, в частности автономного учреждения, правовая природа которых не позволяет гарантировать участие государства в их финансировании.

Кроме того, в законодательстве об образовании требуют уточнения нормы ст. 52 ГК РФ, касающиеся учредительных документов юридического лица. Так, устав образовательного учреждения (организации) в соответствии с п. 1 ст. 13 должен содержать бóльший объем информации, чем это предусмотрено п. 2 ст. 52 ГК РФ. В соответствии с п. 2 ст. 13 и п. 5 ст. 12 Закона устав разрабатывается на основании типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов и принимается образовательным учреждением, а утверждается учредителем.

Порядок реорганизации и ликвидации образовательного учреждения (организации) как юридического лица (ст. 57, 61 ГК РФ) тоже должен конкретизироваться образовательным законодательством (ст. 34 Закона). В частности, согласно п. 5 ст. 34 Закона ни учредитель, ни уполномоченные органы управления образованием не могут ликвидировать сельское дошкольное образовательное или общеобразовательное учреждение без согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением. Существенное дополнение в отношении ликвидации содержится в п. 10 ст. 39 Закона, в соответствии с которым «денежные средства и иные объекты собственности за вычетом платежей по покрытию своих обязательств направляются на цели развития образования в соответствии с уставом образовательного учреждения». Реорганизация образовательного учреждения фактически означает потерю им специальной правосубъектности, поскольку его лицензия (а также свидетельство о государственной аккредитации) утрачивают силу (п. 1 ст. 34).

Как было показано, гражданским законодательством (ст. 49 ГК РФ) не может быть исчерпывающе определена специальная правосубъектность образовательного учреждения (организации). Ее содержание определяется образовательным законодательством, устанавливающим права образовательного учреждения (организации), приобретаемые с момента получения лицензии на право ведения образовательной деятельности (п. 6 ст. 33 Закона), в том числе дополнительные права, приобретаемые с момента государственной аккредитации (п. 16 и п. 17 ст. 33 Закона). К специфическим вопросам, требующим регламентации, относится приобретение государственного статуса негосударственным образовательным учреждением (организацией), что происходит в результате государственной аккредитации.

Существенной образовательно-правовой особенностью представляется рассмотренное выше разделение управленческих полномочий между руководителем и органом самоуправления государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с принципом единоначалия и самоуправления (п. 1 ст. 35 Закона)  [426]. Это позволяет наполнить конкретным правовым содержанием и реализовать на уровне образовательных учреждений такой важный принцип образовательной политики Российской Федерации, как демократический государственно-общественный характер управления образованием.

До 1 января 2005 г. действовал особый режим правового регулирования предпринимательской деятельности всех образовательных организаций, которой они как хозяйствующие субъекты вправе заниматься в соответствии со своим уставом (п. 1 ст. 47 Закона) 1. Этот режим заключался в том, что любой из видов деятельности, указанных в п. 2 ст. 47 Закона  [427], не относился к предпринимательству в той части, в которой доход от него реинвестировался непосредственно в данное образовательное учреждение (организацию) и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в данном образовательном учреждении (организации)

(п. 3 ст. 47)  [428].

На этом же условии не считалась предпринимательской платная образовательная деятельность негосударственных образовательных учреждений (организаций) (п. 2 ст. 46). Платная образовательная деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений [429] также не относилась к предпринимательской, но при этом было установлено требование реинвестирования полученных доходов в данное образовательное учреждение, в том числе на увеличение расходов на заработную плату (по его усмотрению) (п. 2 ст. 45).

В особом правовом режиме должно было осуществляться и налогообложение образовательных учреждений (организаций) с момента получения ими лицензии на право ведения образовательной деятельности (п. 6 ст. 33). Оправданной была норма Закона (п. 3 ст. 40), согласно которой образовательные учреждения (организации) независимо от их организационно-правовых форм (и форм собственности) в части их уставной непредпринимательской деятельности освобождались от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю  [430].

Очевидно, что основной целью образовательных учреждений (организаций), даже если они занимаются предпринимательством и оказанием платных дополнительных образовательных услуг, является отнюдь не извлечение прибыли. Все образовательные организации, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, выполняют единые функции в системе образования, то есть осуществляют «конституционно установленные функции государства — признание, обеспечение, защиту основных прав и свобод человека и гражданина, в частности, права на образование и иных связанных с ним прав и свобод» [431]. Поэтому отмена особых правовых режимов и налоговых льгот представляется нецелесообразной, ибо лишает образовательные учреждения (организации) значительной части дополнительных финансовых средств, тем самым нанося ущерб не только образовательным учреждениям (организациям), но и другим участникам образовательных правоотношений — обучающимся, реализующим свое право на образование, родителям обучающихся, а также педагогическим работникам.

Важно подчеркнуть, что специфические режимы правового регулирования и дополнительные права, приобретаемые образовательным учреждением (организацией) в рамках других правовых статусов, создают условия «для полной реализации основного статуса — участника образовательных правоотношений» [432] и выполнения им своей юридической обязанности, связанной с предоставлением качественного образования.

В соответствии с содержанием этой обязанности, которое в целом отражено в п. 4 ст. 50 Закона, все образовательные учреждения (организации) обязаны обеспечить права обучающихся на:

•          получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами;

•          обучение в пределах этих стандартов по индивидуальным учебным планам,

•          ускоренный курс обучения, бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами библиотек,

•          получение дополнительных (в том числе платных) образовательных услуг,

•          участие в управлении образовательным учреждением,

•          уважение своего человеческого достоинства,

•          свободу совести, информации,

•          свободное выражение собственных мнений и убеждений.

Очевидно, что создание условий для получения качественного образования обучающимися предполагает наличие академических свобод, что в полной мере соответствует одному из основополагающих принципов государственной политики в сфере образования. При получении основного общего образования это необходимо учитывать, в том числе путем реализации дополнительных образовательных программ (а также дополнительных образовательных услуг), на что все образовательные учреждения (организации) независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности имеют право (п. 6 ст. 15 Закона).

Ни одно из перечисленных и других установленных законом прав обучающихся (воспитанников) не может быть нарушено образовательным учреждением (организацией) в рамках образовательных правоотношений. За нарушение прав и свобод обучающихся (воспитанников) любое образовательное учреждение (организация) несет ответственность (подп. 4 п. 3 ст. 32 Закона).

В частности, таким нарушением является злоупотребление императивными правомочиями, которыми образовательное учреждение (организация) наделяется в связи с осуществлением локального управления и необходимостью обеспечить качественный результат образовательного процесса. Поэтому образовательное учреждение (организация) (в том числе в лице своих представителей — педагогических работников) не имеет права требовать от обучающихся присутствия на непредусмотренных учебным планом мероприятиях, посещение которых является свободным (п. 16 ст. 50). Также обучающиеся (воспитанники) не могут быть привлечены образовательным учреждением к труду, не предусмотренному образовательной программой (п. 14 ст. 50)  [433], либо принуждены к вступлению в общественные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии, к участию в деятельности этих организаций, а также к участию в их агитационных кампаниях и политических акциях (п. 15 ст. 50).

Права субъектов на образование должны неукоснительно соблюдаться образовательным учреждением (организацией), начиная с периода, предшествующего моменту возникновения образовательных правоотношений. Особенно это касается порядка приема в образовательные учреждения (организации). В соответствии с подп. 14 п. 3 ст. 32 Закона образовательное учреждение (организация) имеет право на самостоятельное формирование контингента обучающихся (воспитанников) в пределах оговоренной лицензией квоты, но при этом не должно быть нарушено право граждан на поступление.

Поскольку образовательное учреждение (организация) в соответствии с подп. 3 п. 3 ст. 32 Закона несет ответственность за жизнь и здоровье обучающихся и воспитанников во время образовательного процесса, то в его обязанность входит создание условий, гарантирующих охрану и укрепление здоровья обучающихся (воспитанников). Прежде всего, это предполагает соблюдение условий проведения образовательного процесса, предусмотренных лицензией на право ведения образовательной деятельности (п. 15 ст. 33). Также важно, чтобы зафиксированные в уставе учебная нагрузка и режим занятий обучающихся (воспитанников) соответствовали рекомендациям, согласованным с органами здравоохранения (п. 1 ст. 51). В расписании занятий должен предусматриваться перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся (воспитанников) (п. 5 ст. 51). Ответственность за создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений несут должностные лица образовательных учреждений в соответствии с законодательством РФ и уставом данного образовательного учреждения (п. 7 ст. 51).

Наконец, образовательное учреждение (организация) несет ответственность за реализацию образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса, а также за качество образования своих выпускников (пп. 2 п. 3 ст. 32). Грубейшее нарушение прав обучающихся — предоставление им некачественного образования. Поэтому в случае выявления в ходе итоговой аттестации некачественной подготовки выпускников аккредитованным образовательным учреждением (организацией) государство в лице уполномоченных государственных органов управления образованием вправе предъявить данному образовательному учреждению (организации) иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях (организациях) (п. 1 ст. 49). Неудовлетворительные результаты, продемонстрированные обучающимися в ходе итоговой (государственной) аттестации, свидетельствуют о том, что образовательное учреждение (организация) не исполнило свою основную обязанность, то есть не обеспечило необходимые условия для получения обучающимися качественного образования.

Помимо прав, обязанностей и ответственности, вытекающих из общих системных функций образовательных учреждений (организаций), они обладают рядом правомочий и обязанностей, направленных на реализацию специальных, определяемых в зависимости от типа и вида образовательного учреждения (организации) функций в системе образования. Содержание этих полномочий и обязанностей, закрепленных в образовательно-правовых нормах соответствующих типовых положений, подчеркивает специфику правового положения образовательного учреждения (организации) по сравнению с некоммерческими организациями, функционирующими в других сферах. Однако полноценное изучение специального (образовательного) правового статуса образовательных учреждений (организаций) в настоящее время затруднено в силу нерешенности теоретического вопроса об их типологизации.

Тем не менее проведенное исследование позволило выявить ряд специфических черт правового статуса образовательных учреждений (организаций), чья многоплановая деятельность подчинена главной цели — подготовке, организации и проведению образовательного процесса, обеспечению его качественного результата. Следует констатировать, что в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и внесением поправок в образовательное законодательство правовой статус образовательных учреждений (организаций), сложившийся в условиях приоритетности сферы образования, претерпел существенные изменения. В частности, были отменены особый режим правового регулирования предпринимательской деятельности образовательного учреждения (организации) и льготное налогообложение. Права государственных и муниципальных образовательных учреждений в финансово-хозяйственной сфере были существенно урезаны, что привело к сокращению объема их автономии и нарушению соответствующего принципа государственной политики в области образования. Еще более неопределенным стало правовое положение негосударственных (а также государственных) образовательных организаций.

В то же время специфические системные функции, выполняемые всеми образовательными организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, возложенная на них высокая общественно-государственная миссия существенно отличают их от других некоммерческих организаций. Это служит серьезным основанием для сохранения и поддержания на законодательном уровне особого правового положения образовательных учреждений (организаций), важнейшего звена системы образования.

Правовой статус педагогических работников

Непосредственное осуществление ряда системных функций образовательного учреждения (организации) — подготовки, организации и проведения образовательного процесса — возложено на его педагогических и иных работников. В то же время в качестве участников образовательного правоотношения, выступающих как представители правообязанной стороны, могут рассматриваться преимущественно педагогические работники образовательного учреждения (организации), то есть те работники, профессиональная деятельность которых имеет непосредственное отношение к образовательному процессу. На этом основании следует согласиться с точкой зрения авторов Концепции Кодекса РФ об образовании о том, что необходимо различать правовой статус педагогических и иных работников  [434].

Понятие «педагогический работник» объединяет различные категории работников, осуществляющих обучающие и воспитательные (наставнические) функции в образовательных учреждениях (организациях) различных типов и видов. Педагогическими работниками являются воспитатели детских дошкольных учреждений, а также детских домов и школ-интернатов, учителя общеобразовательных школ и специализированных учебных заведений, преподаватели средних специальных и высших учебных заведений, а также научно-педагогические работники. Очевидно, что права, обязанности и ответственность педагогических работников каждой из перечисленных категорий будут различаться в силу характера выполняемых ими функций и профессиональных задач. К тому же разным является уровень профессиональной подготовки (квалификация) педагогических работников различных категорий, определяющий их позицию в учебной, воспитательной, методической и научно-исследовательской работе.

В то же время понятие «педагогический работник» указывает на определенный род занятий — педагогическую деятельность, осуществляемую в той или иной форме. Поэтому все педагогические работники имеют специальный (образовательный) правовой статус, то есть общие права, обязанности и ответственность, определяемые спецификой педагогической деятельности.

Роль педагогического работника в образовательном правоотношении, особенно в образовательном процессе, представляется весьма существенной, поскольку именно педагог призван реализовать то, что «изначально существует лишь как возможность»  [435]. Основная задача и обязанность педагога — создание условий для того, чтобы в соответствии с образовательной программой при помощи педагогических методов и технологий обеспечить приобретение обучающимися совокупности знаний, умений, навыков, «ключевых компетенций» в индивидуализированной форме. Фактически это означает, что достигаемый обучающимися индивидуальный образовательный результат, соответствующий требованиям образовательной программы к уровню подготовки выпускников, во многом зависит от образования и квалификации самого педагога, который формально выступает «носителем» образования-блага. Образовательное учреждение (организация) — это «важное институциональное организационное средство современного образования», однако приоритетной является роль непосредственных участников образовательного процесса (обучающихся, педагогов, а также родителей), «несущих друг перед другом моральную ответственность за общее дело учения и обучения»  [436]. Чем выше степень взаимной ответственности, тем лучше результат образовательного процесса. Не случайно одной из целей модернизации российского образования служит переход «от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования»  [437].

Педагогическая деятельность «обязывает учителей  [438] иметь чувство личной и коллективной ответственности за образование учащихся и за обеспечение им наиболее благоприятных условий в учебных заведениях», — констатируется в Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей 4. В силу этой ответственности «условия работы учителей должны быть максимально благоприятными для эффективного обучения и должны позволять им полностью посвятить себя выполнению своих профессиональных задач»  [439].

Под благоприятными условиями осуществления педагогической деятельности в первую очередь следует понимать предоставление педагогам академической свободы, что предусмотрено нормами международного права. В соответствии с Рекомендацией МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей академическая свобода понимается как «профессиональная свобода»  [440]. Прежде всего это означает возможность выбирать (в рамках утвержденных программ) учебные пособия и материалы, а также методы преподавания и оценивания успеваемости обучающихся, «поскольку учителя обладают особой компетенцией в оценке учебных пособий и методов обучения, наиболее подходящих для своих учащихся»  [441].

Концепция академической свободы, закрепленная Рекомендацией о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования, в том числе предполагает право преподавателей излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами, а также беспрепятственно распространять, публиковать и обсуждать результаты этих исследований  [442]. Кроме того, преподаватели должны обладать возможностью выступать по этическим, культурным и социальным проблемам при полной независимости и со всей ответственностью, являясь своего рода интеллектуальным авторитетом, который необходим обществу для того, чтобы помогать анализировать, понимать и действовать  [443]. При этом во всей своей деятельности преподаватели обязаны «соблюдать научную и интеллектуальную этику и требовательность» [444]. То есть академическая свобода — это не только права, но также и обязанности и ответственность педагогов за свою профессиональную деятельность. Не случайно в Рекомендации о положении учителей особое внимание уделяется вопросам подготовки к профессии учителя  [445]. В частности, в ней подчеркивается, что педагогической деятельностью может заниматься человек, обладающий необходимыми моральными и интеллектуальными качествами, соответствующими умениями и навыками, и имеющий глубокие знания 4. Соответственно от всех, кто приступает к учительской деятельности, следует «требовать завершения полного утвержденного курса педагогического заведения»  [446].

Поскольку «педагогическая деятельность требует от учителей глубоких знаний и особого мастерства, приобретенных и поддерживаемых в результате систематического и непрерывного образования»  [447], педагог должен постоянно совершенствоваться в целях улучшения качества преподавания. Это предполагает не только обучение на курсах повышения квалификации, но и самостоятельное повышение культурного и профессионального уровня.

Рекомендация о положении учителей констатирует, что учительские организации, органы управления образованием и местные власти должны всячески способствовать усовершенствованию учителей. В частности, учителям следует предоставлять «всевозможные льготы для повышения квалификации, в целях получения максимального эффекта следует поощрять использование ими различных форм и возможностей для усовершенствования»  [448]. В распоряжение учителей должны быть предоставлены книги и другие учебные пособия. Учителя должны иметь право бесплатного пользования различными институтами, курсами и другими учреждениями усовершенствования, позволяющими «повышать свою квалификацию, изменять и расширять поле своей деятельности, продвигаться по службе, знакомиться с новейшими достижениями, как в области своего предмета, так и в области методики его преподавания»  [449]. Кроме того, с целью повышения квалификации и обмена опытом учителям должна быть предоставлена возможность совершать поездки по своей стране и за границу  [450].

В области высшего образования также является обязательным «тщательный отбор преподавателей и постоянное повышение их квалификации»  [451]. Обеспечение повышения квалификации профессорско-преподавательского состава служит одним из важнейших направлений деятельности высших учебных заведений. Всемирная декларация о высшем образовании подчеркивает, что «следует уделять должное внимание проведению научных исследований и совершенствованию педагогических навыков преподавателей на основе соответствующих программ повышения квалификации, стимулирующих постоянное внесение новаторских элементов в учебную программу, методы преподавания и обучения»  [452]. Среди приоритетных мер, которые следует принять государствам, подписавшим Всемирную декларацию о высшем образовании для XXI века, является «создание соответствующих структур и/или механизмов и программ, обеспечивающих повышение квалификации профессорско-преподавательского персонала с целью обновления и совершенствования педагогического мастерства и методов преподавания»  [453].

Природа и характер педагогической деятельности подразумевает не только преподавание, обучение и воспитание, но также методическую и исследовательскую работу. В частности, «учителя и их организации должны принимать участие в разработке новых программ, учебников и учебных пособий» [454]. Профессорско-преподавательский состав высших учебных заведений, особенно университетов, должен участвовать не только в преподавании и наставнической работе со студентами, но также и в научных исследованиях [455].

Поскольку любой из видов профессиональной деятельности педагогов является творчеством, учителя и преподаватели должны быть свободны от неоправданного вмешательства с чьей-либо стороны в сферу их деятельности. Не случайно Рекомендация о положении учителей констатирует, что «любая система инспекции и контроля должна быть организована таким образом, чтобы поощрять учителей и помогать им в выполнении их профессиональных задач, и не должна ограничивать свободу, инициативу и ответственность учителей» [456]. Непосредственная оценка педагогической деятельности учителя должна быть объективной и доводиться до сведения учителя, который должен иметь право обжалования этой оценки в случае несогласия с ней [457].

Профессиональная свобода учителей должна обеспечиваться не только администрацией образовательного учреждения (организации) и органами управления образованием, но и родителями обучающихся. Рекомендация о положении учителей, предписывая «прилагать все возможные усилия для обеспечения сотрудничества между учителями и родителями», в то же время ограждает учителей «от излишнего или неоправданного вмешательства родителей в вопросы, которые по своему характеру входят в круг профессиональных обязанностей учителей»[458].

По мнению А. Г. Кислова, «у свободы преподавания есть правомерное ограничение — соблюдение признанных профессиональных принципов, включая профессиональную ответственность и интеллектуальную взыскательность в отношении норм и методов преподавания»  [459]. Не случайно Рекомендация о положении учителей подчеркивает необходимость выработки «кодекса этики учителя или кодекса поведения». Это содействовало бы «обеспечению престижа профессии учителя и выполнению профессионального долга в соответствии с согласованными принципами»  [460]. Одновременно это во многом способствовало бы воспитанию соответствующей профессиональной культуры у самих педагогических работников.

Ответственное, высоконравственное, но в то же время рациональное и целесообразное поведение педагога востребовано не только в школах. Всемирная декларация о высшем образовании подчеркивает необходимость воспитательной, наставнической миссии преподавателей вузов, отмечая, что они «должны не только выступать в качестве источника знаний, но также и прививать студентам умение учиться, умение проявлять инициативу и брать на себя ответственность»  [461].

Для реализации этой задачи любой педагог обязательно должен быть наделен наряду с правом педагогического и воспитательного воздействия определенным объемом правомочий императивного характера, ибо «система обучения, нацеленная на воспитание чувства ответственности в учениках, не может функционировать эффективно без установленных правил, которые отражают степень ответственности учителей»  [462].

Основным и самым распространенным видом правомочия педагога является право-требование. К числу наиболее распространенных требований педагога относятся: соблюдение дисциплины, предусмотренной уставом образовательного учреждения (организации), а также других норм устава и локальных правовых актов; активное участие в образовательном процессе и результативное освоение образовательной программы; своевременное и качественное выполнение предлагаемых заданий и отсутствие академических задолженностей и т. д.

Перечисленные требования не только обоснованны и правомерны, но и совершенно необходимы, так как способствуют исполнению педагогом его профессиональных обязанностей. Во-первых, в силу своих воспитательных функций педагогические работники (особенно работающие с малолетними обучающимися) должны следить за соблюдением дисциплины не только во время образовательного процесса, но и фактически в течение всего времени пребывания обучающихся в стенах образовательного учреждения (организации).  Во-вторых, обеспечение активного и результативного освоения обучающимися образовательной программы предполагает не только качественное изложение учебного материала в соответствии с планом и графиком учебного процесса, но и проведение контрольно-аттестационных мероприятий. Решению этой важной профессиональной задачи педагога содействуют как обоснованные и правомерные требования, так и педагогические рекомендации, которые, хотя и не имеют общеобязательного характера, тем не менее играют важную роль в образовательном процессе, особенно в период подготовки к контрольно-аттестационным мероприятиям.

Очевидно, что применение и требований, и рекомендаций должно быть правомерным, то есть осуществляться только в случае необходимости и строго в рамках профессиональных обязанностей и ответственности педагогических работников. Неправомерными являются требования, нарушающие права и свободы обучающихся, в том числе их академическую свободу. Неправомерно также требование общеобязательного исполнения всех рекомендаций педагога, поскольку это может ограничивать академическую свободу обучающихся.

Важным условием эффективности педагогической деятельности служит умение создать атмосферу взаимного доверия, которая предполагает взаимное уважение участников образовательного процесса.

Таким образом, педагогическая деятельность представляется весьма многогранной. Это не только преподавание, обучение, воспитание (наставничество), направленные на достижение качественного результата образовательного процесса, не только методическая и исследовательская работа, но и активное содействие формированию гуманной культуры и атмосферы образовательного процесса.

Очевидно, что, выполняя столь ответственную общественно значимую задачу, педагогические работники «должны иметь соответствующий статус, и их профессия должна быть окружена общественным уважением, которого они заслуживают»  [463]. Это означает, что уважение со стороны обучающихся, их родителей и коллег должно быть подкреплено не меньшим уважением со стороны администрации образовательного учреждения (организации) и представителей органов управления образованием.

Как известно, в образовательных правоотношениях педагогический работник — это представитель правообязанной стороны, то есть образовательного учреждения (организации), с которым он состоит в трудовых отношениях. Однако посредническая функция педагогического работника на самом деле является определяющей в образовательных правоотношениях, ибо образовательный процесс организуется и проводится преимущественно усилиями педагогов. Педагогический работник — это не «нанимаемый образовательным учреждением инструмент» [464], а субъект образовательных правоотношений, непосредственный и самостоятельный участник образовательного процесса, призванный обеспечить его качественный результат. В силу такой исключительно важной и ответственной роли он должен обладать соответствующими правами.

Прежде всего это предполагает обладание правом на реальное участие в управлении образовательным учреждением (организацией) и возможностью принимать участие в выработке важнейших решений, принимаемых администрацией образовательного учреждения (организации). «Как могут учителя, у которых нет возможности пользоваться своей свободой через участие в принятии решений о школе, служить моделью для своих учащихся, отражающей ответственную свободу?»  [465]

Справедливо задать и другой вопрос. Могут ли учителя и преподаватели с их высокой квалификацией и высоким социальным статусом, выполняя сложную и ответственную работу, не иметь соответствующего экономического положения? Очевидно, что высокий социальный статус педагогического работника предполагает соответствующую оплату труда. Не случайно Всемирная декларация о высшем образовании подчеркивает, что необходимо обеспечить преподавателям «соответствующее профессиональное и финансовое положение в целях повышения уровня научных исследований и преподавания, согласно соответствующим положениям Рекомендации о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений» [466].

Рекомендация о положении учителей констатирует, что их заработная плата должна быть «соразмерна заработной плате представителей других профессий аналогичной или эквивалентной квалификации»  [467]. К тому же учителя должны иметь средства, позволяющие повышать квалификацию путем продолжения образования и повышения культурного уровня [468. В том числе это предполагает предоставление целого ряда льгот или других видов социальной поддержки, содействующих обеспечению достойного уровня жизни педагогов и их семей.

Поскольку «образование является делом первостепенной важности для общества, ответственность за него должна ложиться на государство»  [469]. Именно государство должно обеспечить всем педагогическим работникам достойный уровень жизни и содействовать законодательному закреплению правового статуса педагогов, соответствующего их высокому социальному статусу. С учетом этого специальный правовой статус педагогических работников может строиться на следующих принципах:

•          свобода педагогической деятельности, академические свободы;

•          соблюдение принципов профессиональной этики;

•          гарантии защиты профессиональной чести и достоинства;

•          участие в управлении образовательным учреждением (организацией);

•          гарантированное право на профессиональный рост, повышение квалификации;

•          достойная оплата труда в соответствии с квалификацией;

•     социальные гарантии (поддержка) со стороны государства.

Данные принципы вытекают из норм международного права, которые содержатся в Рекомендации о положении учителей (1966 г.), в Рекомендации о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования (1997 г.) и во Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века (1998 г.). Они также в целом соответствуют принципам образовательной политики Российской Федерации.

Предоставление академической свободы предполагается одним из принципов образовательной политики Российского государства, провозглашающим «свободу и плюрализм в образовании». В соответствии с п. 4 ст. 55 Закона педагогические работники «имеют право на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников в соответствии с образовательной программой, утвержденной образовательным учреждением, методов оценки знаний обучающихся, воспитанников». Федеральный закон закрепляет свободу педагогического работника высшего учебного заведения излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами (п. 3 ст. 3), а также выбирать методы и средства обучения, обеспечивающие высокое качество образовательного процесса (подп. 5 п. 4 ст. 20). При этом «предоставляемые академические свободы влекут за собой академическую ответственность за создание оптимальных условий для свободного поиска истины, ее свободного изложения и распространения» (п. 3 ст. 3).

К свободе профессиональной деятельности непосредственно относится право научно-педагогического работника, имеющего ученую степень по соответствующей специальности, безвозмездно читать учебный курс, параллельный существующему. При этом Закон возлагает на руководство образовательного учреждения (организации) обязательство создать для этого необходимые условия (п. 7 ст. 55).

В то же время Закон предусматривает ограничения академической свободы. В большей степени это затрагивает подсистему общего образования, связанную с государственными гарантиями обязательного бесплатного общего (полного) образования, что обусловлено спецификой ответственности образовательных учреждений (организаций) за качество образования, получаемого несовершеннолетними гражданами. В частности, поэтому Закон допускает выбор учебников только из утвержденных федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе (подп. 23 п. 2 ст. 32). Однако следует признать, что это ограничение академической свободы учителя не вполне оправданно, поскольку препятствует использованию новых учебников, не способствует творчеству педагогов, развитию новых подходов и методик преподавания.

На практике академическая свобода может быть ограничена уставом образовательного учреждения (организации) и локальными правовыми актами. Подобные ограничения (также характерные для подсистемы общего образования) в большинстве случаев мотивированы необходимостью «обеспечения специфического характера школы», так как согласно одной из точек зрения «эффективная школа характеризуется определением конкретного пути развития» [470].

Правомерно создавать школу на основе определенной педагогической идеи (при условии, если эта идея разработана в деталях и основана на реальной образовательной практике), и таких примеров довольно много. Профиль школы, определившей свое кредо, находит отражение в школьных учебных программах, в правилах поведения, а также в содержании задач, стоящих перед учителями и учащимися. Как отмечают Ч. Гленн и Я. де Грооф, «право школы быть особой иногда может противоречить праву учителя обучать в соответствии со своими профессиональными и личными убеждениями. Свобода учредителей (спонсоров) выбирать свои образовательные программы накладывает ограничения, как на содержание образования, так и на методы, которые учителя могут принести в класс. Ведь учитель участвует в таком сообществе как наемный служащий с определенным кругом обязанностей, описанных в контракте, а также как проводник специфической миссии и особого профиля школы»  [471].

Бесспорно, учитель, вступивший в трудовые отношения с подобным образовательным учреждением (организацией), в целом должен лояльно относиться к особому школьному профилю (ведь по каким-то причинам он выбрал именно эту школу в качестве места работы). Вместе с тем даже в условиях работы по заданным методикам и определенным учебным пособиям, то есть в условиях обоснованного ограничения академической свободы, учитель сохраняет право на свободное творчество и не может быть полностью лишен этого права.

В целях профессионального развития учитель может воспользоваться правом участия в методическом объединении, создаваемом с целью совершенствования методического и профессионального мастерства, объединения творческих инициатив и организации взаимопомощи для обеспечения современных требований к обучению и воспитанию. Закон обязывает образовательные учреждения (организации) оказывать содействие деятельности методических объединений и других учительских (педагогических) организаций и объединений (подп. 20 п. 2 ст. 32), так как они способствуют не только творческой реализации педагогов, но и повышению их профессионального уровня.

Поскольку образовательное учреждение (организация) несет юридическую ответственность за «качество образования своих выпускников» (подп. 2 п. 2 ст. 32 Закона), работодатель должен быть прямо заинтересован в обеспечении учителю и преподавателю условий, предполагаемых спецификой педагогической деятельности. Учительство, преподавание — это всегда творческий процесс, поэтому профессиональная свобода в большей или меньшей степени обязательно должна быть предоставлена педагогическим работникам. Тем более, что профессиональная свобода педагогических работников неразрывно связана с их профессиональной ответственностью.

Профессиональная ответственность педагога не совпадает с ретроспективной юридической ответственностью, понимаемой как «реакция государства на совершенное правонарушение» [472]. В этом смысле ответственность за «реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса» и некачественное образование выпускников (подп. 2 п. 2 ст. 32 Закона) несет не педагогический работник, а образовательное учреждение (организация), которому (при условии его государственной аккредитации) может быть предъявлен иск на основании ст. 49 Закона. Это связано с тем, что образовательное учреждение (организация), выступая в качестве работодателя, ответственно за подбор педагогических кадров надлежащей квалификации (подп. 4 п. 2 ст. 32 Закона). В такой ситуации юридическую ответственность педагогического работника следует рассматривать исключительно в рамках его трудовых отношений с образовательным учреждением (организацией), хотя обеспечение качественного результата образовательного процесса является основной обязанностью педагогического работника и в образовательных правоотношениях. Ненадлежащее исполнение указанной обязанности, а также других обязанностей, перечисленных в уставе образовательного учреждения, служит грубым нарушением, серьезным дисциплинарным проступком, последствием которого может стать увольнение педагогического работника по инициативе администрации образовательного учреждения (организации) (п. 4 ст. 56 Закона)  [473].

В то же время педагоги должны обладать адекватными правовыми средствами, позволяющими обеспечить выполнение обучающимися своих обязанностей в образовательном процессе, от чего также зависит качество результата образовательного процесса. Поэтому в уставах образовательных учреждений (организаций) должна быть закреплена правомочность педагогических работников в образовательном процессе, ограниченная рамками их ответственности и не нарушающая прав и свобод обучающихся [474].

Вместе с тем ущерб от некачественного образования трудно поправим, потому что потраченное время и упущенные возможности вряд ли удастся компенсировать обучающемуся посредством переподготовки в другом образовательном учреждении (организации). Поэтому очень важна профилактика подобного рода правонарушений.

В силу специфики образовательной деятельности отношения педагогических работников и администрации образовательного учреждения (организации) не могут быть сведены просто к отношениям между наемными работниками и работодателем. В силу исключительной значимости функций, исполняемых педагогами, а также их профессиональной (личной и коллективной) ответственности педагогический коллектив образовательного учреждения (организации) должен играть заметную роль в управлении и принятии важнейших решений, в первую очередь, в академической сфере. Закон предоставляет педагогическим работникам право принимать участие в управлении образовательным учреждением (организацией). Учителя (в том числе преподаватели средних специальных учебных заведений) могут реализовать это право посредством участия в работе педагогического совета. Право научно-педагогических работников участвовать в обсуждении и решении вопросов, относящихся к деятельности высшего учебного заведения, реализуется посредством участия в работе общего собрания (конференции). Кроме того, научно-педагогические работники имеют право «в установленном порядке избирать и быть избранными в ученый совет высшего учебного заведения» (п. 4 ст. 20 Федерального закона).

Очевидно, что в п. 1 ст. 55 Закона законодатель не случайно объединяет права педагогов на участие в управлении образовательным учреждением (организацией) и на защиту своей профессиональной чести и достоинства. По мысли законодателя, оба эти права тесно взаимосвязаны, ибо подчеркивают публичный характер профессиональной деятельности и ответственности педагогических работников. Из этого следует, что педагогический работник должен отчитываться за свою деятельность не только перед «начальством», но и перед своими коллегами. Как подчеркивается в Рекомендации о положении учителей, «дисциплина и дисциплинарные гарантии соблюдались бы лучше, если бы дела, касающиеся учителей, разбирались при участии их коллег по профессии»  [675].

К сожалению, ни в Законе, ни в Федеральном законе, ни в Типовых положениях вопросы дисциплинарной ответственности педагогов не нашли подробного освещения  [476].

В мировой практике подходы по этому вопросу различаются. В большинстве стран специальная ответственность для преподавателей не установлена. В случае причинения ими вреда одному из учеников на них распространяется общая ответственность или система деликтов. В ряде стран для государственных служащих создана специальная система ответственности, которая также распространяется и на преподавателей в ходе исполнения ими своих обязанностей. Интересной является дискуссия в Англии в отношении расширения ответственности преподавателя за фактическое соблюдение качества преподавания. На сегодня основные виды применяемых к педагогическим работникам дисциплинарных санкций, с небольшими отличиями, можно найти практически в каждой стране. Это предупреждение, приостановление пребывания в должности, перевод на другую работу, уменьшение заработной платы, отстранение от должности  [477].

Очевидно, что педагогический работник имеет право на справедливое дисциплинарное расследование с участием коллег, как это предусмотрено Рекомендацией о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования и Рекомендацией о положении учителей. Из этого следует, что в силу специфики педагогической деятельности проблемы дисциплинарной ответственности педагогов не могут быть решены только в рамках трудового права, то есть исключительно между работником и работодателем.

Как подчеркивает В. М. Сырых, институт дисциплинарной ответственности педагогов является одним из комплексных институтов, возникающих на стыке образовательного и трудового права. В его основе лежат нормы и принципы трудового права, которые должны быть конкретизированы и дополнены с учетом образовательно-правовой специфики, что позволит эффективно регулировать отношения в сфере образования  [478]. То есть трудовые отношения, возникающие между педагогическим работником и его работодателем и регулируемые трудовым договором  [479], обладают целым рядом образовательно-правовых особенностей, определяемых исходя из специального правового статуса педагогического работника в сфере образования. Отчасти эти особенности были учтены при составлении Трудового кодекса (ст. 331—336). Однако в более полном виде (но не исчерпывающе!) указанные особенности правового статуса педагогического работника представлены в образовательном законодательстве  [480].

Такими особенностями, в частности, являются дополнительные требования, предъявляемые к педагогическим работникам. И в Трудовом кодексе (ст. 331), и в Законе (ст. 53) особо оговариваются условия допуска к педагогической деятельности. Для того чтобы вступить в трудовые отношения с конкретным образовательным учреждением (организацией) в качестве педагога, необходимо иметь образовательный ценз, определяемый соответствующим Типовым положением об образовательном учреждении, не иметь судимости за определенные преступления, а также судебных и медицинских противопоказаний для занятия педагогической деятельностью.

Состояние здоровья персонала практически всегда является предметом отдельных условий, поскольку педагогические работники не должны создавать угрозу здоровью обучающихся. Поэтому педагогические работники образовательных учреждений (организаций) обязаны проходить периодические бесплатные медицинские обследования, которые проводятся за счет средств учредителя (п. 3 ст. 51 Закона).

Весьма важны для педагогического работника требования, связанные с профессиональным совершенствованием. Поскольку педагогические работники общеобразовательного учреждения должны «соответствовать требованиям квалификационных характеристик, администрация общеобразовательного учреждения принимает меры по созданию условий, необходимых для успешного обучения педагогических работников в учреждениях высшего профессионального образования, а также в учреждениях системы переподготовки и повышения квалификации»  .

В соответствии со п. 5 ст. 20 Федерального закона научно-педагогические работники вузов «обязаны систематически заниматься повышением своей квалификации». Поэтому государство гарантирует создание необходимых условий для того, чтобы научно-педагогические работники государственных вузов и государственных научных учреждений не реже одного раза в пять лет имели возможность повышать свою квалификацию (п. 2 ст. 21 Федерального закона)  [482].

Научно-педагогическим работникам также предоставляется право бесплатного пользования услугами библиотек и информационными фондами учебных и научных подразделений (п. 4 ст. 20 Федерального закона). Кроме того, в целях обеспечения педагогических работников книгоиздательской продукцией предусматривается денежная компенсация (п. 8 ст. 55 Закона) [483]. Правда, размеры ее на практике не покрывают ежемесячные денежные затраты педагогических работников на книгоиздательскую продукцию.

Правовой статус педагогического работника характеризуется и другими особыми правами, предоставляемыми в связи с осуществлением педагогической деятельности. Так, педагогические работники имеют право на сокращенную продолжительность рабочего времени (не более 36 часов в неделю) (п. 5 ст. 55 Закона и ст. 333 ТК РФ)  [484]. Учебная нагрузка педагогического работника, оговариваемая в трудовом договоре, ограничивается верхним пределом, определяемым типовым положением об образовательном учреждении соответствующего типа и вида (п. 6 ст. 55 Закона и ст. 333 ТК РФ) в связи с напряженностью и сложностью педагогической деятельности. Поэтому п. 4 ст. 54 Закона (статья действовала до 1 января 2005 г.) запрещает образовательному учреждению (организации) превышать максимально допустимые учебные нагрузки на педагогических работников.

Педагогическая деятельность предоставляет право на получение пенсии за выслугу лет до достижения пенсионного возраста, на удлиненный и дополнительный отпуск (п. 5 ст. 55 Закона), а также на социальную поддержку со стороны государства. Право на досрочное назначение трудовой пенсии лицам, не менее 25 лет осуществлявшим педагогическую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях для детей, независимо от их возраста, также закреплено в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (ст. 28)  [485].

Продолжительность ежегодного удлиненного оплачиваемого отпуска, предоставляемого педагогам, определена Правительством РФ  [486] [487] и в зависимости от должности и (или) специальности составляет 42 и 56 дней. Кроме того, через каждые 10 лет непрерывной преподавательской работы педагогические работники имеют право на длительный отпуск сроком до одного года (п. 5 ст. 55 Закона и ст. 335 ТК РФ). При этом Закон не предусматривает правового механизма реализации данного права. Порядок предоставления длительного отпуска определяется учредителем и (или) уставом образовательного учреждения (организации)  [488], что во многих случаях не позволяет на практике воспользоваться данным правом.

В соответствии с Законом социальная поддержка оказывается педагогическим работникам в виде денежной компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг в случае проживания в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа); им предоставлено право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, а также на первоочередное предоставление жилой площади (п. 5 ст. 55). Однако со вступлением в силу 1 марта 2005 г. Жилищного кодекса РФ реализация права педагогов на первоочередное предоставление жилой площади (п. 5 ст. 55 Закона) стала проблематичной, так как в соответствии со ст. 57 указанного кодекса занятие педагогической деятельностью не является основанием для первоочередного предоставления жилья. Кроме того, с 1 января 2005 г. на педагогических работников образовательных учреждений, удаленных от городских центров, перестали распространяться льготы, предусмотренные в данной сельской местности для специалистов сельского хозяйства (п. 9—10 ст. 55)  .

Следует признать, что в настоящее время далеко не все принципы, лежащие в основе правового статуса педагогических работников, наполнены конкретным правовым содержанием, а потому правовое положение данных участников образовательных правоотношений представляется не вполне определенным. С одной стороны, государство, предъявляя высокие профессиональные требования к педагогам, предусматривает для них систему социальных гарантий и предоставляет им особые права, реализация которых должна способствовать выполнению профессиональных обязанностей. С другой стороны, практическая реализация ряда прав затруднена в силу отсутствия либо несовершенства соответствующих правовых механизмов.

Со вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и Жилищного кодекса РФ объем социальных гарантий, предоставляемых педагогическим работникам, заметно сократился. Так утратили силу нормы, устанавливавшие минимальные ставки заработной платы и должностных окладов педагогическим работникам в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации (п. 2 ст. 54 Закона)  [490]. На протяжении нескольких лет эти нормы считались «неработающими», поскольку их действие «в части, не обеспеченной финансированием из федерального бюджета» (а в 2003 г.— из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ), приостанавливалось серией федеральных законов  [491]. Лишение образовательных учреждений (организаций) права на льготное налогообложение тоже не способствует улучшению экономического положения педагогических работников, поскольку у образовательных учреждений (организаций) заметно сократились возможности выплачивать из заработанных средств надбавки к заработной плате, а также премии и другие доплаты (п. 4 ст. 54 Закона). В настоящее время разрабатываются новые модели отраслевой системы оплаты труда, позволяющие обеспечить педагогическим работникам достойную оплату труда. Вместе с тем пока заработная плата педагогических работников продолжает оставаться неадекватной осуществляемой ими общественно значимой деятельности.

Таким образом, характер прав и свобод, обязанностей и ответственности педагогов, определяемый спецификой педагогической деятельности, подчеркивает необходимость поддержания их высокого социально-правового положения. Результаты проведенного анализа показывают, что действующее российское законодательство об образовании не полностью соответствует международно-правовым нормам в части обеспечения ряда прав, а также достойной оплаты труда педагогических работников. Пробельность действующего законодательства, с точки зрения регламентации статуса педагогических работников, в государственном и негосударственном секторах системы образования, их прав в образовательном процессе, неразработанность правовых механизмов, а также недооформленность института дисциплинарной ответственности педагогических работников свидетельствуют о том, что их отраслевой правовой статус тоже не полностью сформирован на законодательном уровне. При этом специфика правового статуса педагогов в сравнении с работниками, занятыми в других сферах, регулируемых законодательством о труде, является очевидной. Дополнительно следует отметить, что решение этих вопросов, в том числе относительно правовой природы их трудовых договоров, может быть различным в зависимости от изменения общего подхода к положению педагогических работников в стране, например в связи с отнесением их к государственным или гражданским служащим или сохранением их положения как обычных наемных работников.

В заключение следует отметить, что подробное изучение правовых статусов обучающихся, их родителей (законных представителей), образовательных учреждений (организаций) и педагогических работников подтвердило целесообразность подхода, при котором указанные статусы следует понимать в широком смысле, то есть как правовое положение перечисленных субъектов в сфере образования в целом. В пользу такого понимания свидетельствует объективная необходимость вступления участников образовательных правоотношений в правоотношения других видов в процессе достижения цели образовательного правоотношения. Вместе с тем проведенное исследование показало правомерность и обоснованность формирования специальных (образовательных) правовых статусов участников образовательных правоотношений, позволяющих им осуществлять свои интересы, права и исполнять обязанности в связи с реализацией и/или содействием реализации права на образование и целей образовательного правоотношения. Они, обладая общими свойствами правового статуса юридических субъектов, характеризуются рядом специфических черт, обусловленных условиями и задачами образовательной деятельности, ролью лица в образовательном правоотношении. Существование особого специального (образовательного) правового статуса участников образовательных правоотношений подтверждает, как заметил С. С. Алексеев  [492], наличие «главной черты» особого метода правового регулирования в этой сфере.

Однако, в соответствии с многочисленными примерами, правовые статусы всех указанных субъектов в настоящее время законодательно сформированы не полностью, отдельные их элементы, прежде всего обязанности и ответственность, представлены фрагментарно либо практически отсутствуют. Преобладающей является их регламентация в подзаконных и локальных актах, что препятствует полноценному функционированию этих важных правовых институтов. Кроме того, вызывает сомнение обоснованность обозначившейся в последние годы тенденции к нивелированию правового положения участников образовательных правоотношений, выразившаяся в отмене особых правовых режимов, прав и льгот.

В отдельных случаях это вступает в противоречие с общепризнанными международно-правовыми нормами.

Представляется, что законодательная регламентация правовых статусов участников образовательных отношений должна основываться на рассмотренных выше принципах их построения, вытекающих из норм международного права и Конституции Российской Федерации, а также из роли и задач соответствующих лиц в образовательном процессе. Завершение законодательного оформления специальных (образовательных) правовых статусов, несомненно, будет способствовать формированию надлежащего метода и совершенствованию механизма правового регулирования отношений в сфере образования в целом.

 

____________________________________________________

[342] См.: Большой словарь иностранных слов / Сост. А. Ю. Москвин. М.: ЗАО «Центрполиграф»: ООО «Полюс», 2003. 816 с. С. 628; Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1999. 742 с. С. 577.

[343]Халфина Р. О. Указ. соч. С. 123.

[344]Такая возможность может быть реализована по направлению государственной службы занятости в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ (п. 7 ст. 50 Закона).

 

[345] В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений. В частности, Закон устанавливает, что «в образовательных учреждениях содержание и обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), осуществляется на основе полного государственного обеспечения» (п. 9 ст. 50). Кроме того, государство приняло на себя обязательство по созданию гражданам с отклонениями в развитии условий для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов (п. 6 ст. 5, п. 10 ст. 50). Государство также оказывает содействие в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления им специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом (п. 7 ст. 5). К мерам государственной поддержки обучающихся государственных и муниципальных образовательных учреждений следует относить обеспечение их стипендиями, местами в общежитиях и интернатах, что осуществляется учредителем в пределах его компетенции (п. 6 ст. 50).

[346]Сырых В. М. Указ. соч. С. 201—208.

[347] В рассмотренных случаях нормами комплексных институтов должны регулироваться правоотношения, возникающие в связи с материальным обеспечением обучающихся и финансовым обеспечением образовательного процесса. Аналогично нормами комплексного правового института образовательного и гражданского права регулируется заключение договора между образовательным учреждением (организацией) и обучающимся (его родителями, законными представителями или третьими лицами), на основании которого будет осуществляться финансирование образовательного процесса в тех случаях, когда управомоченная сторона не обладает (или не может воспользоваться) правом на получение образования на бюджетной основе либо по своей воле выбирает обучение в негосударственной образовательной организации.

[348] На основании п. 1 ст. 5 Закона в государственных и муниципальных образовательных учреждениях не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений).

[349] В соответствии с этим законом указанное право может быть ограничено условиями договора, заключенного между студентом высшего учебного заведения и физическим или юридическим лицом, оказывающим ему содействие в получении образования и последующем трудоустройстве.

[350] В силу специфики образовательной деятельности индивидуальный образовательный результат проверяется не только на итоговой аттестации, но и измеряется постоянно во время промежуточных аттестационных мероприятий. Поэтому в данном случае имеются в виду требования, которым должен соответствовать не окончательный, а «промежуточный» индивидуальный образовательный результат. Соответствующие понятия должны получить легальные определения, закрепленные в нормах законодательства об образовании.

[351]Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. С. 222.

[352] См.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. С. 314—318.

 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1. С. 371; Он же. Теория права / 2-е изд., стереотип. Харьков: БЕК, 1994. 224 с. С. 180.

[354] См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. С. 209—210.

[355]Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. С. 42.

[356]Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 12.

[357]Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 42.

[358]Тугаринов В. П. Личность и общество. М.: Мысль, 1965. 191 с. С. 52.

[359] Представляется, что именно этот аспект хотел подчеркнуть Г. В. Мальцев, утверждая, что обязанность «есть не только должное, но и возможное в человеческом поведении». (Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности. С. 71—76.)

[360] Очевидно, что только ответственное, осознанное поведение самого обучающегося может в полной мере гарантировать его непременное активное участие в образовательном правоотношении, а следовательно, функционирование данной системы. Кроме того, опыт ответственного поведения, приобретаемый обучающимися в образовательном процессе, сам по себе является одной из важнейших компетенций, необходимых современному человеку.

[361] С. В. Барабанова подчеркивает, что «объем и содержание правомочий обучающихся в значительной степени производны от статуса образовательных учреждений». (Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации… С. 220—221.)

[362] К примеру, в дореволюционной России существовала такая категория обучающихся, каквольнослушатели, когда всем желающим предоставлялась возможность слушать отдельные курсы по разнообразным учебным программам. В условиях стремительно меняющегося мира и быстрого роста знаний в различных отраслях науки появляется необходимость повторного прослушивания отдельных курсов по специальности, которые не охватываются в рамках дополнительного профессионального образования. Этому может способствовать возрождение статуса вольного слушателя по образовательным программам высшего профессионального образования. Предоставление такого права всем желающим может быть очень востребованным в современной России.

[363] Типовое положение об общеобразовательном учреждении (утв. постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196) // СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1252.

[364] Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

[365] В соответствии с указанной нормой учащееся и воспитанники образовательных учреждений вправе самостоятельно или через своих выборных представителей ходатайствовать перед администрацией образовательного учреждения о проведении с их участием дисциплинарного расследования деятельности работников указанных учреждений, нарушающих и ущемляющих права ребенка, обращаться за содействием и помощью в уполномоченные государственные органы, проводить во внеучебное время собрания и митинги, в том числе на территории образовательного учреждения.

[366] Типовое положение об общеобразовательном учреждении (п. 34).

[367] Типовое положение об общеобразовательном учреждении (п. 44).

[368] Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении) РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2001 г. № 160 // СЗ РФ. 2001. № 1034.

[369] Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264 // СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1595.

[370] Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (п. 33); Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (п. 39); Федеральный закон «О высше РФм и послевузовском профессиональном образовании» (подп. 4, 5, 7 п. 2 ст. 16).

[371] Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (п. 19).

 

[372] Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

 

[373] Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (п. 68).

 

[374] Данный факт подтверждается наличием в образовательно-правовом статусе студентов права выбора факультативных и элективных курсов, права участия в формировании содержания своего образования при условии соблюдения требований государственных образовательных стандартов выс шего профессионального образования, права осваивать помимо учебных дисциплин по избранным направлениям подготовки (специальностям) любые другие учебные дисциплины, преподаваемые в данном высшем учебном заведении, в порядке, предусмотренном его уставом, а также преподаваемые в других высших учебных заведениях (по согласованию между их руководителями) (подп. 1—3 п. 2 ст. 16 Федерального закона).

[375] В соответствии с п. 10 ст. 16 Федерального закона статус студента негосударственного высшего учебного заведения, не имеющего государственной аккредитации, определяется уставом этого высшего учебного заведения.

[376] Решение коллегии МАП России от 24 ноября 1999 г. «О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг» (направлено всем образовательным учреждениям письмом Министерства образования РФ от 19 января 2000 г. № 14— 51 ин/04).

[377] Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (п. 74); Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (п. 35).

[378] Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 610 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышении квалификации) специалистов» // СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2580.

[379] Данные категории обучающихся могут осваивать программы послевузовского профессионального образования не только в вузах, но и в научных организациях, имеющих лицензии на право ведения образовательной деятельности в сфере послевузовского профессионального образования.

[380] Приказ Минобразования России от 23 июня 2000 г. № 1884 «Об утверждении положения о получении общего образования в форме экстерната» (зарегистрирован в Минюсте РФ 4 июля 2000 г. № 2300) // Российская газета. 2000. № 131. 7 июл.

[381] Приказ Минобразования России от 14 октября 1997 г. № 2033 «Об утверждении положения об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте РФ 30 октября 1997 г. № 1403) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 23.

 

[382] Постановление Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1473 «Об утверждении перечня направлений подготовки специалистов и специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната не допускается» // СЗ РФ. 1997. № 48. 1 дек. Ст. 5556.

[383] Типовое положение об общеобразовательном учреждении (п. 30, 51).

[384] См.: Правила оказания платных образовательных услуг, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 (в ред. Постановления Правительства РФ от 1 апреля 2003 г. № 181) (п. 2) // Российская газета. 2001. № 130. 11 июл.; 2003. № 66. 8 апр.

[385] В частности, ч. 3 ст. 26 Всеобщей Декларации прав человека (1948) гласит, что «родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих малолетних детей».

[386] Кодекс образования Франции. Законодательная часть (Code de l’éducation de la France. Partie legislative). М.: Статут, 2003. 270 с. С. 37.

[387] См.: Максимец Л. Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права… С. 67; Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. Общая часть / Под ред. В. М. Сырых, Ю. А. Кудрявцева. М., 2001. С. 56—59; Абанкина Т. В., Андрюхина Э. П., Рудник Б. Л. Понятие «образовательная организация». Организационноправовые формы образовательных организаций // Правовые проблемы модернизации образования / Отв. ред. И. А. Рожков. М.: ГУ ВШЭ, 2002. 192 с.; Твердова Т. В. Образовательное учреждение — субъект гражданского права // Право и образование. 2003. № 6; 2004. № 1, 2.

[388] Попытка разграничить понятия «образовательное учреждение» и «образовательная организация», тем самым устранив указанные неточности и противоречия образовательного законодательства, была предпринята составителями проекта Кодекса РФ об образовании. Так, «образовательное учреждение» понималось как «создаваемая для ведения образовательной деятельности некоммерческая организация, за которой учредитель (собственник) закрепляет имущество, необходимое для ведения такой деятельности на правах оперативного управления, а также финансирует данное учреждение полностью или частично» (п. 3 ст. 42 Проекта Кодекса). Также вводилось понятие «образовательная автономная некоммерческая организация» («создаваемая для ведения образовательной деятельности организация, которой учредитель передает в собственность имущество, необходимое для осуществления такой деятельности, но не участвует в финансировании организации») (п. 4 ст. 42 Проекта Кодекса). (Кодекс об образовании. Общая часть: проект… С. 76.)

[389] Исследователи обращают внимание на то, что форма учреждения не получила широкого распространения в частном секторе. Г. Б. Леонова подчеркивает, что «подавляющее большинство учреждений функционирует за счет финансирования из государственного и (или) местного бюджетов». (Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского университета. 1998. № 1. С. 57.) Л. Г. Максимец признает автономную некоммерческую организацию наиболее «стабильной организационно-правовой формой для ведения образовательной деятельности в частном интересе». (Максимец Л. Г. Указ. соч. С. 34.)

[390] См: П. 3ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая); ст. 7—10 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 1996 № 125ФЗ «О некоммерческих организациях» (изм.— Федеральные законы от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ; от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ; от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ). (СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135; 2000. № 29. Ст. 3001; 2001. № 33. Ст. 3348; 2001. № 53. Ч. 1. Ст. 5030.)

[391]Максимец Л. Г. Указ. соч. С. 33.

[392] Там же. С. 34.

[393] Г. Б. Леонова обращает внимание на то, что в ГК не оговорен минимальный объем финансирования собственником, из-за чего необходимость «зарабатывания» может поставить под угрозу основные цели деятельности учреждения. (Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права… С. 57.)

[394] См: Максимец Л. Г. Указ. соч.; Твердова Т. В. Образовательное учреждение — субъект гражданского права // Право и образование. 2003. № 6; 2004. № 1, 2.

[395] В действующей редакции Закона сохранена норма, согласно которой «Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной» (п. 1 ст. 1). Вместе с тем утратила силу ст. 40, устанавливавшая государственные гарантии приоритетности сферы образования.

[396] Ввиду того, что утратил силу п. 2 ст. 58 Закона Российской Федерации «Об образовании», в соответствии с которым валютные средства, полученные образовательным учреждением от внешнеэкономической деятельности, принадлежали ему на праве собственности или поступали в его оперативное управление и не подлежали изъятию.

[397] Признан утратившим силу п. 3 ст. 43 Закона Российской Федерации «Об образовании», в соответствии с которым не использованные в текущем году (квартале, месяце) финансовые средства не могут быть изъяты у образовательного учреждения или зачтены учредителем в объем финансирования этого образовательного учреждения на следующий год (квартал, месяц).

[398] Изучая гражданско-правовой статус образовательного учреждения, исследователи отказывались признавать за ним право собственности (п. 7 ст. 39 Закона), которое они рассматривали как право самостоятельного распоряжения. При этом Т. В. Твердова понимает данное право как «одно из правомочий права оперативного управления». (Твердова Т. В. Указ. соч. С. 120.) Л. Г. Максимец понимает право самостоятельного распоряжения как право хозяйственного ведения, которое «по объему правомочий шире, чем право оперативного управления». (Максимец Л. Г. Указ. соч. С. 113.)

[399] В соответствии с п. 1 ст. 39 Закона земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Данная норма в целом соответствует п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ.

[400] В соответствии с п. 3 ст. 39 Закона учредитель вправе установить контроль над этой частью хозяйственной деятельности образовательного учреждения и осуществлять его самостоятельно либо передать на это полномочия иному юридическому лицу.

[401] Как подчеркивает Е. А. Суханов, появление, существование и сохранение права оперативного управления, а также права хозяйственного ведения «в отечественном правопорядке связано с существованием планово-регулируемой, огосударствленной экономики. Государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами, и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот “самостоятельные” юридические лица — “предприятия” и “учреждения”, закрепляя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве». (Суханов Е. А. Право хозяйст венного ведения, право оперативного управления // Хозяйство и право. 1995. № 7. С. 3; См. также: Максимец Л. Г. Указ. соч. С. 8; Чернега О. А. Некоторые гражданско-правовые аспекты проекта Кодекса РФ об образовании // Право и образование. 2004. № 5. С. 18.)

[402]См.: Чернега О. А. Указ. соч. С. 18.

[403] Кодекс образования Франции. Законодательная часть… С. 146—147 (ст. L. 421—17, L. 421—18).

[404] Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

[405] В данном случае понятие «образовательная организация» используется как общеродовое, обозначающее некоммерческие организации, осуществляющие образовательную деятельность. В силу того, что в действующем законодательстве об образовании доминирует понятие «учреждение», далее будут использованы оба термина.

 

[406]Charles L. Glenn and Jan De Groof. Freedom and Accountability: An International Overview // В кн.:The Future of School Choice, ed. by Paul E. Peterson,Hoover Press Book, 2003. 268 p. P. 258—260.

[407] См.: Максимец Л. Г. Указ. соч. С. 32.

[408] См.: Charles L. Glenn and Jan De Groof. Freedom and Accountability… P. 227—230.

[409] Ibid. P. 227—228.

[410] См.: Ст. 331—336 ТК РФ, ст. 53—56 Закона Российской Федерации «Об образовании», п. 3 ст. 3, п. 4 ст. 20, ст. 21 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также типовые положения об образовательных учреждениях различных типов.

[411]Charles L. Glenn and Jan de Groof. Freedom and Accountability… P. 231—241.

[412] В Законе под дистанционными образовательными технологиями понимаются «образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационных и телекоммуникационных технологий при опосредованном (на расстоянии) или не полностью опосредованном взаимодействии обучающегося и педагогического работника». Дистанционные образовательные технологии могут использоваться при всех формах получения образования в порядке, установленном федеральным (центральным) государственным органом управления образованием (подп. 5 п. 2 ст. 32 Закона).

[413] По мнению Г. Б. Леоновой, «учреждение не должно обладать правом на участие в создании и деятельности других юридических лиц, поскольку это противоречит правовой природе учреждения». (Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права… С. 70.)

[414] Общественный, не частный характер образования признавал еще Аристотель, подчеркивая, что посредством образования достигаются экономические, социальные и политические цели государства. (Аристотель. Политика // Аристотель. Соч. в 4 т. М., 1983. Т. 4. С. 628.) Выдающийся правовед И. А. Покровский тоже подчеркивал преобладание публичных интересов в сфере народного образования. (Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права / 3 изд., стереотипное. М.: Статут, 2001. с. С. 40—41.)

[415] Административное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М.: Зерцало, 2000. 671 с. С. 469.

[4`6] Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (утв. Приказом Министерства образования РФ от 22 мая 1998 г. № 1327, зарегистрирован Минюстом РФ 14 августа 1998 г. № 1589) (п. 17). До 1 января 2005 г. получение государственной аккредитации негосударственными образовательными организациями, реализующими основные общеобразовательные программы, означало включение в схему централизованного финансирования. Однако данная норма исключена из действующей редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» (п. 7 ст. 41).

[4`7] Ю. А. Тихомиров констатирует, что публично-правовое регулирование в современных условиях характеризуется, в том числе: «общенормативным правовым регулированием в отличие от индивидуально-распорядительного регулирования прошлых лет», «применением способов официального признания хозяйствующих и иных субъектов, введение лицензирования субъектов и их деятельности», «определением порядка осуществления видов хозяйственной деятельности», «регулированием налогообложения, тарифов, квот и т. п.», «введением стандартизации продукции, работ, услуг», «поддержкой и стимулированием предпринимательства», «осуществлением надзорных функций». (Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 7.)

[4`8] Не случайно авторы Концепции Кодекса РФ об образовании подчеркивали необходимость подтверждения в законодательстве открытости российской системы образования, в том числе, и ее важнейшей составной части — образовательных организаций. (Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. С. 73.)

[4`9]Jan De Groof. The Legal status of Teachers — The Global Framework — An introduction // В кн.: The Legal Status of Teachers in Europe. Mobility and Education. Jan De Groof (ed.), Acco Leuven/Amersfoort, 1995. 324 p. P. 21.

[420] В частности, общее руководство высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган — ученый совет, в состав которого входят ректор (председатель ученого совета) и проректоры. Другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией). Непосредственное управление таким образовательным учреждением осуществляет ректор. Уставами высших учебных заведений может быть предусмотрено создание попечительских советов (ст. 12 Федерального закона). По решению ученого совета вуза, согласованному с органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение, может учреждаться должность президента высшего учебного заведения. Президент по согласованию с ректором осуществляет совокупность полномочий, установленных Федеральным законом (п. 3.2 ст. 20). При этом не допускается совмещение должности ректора и президента (п. 3.1 ст. 20).

 

[421]В соответствии с п. 4 ст. 50 Закона формы участия обучающихся в управлении образовательным учреждением регламентируются уставом конкретного образовательного учреждения.

 

[422]В подсистеме высшего и послевузовского образования данный воп-рос получил законодательное закрепление (ст. 12, 20 Федерального закона).

[423] В соответствии с п. 3—4 ст. 13 Закона локальные правовые акты, регламентирующие различные стороны деятельности образовательного учреждения (организации), подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу. Локальные правовые акты не могут противоречить уставу.

[424] При подготовке и проведении лицензионной экспертизы образовательное учреждение (организация) вступает в административно-правовые отношения не только с государственными органами управления образованием и уполномоченными органами местного самоуправления, но и со специальными органами исполнительной власти, отвечающими за безопасность условий проведения образовательного процесса (СЭС, Госпожнадзор и др.).

[425] См.: Дащинская З. П. Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности общеобразовательных учреждений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 30 с. С. 17.

[426] См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. С. 141.

[427] Это отмечают многие авторитетные деятели образования. В частности, см.: Пинский А.Новое образовательное законодательство, или Конец прекрасной эпохи // www.mschools.ru/files/zakon_18_08_04.doc

[428] Т. В. Твердова обращает внимание на то, что гражданское законодательство не предусматривает такого органа управления учреждением, как орган самоуправления. (Твердова Т. В. Образовательное учреждение — субъект гражданского права. С. 24.)

 

[429]Как известно, государственные и муниципальные образовательные учреждения не могут оказывать платные образовательные услуги вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае заработанные средства изымаются учредителем в его бюджет (п. 3 ст. 45 Закона). Точно так же учредитель или органы местного самоуправления (до соответствующего решения суда по данному вопросу) вправе приостановить занятие образовательного учреждения (организации) предпринимательством, если предпринимательская деятельность образовательного учреждения (организации) идет в ущерб его образовательной деятельности (п. 5 ст. 47 Закона).

[430] В соответствии с п. 2 ст. 47 Закона к предпринимательской деятельности образовательного учреждения относятся: торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.

[431] Л. Г. Максимец признает спорным критерий реинвестирования в образовательный процесс, так как, по его мнению, это вряд ли оправдано с позиций гражданско-правового регулирования отношений с контрагентами. (Максимец Л. Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права. С. 96—97.)

 

[432] Однако на протяжении всего времени существования данных норм налоговые органы отказывались признавать особый правовой режим налогообложения образовательных учреждений (организаций), введенный Законом, поскольку руководствовались только нормами Налогового кодекса РФ и не относили нормы Закона к нормам прямого действия. Как отмечает Г. Т. Ермошин, основание для этого налоговые органы находили в п. 1 ст. 56 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов преимущества, предусмотренные законодательством о налогах и сборах. Определение законодательства о налогах и сборах дано в п. 1 ст. 1 Налогового кодекса РФ, которым установлено, что законодательство РФ о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Закон Российской Федерации «Об образовании», по мнению налоговых органов, к законодательству о налогах и сборах не относится. (Ермошин Г. Т. Защита прав образовательных учреждений в арбитражном суде // Право и образование. 2001. № 5. С. 142.) Между тем такой подход был абсолютно неправомерен, поскольку Закон является нормативным актом прямого действия (п. 2 ст. 3) и имеет специальный характер по отношению к налоговому законодательству. Следовательно, для предоставления льгот образовательным учреждениям (организациям) не требовалось дублирование этих норм в законах, посвященных конкретным налогам, на что неоднократно обращали внимание арбитражные суды, разрешавшие споры образовательных учреждений (организаций) с налоговыми органами в пользу налогоплательщиков. (См. подробнее: Ермошин Г. Т. Указ. соч. С. 139—155; Мирошниченко М. В., Устинов В. А. О налогообложении образовательных учреждений // Право и образование. 2002. № 1. С. 184.)

 

[433]В соответствии с п. 1 ст. 45 Закона государственное и муниципальное образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги), не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами.

 

[434]Дащинская З. П. Конституционно-правовое регулирование… С. 19.

 

[435]Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. С. 97.

 

[436] Как показывает практика, обучающиеся и воспитанники нередко привлекаются к труду, не предусмотренному образовательной программой, что является очевидным нарушением их прав. (См.: Фролова Г. А на урок нет ни времени, ни сил… // Народное образование. 2002. № 4. С. 72.)

 

[437] Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. С. 87.

[438] См.: Пищулин Н. П. Философия образования: природа, сущность, законы // Право и образование. 2002. № 2. С. 115.

[439]Кислов А. Г. К определению современного образования как объекта правоотношения. С. 88.

[440] Концепция модернизации российского образования до 2010 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2001 г. № 1756-р) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 2. 7 янв. Ст. 119.)

[441] Рекомендация о положении учителей (Париж, 5 октября 1966 г.) распространяет понятие «учитель» на «всех учителей государственных и частных средних школ или более низших учебно-воспитательных заведений: средних и неполных средних, общеобразовательных, технических, профессиональных и художественных учебных заведений, начальных школ и детских садов» (п. 2). (Законодательство об образовании. Документы международного права по вопросам образования. Сборник. М.: Центр образовательного законодательства, 2002. 192 с. С. 49—74.) 4

[442]Рекомендация о положении учителей (п. 6).

[443] Рекомендация о положении учителей (п. 8). Аналогичная норма содержится в Рекомендации о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений (Париж, 11 ноября 1997 г.): «Условия труда преподавательских кадров учреждений высшего образования должны в максимальной степени содействовать эффективному преподаванию, научной и исследовательской деятельности, консультативно-лекторской работе и обеспечивать преподавательским кадрам возможность выполнять стоящие перед ними профессиональные задачи». (Законодательство об образовании… 83—111 с. С. 87.)

[444] Рекомендация о положении учителей (п. 61).

 Рекомендация о положении учителей (п. 61, 65).

[446] Рекомендация о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений. С. 93—95.

[447] Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века (Париж, 9 октября 1998 г.) (ст. 2 [b]) // Высшее образование в XXI веке: подходы и практические меры. М., 1999.

[448 Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века (ст. 2 [a]).

 

[449]Рекомендация о положении учителей (п. 11).

 

[450] Рекомендация о положении учителей (п. 11—30).

[451] Рекомендация о положении учителей (п. 13—14).

[452] Рекомендация о положении учителей (п. 6).

[453] Рекомендация о положении учителей (п. 34).

[454] Рекомендация о положении учителей (п. 33).

[455] Рекомендация о положении учителей (п. 36).

[456] Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века (ст. 11 [с]).

 

[457] Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века (ст. 10 [a]).

[458] Рекомендации Всемирной конференции по высшему образованию (Париж, 5—9 октября 1998 г.) (ст. 6 [h]) // Высшее образование в XXI веке

[459]Рекомендация о положении учителей (п. 61).

 

[460]Рекомендации Всемирной конференции по высшему образованию (ст. 6 [d]).

 

[461]Рекомендация о положении учителей (п. 63).

 

[462]Рекомендация о положении учителей (п. 64).

 

[463]Рекомендация о положении учителей (п. 67).

[464]Кислов А. Г. К определению современного образования как объекта правоотношения. С. 91.

[465] Рекомендация о положении учителей (п. 73).

[466] Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века (ст.10 [a]).

[467]Charles L. Glenn and Jan de Groof. Freedom and Accountability… P. 227—231.

[468] Рекомендация о положении учителей (п. 5)

 

[469]Кислов А. Г. Указ. соч. С. 90.

[470]Charles L. Glenn and Jan de Groof. Freedom and Accountability… P. 227—261.

[471] Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века (ст. 10 [a]).

[472] Рекомендация о положении учителей (п. 114—115).

[473] Рекомендация о положении учителей (п. 115).

[474] Рекомендация о положении учителей (п. 10 [c]).

[475]Charles L. Glenn and Jan de Groof. Freedom and Accountability… P. 227—231.

[476] Ibid. P. 230—241.

[477]Куров С. В. Правовая ответственность и правовая защита в образовании: особенности применения // Право и образование. 2002. № 6. С. 75.

[478] В соответствии с п. 4 ст. 56 Закона помимо оснований прекращения трудового договора по инициативе администрации, предусмотренных законодательством РФ о труде, основаниями для увольнения педагогического работника образовательного учреждения до истечения срока действия трудового договора (контракта) являются: 1) повторное в течение года грубое нарушение устава образовательного учреждения; 2) применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника; 3) появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Увольнение по настоящим основаниям может осуществляться администрацией без согласия профсоюза.

 

[479] Особенно важно, чтобы специфика педагогической деятельности учитывалась негосударственными образовательными учреждениями и организациями, поскольку на практике существует опасная тенденция регулирования образовательных правоотношений посредством норм и принципов гражданского права, что приводит к фактическому бесправию педагогического работника в образовательном процессе и, как следствие, низкому качеству образования.

[480] Рекомендация о положении учителей (п. 51).

[481] На неразвитость института дисциплинарной ответственности обращает внимание В. М. Сырых, излагая при этом свой подход к решению данного вопроса. (См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 208—236; Он же. Дисциплинарный проступок и материальная ответственность участников образовательных правоотношений // Право и образование. 2003. № 3. С. 112).

[482]Machteld Verbruggen and Jan Fiers. Synthetic and analytic overview of legal status of teachers in Europe // В кн.: The Legal Status of Teachers in Europe. Mobility and Education. Jan De Groof (ed.), Acco Leuven/Amersfoort, 1995. 324 p. P. 58.

[483] См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 208; Он же.Дисциплинарный проступок и материальная ответственность участников образовательных правоотношений. С. 111

[484] В соответствии со ст. 56—90 Трудового кодекса РФ и п. 3 ст. 56 Закона Российской Федерации «Об образовании».

 

[485] Гл. 52 (ст. 331—336) Трудового кодекса РФ (2001 г.) является неполной и не содержит ряда принципиально важных положений относительно трудовых прав и обязанностей педагогических работников, на что обращает внимание В. М. Сырых, подробно анализируя трудовое и образовательное законодательство на предмет их соответствия. (См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. С. 190—200.)

[486] Типовое положение об общеобразовательном учреждении (п. 65 [б], 67).

[485] Эта норма конкретизируется в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (п. 84).

[487] До вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ данная денежная компенсация не подлежала налогообложению.

[488] Продолжительность рабочего времени (норма часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений определяется Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2003 г. № 191.

 

[489] Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4920.

[490] Продолжительность ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, предоставляемого педагогическим работникам образовательных учреждений, установлена постановлением Правительства РФ от ктября 2002 г. № 724. (СЗ РФ. 2002. № 40. 7 окт. Ст. 3935.)

[491] См.: Положение о порядке и условиях предоставления педагогическим работникам образовательных учреждений длительного отпуска сроком до одного года, утв. Приказом Министерства образования РФ от 7 декабря 2000 г. № 3570.

[492] Со вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ п. 9—10 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» утратили силу.

[493] До 1 января 2005 г. согласно норме п. 3 ст. 54 размер средней ставки заработной платы и должностного оклада сопоставлялся с уровнем средней заработной платы работников промышленности РФ и устанавливался соответственно: для педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава — в два раза превышающем указанный уровень; для учителей и других педагогических работников — не ниже указанного уровня; для иных работников образовательных учреждений (организаций) — не ниже уровня средней заработной платы аналогичных категорий работников промышленности РФ.

[494] См.: Федеральные законы от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ; от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ; от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ; от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ.

[495] См. Алексеев С. С. Структура советского права… С. 228.

 

 

§ 3. Образовательные правоотношения в системе правоотношений в сфере образования

Исследование правовых статусов лиц, участвующих в образовательных правоотношениях, подтвердило, что в сфере образования функционируют разнообразные общественные отношения, возникновение которых обусловлено объективными потребностями и интересами субъектов права. Основную их группу составляют правоотношения, устанавливаемые между субъектами права в сфере образования. К ним относятся, в первую очередь, отношения, возникающие между лицами, участвующими в образовательном правоотношении: как между носителями права на образование и образовательными учреждениями (организациями), так и между участниками на каждой из сторон. К этой группе примыкают также правовые связи между образовательными учреждениями (организациями) и государственными органами исполнительной власти или местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, иными органами и организациями, входящими в систему образования. Их дополняют отношения, возникающие между участниками образовательных правоотношений и иными, внешними по отношению к сфере образования субъектами права. В совокупности они составляют сложную систему взаимосвязанных и в большинстве случаев взаимообусловленных правоотношений, объединенную общими целями.

Центральная роль в этой совокупности принадлежит образовательным правоотношениям, посредством которых в системе образования реализуется ее основная задача — создание условий и обеспечение реализации права на образование. Как было показано в первом параграфе настоящей главы, эти отношения являются наиболее распространенными и массовыми в сфере образования. По своей природе они представляют собой самостоятельный вид отношений, урегулированных правом, и имеют специфический состав и содержание, отражающие особенности образовательной деятельности. В силу многообразия объектов в сфере образования и образовательных потребностей лиц, а соответственно, и условий образовательного процесса на практике существует довольно значительное количество их видов, каждый из которых, тем не менее, имеет черты, характерные для любого образовательного правоотношения. Образовательные правоотношения служат устойчивой правовой формой; изменение или дополнение тех или иных условий не меняет их характера и не превращает в правоотношение другого вида. Наиболее типичный в этом отношении — пример с формой финансирования образования.

Как известно, большая часть обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях получает образование бесплатно, то есть за счет бюджета соответствующего уровня. Вместе с тем, реализуя свое право на поступление в образовательное учреждение (организацию), обучающиеся, а также родители (законные представители) обучающихся могут избрать получение образования на возмездной основе. Для этого потребуется дополнительно урегулировать материальную (финансовую) сторону образовательного правоотношения. В силу отсутствия единой формы договора об образовании в настоящее время такое правоотношение регулируется договором об оказании платных образовательных услуг, имеющим гражданско-правовой характер. Это, как уже отмечалось, ведет к конфликтам, так как не соответствует природе и содержанию отношений, возникающих в связи с реализацией права на образование. Наличие такого договора не отменяет собственно образовательного правоотношения, сущностные особенности которого не зависят от такого фактора, как форма финансирования образовательного процесса. Реализация права на образование в форме обучения на бюджетной основе не означает вступления правообладателя в административно-правовое отношение, так же как и получение образования на возмездной основе (т. е. оплата обучающимся, его родителями, законными представителями или третьими лицами услуг правообязанной стороны по организации образовательного процесса) не превращает образовательное правоотношение в гражданско-правовое. В данном случае заключение гражданско-правового договора определяет лишь дополнительные условия получения образования — оплату обучения управомоченной стороной. Само правоотношение не утрачивает общих черт, свойственных любому образовательному правоотношению. Социально-правовая целесообразность, устойчивость, повторяемость образовательных правоотношений подтверждают их самостоятельный характер и значение важнейшего элемента механизма правового регулирования отношений в сфере образования.

К образовательным тесно примыкают, фактически являются смежными с ними, иные правоотношения, в которые вступают обучающиеся, их родители (законные представители), образовательные учреждения (организации) и педагогические работники. Как правило, вступление их в эти правоотношения диктуется обстоятельствами объективного характера, связанными с необходимостью установления или достижения цели образовательного правоотношения.

Таким примером могут служить трудовые правоотношения, в которые вступает гражданин для реализации своего права на получение высшего профессионального образования в очно-заочной или заочной форме. Вступление в такое правоотношение следует рассматривать в контексте конституционного права на труд (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ); регулируется оно нормами трудового права, однако участие в нем служит необходимым условием установления соответствующего вида образовательного правоотношения. В свою очередь, вступление в последнее оказывает влияние на содержание вышеуказанных трудовых отношений, так как влечет за собой предоставление ряда прав обучающемуся и, соответственно, возложение обязанностей на работодателя в части предоставления учебных отпусков и оплаты труда в период отсутствия на работе в связи с учебными мероприятиями.

Аналогичный характер взаимосвязи образовательных и трудовых правоотношений присутствует и при обучении в аспирантуре в заочной форме. Специфические особенности имеют отношения аспирантов и докторантов с образовательным учреждением или научной организацией в связи с получением послевузовского образования в очной форме, которые несут в себе некоторые признаки трудовых отношений.

Значительный интерес представляет группа отношений, связанных с целевой подготовкой и трудоустройством выпускников по специальности. Законодательством в настоящее время предусмотрено право лиц на поступление в высшие учебные заведения по направлению органов исполнительной власти. Вступление носителя права на образование в такие отношения, с одной стороны, дает ему право на поступление вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных испытаний и является таким образом льготным условием установления соответствующего образовательного правоотношения; с другой — это обязывает его после окончания обучения поступить на работу в определенную организацию. По месту в системе правоотношений в сфере образования сходный характер имеют отношения, возникающие при получении профессионального образования на возмездной основе в случае оплаты стоимости обучения третьими (юридическим или физическими) лицами. По этому поводу могут быть заключены как договор между обучающимся и плательщиком, так и тройственный договор с участием образовательного учреждения. При этом возможным является включение в него положения о трудоустройстве выпускника на заранее оговоренных условиях. Необходимо отметить, что характер и содержание таких договоров и в первом, и во втором случаях недостаточно ясны и требуют регламентации.

Кроме того, следует заметить, что, несмотря на то что в настоящее время отменена практика обязательного распределения выпускников очных (дневных) отделений вузов, студенты, однако, имеют право на получение от администрации вуза информации о положении в сфере занятости населения, а также на содействие администрации в заключении договоров с предприятиями, учреждениями и организациями на обучение и трудоустройство. В силу ч. 2 ст. 37 Конституции РФ, запрещающей принудительный труд, такое трудоустройство не может быть обязательным, но условия для него должны быть созданы. Представляется, что в силу очевидного общественно-государственного интереса следует обеспечить необходимое законодательное регулирование возникающих в связи с этим отношений.

Еще один пример правоотношений, действующих в сфере образования теперь уже между участниками образовательного правоотношения на правообязанной стороне, — трудовые правоотношения между образовательным учреждением и педагогическим работником. Как было показано, такие отношения служат предварительным условием для вступления педагогического работника в образовательное правоотношение, вместе с тем они являются необходимым условием его реализации. В силу специального правового статуса педагога они имеют значительную специфику, обусловленную особенностями его труда.

Образовательное учреждение (организация) — это тот субъект, которому в силу своей функциональной задачи приходится вступать в наибольшее количество таких, смежных по отношению к образовательным, правоотношений. Вступление его в разнообразные административные, финансовые, бюджетные, налоговые, гражданско-правовые отношения, с одной стороны, обусловливается задачами и обязанностями его как стороны образовательного правоотношения, с другой — связано с необходимостью обеспечения его нормального функционирования как юридического лица, без чего невозможно выполнение им обязанностей по организации образовательного процесса.

Так, смежными по отношению к образовательным являются правоотношения, в которые вступает образовательное учреждение (организация), например по вопросу финансирования деятельности по организации образовательного процесса (за счет средств бюджета, за счет средств обучающихся или третьих лиц). В частности, необходимость обеспечения права обучающихся на бесплатное образование, а также на социальную поддержку со стороны государства предполагает вступление образовательного учреждения в финансовое (бюджетное) правоотношение с уполномоченными органами исполнительной власти по поводу получения необходимых средств для оказания материальной поддержки и по поводу бюджетного финансирования реализации соответствующих образовательных программ.

Значительной спецификой характеризуются административно-правовые по своей природе отношения, в которые вступает образовательное учреждение (организация) с государственными органами исполнительной власти, осуществляющими управление в сфере образования, по поводу процедур лицензирования и государственной аккредитации. Они относятся к так называемому образовательному администрированию и подлежат регламентации законодательством об образовании.

В связи с наделением учредителем (собственником) имуществом, ведением предпринимательской деятельности образовательное учреждение (организация) становится также субъектом гражданско-правовых, земельных, налоговых и иных правоотношений, стороной которых могут быть и внешние по отношению к системе образования лица. Ввиду того, что оно, как субъект образовательной деятельности, наделено рядом особых прав и обязанностей, регулирование таких отношений с его участием осуществляется в отличном от общего режиме.

Вместе с тем существует ряд отношений, в том числе устанавливаемых в связи с необходимостью обеспечения образовательного процесса, в которых образовательное учреждение (организация), тем не менее, выступает как любой другой надлежащий субъект права, то есть его правовой статус не оказывает влияния на их регулирование. К таким, например, относятся отношения по поводу осуществления закупок для государственных нужд, которые регламентируются специальным законодательным актом.

Таким образом, не все правоотношения, в которые вступают рассмотренные субъекты права, относятся к системе правоотношений сферы образования и, соответственно, подлежат регулированию законодательством об образовании. Вместе с тем эта система охватывает подавляющее большинство правовых связей, которые устанавливают участники образовательных правоотношений между собой, с другими органами и организациями, входящими в систему образования, а также внешними лицами в связи и по поводу создания необходимых условий и содействия реализации права на образование, установления и достижения целей образовательных правоотношений.

Приведенными примерами не ограничиваются случаи вступления субъектов образовательных правоотношений в правоотношения других видов. Однако все они свидетельствуют о том, что различные по своей природе правовые связи возникают в сфере образования не случайно, а являются целесообразными с точки зрения реализации основной миссии образовательного учреждения (организации) и целей образовательного правоотношения. Это дает основания для того, чтобы рассматривать вышеуказанную совокупность правовых связей, которые возникают в процессе регулирования объектов в сфере образования средствами различных отраслей законодательства (образовательные, административные, гражданские, финансовые, трудовые и иные), как единую, целостную систему правоотношений, оказывающую опосредованное содействие реализации права на образование. Это подтверждается также тем обстоятельством, что специфика правовых статусов лиц, участвующих в образовательных правоотношениях, их деятельности в сфере образования объективно передается указанным правоотношениям. Последнее, в свою очередь, свидетельствует о системообразующем характере образовательных правоотношений относительно совокупности правоотношений, в которые вступают субъекты права в сфере образования.

Данный вывод имеет методологически важное значение с точки зрения правового регулирования отношений в сфере образования. Очевидно, что образовательные отношения, правовые статусы и правовое положение их участников в сфере образования в целом, специальные образовательные институты и процедуры относятся к предмету правового регулирования законодательства об образовании. Вместе с тем особенности установления и функционирования в сфере образования смежных с образовательными правоотношений обуславливают целесообразность и необходимость соответствующей их регламентации в законодательных актах об образовании.

Нормы, регулирующие правоотношения различных видов в сфере образования, как уже отмечалось, возникают на стыке образовательного и других отраслей законодательства.

Это возвращает к дискуссии о необходимости комплексных правовых институтов, регулирующих правовые связи, способствующие реализации права на образование, роли и месте их в законодательстве об образовании. В рассмотренных случаях нормами комплексных институтов должны регулироваться, например, отношения, возникающие в связи с материальным обеспечением обучающихся и финансовым обеспечением образовательного процесса. Аналогично, нормами комплексного правового института образовательного и гражданского права регулируется заключение договора между образовательным учреждением (организацией) и обучающимся (его родителями, законными представителями или третьими лицами) о получении образования на возмездной основе. Такие институты также необходимы для упорядочивания трудовых отношений, в которые вступают участники образовательного правоотношения. На практике, с учетом разнообразия отношений, возникающих в сфере образования, круг таких институтов может быть значительно шире. Представляется, что изложенный подход, основывающийся на рассмотрении роли и взаимосвязях образовательных и смежных с ними отношений, возникающих в сфере образования, позволит более точно определить цели и предмет правового регулирования законодательства об образовании.

Дополнительно следует заметить, что функционирование доказавших на практике востребованность и эффективность комплексных правовых институтов, наличие и обоснованность существования специальных правовых статусов субъектов в сфере образования рассматриваются рядом правоведов как обстоятельства, свидетельствующие о формировании предмета специализированной отрасли образовательного права. Наиболее последовательно и фундированно это доказывает известный теоретик В. М. Сырых  [496].

Хотя следует заметить, что роль комплексных правовых институтов в становлении новых отраслей права подтверждается и другими исследователями. В частности, еще в 1975 году С. В. Поленина, «не поддерживая идею о существовании “комплексных” отраслей права», отмечала важную роль комплексных правовых институтов, которые она подразделяет на межотраслевые «пограничные» и межотраслевые функциональные  [497]. По-видимому, комплексные институты, возникающие на стыке образовательного и других отраслей законодательства, представлены обеими разновидностями с преобладанием «межотраслевых пограничных» институтов, в качестве которых можно рассматривать комплексные институты образовательного и административного, образовательного и гражданского, образовательного и трудового, образовательного и семейного отраслей права. В свою очередь, «межотраслевые функциональные» комплексные институты возникают на стыке смежных неоднородных отраслей права, каковыми являются образовательное и финансовое, а также налоговое и земельное отрасли права.

По мнению С. В. Полениной, «важнейшим показателем превращения группы “пограничных” институтов в новую отрасль права» должно служить не «простое разрастание нормативного материала до определенного предела», а накопление «критической массы», когда «количество переходит в качество, происходит качественный скачок». В результате «появляются новые свойства, касающиеся предмета, метода, принципов и механизма правового регулирования определенной области общественных отношений»  [498].

Представляется, что нормы различных отраслей права, регулирующие разнообразные правовые связи, в которые вступают участники образовательных правоотношений в процессе реализации (содействия реализации) права на образование, в настоящее время уже накопили ту качественную «критическую массу», которая позволяет говорить об их частичном перерождении под влиянием образовательно-правовых норм. Как было доказано Г. А. Дороховой и В. М. Сырых, нормы других отраслей права регулируют отношения, возникающие в сфере образования, применительно к их специфике, дополняют и конкретизируют общие правила с учетом объективных потребностей сферы образования. Поэтому нормы комплексных правовых институтов, возникающих на стыке образовательного и других отраслей законодательства, призванные регулировать разнообразные отношения сферы образования, приобретают новые интегративные качества, обусловленные общими системными функциями тех отношений, которые они регулируют. В свою очередь, функции этих правоотношений производны от функций, целей и задач всей системы, «обслуживающей» образовательные правоотношения, призванные содействовать реализации права граждан на образование.

Вышеуказанное служит дополнительным аргументом в пользу суждения о том, что правоотношения сферы образования нельзя рассматривать разрозненно. Несмотря на свою кажущуюся многоликость, они объединены общими целями и задачами — содействием реализации права на образование — и в силу этого фактически не могут рассматриваться как комплексные. Это подтверждается также существованием специальных (образовательных) правовых статусов субъектов права в сфере образования.

Результаты рассмотрения образовательных отношений в системе правоотношений сферы образования позволяют утверждать, что преобладающий в науке «комплексный подход», согласно которому они представляют собой совокупность, лишенную единства и целостности, представляется методологически спорным и не вполне обоснованным. Такой подход не учитывает специфики образовательных правоотношений и сферы образования в целом, и, соответственно, на его основе вряд ли может быть обеспечено полноценное правовое регулирование системы отношений, возникающих в данной сфере, в их взаимосвязи и единстве. Более плодотворной в этом отношении представляется позиция, сформированная В. М. Сырых, который убедительно доказал целесообразность применения специфического метода и установления особых режимов правового регулирования образовательных отношений в связи с их уникальностью и выраженной спецификой  [499].

Таким образом, результаты проведенного исследования позволяют констатировать, что образовательные правоотношения, представляя собой правовую форму соответствующих общественных отношений, возникают в силу объективной социальной необходимости, являются устойчивыми и постоянно повторяемыми. В сфере образования они выступают как самостоятельный вид отношений, урегулированных правом. Помимо образовательных в сфере образования присутствуют иные правоотношения, которые связаны (смежны) с образовательными, но не тождественны им. К числу таких смежных с образовательными относятся виды правовых связей, возникающих в процессе регулирования объектов в сфере образования средствами различных отраслей законодательства (административные, гражданские, финансовые, трудовые, иные). Их отличительной чертой является присутствие в них в качестве одной из сторон (или обеих сторон) участника (участн иков) образовательных правоотношений. Совокупность указанных правовых связей не просто сумма разрозненных правоотношений различных видов, каждый из которых регулируется своим методом, но целостная система правоотношений, общая цель которой — содействовать реализации права на образование. Образовательные правоотношения выступают как стержень, системообразующий элемент этой системы. В силу общих закономерностей функционирования целостных органичных систем специфика образовательных правоотношений обогащает правоотношения других видов, которые благодаря этому воздействию приобретают новые системные качества, позволяющие им «работать» на благо всей системы, призванной обеспечить реализацию права каждого человека на образование.

Таким образом, при осуществлении правового регулирования рассмотренной системы отношений в сфере образования необходимо исходить из объективных закономерностей ее становления и развития, в том числе учитывать роль и функции в ней образовательных правоотношений. Вышеуказанное в совокупности подтверждает суждение о необходимости пересмотра подходов к принципам и предмету правового регулирования российского законодательства об образовании.

 

_________________________________

[496] См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. С. 134—237.

[497] См.: Поленина С. В. Комплексные правовые институты и новые отрасли права // Правоведение. 1975. № 3. С. 74.

[498]Поленина С. В. Указ. соч. С. 77.

[499] См.: Сырых В. М. Указ. соч. С. 271—285.

 

Глава 4

Совершенствование законодательства

в области образования — фактор повышения эффективности

правового регулирования отношений в сфере образования

§ 1. Система законодательства об образовании: структурно-функциональные связи

Система российского законодательства об образовании призвана создать правовые условия реализации и защиты на территории Российской Федерации права каждого человека на образование, а также прав в образовании, что определяет ее значение как важного фактора обеспечения эффективности правового регулирования отношений в сфере образования. В настоящее время данная система представляет собой огромный массив федеральных и региональных нормативных правовых актов, объединенных в отдельную отрасль законодательства.

К законодательным актам Российской Федерации, составляющим систему законодательства об образовании, относятся Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и законы об образовании, принимаемые субъектами Российской Федерации. Отдельные нормы, регламентирующие различные аспекты отношений в сфере образования, содержатся также в иных федеральных законах различной отраслевой принадлежности. Конституция Российской Федерации как акт высшей юридической силы закрепляет право на образование (ст. 43) и другие права, способствующие его реализации, а также в соответствии с принципом федерализма устанавливает федеральный и региональный уровни правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Последнее обусловлено тем, что вопросы образования и воспитания Конституция Российской Федерации относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1. ст. 72).

Принимаемые на федеральном уровне законы определяют основные принципы и правила, регламентируют общие вопросы сферы образования  [500]. В свою очередь, субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты об образовании, не противоречащие федеральным законам, но развивающие и дополняющие их положения с учетом региональных особенностей и потребностей. При этом указанные акты не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации об образовании. Законодательные акты в форме Основ законодательства, широко распространенные в советский период, действующей Конституцией Российской Федерации не предусматриваются.

В силу исключительной значимости сферы образования для российского общества и государства ее правовое регулирование (как в целом, так и в отдельных подсистемах) планировалось осуществлять преимущественно посредством законов. Первым из них стал принятый в 1992 году Закон Российской Федерации «Об образовании». Он объединяет в единую отрасль законодательства весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере образования. Поэтому его можно назвать основополагающим, или базовым законом. Такие законодательные акты в соответствии с правилами законодательной техники вводят  «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах»  [501].

В соответствии с изначальным замыслом законодателя принятию Закона Российской Федерации «Об образовании» должно было предшествовать законодательное оформление политико-идеологических основ образовательной реформы. Основополагающим документом, закрепляющим принцип приоритетности российского образования и определяющим перспективы его развития, должна была стать Национальная доктрина образования в Российской Федерации. В качестве организационной основы российской государственной политики в области образования рассматривалась Федеральная программа развития образования (ФПРО), определяющая стратегию развития системы образования и меры по ее реализации. Только затем предполагалось принятие базового закона как основы для отраслевых и тематических законов, имеющих более узкий предмет регулирования. Такой подход вел к формированию системы законодательства преимущественно как «упорядоченной совокупности собственно законов»  [502] [503], что в полной мере соответствовало идеям правового государства, путь к которому лежит через постепенное возрастание роли закона.

Однако в силу особенностей исторического момента работа законодателя по подготовке и принятию первого законодательного акта об образовании была выстроена в иной последовательности. По причине отсутствия времени на подготовку основополагающих документов законодательное оформление идеологической основы образовательной реформы осуществлялось непосредственно в рамках Закона Российской Федерации «Об образовании». Как подчеркивает О. Н. Смолин, логика развития федерального законодательства об образовании в условиях «шоковой терапии» оказалась искаженной: законодатель вынужден был заниматься «достройкой» системы образовательного законодательства по принципу «заполнения пустот» и действовать сообразно ситуационной логике [504]. В результате Закон Российской Федерации «Об образовании» оказался перенасыщенным доктринальными идеями, что в значительной степени обусловило его общий декларативный характер, проявившийся в слабой проработанности либо отсутствии правовых механизмов реализации важнейших норм, в том числе тех, которые были призваны обеспечить защиту системы образования в целом  [505]. Этим во многом объясняется невысокая эффективность первой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании», которую не удалось преодолеть в ходе совершенствования его норм при подготовке второй редакции в 1996 г  [506].

Предполагалось, что этот недостаток будет восполнен при разработке тематических законодательных актов. В этом смысле Закон Российской Федерации «Об образовании» открывал дорогу дальнейшему законотворчеству  [507]. Однако изначальный замысел законодателя по подготовке и принятию таких законов был реализован только в части Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [508] в силу исключительной важности данной подсистемы, обеспечивающей подготовку высококвалифицированных специалистов.

В нормах указанного Федерального закона были закреплены правовые основы подсистемы высшего и послевузовского профессионального образования и положено начало законодательному оформлению специального правового статуса субъектов образовательных правоотношений, возникающих в данной подсистеме. Одним из существенных недостатков этого законодательного акта является дублирование норм Закона Российской Федерации «Об образовании» и унаследованный от него декларативный характер. Вместе с тем большинство его норм имеют самостоятельную правовую значимость, существенно дополняя, конкретизируя и развивая основные положения Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции 1996 г  [509].

Помимо подсистемы высшего и послевузовского профессионального образования особое внимание законодателя было обращено на подсистемы дополнительного и специального образования. Они были признаны самыми уязвимыми в правовом отношении, поскольку практически не регулировались Законом Российской Федерации «Об образовании» [510]. Были разработаны соответствующие законопроекты.

Проект федерального закона «О дополнительном образовании»  [511] должен был развить и существенно дополнить положения Закона Российской Федерации «Об образовании», создать правовые основы дополнительного образования  [512]. Его принятие и реализация позволили бы стабилизировать положение в данной подсистеме, тем самым создав возможности для получения гражданами дополнительного образования в его различных формах. Однако законопроект «О дополнительном образовании», принятый Государственной думой (12 июля 2001 г.) и одобренный Советом Федерации (20 июля 2001 г.), был отклонен Президентом Российской Федерации (8 августа 2001 г.), а через три года (27 мая 2004 г.) окончательно снят с рассмотрения Государственной думой  [513].

Похожим образом сложилась судьба проекта Федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)»  [514] (далее — «О специальном образовании»). Данный законопроект не только гарантировал гражданам с ограниченными возможностями здоровья получение образования в специальных условиях, обеспечивающих коррекцию недостатков развития, но и предусматривал создание соответствующих правовых механизмов и инфраструктуры. Принятие этого закона и его реализация могли бы создать условия для активного участия граждан с ограниченными возможностями здоровья в трудовой деятельности, обеспечить их социальную адаптацию и интеграцию в общество [515]. Не случайно законопроект получил

высокую оценку ведущих европейских специалистов в области образовательного права, в том числе Яна де Гроофа, высказавшего мнение о том, что данный законопроект мог бы стать модельным законом для европейских стран  [516].

Однако проект федерального закона, дважды принятый Государственной думой и одобренный Советом Федерации (в июне—августе 1996 г. и в июне 1999 г.), был дважды отклонен Президентом Российской Федерации  [517] и окончательно снят с рассмотрения Государственной Думой 4 июня 2004 г  [518].

Острая потребность в правовой регламентации отношений и обеспечении бюджетного финансирования, которая ощущалась в подсистеме начального профессионального образования, вызвала разработку законопроекта «О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования»  [519]. Меры, предусмотренные в данном законопроекте  [520], в случае их реализации позволили бы  создать  надлежащие условия для предоставления услуг в сфере начального профессионального образования (особенно обучающимся из социально незащищенных категорий населения), обновить учебно-производственное оборудование, повысить качество образования данного уровня за счет привлечения квалифицированных педагогических кадров. Данный законопроект был принят Государственной думой 18 ноября 1998 г., одобрен Советом Федерации 2 декабря 1998 г., но отклонен Президентом Российской Федерации  [521] и окончательно снят с рассмотрения Государственной думой 11 марта 1999 г  [522].

Закон Российской Федерации «Об образовании» прямо предусматривал издание двух федеральных законов — о Федеральной программе развития образования (ФПРО)  [523] и о государственном стандарте общего образования (в соответствии с п. 4 ст. 7). Принятие Федерального закона о Федеральной программе развития образования состоялось только в 2000 г  [524]., поскольку ограниченные финансовые возможности государства не предоставляли возможности сделать это раньше. В том же году была разработана Национальная доктрина образования в Российской Федерации, которая, однако, была утверждена не федеральным законом, а постановлением Правительства Российской Федерации  [525], что снижало статус этого основополагающего документа.

Проект федерального закона «О государственном стандарте общего образования» был принят в первом чтении 13 июня 2002 г. Данный законопроект конкретизировал государственные гарантии прав граждан на бесплатное общее образование, определял понятие, назначение, статус, структуру государственного образовательного стандарта общего образования (включающего в себя государственные стандарты начального общего, основного общего и среднего [полного] общего образования), порядок его разработки, утверждения и исполнения. Кроме того, в законопроекте устанавливались основные принципы и порядок нормативного бюджетного финансирования общего образования, что в перспективе могло бы способствовать улучшению финансирования системы образования и повышению оплаты труда педагогических работников. Его содержание стало предметом острой идеологической дискуссии, не позволившей выработать согласованную позицию и вынести его на второе чтение.

Необходимость повышения оплаты труда педагогических работников была и остается одной из наиболее острых проблем, поскольку с ней связана проблема обеспечения квалифицированными педагогическими кадрами сферы образования. В развитие норм ст. 54 Закона Российской Федерации «Об образовании», а также положений Указа Президента Российской Федерации от 11 июля 1991 г. № 1  [526] осенью 1995 г. был разработан проект федерального закона «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений», призванный обеспечить повышение оплаты труда педагогических работников  [527]. Однако эта законодательная инициатива тоже не завершилась принятием закона. После отклонения Президентом указанный законопроект был доработан с учетом президентских замечаний  [528], принят Государственной думой 18 ноября 1998 г., но отклонен Советом Федерации 2 декабря 1998 г. В дальнейшем он был снят с рассмотрения Государственной думой 27 мая 2004 г  [529].

Благодаря принятию Федерального закона «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования детей»  [530] отчасти удалось усовершенствовать правовой механизм реализации одной из важнейших мер социальной поддержки, предоставленной педагогическим работникам (п. 5 ст. 55 Закона). Для учителей и воспитателей образовательных учреждений этот закон означал возможность получения пенсии за выслугу лет независимо от того, продолжают ли они работать. В перспективе предполагалось разработать и принять федеральный закон «О статусе педагогических работников», который бы закрепил общий и специальный правовой статус этих участников образовательных отношений. Данным законом предполагалось приравнять педагогических работников к государственным гражданским служащим по уровню оплаты труда и социальных гарантий. Однако такой законопроект так и не был внесен на рассмотрение Государственной думы.

Таким образом, в настоящее время правовое регулирование сферы образования на федеральном уровне в целом осуществляется на основе всего двух законодательных актов об образовании. Вместе с тем насчитывается около ста федеральных законов, включая кодифицированные акты, единичные нормы которых имеют отношение к правовому регулированию сферы образования. Некоторые из них развивают и дополняют положения Закона Российской Федерации «Об образовании».

В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»  [531] дополнительно подтверждал государственные гарантии прав детей на получение общедоступного бесплатного начального общего, основного и среднего (полного) общего образования, начального профессионального образования, на конкурсной основе среднего и высшего профессионального образования (ст. 8)  [532]. Кроме того, закон предусматривает меры по защите прав ребенка при осуществлении деятельности в области образования и воспитания (ст. 9).

Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»  [533] предусматривает государственное обеспечение таких детей до получения ими начального, среднего или высшего профессионального образования. Он также закрепляет за указанными лицами право на получение бесплатного второго начального профессионального образования (ст. 6).

Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»  [534] подробно регламентирует образовательно-воспитательный аспект профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определяя соответствующие обязанности органов управления образования и образовательных учреждений (ст. 14).

Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе»  [535], определяя условия предоставления отсрочки от призыва на военную службу, учитывает статус обучающегося. В соответствии с п. 2 ст. 24 основанием для отсрочки при соблюдении определенных условий является обучение по очной форме в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях (организациях) основного общего и среднего (полного) общего образования, начального, среднего, высшего профессионального образования и послевузовского профессионального образования, а также научных организациях по соответствующим образовательным программам.

Такого рода нормы имеются также в Семейном кодексе Российской Федерации  [536], который предусматривает обязанность родителей «обеспечить получение детьми основного общего образования» и наделяет их правом выбора (с учетом мнения детей) образовательного учреждения и форм получения образования указанного уровня (п. 2 ст. 63). Нормы ряда кодифицированных актов регулируют особенности соответствующих правоотношений в сфере образования, например, трудовых правоотношений (ст. 331—336 Трудового кодекса Российской Федерации  [537]), гражданско-правовых, налоговых, бюджетных правоотношений  [538]. Вместе с тем специфика отношений в сфере образования не всегда находит отражение при принятии новых законодательных актов. Отказ законодателя от ее учета в 2004 г. привел к отмене с 1 января 2005 г. ряда концептуальных положений, на которых основывалось законодательство об образовании, и к соответствующим изменениям механизма правового регулирования в этой сфере.

Наличие всего двух законодательных актов, предметом регулирования которых являются непосредственно отношения сферы образования, красноречиво свидетельствует о низком удельном весе собственно законодательных норм в общем массиве нормативных правовых положений, регулирующих вопросы сферы образования на федеральном уровне. Аналогичная ситуация сложилась и на региональном уровне в результате реализации субъектами Российской Федерации своего конституционного права на регулирование сферы образования.

Во многих регионах (преимущественно в республиках) были приняты законы об образовании, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования Закона Российской Федерации «Об образовании». Назначение таких законов состоит в том, чтобы на уровне субъекта Федерации обеспечить законодательное регулирование вопросов, входящих в компетенцию субъекта. В субъектах Российской Федерации, не принявших такие законы, вопросы образования регулируются только на основании федеральных законодательных актов, нормы которых имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Нормы региональных законов об образовании нередко получают развитие в законах, имеющих более узкий предмет регулирования. Например, к таким законам можно отнести Закон Республики Башкортостан «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений. [539]

Закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании»  [540] и Закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке»  [541], Закон Амурской области «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений образования»  [542] и др. В субъектах Российской Федерации, не имеющих общих законов об образовании, принимаются законы, конкретизирующие нормы федеральных законодательных актов об образовании применительно к местной специфике. К таким законам можно отнести Закон Тульской области «О правовом регулировании деятельности системы образования»  [543], а также Закон «О правовом регулировании сферы образования Курганской области»  [544].

Во многих субъектах Российской Федерации принимаются специальные законы, направленные на регулирование финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта Федерации, а также законы, устанавливающие специфику труда в образовательной сфере. Таковы, например, Закон Саратовской области «О порядке определения нормативов финансирования общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ»  [545], Закон Приморского края «О социальном статусе учителя»  [546], Закон Республики Саха (Якутия) «Об учителе»  [547]. Это способствует обеспечению более полного правового регулирования вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта Российской Федерации с учетом местной специфики.

Вместе с тем получила повсеместное распространение практика издания на основании законов как общих, так и специальных, многочисленных подзаконных нормативных правовых актов, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне.

Таким образом, можно констатировать, что изначальный законотворческий план по обеспечению правового регулирования сферы образования посредством преимущественно законодательных норм реализован не был: и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества.

С одной стороны, такой путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен самим законодателем, которым предусмотрено, что законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя не только Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но также и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. 3).  Поэтому издание подзаконных актов прямо определено нормами федеральных законодательных актов об образовании, дающих отсылку к актам Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти. Наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя упорядочить структурные связи внутри системы законодательства об образовании и обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов — «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом»  [548].

С другой стороны, небольшой удельный вес собственно законодательных норм свидетельствует о необеспеченности на законодательном уровне ряда базовых прав граждан в образовании, неразвитости правовых механизмов, обеспечивающих их реализацию и надлежащую защиту.

Основным условием легитимности подзаконных актов является их непосредственная связь с законом, то есть они должны приниматься «на основе и во исполнение закона». Как подчеркивает Ю. А. Тихомиров, «бесспорность этой доктринальной формулы не требует доказательств, что является общепризнанным в мировом масштабе»  [549]. Поэтому подзаконные нормативные акты всегда должны соответствовать закону, а также законным полномочиям издавшего их органа правотворчества. Тем самым обеспечивается необходимая структурно-функциональная связь внутри системы законодательства.

В этом смысле не вполне однозначную роль в системе законодательства об образовании играют нормативные указы Президента Российской Федерации. Эти правовые акты обладают рядом особенностей. Нормы указов, подобно нормам федеральных законов, имеют прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2. ст. 90 Конституции РФ), хотя и обладают меньшей юридической силой, чем федеральные законы, чье верховенство закреплено Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). Кроме того, сами указы являются основанием для издания нормативных правовых актов [550]. По мнению Л. А. Окунькова, «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты, поскольку они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента» [551].

Основная функция нормативных указов Президента Российской Федерации заключается в том, чтобы оперативно обеспечить правовое регулирование наиболее важных вопросов, неурегулированных законодательными актами. В сфере образования к таким вопросам относятся государственная поддержка образования и науки, а также социальная и материальная поддержка обучающихся и педагогических работников.

Хотя эти указы не содержат прямой отсылки к соответствующим положениям Закона Российской Федерации «Об образовании», все они призваны наполнить конкретным правовым содержанием государственную гарантию, предусматривающую обеспечение гражданам «соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (п. 2 ст. 5 Закона). То есть, не имея прямой связи с Законом Российской Федерации «Об образовании», эти указы принимались в развитие конкретного законодательного положения, тем самым дополняя и обеспечивая реализацию закона.

В то же время можно выделить другую группу президентских указов. В основном они издавались в период становления законодательства об образовании по вопросам, требующим законодательного решения, в тех случаях, когда соответствующий закон еще не был принят. Так, Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 1991 г. № 1, изданный за год до принятия Закона Российской Федерации «Об образовании», объявлял сферу образования приоритетной и предусматривал ряд важных мер, направленных на ее поддержку. Однако он не был отменен после принятия Закона Российской Федерации «Об образовании», и оба нормативных правовых акта, содержащие, в том числе, дублирующие нормы (ст. 54 Закона и п. 2 Указа), существовали параллельно. Указ Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. № 1487 был принят с целью разрешить коллизию, возникшую между нормами ст. 43 Конституции Российской Федерации и п. 3 ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в ред. от 11 июля 1992 г.), и до внесения изменений и дополнений в п. 3 ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» подтвердить государственную гарантию права граждан на получение бесплатного среднего (полного) общего и начального профессионального образования. [552] Однако он не был отменен в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений…»  [553] и утратил силу только в 1999 г.

В последнее десятилетие принятие указов Президента Российской Федерации связано, как правило, с регулированием вопросов модернизации российской системы образования, в частности с созданием национальных исследовательских университетов, расширением академических свобод в части содержания образования ряда университетов и др.  [554].

Вместе с тем действие таких нормативных актов Президента Российской Федерации, как упомянутые указы № 1 и № 1487, должно быть ограничено во времени, так как они регламентируют вопросы, требующие законодательного регулирования. Представляется, что после принятия соответствующих федеральных законов (или их отдельных норм) такие указы, даже если они изданы в строгом соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации и не противоречат нормам этих федеральных законов, должны быть отменены (или изменены в соответствующей части). Это требование позволяет предотвратить возникновение коллизий, исключить возможность образования двух параллельных систем подзаконных актов, одна из которых будет «обслуживать» нормы законов, а другая — нормативных указов Президента Российской Федерации. Кроме того, параллельное существование одних и тех же норм в указах Президента Российской Федерации и федеральных законах вряд ли можно признать целесообразным. Норма, заимствованная из указа и включенная в действующий закон, обретает силу законодательной нормы, которая в соответствии с принципом верховенства закона обладает большей юридической силой и, в силу своего статуса, должна безусловно исполняться.

Таким образом, нормативные указы Президента Российской Федерации занимают особое положение в системе законодательства об образовании. Подавляющее большинство действующих указов по сути направлено на обеспечение реализации законодательных актов об образовании, прежде всего в части государственных гарантий. Такие указы не дублируют нормы законов, но развивают и дополняют их. То есть они соответствуют общей цели нормативного регулирования, «способствуют упорядочению общественных отношений, внесению единообразия и стабильности в социальную жизнь путем установления общих правил»  [555].

Типичными подзаконными актами являются нормативные акты Правительства Российской Федерации, которое как высший исполнительный орган государственной власти «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации» обязано издавать постановления и распоряжения и обеспечивать их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ).

Круг вопросов, имеющих непосредственное отношение к сфере образования и подлежащих регулированию актами Правительства Российской Федерации, определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»  [556]. Наиболее распространенной формой нормативного правового акта, издаваемого в рамках правительственных полномочий, являются постановления. Они издаются с целью регулирования важнейших организационных вопросов сферы образования, а также утверждения других нормативных документов, к которым относятся концепции, программы, положения, порядки, перечни. Перечисленные виды актов имеют очевидное «нормативно-ориентирующее содержание», но рассматриваются специалистами как «вторичные», поскольку приобретают юридическую силу только после утверждения распорядительным актом, например, постановлением Правительства Российской Федерации [557].

Важнейшими правительственными актами, определяющими основные направления развития российского образования, являются постановления «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» [558], а также «О развитии высшего и среднего образования в Российской Федерации» [559]. Актом Правительства Российской Федерации была одобрена Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г [560]. В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона Российской Федерации «Об образовании» постановлениями Правительства утверждаются Типовые положения, регулирующие деятельность образовательных учреждений различных типов и видов [561]. В типовых положениях определяются порядок деятельности образовательных учреждений и государственного контроля над их деятельностью, права и обязанности образовательных учреждений, а также права и обязанности тех субъектов образовательных отношений, которые состоят в правоотношениях с образовательным учреждением (обучающихся, их родителей или иных законных представителей и педагогических работников).

В развитие норм законодательных актов об образовании и в соответствии со своими полномочиями Правительство Российской Федерации устанавливает нормативы финансирования федеральных государственных образовательных учреждений (что прямо предусмотрено п. 3 ст. 41 Закона), а также утверждает «вторичные» акты, направленные на урегулирование важнейших вопросов. В частности, Правительством Российской Федерации утверждено положение о лицензировании образовательной деятельности [562] и положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций [563]. К актам, подлежащим утверждению Правительством Российской Федерации, также относятся следующие: порядок разработки, утверждения и введения в действие федеральных государственных образовательных стандартов; [564] перечень направлений профессиональной подготовки, по которым обучение в форме экстерната, в заочной и вечерней формах не допускается [565]; перечень международных и иностранных организаций, предоставляющих необлагаемые налогами гранты для поддержки науки, образования, культуры  [566]; перечень международных, иностранных и российских премий, не подлежащих налогообложению  [567], и др.

Осуществляя в рамках своих полномочий регулирование вопросов сотрудничества с зарубежными странами в области образования, Правительство Российской Федерации издает соответствующие постановления  [568], в которых устанавливает квоты на осуществление подготовки, переподготовки, повышения квалификации иностранных граждан в Российской Федерации, а также на осуществление преподавательской и научно-исследовательской деятельности российских граждан за пределами Российской Федерации, что прямо предусмотрено п. 2 ст. 33 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Правительство Российской Федерации также регулирует вопросы поступления в аспирантуру и докторантуру лиц без гражданства. [569]

Установлено, что актами Правительства Российской Федерации должен регулироваться порядок оказания социальной и материальной поддержки, в том числе выплаты стипендий обучающимся по программам профессионального образования различных уровней, а также условия и оплата труда работников сферы образования. Правительственные меры социальной и материальной поддержки, помимо прочего, предусматривали разовые денежные выплаты научно-педагогическим работникам  [570], а до 1 января 2005 г. также льготы для обучающихся по оплате проезда на транспорте  [571]. В развитие п. 7 ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании», гарантирующего содействие государства в получении образования гражданами, проявившим выдающиеся способности, Правительство Российской Федерации устанавливает критерии и порядок предоставления специальных государственных стипендий  [572].

В развитие норм Закона Российской Федерации «Об образовании», определяющих специфические условия труда работников сферы образования (п. 5 ст. 55), были приняты постановления, регулирующие продолжительность рабочего дня  [573] и ежегодного отпуска  [574]научно-педагогических работников. В то же время нормы ст. 54 Закона Российской Федерации «Об образовании» и ст. 30 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (так же как и нормы п. 2 Указа Президента Российской Федерации № 1), предусматривавшие особый порядок расчета заработной платы научно-педагогическим работникам, так и не получили развития в постановлениях Правительства Российской Федерации. Соответствующие правовые механизмы не были разработаны, и указанные нормы вплоть до их отмены с 1 января 2005 г  [575]. оставались «неработающими». Вопросы оплаты труда научно-педагогических работников регулировались Правительством Российской Федерации в отрыве от норм законодательных актов об образовании  [576], что не вполне соответствует доктринальной формуле «на основе и во исполнение закона».

Это несоответствие прослеживается и в тех случаях, когда Правительство Российской Федерации в рамках своих полномочий издает постановления с целью обеспечить правовое регулирование тех вопросов сферы образования, которые не были предусмотрены законодателем. До недавнего времени за пределами норм законодательных актов об образовании оставались вопросы, связанные с единым государственным экзаменом (ЕГЭ). В то же время эксперимент по введению ЕГЭ, регулируемый соответствующими актами Правительства Российской Федерации  [577] [578], имел своей целью совершенствование порядка государственной итоговой аттестации и приема в образовательные учреждения для повышения доступности высшего профессионального образования. Поэтому данный эксперимент, осуществляемый в рамках полномочий Правительства Российской Федерации (ст. 17 Федерального конституционного закона), не только не противоречил основным положениям законодательных актов об образовании, но и в определенной степени был направлен на их реализацию. В итоге, с учетом результатов данного эксперимента, по предложению Правительства Российской Федерации были подготовлены соответствующие поправки в законодательные акты об образовании, с помощью которых данный аспект образовательных отношений был урегулирован на законодательном уровне  [579].

Другим примером является Постановление Правительства Российской Федерации «Об университетских комплексах»  [580], направленное на регулирование деятельности университетских комплексов в Российской Федерации, создание которых связано с участием России в Болонском процессе. Однако в данном случае не последовало внесения соответствующих изменений в законодательные акты об образовании. Несмотря на то, что с момента издания указанного постановления (2001 г.) в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» неоднократно вносились различные изменения и дополнения, он по-прежнему не предусматривает создание университетских комплексов, на что уже обращали внимание исследователи  [581].

Включение норм постановлений Правительства в законодательные акты имело место и раньше  [582]. Хотя такая практика и не является в полном смысле «подзаконной», ее следует признать правомерной. В силу того, что Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), включение эффективных и оправдавших себя норм постановлений Правительства Российской Федерации (а также норм «вторичных» актов, утвержденных соответствующими постановлениями) в законодательные акты можно рассматривать как один из возможных путей развития законодательства.

Таким образом, круг вопросов сферы образования, регулируемых на основании постановлений Правительства Российской Федерации, представляется достаточно широким. За немногими исключениями, обусловленными необходимостью осуществлять правовое регулирование тех аспектов, которые не были предусмотрены законодателем, акты Правительства Российской Федерации принимаются в соответствии с доктринальной формулой «на основе и во исполнение закона», а потому имеют подзаконный характер.

В то же время ряд норм законодательных актов об образовании (в основном, затрагивающих вопросы финансового обеспечения тех или иных отношений) в 90-е годы XX века не был обеспечен правовыми механизмами ни на уровне специальных федеральных законов, ни актов Правительства Российской Федерации. Это препятствовало их реализации на практике и в конечном итоге привело к исключению данных положений из текста законов как «неработающих»  [583]. Вместе с тем в акты Правительства Российской Федерации (главным образом, в Типовые положения об образовательных учреждениях) включались нормы, регламентирующие такие права и обязанности участников образовательного процесса, которые должны были бы получить закрепление в законодательных актах.

В структурном отношении постановления Правительства Российской Федерации представляют собой ту правовую ступень, с которой «фактически начинается действие закона, рассчитанного на последующую совокупность подзаконных актов разных уровней»  [584]. В силу необходимости обеспечения соответствующих структурно-функциональных связей внутри системы законодательства нормы постановлений Правительства должны получить развитие в подзаконных актах, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровнях.

На региональном уровне нормы постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующие вопросы сферы образования, находящиеся в исключительном ведении Федерации, могут быть реализованы напрямую, но могут получить развитие (с целью учета региональных особенностей) в нормативных актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом региональные нормы, принимаемые в развитие норм постановлений Правительства Российской Федерации, не должны противоречить последним, что является главным условием их легитимности. К сожалению, на практике данное правило соблюдалось в 90-е годы далеко не всегда, в результате чего возникали противоречия, затрудняющие процесс правоприменения и реализации соответствующих прав участников отношений в сфере образования.

На федеральном уровне следующую правовую ступень, на которой получают развитие нормы актов Правительства Российской Федерации, образуют акты федеральных государственных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять управление в сфере образования. Данная совокупность актов в юридической литературе сохраняет свое традиционное название — ведомственные акты  [585].

К нормативным ведомственным актам относятся приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Они принимаются в строгом соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти  [586] и в большинстве своем подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Подзаконный характер нормативных ведомственных актов проявляется в том, что они издаются «на основе и во исполнение» федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции» (п. 1 Правил). То есть, подобно актам Правительства Российской Федерации, они принимаются в развитие норм законов, а также нормативных актов Президента Российской Федерации и должны «служить инструментом раскрытия их смысла»  [587], способствовать их реализации. Но, в отличие от актов Правительства Российской Федерации, они направлены на регулирование более узких вопросов, что подчеркивает их предметно-специализированный характер как актов, издаваемых органами специальной компетенции.

Современный массив ведомственных актов по вопросам образования включает действующие акты, изданные в период с 1993 по 2004 год федеральными органами исполнительной власти (Министерством образования Российской Федерации, Государственным комитетом по высшему образованию Российской Федерации, Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации), обеспечивавшими проведение государственной политики и управление в сфере образования и осуществлявшими свою деятельность на основании соответствующих Положений  [588].

В настоящее время ведомственные нормативные правовые акты по вопросам образования издаются Министерством образования и науки Российской Федерации, а также в отдельных специально установленных случаях находящейся в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, компетенция которой определяется соответствующим положением  [589].

Самым распространенным видом нормативного ведомственного акта являются приказы, поскольку форма приказа наиболее полно соответствует оперативно-распорядительной функции ведомственных актов. Приказы в императивной форме закрепляют управленческие решения федеральных органов исполнительной власти, направленные на организационное обеспечение реализации норм законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, решений коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации.

В силу распорядительного характера приказов наиболее частым основанием для их издания служит потребность в утверждении «вторичных» нормативных актов, к которым на данной правовой ступени относятся положения, порядки, перечни, правила, инструкции. Все они издаются с целью организации и упорядочения управленческой деятельности в сфере образования и призваны обеспечить исполнение норм законов, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений.

В развитие норм Закона Российской Федерации «Об образовании» в разное время принимались приказы, утверждающие порядок приема в государственные и муниципальные учреждения начального и среднего профессионального образования (ст. 16; ст. 23)  [590], порядок перевода студентов ссузов из одного образовательного учреждения в другое [591], положение о получении общего образования в форме экстерната [592], документы по итоговой аттестации и награждению выпускников (п. 3 ст. 19)  [593], положения об итоговой государственной аттестации выпускников вузов (п. 4 ст. 15)  [594] и о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (п. 3 ст. 35)  [595] и др.

Издание некоторых «вторичных» нормативных актов прямо предусмотрено нормами Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В частности, п. 9 ст. 6 указанного Федерального закона предусматривает издание положений об экстернате в государственных и муниципальных вузах  [596], п. 3 ст. 8 — о филиалах вузов  [597], п. 2 ст. 20 — о замещении должностей научно-педагогических работников  [598]. Кроме того, указанный Федеральный закон предусматривает издание нормативных актов, регулирующих порядок приема в вузы  [599] и порядок перехода обучающихся из одного вуза в другой (п. 6 ст. 16)  [600], а также порядок выдачи свидетельств об установлении эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях (п. 5 ст. 23)  [601].

Издание перечисленных «вторичных» нормативных актов, утверждаемых приказами, а также тех, которые прямо не предусмотрены нормами федеральных законодательных актов, обусловлено полномочиями Министерства образования и науки Российской Федерации и его предшественников — Министерства образования Российской Федерации и Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации. В рамках этих полномочий издаются приказы, направленные на организационное обеспечение реализации управленческих решений Правительства Российской Федерации, в том числе «вторичных» нормативных актов, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации [602].

В нормативных приказах получили развитие нормы постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по таким важным вопросам сферы образования, как лицензирование образовательной деятельности [603], государственная аккредитация высших учебных заведений [604], организация и проведение единого государственного экзамена  [605], государственные образовательные стандарты и др. Причем некоторые приказы принимались с целью реализации решений коллегии Министерства, принятых во исполнение постановлений Правительства  [606]. Все упомянутые приказы представляют собой подзаконные акты, содержащие первичные нормы права, то есть нормативные правовые акты, главным признаком которых является их «правотворческое назначение как актов, оформляющих установления, изменение или отмену правовых норм»  [607].

В то же время среди ведомственных актов встречаются так называемые информационные приказы, в которых излагается содержание законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации с целью информирования нижестоящих органов и должностных лиц  [608]. Такие приказы в целом не содержат новых норм права, поскольку они не развивают, а только излагают нормы других правовых актов. Поэтому следует согласиться со специалистами в том, что содержащиеся в таких актах нормы вышестоящих органов имеют юридическую силу, производную от издавшего их органа (т. е. силу закона, указа, постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации), а сами информационные приказы не обладают юридической силой нормативного ведомственного акта  [609].

Форма приказа в таких случаях выбирается не случайно. Распорядительный характер, свойственный любому приказу, проявляется здесь в предписании, обращенном к определенному кругу должностных лиц, «принять к руководству» нормы объявляемых нормативных правовых актов. Однако, несмотря на наличие распорядительных предписаний, информационные приказы не могут быть признаны нормативными актами. В последние годы такие приказы практически не издаются.

Другой вид ненормативных ведомственных актов представлен разъяснениями, которые могут издаваться в форме писем. Основанием для их издания служит необходимость пояснения конкретных вопросов, в том числе связанных с исполнением норм законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также нормативных приказов Министерства образования Российской Федерации [610]. Письма, содержащие разъяснения, могут называться инструктивными  [611].

Подзаконный характер разъяснений и разъясняющих (инструктивных) писем проявляется в том, что все пояснения основываются на соответствующих нормах законов (или указов Президента Российской Федерации) и принятых в их развитие актов Правительства Российской Федерации. Эти же черты свойственны и письмам-рекомендациям, которые тоже не содержат новых норм права, но содействуют реализации норм законодательных и других нормативных актов  [612]. Другие виды писем (информационные  [613], сопроводительные  [614]) не содержат отсылок к законодательным и другим нормативным правовым актам, а направлены на изложение управленческих решений, оформленных в виде нормативного приказа или постановления Правительства Российской Федерации, а также содержат информацию о мерах, принимаемых в целях реализации этих решений.

Таким образом, ведомственные акты по вопросам образования представляют собой огромный массив изданных в разное время нормативных и ненормативных документов, регулирующих практически все важнейшие аспекты отношений, возникающих в сфере образования, в том числе образовательных отношений. Хотя к российскому законодательству об образовании могут быть отнесены только нормативные акты органов исполнительной власти (п. 1 ст. 3 Закона), все ведомственные акты, обладая общими свойствами — «подзаконностью, специализированностью и оперативной распорядительностью»  [615], выполняют сходные функции в обеспечении правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и являются элементом его механизма. Будучи важным звеном в правовой цепи, они призваны содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Однако отдельные нормы ведомственных актов могут вступать в противоречие с действующим законодательством, тем самым нарушая или ограничивая различные образовательные права граждан. Предотвращению таких ситуаций служит механизм государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов Министерством юстиции Российской Федерации.

Огромный объем и невысокое качество ведомственного нормотворчества заставляют задуматься о возможных путях его сокращения. Очевидно, что нельзя недооценивать важную роль ведомственных актов (как нормативных, так и ненормативных) в формировании массивалокальных актов (правовых актов, издаваемых образовательными учреждениями и организациями), особенно в условиях, когда нормы действующих законов об образовании, лишенные правовых механизмов, нуждаются в конкретизации  [616]. Но при этом необходимо исключить вторжение ведомственной управленческой инициативы в вопросы, входящие в компетенцию образовательного учреждения (организации) и регулируемые исключительно на локальном уровне. Прежде всего это предполагает отказ от регламентации тех или иных вопросов посредством инструктивных и рекомендательных писем. Кроме того, представляется, что наиболее важные аспекты образовательных правоотношений, связанные с реализацией субъективных образовательных прав граждан и в настоящее время регулируемые преимущественно посредством ведомственных актов, должны получить более подробное регулирование в нормах законодательных актов. Тем самым будет создана правовая основа для локального нормотворчества, которое может и должно развиваться не столько на основании управленческих решений, сколько преимущественно на основе норм законодательства. Хотя локальные правовые акты, издание которых прямо предусмотрено нормами федеральных законов  [617], остаются за рамками собственно системы законодательства, они играют очень важную роль в процессе правового регулирования образовательных отношений. Это обусловлено тем, что локальный уровень правового регулирования представляет собой последнее звено в правовой цепи. Именно на этом уровне происходит непосредственная реализация образовательных прав граждан, осуществляемая на основе действующего законодательства. Тем не менее в настоящее время связь законодательного и локального уровней правового регулирования обеспечена недостаточно.

Важнейшим локальным актом является устав образовательного учреждения (организации), разработка которого должна осуществляться на основе и в строгом соответствии с нормами ст. 13 Закона Российской Федерации «Об образовании». В уставе, в том числе, должен быть приведен перечень локальных актов, принимаемых администрацией образовательного учреждения (организации). Наиболее распространенный вид локального акта — приказ руководителя (заведующего, директора, ректора). Приказы издаются с целью правового оформления управленческих решений, принимаемых на основе и во исполнение закона (утверждение списков граждан, зачисленных в образовательное учреждение и выпущенных из него; решения вопросов отчисления, поощрений и дисциплинарных взысканий и др.). Приказами утверждаются «вторичные» акты — правила приема, правила внутреннего распорядка, должностные инструкции, учебные планы и др.

Очевидно, что во избежание нарушений права граждан на образование и связанных с ним прав локальное правовое регулирование должно быть подзаконным. Оно должно осуществляться исключительно в рамках компетенции образовательного учреждения (организации) (п. 2 ст. 32 Закона) и в строгом соответствии с законом (а также с нормами принятых на основе закона правительственных и ведомственных подзаконных актов, в том числе «вторичных»). Поэтому пробелы, имеющие место на законодательном уровне, не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм. В противном случае возникает ситуация, когда на локальном уровне правоприменитель фактически вторгается в компетенцию законодателя, а в правовом государстве только законодатель устанавливает основы правового регулирования тех или иных отношений. Кроме того, разнообразие подходов к правовой регламентации на локальном уровне при отсутствии соответствующих законодательных норм не обеспечивает возможность защиты гражданами своих образовательных прав, в том числе при помощи судебной процедуры.

В целом проблема осуществления правовой регламентации отношений, возникающих в сфере образования, на различных уровнях в строгом соответствии с действующими законодательными нормами, в том числе в пределах компетенции, установленной законом, является достаточно острой. Характерным ее проявлением служит принятие региональных нормативных правовых актов с превышением компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации, о чем свидетельствуют многочисленные примеры  [618]. Такая практика неправомерна и порождает огромное количество противоречий, наличие которых не способствует сбалансированности и эффективности системы российского законодательства об образовании.

Таким образом, отличительными особенностями системы действующего образовательного законодательства являются рамочный характер законодательных актов об образовании и преобладание подзаконного, прежде всего ведомственного нормотворчества. В связи с преобладанием последнего система законодательства об образовании представляет собой совокупность законов и подзаконных актов с явным количественным превосходством последних. Такая система, складывавшаяся под влиянием «ситуационной логики», представляет собой нормативно-правовой массив, который «как в количественном, так и в коллизионном отношениях перешагнул разумные рамки»  [619]. Ей свойственны противоречивость, фрагментарность, непоследовательность и громоздкость, что приводит к нарушению и необеспеченности структурно-функциональных связей внутри нее. Такую систему нельзя назвать отлаженной и исправно функционирующей, что подтверждается в процессе правоприменения.

Проведенный структурно-функциональный анализ системы законодательства об образовании приводит к методологически важным с точки зрения совершенствования правового регулирования образовательных отношений выводам, а именно: о необходимости изменения соотношения законодательного и подзаконного уровней нормотворчества и соответствующего уточнения компетенции органов государственной власти в этой сфере, а также пересмотра структуры и назначения подзаконных актов в сфере образования, сокращения объема ведомственного нормотворчества. Это должно найти выражение в размещении правовых предписаний и установлений в нормативных правовых актах, обеспечивающих их надлежащую юридическую силу, в том числе недопущении правовой регламентации основных прав участников образовательного процесса в локальных актах организаций. С учетом вышеуказанного очевидна необходимость выстраивания планомерной правовой политики в этой сфере, направленной на обеспечение развития системы федерального законодательства об образовании как основы самостоятельной отрасли законодательства.

 

______________________________________

[500] Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации «Об образовании» федеральные законы разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого дейст вия и применяются на всей территории Российской Федерации; вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в данной сфере.

[501] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 1995. 478 с. С. 86; См. также: Поленина С. В., Сильченко Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М.: Наука, 1987. 150 с. С. 63.

[502] См.: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М.: Манускрипт, 140 с. С. 33.

[503]См.: Смолин О. Н. Знание — Свобода. Российская государственная образовательная политика и федеральное законодательство 90-х годов: сист. сборник. М., 1999. 502 с. С. 14—15.

[504] В целом декларативный характер Закона был обусловлен противоречием между заявленным замыслом образовательной реформы и реальными возможностями государства, которое в условиях тотального финансового дефицита оказалось неготовым к выполнению взятых на себя финансовых обязательств в области образования.

[505] Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об образовании”» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

[506] Изначально предусматривалось принятие тематических федеральных законов «Об общем образовании», «О начальном профессиональном образовании», «О среднем профессиональном образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О дошкольном образовании», а также «О дополнительном образовании» и «О специальном образовании». Каждый из перечисленных федеральных законов должен был обеспечить правовое регулирование образовательных отношений в рамках соответствующей подсистемы, а также конкретизировать и дополнить нормы Закона Российской Федерации «Об образовании», в том числе установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уровня. По словам О. Н. Смолина, с принятием перечисленных законов в целом было бы завершено «возведение стен здания российского законодательства в области образования». (Смолин О. Н. Указ. соч. С. 17.)

 

[507] Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

 

[508] Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» дополнил основные принципы государственной политики РФ в части высшего и послевузовского профессионального образования (п. 1 ст. 2), а также уточнил государственные гарантии приоритетности развития данной подсистемы (п. 3 ст. 2) и гарантии образовательных прав граждан (п. 4—5 ст. 2). Была определена структура высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 4), сроки и формы его получения (ст. 6). Также была разработана структура вуза и определены его основные задачи (ст. 8). На основе положений Закона Российской Федерации «Об образовании» о самостоятельности образовательного учреждения (п. 1 ст. 32) было сформулировано определение понятия автономии вуза (п. 1 ст. 3). В развитие норм указанного закона о системе государственных образовательных стандартов рассматриваемый Федеральный закон определил основное назначение и содержание государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования, а также установил порядок их разработки (ст. 5). Также устанавливались правила приема в вузы, аспирантуру и докторантуру (ст. 11), определялись условия выдачи документов о получении образования и присвоении соответствующих квалификаций (ст. 7), условия присвоения ученых званий профессора и доцента (ст. 22). Серьезное, но все же недостаточное внимание законодатель уделил вопросам урегулирования специального правового статуса субъектов образовательных правоотношений. Были сформулированы и закреплены основные права, а также обязанности и ответственность различных категорий обучающихся (ст. 16—19). В развитие концептуального положения об особом правовом статусе работников сферы образования Федеральный закон определил правовое положение научно-педагогических работников в подсистеме высшего и послевузовского профессионального образования,их права и обязанности, условия занятия ими определенных должностей (ст. 20), условия повышения квалификации (ст. 21) и условия оплаты труда (ст. 30). В соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» специальный правовой статус высшего учебного заведения как образовательного учреждения особого типа определяется в зависимости от его вида, организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации (п. 5 ст. 9). Соответственно были выявлены видовые отличия университета, академии и института (п. 2—4 ст. 9).

 

[509]Необходимость федерального закона о специальном образовании была обусловлена тем, что государственная гарантия, в соответствии с которой гражданам с отклонениями в развитии обеспечивались условия для получения образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов (п. 6 ст. 5), не была обеспечена соответствующим правовым механизмом. Этот вопрос касался защиты права на образование огромного числа людей. По данным, приведенным в Обосновании необходимости принятия такого закона, «лица с ограниченными возможностями здоровья по самым сдержанным оценкам составляют свыше 10% от общего числа обучающихся в образовательных учреждениях системы образования РФ. В специальных средствах образования нуждается до 8% населения Российской Федерации, а фактически получают эти средства не более 4% нуждающихся. По данным Министерства образования РФ, по всем показателям специальную педагогическую помощь получает только четвертая часть нуждающихся детей». (СПС «Консультант-Плюс»). Поэтому в соответствии с международными стандартами этот вопрос мог быть решен только посредством закона, а не подзаконного акта.

Подсистема дополнительного образования формально регулируется нормами ст. 26 Закона. При этом не дается определения понятий «дополнительные образовательные программы» и «дополнительные образовательные услуги», не устанавливается разница между ними, не закрепляется право граждан на получение бесплатного и общедоступного дополнительного образования. Кроме того, дополнительное образование находится за рамками легального понятия «образование».

[510] Проект федерального закона «О дополнительном образовании» № 97091427—2 // СПС «Консультант-Плюс».

[511] Разработчики законопроекта придали дополнительному образованию системную целостность, представив его подсистемой российского образования, которая объединяла общее и профессиональное дополнительное образование (ст. 4). Было разработано определение дополнительного образования и других важнейших понятий данной подсистемы (ст. 1), устанавливалась градация дополнительных образовательных программ в зависимости от их направленности и содержания (ст. 5), определялся порядок их разработки и утверждения (ст. 6). Образовательные учреждения дополнительного образования подразделялись в зависимости от уровня и направленности реализуемых ими дополнительных образовательных программ, а также от возраста обучающихся. Особое внимание было уделено защите интересов граждан в области дополнительного образования.

 

[512] Паспорт проекта федерального закона № 97091427—2 «О дополнительном образовании» // СПС «Консультант-Плюс».

 

[513] Проект федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» № 97801857—2 //СПС «Консультант-Плюс».

 

[514]В целом данный законопроект определял государственную политику в области специального образования, устанавливал компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в данной области, предусматривал механизмы бюджетного финансирования специальных образовательных условий, а также определял особенности правового статуса всех участников образовательных правоотношений, возникающих в рамках подсистемы специального образования. Среди особых образовательных прав, предоставляемых гражданам с ограниченными возможностями здоровья, ст. 7 предусматривала право на бесплатное дошкольное образование; на получение образования в специальных условиях; на бесплатное обследование психолого-медико-педагогической комиссией (ПМПК) или учреждением медико-социальной экспертизы; на бесплатную медико-психолого-педагогическую коррекцию физического и (или) психического недостатков с момента их обнаружения независимо от степени их выраженности в соответствии с заключением ПМПК; на обеспечение в соответствии с социальными или медицинскими показаниями транспортными средствами для доставки в ближайшее соответствующее образовательное учреждение. Кроме того, граждане с ограниченными возможностями здоровья имели право на получение общего образования в соответствии со специальными образовательными стандартами (ст. 21), а также на итоговую аттестацию, осуществляемую в соответствии с особыми правилами (ст. 22). Свои образовательные права граждане с ограниченными возможностями здоровья могли реализовать на дому, в специальных образовательных учреждениях, в условиях лечебно-профилактического учреждения, в специальных образовательных подразделениях, образовательных учреждениях интегрированного обучения, а также в образовательных учреждениях общего назначения (ст. 10—15). Право на поступление в специальное образовательное учреждение получали граждане, прошедшие освидетельствование ПМПК или учреждением медико-социальной экспертизы. Правовые основы, цели и задачи деятельности данных служб определялись нормами ст. 23. Для оказания помощи детям, имеющим различные нарушения речи и обучающимся в образовательных учреждениях общего назначения, предусматривалась организация логопедической службы (ст. 16). В целях обучения и воспитания лиц со сложными и тяжелыми недостатками предусматривалось создание центров реабилитации различных профилей, в задачу которых входило формирование навыков общения и самообслуживания, элементарных трудовых навыков и организация занятий по индивидуальным учебным программам (ст. 17). Создание специальных условий в образовательных учреждениях обеспечивалось финансированием из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, а также за счет средств учредителя (ст. 29). Активную помощь детям с ограниченными возможностями здоровья могли оказывать родители или иные законные представители. Для этого им предоставлялось право получать бесплатные консультации по вопросам специального образования, а также право бесплатно получать специальные знания в образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образования. Родители имели и другие специальные права, среди которых право присутствовать при обследовании ребенка ПМПК и обсуждать результаты обследования, участвовать в разработке и реализации индивидуальных учебных программ (ст. 8). Помимо особых образовательных прав граждан с ограниченными возможностями здоровья и их родителей (законных представителей) законопроект определял особенности реорганизации и ликвидации, лицензирования, аттестации и государственной аккредитации соответствующих образовательных учреждений, а также устанавливал дополнительные социальные гарантии и льготы всем работникам подсистемы специального образования.

 

[515] См.: Смолин О. Н. Указ. соч. С. 197.

[516] Письмо Президента РФ от 23 июня 1999 г. № Пр-802 // СПС «Консультант-Плюс».

[517] Паспорт проекта федерального закона № 97801857—2 «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» // СПС «Консультант-Плюс».

[518] Проект федерального закона № 98023556—2 «О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования» // СПС «Консультант-плюс».

[519] Законопроект дополнительно закреплял право граждан на общедоступное и бесплатное начальное профессиональное образование и обеспечивал это право, установив порядок финансирования (ст. 5) и определив уровень минимального финансового обеспечения данной подсистемы в размере не менее 1,5% расходной части федерального бюджета (п. 3 ст. 1)

[520] В качестве причины отклонения данного законопроекта Президент РФ назвал отсутствие продуманной концепции правового регулирования развития и государственной поддержки начального профессионального образования, а также несоответствие отдельных его положений Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ и иным законодательным актам. (Письмо Президента РФ от 17 декабря 1998 г. № Пр-1644 // СПС «Консультант-Плюс».)

 

[521] Паспорт проекта федерального закона № 98023556—2 «О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования» // СПС «Консультант-Плюс».

[522] В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации «Об образовании» организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования.

[523] Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» //СЗ РФ. 2000. № 16. Ст.1639.

[524] Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в РФ» // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.

 

[525] Указ Президента РФ от 11 июля 1991 г. № 1 «О первоочередных мерах по развитию в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 1 авг. № 31. Ст. 1035.

 

[526] В данном случае форма федерального закона была не вполне уместна, поскольку правовое регулирование такого рода вопросов относится к компетенции Правительства РФ. Но поскольку Правительство не принимало постановлений, содержащих правовой механизм для реализации указанных норм, которые из года в год продолжали оставаться «неработающими», законодатель принял меры, чтобы урегулировать этот важный вопрос.

 

[527] Письмо Президента РФ от 3 февраля 1998 г. № Пр-149 // СПС «Консультант-Плюс».

[528] Паспорт проекта федерального закона № 95700052—1 «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений» // СПС «Консультант-Плюс».

[529] Федеральный закон от 29 июня 1996 г. № 21-ФЗ «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования детей» //Российская газета. 1996. 2 мар.

[530] Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

[531] Ст. 8 утратила силу с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”». (СЗ РФ. 2004. 30 авг. № 35. Ст. 3607.)

[532] Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1996. 23 дек. № 52. ст. 5880.

[533] Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.

[534] Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

[535] Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.

[536] Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек.

[537] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; Налоговый кодекс Российской Феде

[538]Закон Республики Башкортостан от 10 июня 1996 г. № 34-з «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений» (ред. от 3 ноября 2006 г.) // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1996. № 8 (50). Ст. 555.

[539] Закон Приморского края от 29 декабря 2004 г. № 201-КЗ «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке в Приморском крае» (ред. от 10 апреля 2006 г.) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2004. 29 дек. № 83.

[540] Закон Челябинской области от 14.12.1996 № 40-ОЗ «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке»// «Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области», № 12, 1996 г.— утратил силу в связи с изданием Закона Челябинской области от 27.10.2005 № 420-ЗО «О признании утратившими силу некоторых законов Челябинской области»

[541] Закон Амурской области от 29 сентября 1997 г. № 32-ОЗ «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений образования» // Амурская правда. 1997. 11 окт. № 236. (Утратил силу в связи с принятием Закона Амурской области от 10 февраля 2005 г. № 438-ОЗ.)

[542] Закон Тульской области от 26 января 1995 г. № 8-ЗТО «О правовом регулировании деятельности системы образования» (ред. от 13 июня 2002 г.) / /Сборник Законов Тульской области, 1994—1995. (Утратил силу в связи с принятием Закона Тульской области от 9 февраля 2004 г. № 433-ЗТО «Об образовании».)

[543] Закон Курганской области от 30 июня 2000 г. № 333 «О правовом регулировании сферы образования Курганской области» (ред. от 2 июня 2006 г.) // Новый мир. 2000. 14 июл. № 128.

[544] Закон Саратовской области от 29 июня 2005 г. № 63-ЗСО «О порядке определения нормативов финансирования общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ» (ред. от 6 марта 2006 г.) // Неделя области. 2005. 8 июл. Спецвыпуск, 47 (165).

 

[545] Закон Приморского края от 14 февраля 1996 г. № 30-КЗ «О социальном статусе учителя» (с изм. от 29 декабря 2003 г.) // Ведомости Думы Приморского края. 1996. № 15—16. (Утратил силу в связи с принятием Закона Приморского края от 29 декабря 2004 г. № 218-КЗ «Об оплате труда работников государственных учреждений, финансируемых из краевого бюджета».)

 

[546] Закон Республики Саха (Якутия) от 14 июня 1995 г. З№ 67-I «Об учителе» (в ред. Закона РС (Я) от 28 апреля 2002 г. 12-З № 351-II) // Якутские ведомости. 1995. 19 июл. № 22.

[547]Тихомиров Ю. А. Закон в системе нормативных актов // Проблемы законотворчества в Российской Федерации. 1993. № 57. 6—20 с. С. 16.

[548]Он же. Юридическая коллизия. С. 46.

[549]В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 115), Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23), а также постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 такие нормативные правовые акты принимает Правительство РФ и другие федеральные органы исполнительной власти.

 

[550]Окуньков Л. А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М.: ИНФРА–НОРМА, 1996. 234 с. С. 102.

 

[551]С целью регулирования этих вопросов были изданы: Указ Президента РФ от 27 марта 1996 г. № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений РФ» (изм.— указы Президента РФ от 9 сентября 2000 г. № 1622; от 23 июля 2001 г. № 902 (СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1428; СЗ РФ. 2000. № 38. Ст. 3779; СЗ РФ. 2001. № 31. Ст. 3235); Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования» (Российская газета. 2001. № 255); Указ Президента РФ от 15 декабря 1995 г. № 1262 «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом» (СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 5054); Указ Президента РФ от 31 декабря 1995 г. № 1344 «О дополнительных мерах социальной защиты аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждений РФ» (изм.— Указ Президента РФ от 8 февраля 2001 г. № 136) (СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 67; СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 629); Указ Президента РФ от 20 апреля 1996 г. № 569 «О мерах по улучшению социального обеспечения лиц, обучающихся в образовательных учреждениях начального профессионального образования, индустриально-педагогических средних специальных учебных заведений, и реформированию системы начального профессионального образования» (СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1959); Указ Президента РФ от 27 августа 2002 г. № 916 «О повышении размера стипендий Президента РФ студентам и аспирантам образовательных учреждений высшего профессионального образования» (СЗ РФ. 2002. № 35. Ст. 3373); Указ Президента РФ от 3 февраля 2005 г. № 120 «О государственной поддержке молодых российских ученых — кандидатов наук и их научных руководителей» (СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 443).

 

[552]Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1487 «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на получение образования» // СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1199.

 

 Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об образовании”» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

[554]Указ Президента РФ от 7 октября 2008 г. № 1448 «О реализации пилотного проекта по созданию национальных исследовательских университетов» // СЗ РФ. 2008. 13 окт. № 41. Ст. 4665; Указ Президента РФ от 9 сентября 2008 г. № 1332 «Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования для реализуемых ими образовательных программ высшего профессионального образования» // СЗ РФ. 2008. 15 сент. № 37. ст. 4184.

[555]Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: Закон и право, 1997. 157 с. С. 9.

[556] Правительство в рамках своих полномочий обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, содействует развитию бесплатного образования (ст. 17). В соответствии с другими своими функциями и полномочиями Правительство РФ реализует государственную налоговую политику в сфере образования, регулирует вопросы финансового обеспечения образования как одной из бюджетных сфер (ст. 15), а также обеспечивает выполнение международных договоров РФ в сфере образования (ст. 21). Кроме того, Правительство обеспечивает социальную поддержку граждан в процессе получения образования, а также принимает меры, способствующие реализации трудовых прав граждан (ст. 16), что применительно к сфере образования означает, в том числе, обеспечение условий и оплаты

 

[557]См.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. М.: Юринформцентр, 1999. 381 с. С. 310.

 

[558]Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в РФ» // СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.

 

[559]Постановление Правительства РФ от 23 мая 1995 г. № 498 «О развитии системы высшего и среднего профессионального образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2070.

 

[560]Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р // Бюллетень Министерства образования РФ. Высшее и среднее профессиональное образование. 2002. № 2.

 

[561]Постановления Правительства РФ: от 19 марта 2001 г. № 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» (СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1252); от 3 марта 2001 г. № 160 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении) (СЗ РФ. 2001. № 11. Ст.1034); от 5 апреля 2001 г. № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» (СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1595); от 18 июня 1999 г. № 650 «Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования» (СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5713); от 5 июня 1994 г. № 650 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования» (СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 864); от 7 марта 1995 г. № 233 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования детей» (СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053; 1997. № 10. Ст. 1169); от 26 июня 1995 г. № 610 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышении квалификации) специалистов» (СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2580); от 1 июля 1995 г. № 677 «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» (СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2694); от 19 сентября 1997 г. № 1204 «Об утверждении Типового положения для детей дошкольного и младшего школьного возраста» (Российская газета. 1997. 9 окт.); от 25 апреля 1995 г. № 420 «Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением» (СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 1681; 1997. № 2. Ст. 3250); от 1 июня 1995 г. № 676 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2693; 1996. № 43. Ст. 4917; 1997. № 36. Ст. 4191); от 13 сентября 1996 г. № 1092 «Об утверждении Типового положения о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в специальной реабилитации» (СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 4562); от 12 марта 1997 г. № 288 «Об утверждении Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся (воспитанников) с отклонениями в развитии» (СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1326); от 23 августа 1997 г. № 1117 «Об утверждении Типового положения об оздоровительном образовательном учреждении санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении» (СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4191); от 15 ноября 1997 г. № 1427 «Об утверждении Типового положения о кадетской школе (школе-интернате)» (СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5411) и др.

 

[562]Постановление Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» //СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4249.

 

[563]Постановление Правительства РФ от 14 июня 2008 г. № 522 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций» //СЗ РФ. 2008. 21 июл. № 29. Ч. 2.

Ст. 3520.

 

[564]Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 10 авгус-та 1993 г. № 773 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и введения в действие государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования» //СААП РФ. 1993. № 33. Ст. 3097; постановления Правительства РФ: от 12 августа 1994 г. № 940 «Об утверждении государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования» (СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2085); от 30 августа 2001 г. № 640 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и введения в действие государственного образовательного стандарта послевузовского профессионального образования» (СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3686); от 28 февраля 1994 г. № 174 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и введения в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования»(СААП. 1994. № 10. Ст. 793); от 8 апреля 2000 г. № 309 «О федеральных компонентах государственных образовательных стандартов дошкольного образования» (СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1705).

 

[565]Постановления Правительства РФ: от 26 октября 2000 г. № 823 «Об утверждении Перечня профессий начального профессионального образования, получение которых в форме экстерната не допускается» (СЗ РФ. 2000. № 45. Ст. 4481); от 22 апреля 1997 г. № 463 «Об утверждении Перечня специальностей, получение которых в очно-заочной (вечерней), заочной форме и в форме экстерната в образовательных учреждениях среднего профессионального образования не допускается» (СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2012); от 22 ноября 1997 № 1473 «Об утверждении Перечня направлений подготовки специалистов и специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната не допускается» (СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5556).

 

[566] Постановление Правительства РФ от 28 июня 2008 г. № 485 «О перечне международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых не подлежат налогообложению и не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций — получателей грантов» // СЗ РФ. 2008. 7 июл. № 27. Ст. 3287.

[567] Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2001 г. № 89 «Об утверждении перечня международных, иностранных и российских премий за выдающиеся достижения в области науки и техники, образования, культуры, литературы и искусства, суммы которых, получаемые налогоплательщиками, не подлежат налогообложению» (изм.— постановления Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 460; от 28 ноября 2001 г. № 824) // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 657; № 26. Ст. 2676; № 49. Ст. 4629.

[568] Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1039 «О развитии сотрудничества с зарубежными странами в области образования» // СЗ РФ. 1995. № 454. Ст. 4317. (Утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. № 668 «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» [Российская газета. 2003. № 227]; утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 25 августа 2008 г. № 638 «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» [СЗ РФ. 2008. 1 сент. № 35. Ст. 4034].)

[569]Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2000 г. № 768 «О порядке приема лиц без гражданства в аспирантуру и докторантуру российских высших учебных заведений, научных учреждений и организаций» // СЗ РФ. 2000. № 42. Ст. 4146.

[570] Постановления Правительства РФ: от 9 сентября 1994 № 1042 «О материальной поддержке профессорско-преподавательского персонала образовательных учреждений высшего профессионального образования» (СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2392); от 15 августа 1997 г. № 1022 (СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3977); Постановление Совета Министров РСФСР от 8 января 1991 г. № 17 «О повышении заработной платы учителей и ряда других категорий работников народного образования» // Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. № 2. Ст. 109.

[571] Постановление Правительства РФ от 16 декабря 1992 г. № 981 «О льготах по оплате проезда на транспорте для учащихся государственных и муниципальных средних специальных учебных заведений, студентов и аспирантов государственных и муниципальных высших учебных заведений и научно-исследовательских институтов, слушателей подготовительных отделений при муниципальных и государственных высших учебных заведениях» (изм.— Постановление Правительства РФ от 7 июня 2001 г. № 449) // СА РФ. 1992. № 25. Ст. 2223; СЗ РФ. 2001. № 25. Ст. 2575.

[572] Постановление Правительства РФ от 6 апреля 1995 г. № 309 «Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства РФ для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования» (изм.— постановления Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. № 192; от 7 мая 1997 г.

 

[573] Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2003 г. № 191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений» // СЗ РФ. № 14. Ст. 1289.

[574] Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. № 1052 «Об отпусках работников образовательных учреждений и педагогических работников других учреждений, предприятий и организаций (изм.— Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 195) // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2397; СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1251; Постановление Правительства РФ от 1 октября 2002 г. № 724 «О продолжительности ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, предоставляемого педагогическим работникам образовательных учреждений» // СЗ РФ. 2002. № 40. Ст.3935

[575] С 1 января 2005 г. вступила в силу новая редакция Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», подготовленная в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (ст. 16, ст. 78) // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

[576] Постановления Правительства РФ: от 14 октября 1992 г. № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки» (САПП. 1992. № 16. Ст. 1253); от 30 июня 1994 г. № 759 «О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы» (СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1293).

[577] Постановления Правительства РФ: от 16 февраля 2001 г. № 119 «Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена» (СЗ РФ. 2001. № 9. Ст. 859); от 5 апреля 2002 г. № 222 «Об участии образовательных учреждений среднего профессионального образования в эксперименте по введению единого государственного экзамена» (СЗ РФ. . № 15. Ст. 1436).

 

[578] Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ “Об образовании” и в Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в части проведения единого государственного экзамена» // СЗ РФ. 2007. 12 февр. № 7. Ст. 838.

 

[579] Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 676 «Об университетских комплексах» // СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3771.

[580] См.: Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. С. 141—142.

[581] Например, в первую редакцию Закона Российской Федерации «Об образовании» были включены многие нормы «Временных положений…», утвержденных правительственным постановлением. (Постановление Совета Министров РСФСР от 23 февраля 1991 г. № 119 «О временных положениях, регламентирующих деятельность учреждений [организаций системы образования] и подготовки кадров в РСФСР» // Вестник образования. 1991. № 5.) При подготовке второй редакции Закона (от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ) появилась заимствованная из более ранних постановлений Правительст ва РФ (от 13 мая 1992 г. № 312 «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образовании» (п. 4) и от 28 апреля 1994 г. № 407 «О первоочередных мерах по поддержке образования в России» (п. 8) норма, в соответствии с которой государственным и муниципальным образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования предоставлялось право на осуществление приема обучающихся с условием оплаты стоимости обучения сверх контрольных цифр (п. 10 ст. 41).

[582] Имеются в виду п. 2 ст. 40.2, п. 6 ст. 42, п. 1—2 ст. 54, исключенные из текста Закона Российской Федерации «Об образовании» в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

[583] Конституция, закон, подзаконный акт / И. В. Котелевская, М. А. Митюков, А. В. Мицкевич и др. М.: Юридическая литература, 1994. 136 с. С. 90.

[584] См.: Ноздрачев А. Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1968. 17 с.; Николаева М. Н. Нормативные акты министерств и ведомств. М.: Юридическая литература, 1975. 144 с.; Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСГСиЗ. 1989. Вып. 46. 168 с.; Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004. 43 с.; а также: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999 и др.

[585] Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (п. 1), утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 //СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

[586] См.: Братусь С. Н., Казьмин И. Ф., Попова В. И. Ведомственные нормативные акты: понятие и основные проблемы // Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСГСиЗ. 1989. Вып. 46.

[587] Постановления Совета министров — Правительства РФ: от 23 августа 1993 г. № 835 «Об утверждении Положения о Министерстве образования РФ» (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 38. Ст. 3520); от 23 октября 1993 г. № 1083 «Об утверждении Положения о Государственном комитете по высшему образованию РФ» (САПП. 1993. № 46. Ст. 4450); постановления Правительства РФ: от 5 апреля 1997 г. № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве общего и профессионального образования РФ» (СЗ РФ. № 15. ст. 1796); от 24 марта 2000 г. № 258 «Об утверждении Положения о Министерстве образования РФ» (СЗ РФ. 2000. № 14. Ст. 1496).

[588] Постановления Правительства РФ: от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки РФ» (СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562); от 17 июня 2004 г. № 300 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования» (СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2670).

[589] Приказ Министерства образования РФ от 30 июня 1995 г. № 367 «Об утверждении порядка приема в государственные учреждения начального профессионального образования РФ» // Вестник образования, 1995. № 9; Приказ Министерства образования РФ от 9 декабря 2002 г. № 4304 «Об утверждении порядка приема в государственные и муниципальные учреждения среднего профессионального образования (средние специальные учебные заведения) РФ // БНА. 2003. № 11.

[590]Приказ Министерства образования РФ от 20 декабря 1999 г. № 1239 «Об утверждении порядка перевода студентов из одного среднего специального учебного заведения в другое среднее специальное учебное заведение и из вуза в среднее специальное учебное заведение» // БНА. 2000. № 14.

[591]Приказ Министерства образования РФ от 23 июня 2000 г. № 1884 «Об утверждении Положения о получении общего образования в форме экстерната» (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 4 июля 2000 г. № 2300) // БНА. 2000. № 29.

[592] Приказ Министерства образования РФ от 24 февраля 1995 г. № 88 «Об утверждении документов по итоговой аттестации и награждению выпускников» // БНА. 1995. № 6.

[593] Приказ Министерства образования РФ от 25 марта 2003 г. № 1155 «Об утверждении Положения об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений РФ» (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 5 мая 2003 г. № 4490) // Российская газета. 2003. № 91.

[594] Приказ Министерства образования РФ от 26 июня 2000 г. № 1908 «Об утверждении положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений» (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 24 июля 2000 г. № 2322) // БНА. 2000. № 32.

[595] Приказ Министерства образования РФ от 14 октября 1997 г. № 2033 «Об утверждении Положения об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях РФ» (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 30 октября 1997 г. № 1403) // Курьер. 1997. 6 нояб. № 35.

[596] Приказ Министерства образования РФ от 16 марта 1999 г. № 643 «Об утверждении Типового положения о филиалах высших учебных заведений, подведомственных Федеральным органам исполнительной власти» (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 20 апреля 1999 г. № 1758) // БНА. 1999. № 17.

[597] Приказ Министерства образования РФ от 6 августа 1999 г. № 167 «Об утверждении Положения о порядке замещения должностей профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений высшего профессионального образования РФ» (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 6 сентября 1999 г. № 1887) // БНА. 1999. № 39.

[598] Приказ Министерства образования Российской Федерации от 14 января 2003 г. № 50 «Об утверждении Порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования РФ» (зарегистирован в Министерстве юстиции РФ 6 февраля 2003 г. № 4188) // Российская газета. 2003. № 28.

[599] Приказ Министерства общего и профессионального образования РФ от 24 февраля 1998 г. № 501 «Об утверждении порядка перевода студентов из одного вуза в другой» // Бюллетень Министерства образования РФ. 1998. № 5; см. также: Приказ Министерства образования РФ от 20 декабря 1999 г. № 1239 «Об утверждении Порядка перевода студентов из одного ссуза в другой и из вуза в ссуз» (зарегистирован в Министерстве юстиции РФ 16 марта 2000 г. № 2148) // БНА. 2000. № 14.

[600] Приказ Министерства образования РФ от 9 января 1997 г. № 15 «Об утверждении Порядка признания и установления эквивалентности (нострификации) документов иностранных государств об образовании и ученых званиях и форм соответствующих свидетельств» (зарегистирован в Министерстве юстиции РФ 28 февраля 1997 г. № 1260) // БНА. 1997. № 6.

[601]Например, во исполнение постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» (в ред. Постановления Правительства РФ от 1 апреля 2003 г. № 181) (Российская газета. 2001. 11 июл. № 130; 2003. 8 апр. № 66) Минобразование России утвердило примерную форму соответствующего договора (Приказ Министерства образования РФ от 28 июля 2003 г. № 3177 «Об утверждении примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере профессионального образования» [зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 28 июля 2003 г. № 3177] [Российская газета. 2003. № 163]; Приказ Министерства образования РФ от 10 июля 2003 г. № 2994 «Об утверждении примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования» [зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 13 августа 2003 г. № 4971] [Российская газета. 2003. № 163]). На основании Постановления Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации вуза» Минобразование России утвердило Порядок рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации вуза (Приказ Министерства образования РФ от 3 июля 2001 г. № 2578 «Об утверждении Порядка рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации высшего учебного заведения» [зарегистрирован в Министерстве юстиции 18 июля 2001 г. № 2804] [БНА. 2001. № 31]), а также форму примерного договора, заключаемого с целью оформления информационно-методического сопровождения процедуры государственной аккредитации вуза (Приказ Министерства образования РФ от 8 февраля 2000 г. № 380 «Об утверждении примерной формы договора на осуществление информационнометодического сопровождения государственной аккредитации высшего учебного заведения» [СПС «Гарант»]). Примерные формы договоров, утверждаемые приказами, также издавались на основании соответствующих Типовых положений (Приказ Министерства образования РФ от 30 июля 1999 г. № 137 «Об утверждении примерной формы договора между Министерством образования РФ и подведомственным образовательным учреждением среднего профессионального образования» [СПС «Гарант»]; Приказ Министерства образования РФ от 30 июля 1999 г. № 138 «Об утверждении примерной формы договора между Министерством образования РФ и подведомственным образовательным учреждением дополнительного профессионального образования [повышения квалификации] специалистов» [СПС «Гарант»]; Приказ Министерства образования РФ от 22 июня 1999 г. № 1863 «Об утверждении примерной формы договора между Министерством образования РФ и подведомственным образовательным учреждением высшего профессионального образования» [СПС «Гарант»]).

[602]Приказы Министерства образования РФ: от 25 февраля 1998 г. № 520 «О лицензировании государственных вузов» (Бюллетень Министерства образования. 1998. № 4); от 3 января 2001 г. № 15 «О лицензировании государственных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования» (СПС «Гарант»); от 20 ноября 2001 г. № 3751 «О повторном лицензировании филиалов вузов, прошедших государственную аккредитацию» (Бюллетень Министерства образования РФ. 2002. № 1).

 

[603]Приказ Министерства образования РФ от 20 мая 1997 г. № 946 «О государственной аккредитации образовательных учреждений дополнительного профессионального образования» // Образование в документах. 1997. № 14.

[604] Приказ Министерства образования РФ от 9 апреля 2002 г. № 1306 «Об утверждении положения о проведении единого государственного экзамена» // БНА. 2002. № 20; Приказ Министерства образования РФ от 30 сентября 2003 г. № 3716 «Об участии субъектов Российской Федерации в эксперименте по введению единого государственного экзамена в 2004 г.» //Вестник образования. 2003. № 21; Приказ Министерства образования и науки РФ от 23 сентября 2004 г. № 74 «Об участии субъектов Российской Федерации в эксперименте по введению единого государственного экзамена в 2004 г.» // Вестник образования. 2004. № 21.

[605] Приказ Министерства образования РФ от 5 марта 2004 г. № 1089 «Об утверждении федерального компонента государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования» // Вестник образования. 2004. № 12—15;Решение коллегии Министерства образования России и Российской академии образования от 23 декабря 2003 г. № 21/12 «О проекте федерального компонента государственного стандарта общего образования и федерального базисного учебного плана для образовательных учреждений РФ, реализующих программы общего образования».

[606]Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юридическая литература, 1967. 175 с. С. 26.

[607] Например, Приказом Министерства образования РФ от 28 февраля 2002 г. № 624 «О внесении изменений в ст. 24 Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе”» и ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» объявлялось содержание Федерального закона от 13 февраля 2002 г. № 20-ФЗ; Приказом Министерства образования РФ от 10 сентября 1999 г. № 275 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» объявлялся Указ Президента РФ от 31 августа 1999 № 1134; Приказом Министерства образования РФ от 27 июня 2002 г. № 2472 «О комплексе межведомственных мероприятий по реализации в 2002—2005 гг. Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.» объявлялось поручение заместителя Председателя Правительства РФ В. Матвиенко от 6 июня 2002 г. № ВМ-П8—08255; Приказом Министерства образования РФ от 8 августа 1996 г. № 404 «О приемной семье» объявлялось Постановление Правительства от 17 июля 1996 г. № 829, изданное в соответствии с Семейным кодексом РФ; Приказом Министерства общего и профессионального образования РФ от 2 февраля 1999 г. № 225 «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан» для сведения ректоров вузов объявлялось соответствующее постановление Правительства (СПС «Гарант»).

[608] Конституция, закон, подзаконный акт. С. 101.

[609]Примером разъясняющего ведомственного акта является Разъяснение Министерства общего и профессионального образования от 15 июня 1998 г. № 938/14—12. Оно содержит толкование ст. 7 Закона Российской Федерации «Об образовании», объясняя назначение государственных образовательных стандартов, а также посвящено разъяснению вопросов, связанных с использованием Базисного учебного плана, утвержденного Приказом Министерства общего и профессионального образования РФ от 9 февраля 1998 г. № 322 (Вестник образования. 1998. № 4) в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. № 174. Разъясняющий характер также имеет письмо Госкомвуза РФ от 2 апреля 1996 г. № 31—32—38ин/08 «О дополнительных образовательных услугах» (Закон. № 4. 2002), в котором на основании норм Закона, Типовых положений об образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и некоторых постановлений Правительства РФ объясняется порядок оказания дополнительных образовательных услуг. Другим примером разъясняющего письма является Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 17 января 2005 г. № 01—16/05—01 «Об уполномоченных органах исполнительной власти, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности» (СПС «Гарант»). Оно содержит разъяснение по поводу новшеств в вопросах получения лицензии на право ведения образовательной деятельности.

[610] Примером такого ведомственного акта является инструктивное письмо Министерства общего и профессионального образования от 8 июня 1998 г. № 30, в котором на основании норм Закона Российской Федерации «Об образовании» и Гражданского кодекса РФ разъяснялись вопросы, связанные с регулированием правового статуса образовательных учреждений. (Инст руктивное письмо Министерства общего и профессионального образования РФ от 8 июня 1998 г. № 30 «О статусе образовательных учреждений» // Образование в документах. 1998. № 15.)

[611] Например, письмо Министерства образования от 13 мая 1996 г. № 24-М «Об организации обучения в специальных учебно-воспитательных учреждениях», давая рекомендации по организации обучения детей и подростков с девиантным поведением, напоминает о необходимости точного следования нормам Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. № 420 (СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 1681).

[612] Напр.: Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 1 марта 2005 г. № 02—63/экв. «Об эквивалентности документов государственного образца о среднем (полном) общем образовании» // СПС «Гарант».

[613] Напр.: Письмо Министерства образования от 20 апреля 2004 г. № 14—51—102/13 «О направлении рекомендаций по организации профильного обучения на основе индивидуальных учебных планов» // СПС «Гарант».

[614] Конституция, закон, подзаконный акт. С. 100.

[615] В этой связи следует согласиться с Ю. Г. Арзамасовым в том, что «правовое регулирование в сегодняшних условиях не может быть осуществлено без ведомственного нормотворчества». (Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации… С. 22.)

[616] В частности, Закон Российской Федерации «Об образовании» определяет содержание устава образовательного учреждения (п. 1 ст. 13), а также порядок его разработки и утверждения (п. 2 ст. 13). Нормы п. 4—5 ст. 13 допускают правовое регулирование различных сторон деятельности образовательных учреждений посредством локальных правовых актов (при условии их соответствия уставу), подлежащих регистрации в качестве дополнений к уставу образовательного учреждения. Федеральный закон «О высшем и после вузовском профессиональном образовании» дополняет круг вопросов, которые могут быть урегулированы уставом вуза (п. 3 ст. 8; п. 2 ст. 12; п. 3, 10 ст. 16; п. 4 ст. 20).

[617] Наиболее характерные примеры приводятся в Обзоре практики проведения территориальными органами Минюста России юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам образования.

[618]Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование. 2004. № 1. С. 18.

 

§ 2. Современные проблемы законодательного регулирования отношений в сфере образования

Как известно, от правильного выбора правовых средств и форм их нормативного закрепления в значительной степени зависит стабильность и единообразие в регулировании общественных отношений, действенность социального управления в соответствующей сфере.

Современные проблемы правового регулирования отношений в сфере образования во многом связаны с несовершенством базовых законодательных актов об образовании, которые, как было показано, в силу особенностей исторического периода разрабатывались в сжатые сроки, что исключало возможность доведения его норм до технического совершенства, явилось причиной невысокой юридической техники. Кроме того, в условиях отсутствия надлежащего общего законодательного регулирования гражданских, трудовых, налоговых, бюджетных и иных отношений, возникающих в сфере образования, законодатель вынужден был включить в законодательные акты об образовании соответствующие нормы. Некоторые из таких норм регулировали те или иные отношения с учетом специфики сферы образования, а потому относились к комплексным правовым институтам, возникающим на стыке образовательного и других отраслей законодательства, и, следовательно, с полным основанием были включены в Закон Российской Федерации «Об образовании». Однако в нем были размещены и нормы, которые, принадлежа к иным отраслям, не относились к комплексным правовым институтам, и могли лишь фрагментарно обеспечить регулирование соответствующих отношений.

Попытка законодателя охватить все отношения сферы образования в рамках одного законодательного акта привела к тому, что правоотношения «по обучению и воспитанию» — собственно образовательные правоотношения — не получили исчерпывающей регламентации [619]. В частности, в указанном законе отсутствует определение объекта и содержания этих правоотношений, оснований их возникновения и прекращения, то есть фактически не создан надлежащий механизм правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Если эффективным и действенным считать тот акт, «который четко предусматривает механизм действия своих норм, точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, четко формулирует меры их обеспечения»  [620] [621], то эффективность Закона Российской Федерации «Об образовании» нельзя признать высокой. Принятие в 1996 году Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”», на основании которого было отредактировано подавляющее большинство статей базового закона, лишь отчасти способствовало повышению его эффективности. Так, изменения и дополнения содержательного характера были направлены главным образом на усиление защитной функции закона, что свидетельствовало о его ярко выраженной социальной направленности  [622]. Однако они не обеспечили согласования образовательно-правовых норм с гражданским законодательством, несмотря на то, что уже была введена в действие первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (1994 г.). Они также не способствовали преодолению декларативного характера ряда норм Закона Российской Федерации «Об образовании», которые, будучи по своему статусу нормами прямого действия, тем не менее не могли быть реализованы без соответствующих правовых механизмов  [623].

Среди основных изъянов образовательного законодательства можно отметить такие недоработки законодателя 90-х годов XX века, которые в наибольшей степени сказались на качестве правового регулирования всей совокупности отношений, возникающих в сфере образования. Прежде всего, прослеживается далеко не полное соответствие норм Закона Российской Федерации «Об образовании» основным международно-правовым положениям [624], а также нормам Конституции Российской Федерации  [625]. Закон не содержит определения предмета регулирования законодательства об образовании, не устанавливает его действие во времени, в пространстве и по кругу лиц. Вследствие неопределенности предмета регулирования указанный закон перегружен нормами других отраслей права, что в современных условиях является необоснованным и даже вредным, поскольку создает почву для коллизий.

Общая проблема законодательства об образовании — неразвитость и противоречивость используемого понятийного аппарата. Сказанное, в частности, относится к определению самого понятия «образование», которое, как было показано, фактически ограничивает сферу образования рамками стандартизированного или цензового образования, оставляя в стороне дошкольное, начальное общее и дополнительное образование, которые не являются цензовыми в соответствии с п. 5 ст. 27 Закона Российской Федерации «Об образовании». В законе дана общая формулировка понятия «федеральный государственный образовательный стандарт», но не установлено содержание «федеральных государственных требований», предъявляемых к ряду образовательных программ, по которым не предусматривается федеральный государственный образовательный стандарт. Кроме того, отсутствуют легальные определения специальных понятий, широко употребляемых в сфере образования, в том числе таких, как образовательная деятельность, образовательная программа, учебный план, образовательный процесс, общеобразовательный предмет и т. п.

Закон Российской Федерации «Об образовании» также не содержит определения понятий «дополнительное образование» и «дополнительные образовательные услуги». Наличие данного пробела спровоцировало неправомерную установку, в соответствии с которой любое образование, получаемое за пределами основных программ, рассматривается в качестве дополнительных образовательных услуг, оказываемых на возмездной основе. При таком подходе, который был бы невозможен при наличии исчерпывающих формулировок этих явно нетождественных понятий, постепенно утрачивает свое значение понятие дополнительной образовательной программы. Кроме того, законодательные акты об образовании практически не регулируют порядка оказания возмездных образовательных услуг и условия получения образования на возмездной основе, притом, что данные вопросы в силу их образовательно-правовой специфики не могут быть исчерпывающе урегулированы гражданско-правовым законодательством.

Некорректно используется термин «образовательное учреждение», который в зависимости от контекста означает либо организационно-правовую форму некоммерческой организации, либо родовое понятие для любой некоммерческой организации, осуществляющей организацию и проведение образовательного процесса. С этим связано, в частности, возникновение коллизий между нормами образовательного и гражданского, а также бюджетного и налогового законодательства при толковании правового статуса образовательного учреждения  [626].

В правоприменительной практике наиболее серьезные проблемы связаны с противоречиями и значительными пробелами, прежде всего в части основ правового регулирования некоторых важнейших аспектов образовательных отношений, с декларативным характером многих норм, которые на уровне закона (нередко и на уровне подзаконных актов) не обеспечены соответствующими правовыми механизмами, что затрудняет реализацию и защиту целого ряда прав в образовании.

Отсутствие правовых механизмов, обеспечивающих реализацию тех или иных норм, а также неурегулированность ряда важнейших аспектов образовательных правоотношений следует рассматривать как пробел с учетом того, что при очевидной необходимости решения этих вопросов юридическими средствами «конкретное решение в целом или в какой-то части не предусмотрено или предусмотрено не полностью» [627].

В этом смысле к очевидным пробелам в законодательстве об образовании можно отнести недостаточность механизмов обеспечения реализации права граждан на образование, прежде всего в части доступа к образованию, в том числе в части оснований отчисления и восстановления в образовательном учреждении, а также оценки учебных достижений по результатам освоения образовательной программы и получения документа государственного образца об уровне образования и/или квалификации. В условиях отсутствия надлежащего правового регулирования этих вопросов правоприменительная практика на уровне образовательных учреждений нередко противоречит основным положениям закона. Одним из наглядных примеров служит реальная ситуация с приемом в образовательные учреждения и организации, начиная с детских садов и заканчивая вузами  [628], более подробно рассмотренная в § 3 гл. 2 настоящей работы.Данная ситуация показывает, что в настоящее время полноценная реализация права граждан на образование в части доступа к нему затруднена в немалой степени по причине неудовлетворительной законодательной регламентации. В то же время, как было отмечено выше, юридические ограничения этого права отсутствуют, поскольку не существует федеральных законов, которые (в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации и п. 1 ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании») содержали бы обоснованное прямое ограничение права на образование.

Законодательно также не определены механизмы обеспечения преемственности между уровнями среднего (полного) общего и высшего профессионального образования, что на практике ведет к несоответствию требований, установленных к уровню подготовки выпускников общеобразовательных учреждений, и требований, предъявляемых вузами к поступающим. Это приводит к неравенству прав и ограничению доступности высшего профессионального образования. При этом законодательно не закреплены механизмы выравнивания возможностей при поступлении в вузы граждан из семей с низким доходом, лиц, проживающих в труднодоступных и удаленных территориях. Только введение единого государственного экзамена отчасти изменило эту ситуацию.

Как известно, на практике поступление в образовательное учреждение (организацию) далеко не всегда означает получение доступа к качественному образованию в пределах федеральных государственных образовательных стандартов. Это касается как общего, так и профессионального образования. Не случайно обеспечение доступности качественного общего образования и повышение качества профессионального образования признаны приоритетными направлениями развития системы образования в Российской Федерации  [629]. Можно утверждать, что система образования остро нуждается в правовых механизмах для обеспечения качественного образования. Вместе с тем в законодательных актах об образовании регламентация таких механизмов, включая механизм государственного контроля качества образования, практически отсутствует, что является существенным пробелом. Долгое время очевидным пробелом в этой сфере был вопрос создания и функционирования независимой государственной аттестационной службы, предусмотренной нормами Закона Российской Федерации «Об образовании» (п. 5 ст. 15; п. 9 ст. 33; ст. 38, 49), но так и не созданной с 1992 года. Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. № 56-ФЗ  [630] соответствующие нормы были исключены из Закона Российской Федерации «Об образовании», что привело к принципиальному изменению нормативной модели регламентации деятельности образовательных учреждений (организаций) и контроля качества образования.

В законодательных актах об образовании также не закреплен порядок завершения обучения в образовательных учреждениях (организациях), в частности не регламентирована процедура государственной итоговой аттестации, в том числе общие правила проведения экзаменов, определения их программы, условий разработки и статуса контрольных измерительных материалов, право и порядок апелляции, условия повторной сдачи экзаменов, порядок выдачи документов об образовании, определение момента завершения образовательных отношений и т. д.

Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об образовании” и в Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в части проведения единого государственного экзамена» частично восполнил этот пробел применительно к проведению государственной итоговой аттестации по завершении освоения программ среднего (полного) общего образования. В нем, наконец, определены полномочия Российской Федерации и ее субъектов по определению формы, установлению порядка и обеспечению проведения государственной итоговой аттестации. Вместе с тем право обучающихся на объективную оценку их учебных достижений по результатам освоения образовательной программы, право на государственную итоговую аттестацию, выбор ее формы, количества и перечня предметов, по которым сдаются экзамены, а также условия получения документа об образовании и/или квалификации не закреплены законодательно; они лишь вытекают из п. 4 ст. 15 Закона Российской Федерации «Об образовании». Все это означает, что данные аспекты образовательных отношений, служащие одними из ключевых с точки зрения реализации права на образование, на законодательном уровне урегулированы неудовлетворительно и будут определяться по усмотрению ведомства.

О наличии существенного пробела в законодательстве свидетельствует также значительная неопределенность в отношении основных обязанностей обучающихся и, особенно, ответственности за неисполнение этих обязанностей. Как было показано в § 2 гл. 3 настоящей монографии, образовательноправовой статус обучающихся урегулирован преимущественно в части прав и свобод, причем перечень их не является исчерпывающим и требует дополнения и конкретизации.

В дополнительной регламентации нуждается специальный (образовательный) правовой статус педагогических работников, о чем свидетельствует содержание ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», включающей далеко не полный перечень прав и обязанностей этих участников образовательных правоотношений и практически не затрагивающей вопросы ответственности. Кроме того, нормы, регламентирующие трудовые правоотношения в сфере образования, в Трудовом кодексе Российской Федерации содержат значительные пробелы, не полностью отражают особенности данных отношений в сфере образования.

С точки зрения правового регулирования негативной тенденцией, отчетливо прослеживающейся в Законе Российской Федерации «Об образовании», является сглаживание специфических черт специального (образовательного) правового статуса участников образовательных правоотношений, особенно педагогических работников и образовательных учреждений (организаций). Это происходит вопреки реальным отличиям в сравнении, соответственно, с правовым статусом работников, занятых в других сферах, регулируемых законодательством о труде (в том числе, бюджетных), и в сравнении с правовым статусом некоммерческих организаций (в том числе бюджетных учреждений), выполняющих иные функции. В отношении педагогических работников это проявляется в том, что вплоть до настоящего времени не выработаны правовые механизмы, позволяющие обеспечить реализацию ряда прав, закрепленных в законодательстве  [631], а также достойную оплату труда, соответствующую характеру выполняемой работы  [632]. Это со всей очевидностью противоречит международно-правовым нормам 1, способствует снижению социального статуса педагогических работников и не позволяет решить проблему обеспечения сферы образования высококвалифицированными педагогическими кадрами.

В целом недостаточная правовая регламентация специального (образовательного) правового статуса педагогических работников, а также обучающихся и их родителей (иных законных представителей) (особенно в части обязанностей и ответственности), является насущной проблемой действующего законодательства об образовании, поскольку на практике затрудненной оказывается и реализация ряда прав в образовании, и защита нарушенных прав.

В отношении образовательных учреждений (организаций) указанная тенденция проявилась в определенном сокращении объема их прав, которые на протяжении почти пятнадцати лет способствовали выполнению ими своей основной функции в системе образования. Кроме того, редакция Закона Российской Федерации «Об образовании» 2008 года, предусматривая ряд отличий в правовом статусе государственных и муниципальных образовательных учреждений (организаций) по сравнению с негосударственными (например, п. 5 ст. 12), оставляет неурегулированным правовой статус последних, что тоже является существенным пробелом 2.

Одной из серьезных проблем по-прежнему остается отсутствие полноценного правового регулирования отношений, возникающих в подсистемах российского образования. Определенное исключение составляет лишь подсистема высшего и послевузовского профессионального образования, регламентация отношений в которой осуществляется на основе норм соответствующего отраслевого федерального закона. Правовое регулирование отношений в подсистемах дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и специального образования фактически осуществляется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов. Однако нормы типовых положений, в силу статуса и направленности этих актов, не могут служить основой правового регулирования целой подсистемы, тем более что для негосударственных образовательных организаций типовые положения являются не обязательными, а примерными (п. 5 ст. 12 Закона Российской Федерации «Об образовании»). Типовые положения могут лишь дополнить закон, обеспечив правовые механизмы деятельности образовательных учреждений и организаций, но не заменить его.

Задержка с принятием законодательных актов, нормы которых, конкретизируя и дополняя нормы Закона Российской Федерации «Об образовании», стали бы основой правового регулирования каждой подсистемы российского образования, отрицательно сказывается на регламентации соответствующих общественных отношений. Это тем более актуально в связи с передачей полномочий по утверждению указанных типовых положений от Правительства Российской Федерации Министерству образования и науки Российской Федерации.

Собственно уже само отсутствие таких законодательных норм — это пробел, в том смысле, что «отсутствует нечто, в то время как оно должно быть»  [633]. Данный пробел не является мнимым, поскольку подсистемы российского образования, а также негосударственный сектор системы образования, нельзя определить как «сферу общественных отношений, находящуюся вне пределов правового регулирования»  [634].

Это, в первую очередь, отражается на правовом положении всех участников образовательных правоотношений, возникающих в рамках отдельных подсистем образования. В силу нерешенности теоретического вопроса о типологии образовательных учреждений, действующие типовые положения могут лишь весьма условно определить основы специального (образовательного) правового статуса образовательных учреждений, а также обучающихся в них граждан и осуществляющих педагогическую деятельность работников, поскольку в достаточной мере условным является существующее подразделение образовательных учреждений на типы и виды  [635]. Можно говорить о законодательном закреплении образовательно-правового статуса лишь различных видов образовательных учреждений, реализующих программы высшего и послевузовского профессионального образования, состоящих с ними в правовых отношениях различных категорий обучающихся (студентов, слушателей, аспирантов, докторантов) и осуществляющих научно-педагогическую и иную деятельность работников вузов. Некоторое исключение в этом отношении представляет собой категория национальных исследовательских университетов, которая введена в целях реализации проекта по модернизации высшего профессионального образования, при этом законодательный статус и перспективы развития данной категории университетов характеризуются значительной неопределенностью.

Вследствие отсутствия федеральных законов «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» и «О дополнительном образовании» не закреплены государственные гарантии прав граждан на получение этих видов образования, что, в свою очередь, проблематизирует вопрос об их доступности. Типовые положения в силу своего статуса не содержат такого рода гарантий. Кроме того, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся (воспитанников) с отклонениями в развитии  [636] может регламентировать элементы образовательно-правового статуса только тех граждан, которые состоят с этим учреждением в правовых отношениях. При этом вне правового поля остается образовательно-правовой статус граждан с ограниченными возможностями здоровья, которые обучаются на дому или в общеобразовательном учреждении общего назначения. Между тем очевидно, что образовательно-правовой статус обучающихся с ограниченными возможностями здоровья должен включать ряд особых прав.

Аналогичным образом обстоит дело с типовыми положениями об учреждениях дополнительного образования детей  [637] и об учреждениях дополнительного профессионального образования (повышения квалификации)  [638], которые направлены на регулирование деятельности соответствующих типов учреждений.

Как уже отмечалось, в последние годы обозначилась проблема коллизионности законодательства об образовании, связанная с развитием гражданского, бюджетного, налогового и административного законодательства. С 2001 года неоднократно предпринимались попытки внесения изменений в законодательство об образовании; за этот период было выдвинуто около 300 соответствующих законодательных инициатив, принято около 50 федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования. Вместе с тем предлагаемые поправки не всегда были согласованы с концепциями законодательных актов, в которые они вносились; их принятие способствовало возникновению новых коллизий и противоречий, которые негативно сказались прежде всего на регламентации образовательных отношений. Так, с принятием Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации утратили силу ранее закрепленные в законодательстве об образовании нормы, устанавливавшие особенности правового статуса образовательных учреждений, что на практике привело к заметному ограничению их экономической свободы и до внесения соответствующих поправок создавало значительные трудности по эффективной реализации ими своей основной функции — образовательной деятельности.

Выбранный законодателем метод устранения коллизий образовательно-правовых норм и норм других отраслей права, предполагающий не столько согласование норм, сколько исключение образовательной специфики, представляется неэффективным и даже опасным, поскольку ведет к ограничению прав всех субъектов образовательных правоотношений. В этой связи следует задуматься над утверждением Ю. А. Тихомирова о том, что юридическая коллизия не всегда представляет собой явление негативное, свидетельствующее об изъянах в правовой системе. Иногда она может выражать «справедливое притязание на новый правовой порядок», а потому «функциональная содержательность юридических коллизий должна всегда учитываться во избежание поспешных оценок и действий»  [639].

По справедливому утверждению А. В. Малько и О. С. Родионова, любой правовой режим «обусловлен интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового воздействия, своеобразного юридического инструментария для своей организации»  [640]. Наличие всех перечисленных условий позволило законодателю 90-х годов обособить сферу образования путем установления специфического механизма правового регулирования, который в условиях становления рыночной экономики и бюджетного дефицита позволил не только сохранить, но и обеспечить развитие системы образования в целом и образовательных учреждений в частности. Попутно эти режимы усилили объективно существующую, проявляющуюся во всех элементах специфику образовательных правоотношений. Это позволило исследователям заявить о последних как о самостоятельном виде общественных отношений, урегулированных правом, и поставить вопрос о формировании новой самостоятельной отрасли права.

Показательно, что нормы, устанавливавшие данные правовые режимы, в отличие от многих других норм законодательных актов об образовании, в большей степени были обеспечены необходимыми механизмами для реализации, благодаря чему являлись «работающими». Вплоть до самой их отмены (с 1 января 2005 года), несмотря на существенное ограничение налоговых льгот в соответствии с частью второй Налогового Кодекса Российской Федерации, они приносили очевидную пользу не только образовательным учреждениям, но и другим участникам образовательных правоотношений.

С учетом этих обстоятельств и в силу исключительной значимости сферы образования для российского общества и государства в вопросе разрешения коллизий, возникших между нормами образовательного законодательства и нормами других отраслей, законодатель мог бы признать приоритет за образовательно-правовыми нормами и предусмотреть необходимые изменения в соответствующих кодексах и федеральных законах. Рассматриваемые образовательно-правовые нормы как входящие в базовый законодательный акт и успешно «работающие» «имели на это право»  [641].

При таком подходе законодателю удалось бы одновременно решить сразу две задачи — устранить коллизии и сохранить де-факто приоритетность сферы образования, которая даже при продолжении практики финансирования «по остаточному принципу» в данном случае не была бы фикцией. Однако в 2004 г., судя по изменениям, внесенным в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ,был выбран другой путь устранения коллизий, что перевело эту проблему в политическую плоскость, поставив вопрос о том, насколько прежней осталась государственная политика в сфере образования, и не утратили ли нормы ряда статей Закона Российской Федерации «Об образовании» конкретное правовое содержание.

Так, несмотря на то что законодатель частично исключил «неработающие» нормы  [642], вследствие внесенных вышеуказанным федеральным законом изменений ряд иных норм частично приобрел декларативный характер. Например, это относится к п. 1 ст. 1, согласно которой «Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной», а также к п. 3 ст. 5, закрепляющий государственные гарантии получения общедоступного и бесплатного образования различных уровней в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов.

Норма о приоритетности образования в Российской Федерации (п. 1. ст. 1) в значительной степени лишилась конкретного правового содержания в связи с отменой государственных гарантий приоритетности (ст. 40). Между тем среди отмененных гарантий помимо «неработающей» нормы (абз. 1 п. 2 ст. 40), действие которой неоднократно приостанавливалось Федеральными законами  [643], были нормы, на основании которых принимались реальные меры государственной поддержки участников образовательных правоотношений, в частности образовательных учреждений. Вызывает также сомнение целесообразность отмены нормы, устанавливавшей, что «основой государственных гарантий получения гражданами Российской Федерации образования в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования» (п. 1 ст. 41).

Более того, в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ появились новые противоречия и пробелы. В частности, коллизия возникла между новой редакцией норм Закона Российской Федерации «Об образовании» (ст. 28—31) и нормами федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»  [644] и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  [645], устанавливающих исчерпывающую компетенцию субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, в том числе в сфере образования, которая в рамках соответствующих полномочий финансируется из региональных и муниципальных бюджетов. В результате данной коллизии норм отдельные уровни образования оказались за рамками компетенции каких бы то ни было публичных образований, чем создавалась угроза полного прекращения бюджетного финансирования соответствующих образовательных учреждений. Хотя ситуация была частично исправлена принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ  [646], а также Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ  [647] .

Вместе с тем проблема коллизий и противоречий в законодательных актах об образовании сохраняется с учетом продолжающегося процесса внесения изменений в указанные акты до настоящего времени. Так, значительное количество несоответствий сформировалось в последние годы в рамках законодательного оформления отдельных направлений модернизации системы образования.

Таким образом, состояние законодательных актов об образовании, которые с 1992 года претерпели две серьезные редакции (1996 и 2004 гг.), не считая регулярно вносимых небольших изменений и дополнений, так и законодательства об образовании в целом, на сегодняшний день следует признать неудовлетворительным с точки зрения обеспечения эффективного правового регулирования отношений в сфере образования. При этом очевидно, что путь постоянного внесения изменений и дополнений в действующие законодательные акты об образовании исчерпал себя. Это предопределяет необходимость принципиальной модернизации законодательных основ системы образования, направленной на формирование адекватного механизма правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, в том числе в части приведения их в соответствие с международно-правовыми обязательствами России, обеспечения полноты и непротиворечивости регламентации общественных отношений в этой сфере, закрепления государственных гарантий и правовых механизмов реализации прав и свобод в образовании, совершенствования терминологического, понятийного аппарата и иных характеристик законодательных актов, связанных с требованиями юридической техники.

 

_________________________________________

 

[619] В Законе Российской Федерации «Об образовании» собственно образовательные правоотношения урегулированы лишь в нескольких статьях, главным образом в ст. 50—52. Фрагментарное регулирование центральных правоотношений сферы образования во многом объясняется фактом их недостаточной теоретической изученности (особенно в их новом, «самостоятельном» качест ве, со всей очевидностью проявившимся в иных государственно-политических и социально-экономических условиях).

[620] Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000.

[621] с. С. 248—249.

[622] В частности, это проявилось в дополнении государственных гарантий приоритетности сферы образования, уточнении и расширении государственных гарантий образовательных прав граждан, создании правовых механизмов для выравнивания образовательных возможностей граждан, а также в защите государственных и муниципальных образовательных учреждений от приватизации.

[623] Прежде всего, в законе не закреплены механизмы реализации права граждан на образование в части обеспечения равного доступа к образованию, выбора образовательного учреждения (организации) и формы обучения, возмещения ущерба за предоставление некачественного образования.

[624] Нормы Закона не отражают основных положений правовых актов ООН, ЮНЕСКО, МОТ особенно в том, что касается академических свобод, социальных гарантий участников образовательных отношений, вопросов юридической ответственности в сфере образования и др.

[625] Имеется в виду не только сфера государственных гарантий получения образования (ст. 5 Закона и ст. 43 Конституции РФ), но также и компетенции РФ и ее субъектов в сфере образования (ст. 28—29 Закона и ст. 71—72 Конституции РФ).

 

[626] Как уже отмечалось, законодатель определил учреждение в качестве доминирующей в образовании организационно-правовой формы, хотя правовая природа учреждения, очевидно, не вполне сочеталась с такими принципами образовательной политики государства, как автономность и государственно-общественный характер управления образованием. Сохранение формы учреждения было во многом обусловлено необходимостью гарантировать исполнение государством его финансовых обязательств в сфере образования. В этом смысле, по верному замечанию Л. Г. Максимца, «форма учреждения, унаследованная от социалистической системы экономики, сохранялась вынужденно». (Максимец Л. Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права. С. 34.) Дополнительно в этих целях образовательное учреждение было наделено (до 1 января 2005 г.) значительными правами в сфере хозяйственно-финансовой деятельности, что, помимо прочего, предполагало наличие налоговых льгот и особого режима предпринимательской деятельности.

 

[627]Пиголкин А. С. Обнаружение и преодоление пробелов в праве //Советское государство и право. 1970. № 3. С. 50.

 

[628] Согласно ст. 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» прием в вузы проводится по заявлениям лиц, имеющих среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование, на конкурсной основе по результатам вступительных испытаний. В этой же статье определены категории лиц, имеющих право на прием вне конкурса. До недавнего времени законодательные положения о приеме в вузы исчерпывались нормой о том, что порядок приема в высшие учебные заведения в части неурегулированной законом, то есть по всем остальным вопросам, устанавливается учредителем и закрепляется в уставе. Однако и в уставах, как правило, этот вопрос регулировался лишь в общих чертах. Фактически вузы самостоятельно регламентировали эту процедуру путем ежегодного принятия локальных актов — правил приема. В отсутствии законодательно закрепленных положений, устанавливающих права и обязанности абитуриентов и образовательного учреждения, в том числе при проведении вступительных экзаменов, конкурсного отбора, правила приема в вузы часто содержали дискриминирующие положения и прямо противоречили законодательным требованиям, прежде всего по вопросам предоставления льгот различным категориям абитуриентов.

[629] Приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации. Одобрены на заседании Правительства РФ. Протокол № 47 от 9 декабря 2004 г. (разд. 1).

[630] Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об образовании”, Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” и статью 2 Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий”» // СЗ РФ. 2007. 23 апр. № 17. Ст. 1932.

 

[631] Нередко эти права (в частности, право на получение длительного отпуска на срок до одного года) могут быть реализованы преимущественно по усмотрению органов управления образовательными учреждениями (организациями), иных органов управления образованием.

 

[632] По данным опросов, большинство работников государственных и муниципальных образовательных учреждений не удовлетворены размерами получаемой ими заработной платы: 90% опрошенных педагогов отмечают, что низкая заработная плата является одной из основных причин неудовлетворенности ими своей работой. (Отчет о научно-исследовательской работе «Обоснование основных направлений законодательно-нормативного правового обеспечения разработки и реализации федеральной программы “Развитие образования в России”, в том числе на уровне субъектов Федерации в 2008 г.» (промежуточный), январь 2009 г., подготовлен по заказу Министерства образования РФ Исследовательским Центром

[633]Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения. М.: Юридическая литература, 1974. 184 с. С. 6.

[634]Пиголкин А. С. Обнаружение и преодоление пробелов в праве. С. 49.

[635] Закон Российской Федерации «Об образовании» юридически не закрепляет критерии определения типа образовательного учреждения (п. 6 ст. 12); в науке тоже вплоть до настоящего времени не сложилось достаточно ясных оснований для такого рода типологизации. Это привело к установлению большого количества типов образовательных учреждений (организаций), часть из которых на самом деле представляет собой не типы, а виды общеобразовательных учреждений. Более подробно об этом см.: Дащинская З. П. Типология общеобразовательных учреждений: правовой аспект // Право и образование. 2002. № 6.

[636] Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся (воспитанников) с отклонениями в развитии, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 марта 1997 г. № 288 // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1326.

[637] Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования детей, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 233) // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053.

[638] Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышении квалификации) специалистов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 610 // СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2580.

[639]Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. С. 14—15.

[640]Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 20.

[641] В частности, данный подход не противоречил гражданскому законодательству, поскольку и ГК РФ (п. 3 ст. 120), и Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (п. 1 ст. 9) предусматривают наличие определяемых законом и иными правовыми актами особенностей правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений.

[642] В частности, были исключены нормы: п. 2 ст. 40 — о выделении 10% национального дохода на нужды образования, в том числе 3% расходной части федерального бюджета на нужды подсистемы высшего и профессионального образования; п. 6 ст. 42 — о личном социальном кредитовании; п. 1—2 ст. 54 — о расчете заработной платы педагогическим работникам на основе особого механизма и др.

[643] Предусмотренное п. 2 ст. 40 Закона ежегодное выделение на нужды образования финансовых средств в размере не менее 10% национального дохода (в т. ч. не менее 3% на финансирование высшего профессионального образования) не было обеспечено, что, в частности, отмечалось в Постановлении Государственной Думы ФС РФ от 21 февраля 1996 г. № 103-П ГД «О неудовлетворительном финансировании образования и науки». (СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 865.) Необеспеченное в части бюджетного финансирования выделение средств на образование в указанном объеме приостанавливалось серией Федеральных законов, в том числе от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ; от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ; от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ; от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ.

[644] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2004. № 25. Ст. 2484; № 50. Ст. 4950.

[645] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 33. Ст. 3368.

[646] Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об образовании”» // СЗ РФ. 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 25.

[647] Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. № 1. Ч. 1. Ст. 10.

§ 3. Нарушения и защита прав лиц, участвующих в образовательных правоотношениях

(по материалам судебной и правоприменительной практики)

Как известно, несовершенство законодательства во многом осложняет процесс правоприменения и создает почву для нарушения прав граждан, ведет к возникновению разнообразных юридических споров. С начала 90-х годов XX века после принятия первых законодательных актов об образовании накоплен значительный опыт по вопросам их применения. Представляется, что исследование материалов судебной и правоприменительной практики в этой области позволит выявить наиболее типичные нарушения прав граждан, вытекающих из права на образование, некоторых прав педагогических работников, а также ряда прав образовательных учреждений (организаций) и причины их возникновения, оценить возможности их защиты в рамках имеющихся правовых средств, прежде всего судебными органами, и высказать суждение об эффективности механизма правового регулирования в сфере образования в целом.

Нарушения и защита прав обучающихся

Для защиты конституционного права на образование и иных нарушенных прав в сфере образования гражданин на основании своего конституционного права на подачу обращений (ст. 33) может прибегнуть к помощи административных и судебных органов, органов прокуратуры, а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Из всех перечисленных способов наиболее действенным является судебная защита, поскольку судебная власть в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации представляет собой независимую ветвь власти  [648].

Материалы судебной практики свидетельствуют о том, что в целом граждане пользуются своим конституционным правом на судебную защиту, то есть обжалуют в суд «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц» (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ), повлекшие нарушение их прав, свобод и законных интересов в сфере образования. Этому во многом способствует Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»  [649]. Нормы этого закона регулируют порядок обращения граждан в суд, за исключением тех случаев, когда поданные жалобы касаются действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного суда Российской Федерации или в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (ст. 3). Но в любом случае у гражданина имеется возможность обратиться с жалобой, заявлением или за разъяснением в суд.

Из материалов судебной практики известны случаи, когда граждане видят причину нарушения своих образовательных прав в несовершенстве образовательного законодательства и обращаются в суды не за защитой конкретного права, а с просьбой о проверке конституционности законодательных норм, а также об отмене норм подзаконных актов.

Из практики Конституционного суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации известны случаи обращения граждан с заявлениями о проверке конституционности тех или иных положений действующего законодательства об образовании. В частности, в 1996 г. в Конституционный суд Российской Федерации поступило обращение с просьбой о проверке конституционности п. 3 ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании». Заявитель полагал, что установленная этой нормой гарантированность бесплатного получения только первого высшего образования противоречит ч. 3 ст. 43 и ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации. Однако в данном случае Конституционный суд Российской Федерации был вынужден отказать заявителю в рассмотрении его жалобы. В своем Определении по данному делу Конституционный суд Российской Федерации отметил, что жалоба «не отвечает критерию допустимости по смыслу ст. 97 Федерального конституционного закона “О Конституционном суде Российской Федерации”, так как по существу оспариваемая в ней норма говорит не о конституционном праве на получение высшего образования, а регулирует только вопросы оплаты второго и последующего высшего образования»  [650].

Довольно частым поводом для обращения в Конституционный суд Российской Федерации или в уставные суды субъектов Российской Федерации служит просьба о проверке конституционности законодательных норм, регулирующих право граждан на свободный выбор языка обучения. В этой связи особого внимания заслуживает обращение в Конституционный суд Республики Коми с просьбой о проверке конституционности п. 4 ст. 6 Закона Республики Коми «Об образовании». Заявительница полагает, что указанная норма в части обязательного изучения коми языка в школах Республики Коми нарушает конституционное право ее сына на свободный выбор языка обучения и просит признать указанное положение Закона не соответствующим ст. 27 Конституции Республики Коми. Поводом для подачи обращения послужило нежелание сына заявительницы, ученика 3-го класса школы № 1 г. Емвы изучать коми язык по причине отсутствия квалифицированных педагогов и соответствующих учебников.

Рассмотрев данное обращение по существу, Конституционный суд принял постановление о том, что указанная норма Закона не противоречит Конституции Республики Коми в части обязательности изучения коми языка как предмета во всех имеющих государственную аккредитацию общеобразовательных учреждениях Республики Коми в соответствии с государственными стандартами. На основании норм международного и российского права Конституционный суд Республики Коми в своем постановлении дал исчерпывающий ответ на вопрос, почему норма ч. 4 ст. 6 Закона Республики Коми «Об образовании» не нарушает Конституцию Республики Коми. В постановлении подчеркивается, что «развитие полноценной личности невозможно в отрыве от окружающей среды, без познания исторических корней народа, его культурной самобытности, элементом которой является язык. Родители, не способствующие познавательному процессу ребенка в этой сфере или ограничивающие ребенка в познавательном процессе, ущемляют его интересы, которые могут возникнуть в будущем». Поэтому «родители ребенка должны способствовать получению образования в полном объеме образовательных программ, установленных государственными стандартами»  [651].

Изучение указанного обращения и принятого в связи с ним Постановления Конституционного суда Республики Коми позволяет увидеть, что родители не всегда способны наилучшим образом обеспечить интересы ребенка. В данном случае на страже законных интересов обучающихся выступил Конституционный суд Республики Коми, отказав в удовлетворении жалобы заявительницы. Очевидно, что проблема отсутствия квалифицированных педагогических кадров и необходимых учебников по предмету должна решаться не путем признания неконституционности тех или иных положений законов. Если родителей ребенка не устраивает качество преподавания предметов как несоответствующее уровню государственных стандартов либо действия работников образовательного учреждения нарушают законные права и интересы ребенка, родители в целях защиты интересов ребенка могут обратиться с соответствующей жалобой в суд общей юрисдикции. В этом случае родители действительно выступят в качестве защитников истинных интересов ребенка.

Тем не менее данное обращение свидетельствует о наличии реальных проблем, связанных с изучением национальных языков для граждан, проживающих на территории республик, являющихся субъектами Российской Федерации. В данном случае изучению коми языка препятствовало отсутствие квалифицированного педагога и соответствующих учебников. Существует и другая проблема. При очевидной необходимости изучения национальных языков имеет место серьезная учебная перегрузка, наступающая в результате одновременного изучения двух-трех языков, не считая обязательного иностранного, вводимого в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования со второго класса школы. Стремление обеспечить свободное владение всеми этими языками приводит к захвату учебного времени, выделенного для других предметов регионального и даже федерального компонента образовательного стандарта.

Эта проблема была поднята в жалобе гражданина С. И. Хапугина, поданной им в Конституционный суд Российской Федерации в интересах несовершеннолетнего сына, в которой оспаривается конституционность положений законодательства Республики Татарстан, обязывающих учащихся общеобразовательных учебных заведений с русским языком обучения изучать в большом объеме татарский язык, что, по мнению заявителя, ограничивает возможность углубленного изучения иных предметов учебного плана, а также освоения дисциплин по выбору (факультативно). Тем самым, по утверждению заявителя, граждане Российской Федерации, проживающие в Республике Татарстан, ставятся в неравное положение в реализации права на образование по сравнению с проживающими в других субъектах Российской Федерации, чем нарушаются гарантии данного права, закрепленные в статье 43 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 6 (ч. 2), 17 (ч. 3), 19 (ч. 2) и 55 (ч. 2—3).

В Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 16 ноября 2004 г. № 16-П  [652] по данной жалобе отмечалось, что «содержащееся в п. 2 ст. 10 Закона Республики Татарстан “О языках народов Республики Татарстан” (в редакции ч. 2 ст. 9 Закона Республики Татарстан “О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан”) и п. 2 ст. 6 Закона Республики Татарстан “Об образовании” нормативное положение, устанавливающее, что татарский и русский языки как государст венные языки Республики Татарстан в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессио нального образования изучаются в равных объемах, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в действующей системе нормативного регулирования предполагает, что изучение татарского языка должно осуществляться в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации федеральными государственными образовательными стандартами и не препятствовать прохождению итоговой аттестации, выдаче документа о получении основного общего образования и получению образования более высокого уровня».

Несмотря на то что нормы федерального законодательства, регламентирующие право граждан на свободный выбор языка обучения, в целом соответствуют международным стандартам и создают надлежащую правовую основу для реализации данного права, императивное звучание соответствующих норм ограничивается реальными возможностями их практического применения. То есть соответствующие нормы должны получить работающие правовые механизмы, которые бы позволили обеспечить их реализацию, в том числе избегая ограничения других образовательных прав.

Ограничение или нарушение образовательных прав граждан может быть допущено по причине несовершенства норм подзаконных актов. Согласно ГК Российской Федерации защита гражданских прав может осуществляться, в том числе, путем признания недействительным нормативного акта государственного органа (ст. 12 ГК РФ). В этом случае, согласно ст. 27 ГПК Российской Федерации, по первой инстанции дела рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации.

Из материалов судебной практики известны случаи обращения граждан за судебной защитой своих образовательных прав, нарушенных или ограниченных нормами подзаконных нормативных правовых актов. В 1999 г. Верховный Суд Российской Федерации защитил право граждан на поступление в аспирантуру, признав незаконными п. 38 и п. 71 Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Российской Федерации  [653]. Заявитель посчитал, что указанные нормы существенно ограничивают его право, а также право других обучающихся, на получение послевузовского образования, поскольку условием подачи заявления в аспирантуру либо прикрепления в качестве соискателя является приложение диплома государственного образца.

Верховный Суд Российской Федерации усмотрел в оспоренных нормах серьезное нарушение права на получение послевузовского образования. Жалоба заявителя была удовлетворена на том основании, что выпускники вузов, не имеющих государственной аккредитации (и соответственно права выдавать дипломы государственного образца) считаются специалистами с высшим образованием, а потому, согласно федеральному законодательству, имеют право на получение послевузовского образования  [654]. Данное решение было оставлено в силе определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации  [655]. Нормы, ограничивавшие право граждан на поступление в образовательное учреждение с целью получения послевузовского образования, были изменены в соответствующей части  [656].

Из практики Верховного Суда Российской Федерации известен случай, когда заявителю, обратившемуся с жалобой о признании недействительной ч. 2 п. 10 Порядка приема в государственные вузы  [657] как нарушающей законное право гражданина на поступление в образовательное учреждение, было отказано в принятии заявления. Судья Верховного Суда Российской Федерации отказал в рассмотрении жалобы на том основании, что заявитель обратился по поводу защиты конкретного права, связанного с поступлением в образовательное учреждение. Однако Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила Определение Верховного Суда Российской Федерации об отказе в рассмотрении жалобы и направила дело на новое рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации по первой инстанции. Такое решение было вынесено на том основании, что заявитель настаивал на защите своего права именно путем признания недействительным нормативного правового акта в соответствующей его части  [658].

Известен случай обращения гражданина в Верховный Суд Российской Федерации по поводу защиты нарушенного права его дочери на получение общего образования в пределах государственных образовательных стандартов. Заявитель настаивал на защите указанного права путем признания незаконными приказов Министерства образования Российской Федерации, утвердивших федеральный компонент соответствующих государственных образовательных стандартов  [659], а также федеральный базисный учебный план  [660]. По мнению заявителя, незаконность оспариваемых актов состояла в том, что они были изданы за пределами компетенции Министерства образования и не были надлежащим образом зарегистрированы. Судебное решение по данному делу не было вынесено. Судья Верховного Суда Российской Федерации отказал в рассмотрении заявления по существу в связи с неподсудностью данному суду, так как оспариваемые приказы по своей форме не являются нормативными правовыми актами, правила подготовки которых утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Заявитель не стал оспаривать данное решение в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации и обратился в Тверской районный суд г. Москвы, компетентный рассматривать вопрос о незаконности ненормативных актов. Дело было принято к рассмотрению, однако заявитель не являлся на судебные заседания. В результате федеральный судья Тверского районного суда принял решение об оставлении данного дела без рассмотрения, и вопрос о законности указанных приказов Министерства образования Российской Федерации не получил правовой оценки суда. Между тем вынесение того или иного судебного решения по данному делу способствовало бы разъяснению возникшей ситуации, и в этом смысле в нем были бы заинтересованы не только конкретный заявитель и его несовершеннолетняя дочь, но и другие обучающиеся.

Рассмотренные случаи из практики Конституционного суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации служат примерами опосредованной защиты образовательных прав граждан при помощи отмены или изменения тех норм и положений российского законодательства об образовании, которые нарушают или ограничивают субъективные права граждан в области образования. Для непосредственной защиты своих прав гражданам следует обращаться в суды общей юрисдикции.

В соответствии с Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» жалобы граждан в связи с нарушением их гражданских прав, в том числе права на образование и связанных с ним прав, рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства (ст. 6). В соответствии с п. 3 ст. 38 ГПК Российской Федерации  [661] это предполагает наделение истца (гражданина) и ответчика (государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие, должностное лицо и т. п.) равными процессуальными правами и обязанностями. При этом указанный закон в развитие п. 1 ст. 56 ГПК Российской Федерации устанавливает, что процессуальная обязанность документального доказывания законности обжалуемых решений или действий (бездействий) возлагается на ответчика, а истец освобождается от обязанности доказывания незаконности этих решений или действий (бездействий), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. Такой порядок, несомненно, обеспечивает твердую позицию гражданина в качестве полноправного участника юридического спора, разрешаемого при помощи судебной процедуры, и способствует более активному обращению граждан в суды с целью защиты своих гражданских прав, в том числе связанных с реализацией права на образование.

В то же время практика судов общей юрисдикции свидетельствует о сравнительно невысокой активности обращения граждан в суд за защитой своих образовательных прав; жалобы в суд на действия администрации общеобразовательных учреждений были довольно редкими.

Между тем при проведении проверок уполномоченными органами государственной власти деятельности образовательных учреждений (организаций) были выявлены массовые нарушения образовательных прав граждан. В частности, проверки организации приема в высшие учебные заведения свидетельствуют, что последними устанавливаются дискриминационные условия приема граждан в образовательные учреждения — в зависимости от места жительства, пола, состояния здоровья (например, для лиц с ограниченными возможностями здоровья); незаконно вводится плата за оформление документов. В нарушение законодательства об образовании вузами проводятся разного рода «платные» конкурсы и олимпиады для выпускников общеобразовательных учреждений, результаты которых рассматриваются как вступительные испытания в высшие учебные заведения и т. д.

Довольно распространенным правонарушением является нарушение принципа бесплатности основного общего образования. Право граждан на бесплатное образование нередко нарушается посредством взимания с родителей «вступительных» и других «взносов» на различные нужды образовательного учреждения (организации), установления платы за учебные курсы в пределах образовательной программы и пр. Как отмечается в Специальном докладе Управомоченного по правам человека в Российской Федерации, «особенностью» современного российского образовательного процесса является коррупция. По его мнению, поборы и злоупотребления утвердились на всех уровнях российской образовательной иерархии, нередко они носят латентный характер. Помимо взимания «взносов» «широко практикуются переэкзаменовки на коммерческой основе»  [662].

В уполномоченные органы управления образованием поступает большое количество обращений граждан, касающихся нарушения образовательными учреждениями (организациями) закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа общедоступности общего образования. Например, лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации, не допускают к государственной (итоговой) аттестации или отказывают в выдаче документа государственного образца об основном общем или о среднем (полном) общем образовании. Иногда образовательными учреждениями (организациями) умышленно нарушаются установленные требования к качеству образованию, в том числе не в полном объеме реализуются основные образовательные программы, не соблюдаются также установленные законодательством Российской Федерации в области образования нормативные сроки освоения образовательных программ в образовательных учреждениях (организациях), требования государственных образовательных стандартов. Результаты тестирования нередко показывают низкий уровень знаний обучающихся, воспитанников, особенно это характерно для филиалов высших учебных заведений. Например, по результатам проверок высших учебных заведений, проведенных Рособрнадзором в ряде субъектов Российской Федерации в 2005 году, в каждом третьем образовательном учреждении были обнаружены нарушения государственного образовательного стандарта и лицензионных требований. Также характерными нарушениями являются деятельность образовательных учреждений без лицензий на право ведения образовательной деятельности или по просроченным лицензиям, наличие лицензии или свидетельства о государственной аккредитации без соответствующих приложений. Одним из наиболее значимых нарушений законодательства Российской Федерации в области образования является выдача неаккредитованными образовательными учреждениями документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации. Это ведет к существенным нарушениям прав обучающихся. Так, на основании обращения Транспортной прокуратуры г. Петрозаводска судом признана неправомерной выдача аккредитованным государственным колледжем дипломов государственного образца об образовании более чем семидесяти выпускникам, обучавшимся в нем по неаккредитованной специальности.

Своевременное предотвращение и ликвидация подобных правонарушений в сфере образования представляются затрудненными в силу несовершенства образовательного законодательства. Правовые нормы, закрепляющие права граждан в сфере образования, в том числе права обучающихся и воспитанников образовательных учреждений (организаций), а также законодательные положения, устанавливающие обязанность органов государственной власти и образовательных учреждений (организаций) исполнять требования, установленные законодательством об образовании, в большинстве своем не подкрепляются санкциями за их нарушение или невыполнение. В законодательстве также отсутствуют необходимые правовые нормы, устанавливающие форму ответственности образовательных учреждений (организаций), нарушающих права граждан, обучающихся и воспитанников. Кроме того, отсутствуют нормы, регламентирующие важнейшие образовательно-правовые процедуры, что существенно сужает доказательственную базу и, соответственно, ограничивает возможности граждан добиться защиты своих нарушенных прав в суде  [663].

В силу рассмотренных причин на общем фоне скорее исключением, чем правилом, выглядят обращения граждан в суд в связи с нарушением или ограничением права на поступление в образовательное учреждение, права на качественное образование в пределах государственных стандартов, права на отсрочку от службы в армии в период получения образования и других субъективных прав, вытекающих из права на образование. Однако некоторые случаи обращения граждан в суд за защитой перечисленных прав заслуживают особого внимания.

В 2001 году в Ломоносовский районный суд г. Архангельска поступила частная жалоба на действия ответственного секретаря приемной комиссии Архангельского государственного технического университета по поводу отказа в приеме на учебу на внеконкурсной основе. Заявитель полагал, что имеет право на внеконкурсное зачисление в вуз (при условии успешной сдачи вступительных экзаменов) в силу того, что он по своему социальному статусу относится к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Судом был достоверно установлен социальный статус заявителя, но жалоба была оставлена без удовлетворения на том основании, что на момент поступления в вуз возраст заявителя превышал 18 лет.

Заявитель опротестовал решение суда в вышестоящей инстанции на том основании, что в соответствии с действующим законодательством к указанной социальной категории принадлежат также граждане от 18 до 23 лет. Следовательно, заявитель в возрасте 20 лет имеет право на внеконкурсное зачисление в вуз, а пробел в Законе Российской Федерации «Об образовании» (п. 3 ст. 16) должен быть истолкован в его пользу с тем, чтобы не создавать неравных условий доступа к высшему профессиональному образованию для указанной категории граждан. Тем не менее судебная коллегия по гражданским делам Архангельского областного суда оставила данное решение без изменения, а жалобу заявителя — без удовлетворения  [664].

В этой связи важно отметить, что к настоящему времени указанный пробел в Законе Российской Федерации «Об образовании» ликвидирован. В соответствии с п. 3 ст. 16 право на внеконкурсное зачисление в вуз при условии успешной сдачи вступительных экзаменов в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования имеют в том числе «лица в возрасте до 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»  [665]. Следовательно, судебные решения по аналогичным делам будут принципиально иными. Тем не менее рассмотренный случай свидетельствует о том, что наличие пробела в законодательстве об образовании повлекло за собой ограничение права на внеконкурсное зачисление в вуз и получение доступа к высшему профессиональному образованию.

Право на образование может быть незаконно ограничено посредством призыва обучающихся на военную службу в нарушение права на отсрочку от службы в армии на период обучения в образовательном учреждении или организации, имеющих государственную аккредитацию. Несмотря на содержательное несовершенство ст. 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», закрепляющей условия предоставления отсрочки от службы в армии, судам тем не менее удается защищать соответствующее право граждан. В частности, Судебная коллегия по гражданским делам Воронежского областного суда защитила законное право заявителя на отсрочку от военной службы в связи с обучением на дневном отделении Воронежского экономико-правового института, тем самым воспрепятствовав ограничению образовательных прав заявителя  [666].

Как показывают материалы практики судов общей юрисдикции, споры с участием субъектов образовательных отношений довольно часто возникают в связи с причинением вреда обучающимся в процессе получения образования.

Очевидно, что получение образования возможно только на основе соблюдения всей совокупности естественных и неотчуждаемых прав человека, важнейшими из которых являются права на жизнь и личную безопасность. Поэтому не случайно Закон Российской Федерации «Об образовании» устанавливает ответственность образовательного учреждения за жизнь и здоровье обучающихся и воспитанников во время образовательного процесса, а также за нарушение их прав и свобод (п. 3 ст. 32). Это особенно актуально в отношении несовершеннолетних обучающихся.

Если несовершеннолетнему обучающемуся или воспитаннику во время его нахождения в сфере ответственности образовательного учреждения был причинен вред (нанесена физическая травма, оскорбление и т. п.), то родители потерпевшего могут и должны обратиться с жалобой в суд на действия образовательного учреждения. Ответчик может быть освобождено от ответственности, если докажет в суде, что вред был причинен не по его вине. Только в этом случае в качестве ответчиков могут быть привлечены родители несовершеннолетнего причинителя вреда или педагогические работники.

О таком порядке рассмотрения данной категории дел свидетельствует Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, отменившее решение Биробиджанского городского суда и Определения судебной коллегии по гражданским делам областного суда Еврейской автономной области как вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права  [667]. Данное судебное дело возникло в связи с иском родителей ученицы средней школы № 1 г. Биробиджана к родителям ученика той же школы, толкнувшего девочку на перемене, в результате чего она упала и получила травму головы. Заявители требовали возмещения затрат на приобретение лекарств и компенсации морального вреда. Однако, несмотря на то что происшествие имело место во время образовательного процесса (в перерыве между занятиями), заявители не привлекли в качестве ответчика образовательное учреждение, в сфере ответственности которого находилась их дочь. Суд первой инстанции тоже не привлек в качестве ответчика среднюю школу № 1 г. Биробиджана, которая в соответствии с действующим законодательством несла ответственность за жизнь и здоровье пострадавшей ученицы, а также за действия малолетнего причинителя вреда. В этом Судебная коллегия усмотрела существенное нарушение норм материального и процессуального права и определила отменить принятые по делу судебные решения и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В другом случае заявитель обратился в суд с иском к организации, на балансе которой находилось образовательное учреждение, в сфере ответственности которого пребывал малолетний потерпевший. Причиной обращения в суд стало то, что ребенок заявителя во время пребывания в детском саду упал с горки и получил травму, в результате чего стал инвалидом и нуждался в санаторном лечении. Заявитель требовал компенсации морального вреда в силу того, что ответчик не обеспечил безопасных условий пребывания ребенка в детском дошкольном учреждении.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска в связи с отсутствием вины сотрудников детского сада в причинении травмы воспитаннику. Однако следующая судебная инстанция отменила решение суда первой инстанции по тем мотивам, что «оно было вынесено без выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон, без надлежащей оценки имеющихся в деле доказательств». Это решение, в свою очередь, было отменено Постановлением президиума Самарского областного суда с оставлением без изменения решения суда первой инстанции об отсутствии вины ответчика в причинении истцу морального вреда. Тем не менее Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила в силе именно решение второй судебной инстанции по данному делу (Самарского областного суда), признавшего неправомерность отказа в удовлетворении иска заявителя.

То есть в случае причинения морального и физического вреда обучающимся и воспитанникам во время их пребывания в сфере ответственности образовательного учреждения последнее должно нести ответственность за произошедшее, если при этом не доказана вина конкретных лиц. В тех случаях, когда имеет место аморальный поступок, совершенный педагогическим работником, ответчиком должен выступать этот педагог. Совершение аморального поступка педагогом должно быть установлено в ходе дисциплинарного расследования, проведенного администрацией образовательного учреждения. Итоги дисциплинарного расследования могут быть представлены в суд в качестве доказательств.

Если обучающимся был причинен вред в результате совершения педагогическим работником аморального поступка, то судебные дела могут возникать не только по жалобам граждан и рассматриваться в рамках гражданского судопроизводства, но также и возбуждаться прокуратурой и рассматриваться в рамках уголовного процесса. В частности, уголовное дело было возбуждено прокуратурой г. Рыбинска по факту истязания воспитанников детского дома-интерната директором. Дело было рассмотрено по существу в рамках уголовного судопроизводства. Подсудимый был осужден по ч. 3 ст. 286 УК Российской Федерации на пять лет лишения свободы условно с испытательным сроком — четыре года. В то же время бывший директор детского дома-интерната, за которым закрепилось прозвище «Зверь», по приговору суда не был лишен права заниматься педагогической деятельностью и в настоящее время преподает технологию труда в одной из рыбинских школ  [668]. Такая ситуация представляется странной, поскольку очевидно, что совершение аморальных поступков является серьезным препятствием для дальнейшего занятия педагогической деятельностью.

В другом случае уголовное дело по факту причинения телесных повреждений было возбуждено прокуратурой Московского района г. Твери. Телесные повреждения были нанесены ученикам 7-го класса учителем литературы во время урока. Этот факт стал известен из заявления родителей потерпевших, обратившихся в милицию. Однако данное дело не рассматривалось в рамках уголовного процесса, так как было прекращено на том основании, что за неосторожное причинение легкого вреда здоровью уголовная ответственность не предусмотрена. Обращений от родителей в суд с исками не последовало. Тем не менее данное происшествие все же стало поводом для судебного разбирательства в рамках гражданского процесса, поскольку самим педагогом в суд была подана жалоба на действия администрации образовательного учреждения.

По факту совершения физического насилия учителем во время проведения урока администрацией средней школы было проведено служебное дисциплинарное расследование. В результате действия учителя были квалифицированы как аморальный проступок, в силу чего ему был объявлен выговор за нарушение трудовой дисциплины и принято решение об его увольнении по ч. 3 ст. 254 КЗоТ РСФСР за совершение аморального поступка, несовместимого с продолжением данной работы. Учитель, считая дисциплинарное взыскание и увольнение незаконными, обратился в суд с иском об отмене соответствующих приказов, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и восстановлении в должности.

Рассмотрев данное дело по существу, выслушав показания свидетелей и приняв во внимание заключения судебно-медицинской экспертизы, а также факт возбуждения уголовного дела по ст. 115 УК Российской Федерации, суд признал бесспорным факт физического насилия со стороны учителя по отношению к ученикам 7-го класса, совершенного во время проведения урока. Квалификацию поступка, совершенного учителем, как аморального и дальнейшие действия администрации школы суд признал правильными. Поэтому суд отказал в удовлетворении поданного иска. Показательно, что данное решение было оставлено без изменения при рассмотрении судом следующей инстанции.

Таким образом, на практике нередко имеют место разнообразные нарушения права на образование, а также прав обучающихся в образовательном процессе. В последние годы значительно возросла активность граждан по защите своих нарушенных прав как посредством обращения в уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по надзору за соблюдением законодательства в сфере образования, так и в судебные органы.

Анализ материалов правоприменительной и судебной практики подтверждает, что несовершенство образовательного законодательства служит одной из немаловажных причин нарушения права граждан на образование и прав обучающихся непосредственно в образовательном учреждении (организации). Среди проблем, прослеживаемых по материалам судебной практики, можно выделить наличие в законодательстве противоречий и пробелов, приводящих к нарушению или ограничению образовательных прав граждан, а в ряде случаев затрудняющих защиту нарушенных прав посредством судебной процедуры. Кроме того, несовершенство правовых механизмов препятствует практической реализации ряда законодательных норм, соответствующих международным стандартам, и создает ситуацию, в которой осуществление одних прав неизбежно приводит к ограничению других. Эти причины побуждают граждан обращаться в Конституционный и Верховный суды Российской Федерации с целью отмены тех или иных положений нормативных правовых актов, нарушающих права граждан в образовании. Можно также предположить, что отсутствие дисциплинарного института образовательного права замедляет развитие культуры образовательных правоотношений и в этом смысле косвенно провоцирует серьезные нарушения дисциплины как со стороны педагогических работников, так и обучающихся.

Вместе с тем немаловажной и, что характерно, весьма распространенной причиной нарушения образовательных прав граждан является неквалифицированное применение норм законодательства либо их игнорирование на различных стадиях процесса механизма правового регулирования. В частности, результаты рассмотрения обращений граждан в Конституционный и Верховный суды Российской Федерации по вопросу отмены тех или иных норм законодательства об образовании подтверждают, что даже федеральными органами исполнительной власти принимаются нормативные правовые акты, содержащие установления, прямо нарушающие права граждан в образовании. Весьма тревожной в этом отношении, как показывают обращения граждан, выглядит ситуация с локальными актами образовательных учреждений (организаций) и деятельностью их должностных лиц. Это свидетельствует о существовании проблемы неэффективного применения права в сфере образования.

Нарушения и защита прав педагогических работников

Заметную часть жалоб в уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по надзору за соблюдением законодательства в сфере образования, и существующей судебной практики по вопросам образования составляют конфликты и споры, связанные с несовершенством законодательных норм, призванных регулировать отношения, возникающие на стыке образовательного и трудового права. В частности, несовершенство нормы Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 3 ст. 20), предусматривающей возрастные ограничения для лиц, занимающих различные должности в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, в том числе должности заведующих кафедрами, повлекло за собой обращение педагогических работников в Конституционный суд Российской Федерации с просьбой о проверке конституционности указанной нормы.

В ходе рассмотрения этих обращений, а также аналогичного запроса Вахитовского районного суда г. Казани Конституционным судом Российской Федерации было установлено, что норма п. 3 ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части возрастного ограничения при замещении должностей заведующих кафедрами не соответствует ч. 1—2 ст. 19 и ч. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации  [669].

Основанием для такого решения Конституционного суда Российской Федерации явилось признание того обстоятельства, что сам по себе возраст, превышающий 65 лет, не препятствует успешному осуществлению профессорско-преподавательской деятельности и поэтому не может служить препятствием для исполнения обязанностей в должности заведующего кафедрой, которую законодатель относит именно к профессорско-преподавательским должностям, а не к административным должностям или к должностям государственной службы. Следовательно, «возрастное ограничение при замещении должностей заведующих кафедрами в государственных и муниципальных вузах не может рассматриваться в качестве специального требования, обусловленного характером этой деятельности, особенностями данного вида труда, а сам по себе факт достижения предельного возраста не может служить достаточным основанием для освобождения от должности заведующего кафедрой»  [670].

В связи с принятием Постановления Конституционного суда Российской Федерации о несоответствии Конституции Российской Федерации п. 3 ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» указанная норма в соответствующей части, а также дела граждан, подавших обращения, признаны подлежащими пересмотру в установленном порядке.

Поскольку это итоговое решение Конституционного суда Российской Федерации было принято в форме постановления, то его юридическая сила обязывает всех правоприменителей, в том числе другие суды, действовать в соответствии с выраженной в Постановлении позицией Конституционного суда Российской Федерации. В данном контексте особенно важно проанализировать значение рассмотренного решения Конституционного суда Российской Федерации, выявив его влияние на развитие образовательных правоотношений в целом.

Работник, пребывающий в указанной должности и обладающий необходимой для этого квалификацией, опытом работы и пользующийся авторитетом как среди коллег, так и среди обучающихся, оказывает непосредственное влияние на работу всей кафедры, на организуемый и проводимый ею образовательный процесс. Поскольку очевидно, что квалификация, опыт и авторитет приобретаются именно с возрастом, то сам по себе факт достижения работником 65 лет не должен служить основанием для освобождения от данной должности, тем более, что законодатель не предусматривает возрастные ограничения для занятия педагогической деятельностью. Рассмотренное решение Конституционного суда Российской Федерации защищает не только интересы заявителей и других педагогических работников, занимающих должности заведующих кафедрами, но также интересы педагогических коллективов и обучающихся, и в этом смысле способствует развитию образовательных отношений.

На протяжении длительного времени предметом споров были несвоевременность выплаты заработной платы педагогическим работникам и ее крайне низкий уровень, порождавшие проблемы обеспеченности системы образования кадрами. Предложенное законодателем решение данной проблемы, ввиду отсутствия работающих правовых механизмов и соответствующей инициативы со стороны исполнительной власти, не было реализовано на практике  [671]. Более того, Правительство Российской Федерации регулировало вопросы оплаты труда педагогических работников в отрыве от норм законодательства об образовании, о чем свидетельствует постановление «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки»  [672]. При этом нормы данного постановления поставили под вопрос действие норм Постановления Совета Министров РСФСР «О повышении заработной платы учителей и ряда других категорий работников народного образования»  [673], которое отменено не было. В этой ситуации Министерство труда и социального развития, пользуясь своим правом давать разъяснения по применению нормативных правовых актов в области труда, занятости и социальной защиты населения, фактически отменило действие п. 5 примечаний к Приложению 1 указанного постановления Совета Министров РСФСР, предусматривавшего повышение на 15% ставок заработной платы педагогических, инженерно-педагогических работников лицеев, гимназий, технических лицеев, колледжей, учебнопедагогических комплексов  [674]. В результате права перечисленных категорий педагогических работников были нарушены.

Данное обстоятельство стало основанием для обращения профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой, в которой был поставлен вопрос об отмене инструктивных писем Министерства труда и социального развития Российской Федерации, нарушающих права педагогических работников. Верховный Суд Российской Федерации признал, что указанные письма (которые по своей форме не являются нормативным правовым актом) «содержат положения нормативного характера, поскольку предписывают определенные правила, влекущие правовые последствия», и принял решение об удовлетворении поданной жалобы, то есть «о признании незаконными и не подлежащими применению со дня принятия» указанных писем, тем самым защитив право педагогических работников на получение надбавки к заработной плате  [675].

Рассмотренная ситуация свидетельствует о том, что право педагогических работников на получение достойной заработной платы, соответствующей их труду, будет нарушаться до тех пор, пока не будут выработаны работающие правовые механизмы для обеспечения данного права. В силу исключительной общественно-государственной значимости профессиональной педагогической деятельности, должны быть выработаны механизмы для существенного повышения заработной платы педагогическим работникам вне зависимости от уровня оплаты труда других работников бюджетной сферы. При этом указанные правовые механизмы в силу их важности должны быть закреплены не в подзаконном акте, а на законодательном уровне.

В то же время анализ материалов судебной практики показывает, что некоторые нормы Закона Российской Федерации «Об образовании», регулирующие права педагогических работников, служат надежной правовой основой для защиты соответствующих прав в случае их нарушения. В частности, суды всегда защищали право педагогических работников на получение денежной компенсации за книгоиздательскую продукцию (п. 8 ст. 55)  [676], а также право на коммунальные льготы, предусмотренные для педагогических работников, проживающих в сельской местности и поселках городского типа (п. 5 ст. 55)  [677].

Исключение составляет право на получение пенсии за выслугу лет (п. 5 ст. 55), реализуемое «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». В этой связи важно подчеркнуть, что указанный порядок является в определенной степени дискриминационным, поскольку распространяет данное право не на все категории педагогических работников. В частности, указанное право распространяется только на педагогических работников школ и других учреждений для детей. Более того, список «других учреждений», не будучи исчерпывающим, еще больше ограничивал круг граждан, которые в силу своей профессиональной деятельности имеют право на досрочное назначение трудовой пенсии. Это обстоятельство создает почву для возникновения юридического спора.

В 2001 г. гражданке М., проработавшей в течение 25 лет воспитателем в детском дошкольном туберкулезном санатории, было отказано в праве на получение пенсии за выслугу лет на том основании, что указанное учреждение не включено в «Список профессий и должностей работников образования, педагогическая деятельность которых в школах и других учреждениях для детей дает право на пенсию за выслугу лет»  [678]. Она обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействительным раздела «Наименование учреждения» указанного списка. Однако заявительнице было отказано в удовлетворении жалобы на том основании, что список составлен верно и содержит исчерпывающий перечень учреждений, работа в которых предоставляет право на выслугу лет [679].

Данное решение было обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, которая отменила его и вынесла новое решение, которым раздел «Наименование учреждений» «Списка профессий и должностей…» был признан недействительным на том основании, что Правительство Российской Федерации, издав в списке указанный раздел, вышло за пределы полномочий, предоставленных ему ст. 83 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации»  [680]. В результате право на получение пенсии за выслугу лет стало распространяться на тех педагогических работников, чья профессиональная деятельность и должность (независимо от наименования учреждения) позволяли на это право рассчитывать.

Однако в 2002 г. Президиум Верховного Суда Российской Федерации своим постановлением отменил определение Кассационной коллегии, оставив в силе решение Верховного Суда Российской Федерации  [681]. В постановлении подчеркивалось, что «пенсии за выслугу лет носят льготный характер по сравнению с другими видами пенсионного обеспечения», а список в обжалованной части не противоречит вступившим в силу федеральным законам «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»  [682].

В настоящее время право на досрочное назначение трудовой пенсии распространяется только на ограниченный круг педагогических работников, куда не входят профессорско-преподавательский состав вузов, педагоги дополнительного образования, школьные социальные педагоги и др. Возможность воспользоваться данным правом также требует дополнительного обоснования для тех педагогов, которые занимались педагогической деятельностью в дошкольных учреждениях и учебных заведениях, не получивших статус юридического лица  [683]. Однако суды, как правило, подтверждали неправомерность подхода, учитывавшего правовой статус учреждения при исчислении пенсии за выслугу лет. В частности, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в своем определении отметила, что назначение пенсии педагогическим работникам в зависимости от правового статуса учреждения или организации, где они работали, является необоснованным и ведет к ущемлению их конституционного права на социальное обеспечение [684].

В этой связи представляется, что в силу общественногосударственной значимости педагогической деятельности, подтверждаемой приоритетным статусом сферы образования, право на досрочное назначение трудовой пенсии следует распространить на всех педагогических работников. Поэтому необходимо в целом пересмотреть существующий порядок досрочного назначения трудовой пенсии в интересах педагогических работников исходя из заложенных в Законе Российской Федерации «Об образовании» концептуальных положений о том, что все педагогические работники должны обладать особым правовым статусом, который характеризуется рядом особых прав (в том числе на социальное обеспечение), предоставляемых в связи с осуществлением педагогической деятельности.

Одним из важнейших прав педагогических работников является право на участие в управлении образовательным учреждением, в котором они осуществляют свою профессиональную деятельность. Данное право основывается на принципе государственно-общественного характера управления и автономности образовательных учреждений (п. 6 ст. 2 Закона Российской Федерации «Об образовании») и осуществляется посредством участия трудового коллектива в рассмотрении и принятии устава образовательного учреждения, а также вносимых в него изменений и дополнений. Так, это право было защищено решением Жигулевского городского суда, признавшего недействительными регистрацию изменений и дополнений в устав муниципального образовательного учреждения средней общеобразовательной школы № 16, утвержденных мэром г. Жигулевска без согласия трудового коллектива указанного учреждения, а также ряд документов, принятых в соответствии с измененным уставом (в том числе приказ о назначении на должность директора)  [685].

Таким образом, анализ материалов судебной практики показывает, что в целом Законом Российской Федерации «Об образовании» была заложена правовая основа, позволяющая по многих случаях защищать и восстанавливать в судебном порядке нарушенные важнейшие права педагогических работников. Вместе с тем эта правовая основа должна развиваться в направлении разработки и совершенствования правовых механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию прав педагогических и научно-педагогических работников как в части их академических прав и свобод, так и в области труда и социального обеспечения. Эти меры в совокупности будут способствовать завершению оформления их специального правового статуса на законодательном уровне.

Нарушения и защита прав образовательных учреждений (организаций)

В силу специфики правового статуса образовательных учреждений (организаций) и их многогранной деятельности юридические споры с их участием отличаются большим разнообразием и рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами [686]. С точки зрения проблемы урегулированности прав образовательных учреждений (организаций) в российском законодательстве и возможности практического пользования этими правами наибольший интерес представляют материалы судебной практики арбитражных судов.

Одной из распространенных причин возникновения юридического спора с участием образовательных учреждений в 90-е годы ХХ века служила задолженность за коммунальные услуги. В таких ситуациях образовательные учреждения выступали в роли основного ответчика по искам организаций коммунального хозяйства, подаваемых в арбитражные суды с целью взыскания задолженностей и пеней за несвоевременную оплату. Однако образовательные учреждения не могли оплатить предоставляемые им коммунальные услуги, как правило, из-за недостатка бюджетного финансирования. Поэтому применялись нормы части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (п. 2 ст. 120, ст. 399) и Закона Российской Федерации «Об образовании» (п. 8 ст. 39), согласно которым при отсутствии денежных средств у основного должника (образовательного учреждения) субсидиарную ответственность по его долгам несет собственник имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления.

В Постановлении Высшего арбитражного суда Российской Федерации подчеркивалась необходимость строгого соблюдения арбитражными судами определенного порядка при рассмотрении такого рода дел. В частности, отмечалось, что в случае, «если государственное учреждение не получило из бюджета необходимых средств для уплаты долга, но приняло все меры к их получению, суду надлежит рассмотреть вопрос о наличии вины ответчика в соответствии с п. 1 ст. 401 ГК Российской Федерации. При недостаточности средств для уплаты долга у основного должника арбитражный суд определить учредителя должника и собственника его имущества, после чего с учетом требований ст. 120, 124, 125 ГК Российской Федерации рассмотреть вопрос о субсидиарной ответственности»  [687].

С учетом того, что учредители государственных и муниципальных образовательных учреждений, как правило, не являются собственниками имущества, судебные решения, предписывающие взыскание задолженностей с учредителя образовательного учреждения, не являющегося собственником имущества (например, с Минобразования России), признавались неправомерными и подлежащими отмене  [688].

Субсидиарную ответственность по долгам государственных и муниципальных образовательных учреждений несут соответствующие публично-правовые образования в целом, то есть Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования, которые согласно нормам ГК Российской Федерации отвечают своим имуществом, составляющим средства соответствующего бюджета (п. 1 ст. 126, п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215), и выступают в гражданском обороте через свои органы, наделенные соответствующей компетенцией (п. 1—2 ст. 125, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215). На этом основании кассационные инстанции признавали правомерным привлечение Министерства финансов Российской Федерации в качестве ответчика по задолженностям федеральных образовательных учреждений и вынесение решения о взыскании с него соответствующих задолженностей и пеней. В частности, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа своим постановлением оставил в силе решение арбитражного суда г. Санкт-Петербурга о взыскании задолженности СанктПетербургского государственного технологического института с Министерства финансов Российской Федерации  [689]. То есть решения арбитражных судов по таким делам отличаются известным единообразием: задолженность взыскивается не с образовательного учреждения и даже не с его учредителя, а именно с собственника имущества.

Юридические споры нередко возникают в связи с арендными отношениями в сфере образования. В частности, ставилось под сомнение само право государственных и муниципальных образовательных учреждений сдавать в аренду имущество, закрепленное за ними на праве оперативного управления. Между тем данное право предусмотрено нормами Закона Российской Федерации «Об образовании» (п. 11 ст. 39 — действ. ред., а также п. 1—2 ст. 47 — в ред. от 13 января1996 г. № 12-ФЗ, действ. до 1 января 2005 г.). Это вовсе не противоречило ст. 296 и 298 ГК Российской Федерации, но конкретизировало и дополняло их (а также ст. 608 части второй ГК Российской Федерации) применительно к специфике сферы образования. На данное обстоятельство было обращено внимание Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, который в своем постановлении отметил: «Право сдачи имущества в аренду согласно ст. 608 ГК Российской Федерации принадлежит как собственнику, так и лицам, уполномоченным законом или собственником сдавать имущество в аренду. Закон Российской Федерации “Об образовании” (п. 11 ст. 39 и подп. 1.2 ст. 47) управомочил образовательное учреждение выступать арендодателем закрепленных за ним объектов собственности»  [690]. Право образовательного учреждения выступать в качестве арендодателя учитывалось при вынесении решения Арбитражного суда Пермской области, при рассмотрении данного дела в апелляционной и кассационной инстанциях, а также подтверждалось в письме заместителя председателя Высшего арбитражного суда Российской Федерации  [691].

Вынесению единообразных судебных решений по делам о субсидиарной ответственности, а также в отношении права образовательного учреждения сдавать закрепленное за ним имущество в аренду во многом способствовала согласованность норм гражданского и образовательного законодательства. Гораздо более сложным (до 1 января 2005 г.) представлялся вопрос о собственности образовательных учреждений, сама постановка которого, по мнению исследователей-цивилистов, противоречила принципиальным положениям гражданского законодательства, не наделяющим учреждение правом собственности и рассматривающим его в качестве носителя ограниченных вещных прав (ст. 120, 296 ГК РФ)  [692].

Тем не менее при рассмотрении дел с участием образовательных учреждений суды не всегда оставляли преимущество за гражданским законодательством, ссылаясь на п. 3 ст. 120, допускающий наличие особенностей в правовом положении отдельных видов государственных и иных учреждений, определяемых законом и иными правовыми актами. На этом основании суды, в частности, не подвергали сомнению право образовательных учреждений участвовать в уставных фондах товариществ (акционерных обществ) и других организаций «своей собственностью», то есть имуществом, приобретаемым за счет предпринимательской и иной деятельности (п. 4 ст. 43 Закона Российской Федерации «Об образовании»), о чем свидетельствует Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа [693].

В то же время кассационная инстанция (Федеральный арбитражный суд Московского округа) признала правомерность отказа государственному образовательному учреждению в оформлении права собственности путем государственной регистрации на здание, приобретенное за счет внебюджетных средств. В постановлении было отмечено, что суды первой и апелляционной инстанций правомерно не применили п. 7 ст. 39 Закона Российской Федерации «Об образовании» и п. 2 ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», поскольку «государственное образовательное учреждение не является собственником имущества, переданного ему учредителем в качестве вкладов, а также имущества, приобретенного по иным основаниям». При этом суд обратил внимание на то обстоятельство, что указанные нормы образовательного законодательства противоречат ст. 235 и 217 ГК Российской Федерации, в соответствии с которыми имущество, находящееся в государственной собственности, отчуждается в собственность юридических лиц по решению собственника и в порядке, предусмотренном законами о приватизации  [694].

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что у арбитражных судов отсутствовала единая позиция в отношении разрешения коллизий между нормами гражданского и образовательного законодательства. Постановления Верховного Суда Российской Федерации также свидетельствуют о том, что в спорных случаях преимущество могло быть отдано нормам образовательного, а не гражданского законодательства. В частности, вопрос о совместном учредительстве государственных и муниципальных образовательных учреждений (что не предусмотрено нормами гражданского законодательства) предлагалось решать в соответствии с нормами образовательного законодательства (ст. 11, п. 3 ст. 33 Закона Российской Федерации «Об образовании»). В соответствующем постановлении Верховного Суда отмечалось, что Закон Российской Федерации «Об образовании», являющийся специальным законом, определяющим отношения в области образования и регулирующим вопросы создания образовательных учреждений, предоставляет право создавать образовательное учреждение нескольким учредителям  [695].

Большим единством отличалась позиция арбитражных судов по спорным вопросам, возникавшим (до 1 января 2005 г.) между нормами образовательного и налогового законодательства. В данном случае основанием для юридических споров было нежелание налогового ведомства считаться с режимом льготного налогообложения, установленным п. 2 ст. 40 Закона Российской Федерации «Об образовании» и не предусмотренным законодательством Российской Федерации по налогам и сборам. Тем не менее до вступления в силу части второй Налогового кодекса Российской Федерации арбитражные суды неизменно защищали право образовательных учреждений и организаций на льготное налогообложение, руководствуясь нормами о налоговых льготах, предусмотренными образовательным законодательством  [696]. При этом суды исходили из того, что Закон Российской Федерации «Об образовании» является федеральным законом прямого действия и применяется независимо от других норм налогового законодательства с учетом требований ст. 75 Конституции Российской Федерации, а решение вопроса о месте расположения той или иной нормы находится в компетенции законодателя, а не суда. Такая позиция была признана правомерной Высшим арбитражным судом Российской Федерации, о чем было проинформировано Министерство по налогам и сборам Российской Федерации  [697].

В целях обеспечения единообразных подходов к применению положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации соответствующие указания арбитражным судам были даны Пленумом Высшего арбитражного суда Российской Федерации  [698]. В постановлении, в частности, отмечалось, что «до момента введения в действие соответствующих глав части второй НК Российской Федерации судам надлежит применять принятые в установленном порядке нормы закона, касающиеся налоговых льгот, независимо от того, в какой законодательный акт они включены: связанный или не связанный с вопросами налогообложения» (п. 15).

Министерство по налогам и сборам Российской Федерации вынуждено было согласиться с указаниями Высшего арбитражного суда и дать соответствующие инструкции налоговым органам. В соответствующем письме Министерства по налогам и сборам Российской Федерации рекомендовалось при осуществлении налоговых проверок и взимании налогов руководствоваться нормой, закрепленной в п. 3 ст. 40 Закона Российской Федерации «Об образовании», предусматривающей освобождение образовательных учреждений от всех видов налогов при осуществлении ими непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставами образовательных учреждений, если иное не предусмотрено соответствующими главами части второй НК Российской Федерации  [699].

В то же время неконкретность норм образовательного законодательства, регламентирующих режим льготного налогообложения, а также особый режим предпринимательской деятельности (ст. 47) влекли за собой правомерное налогообложение той части дохода образовательного учреждения, которая оставалась в его распоряжении на конец налогового периода и (независимо от целей дальнейшего использования этих средств) признавалась «предпринимательским доходом».

Показательно, что на необходимость совершенствования образовательного законодательства в указанной части обратил внимание начальник Правовой службы УФСНП России по г. Москве И. Н. Пастухов  [700]. Однако выдвинутое им предложение оказалось невостребованным. Введение в действие части второй НК Российской Федерации фактически лишило образовательные учреждения (организации) права на налоговые льготы, а коллизии между образовательным и налоговым законодательством были устранены путем отмены льготного налогового режима и исключения соответствующих норм из Закона Российской Федерации «Об образовании» на основании Федерального закона от 8 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

В отличие от Гражданского Кодекса Российской Федерации, допускающего наличие определяемых законом особенностей в правовом положении учреждений (п. 3 ст. 120), Бюджетный кодекс Российской Федерации, так же как и налоговое законодательство, таких особенностей не допускает.

Несмотря на однозначность формулировки ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации»  [701], признававшей, что «законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, принятые до введения в действие Кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу», возникла коллизия между принципиальными положениями бюджетного законодательства и нормами образовательного законодательства. В частности, было поставлено под сомнение право государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования «самостоятельно определять направления и порядок использования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материальное стимулирование работников этого учреждения» (п. 5 ст. 42 Закона Российской Федерации «Об образовании»).

Данная норма полностью соответствует принципу автономности образовательных учреждений; уже на этом основании она могла бы стать дополнением бюджетного законодательства применительно к сфере образования. Тем не менее Бюджетный Кодекс Российской Федерации требует определять полномочия получателя бюджетных средств исходя из п. 6 ст. 161. Согласно указанной норме «бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов», а права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы «определяет Федеральное казначейство Российской Федерации либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств». То есть согласно нормам Бюджетного Кодекса Российской Федерации бюджетное учреждение в принципе не может обладать самостоятельностью в части распределения бюджетных средств.

Между тем судебное решение Арбитражного суда Республики Хакасия в интересах Хакасского государственного университета было принято, в том числе на основании п. 5 ст. 42 Закона Российской Федерации «Об образовании». Данное решение было изменено апелляционной инстанцией, которая, не дав исчерпывающего ответа на вопрос о правомерности применения п. 5 ст. 42 в отношении получателя бюджетных средств, тем не менее не отрицала возможность применения указанной нормы  [702]. К сожалению, четкая позиция Высшего арбитражного суда Российской Федерации по данному вопросу не была сформулирована, что не способствовало выработке единого подхода к принятию судебных решений по таким делам.

Таким образом, анализ материалов арбитражной практики показывает, что почва для возникновения юридических споров с участием образовательных учреждений создавалась прежде всего многочисленными коллизиями, возникавшими между нормами образовательного законодательства и нормами Гражданского, Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, что со всей остротой ставило вопрос о согласовании норм. К настоящему времени подавляющее большинство коллизий устранено. Однако в процессе радикального редактирования образовательного законодательства (в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) были существенно урезаны права образовательных учреждений. Поэтому вопрос о совершенствовании образовательного законодательства, в том числе в направлении поиска приемлемых путей согласования его норм с нормами действующих кодексов, остается открытым.

Значительно более редкими были обращения в суд по вопросам нарушения прав образовательных учреждений (организаций) в части образовательной деятельности. В связи с этим весьма показательным является зафиксированный первым такой случай, связанный с отрицательными результатами аттестации МОУ школы № 16 Октябрьского района г. Самары в 1999 году. Это повлекло за собой обращение профсоюзного комитета и педагогического коллектива в районный суд г. Самары с жалобами на итоговое заключение аттестационной комиссии по результатам экспертизы деятельности данного образовательного учреждения. Заявители просили признать недействительным указанное итоговое заключение, а также изданный на его основании приказ № 183-Л ГУО АСО от 24 февраля 1999 г. и обязать ГУО АССО отменить их как документы, принятые на основании аттестации, проведенной с нарушением ее процедуры, определяемой Положением о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений  [703].

В ходе рассмотрения дела суд пришел к выводу, что аттестация МОУ школы № 16 проведена при отсутствии официально утвержденного на региональном уровне порядка ее проведения с нарушением требований к процедуре, предъявляемых действующим федеральным законодательством в сфере образования, и о незаконности принятых по результатам этой аттестации итогового заключения и приказа. Решением суда данные документы были признаны недействительными, то есть жалобы были удовлетворены  [704].

Рассмотренный случай подчеркивает исключительную важность процессуальных норм, позволивших защитить право образовательного учреждения, а следовательно, и право других участников образовательных правоотношений на аттестацию, проведенную с соблюдением всех правил соответствующей юридической процедуры. В начале ХХI века стала расширяться судебная практика по вопросам регламентации деятельности образовательных учреждений, в частности по восстановлению нарушенных прав в связи с принятием решений об отрицательных результатах аттестации, приостановлении и аннулировании лицензии на право осуществления образовательной деятельности, приостановления и лишения государственной аккредитации образовательных учреждений (организаций).

Анализ этих споров свидетельствует, что основная их часть возникала в связи со слабой регламентацией процедур проведения лицензирования и государственной аккредитации, что оставляло значительное пространство для усмотрения уполномоченных должностных лиц, приводило к принятию неправомерных решений.

Следует заметить, что чрезвычайно общий характер регулирования основных образовательных институтов и процедур в целом является типичной чертой законодательства об образовании и нередко становится препятствием для реализации законных интересов и прав в сфере образования как граждан, так и образовательных учреждений (организаций). Не случайно специалисты рассматривают юридическую процедуру как «гарантию законности, порядка, демократии, защищенности прав и интересов граждан», а также юридических лиц и подчеркивают огромную роль процедурных механизмов в условиях формирования правового государства  [705]. Данные обстоятельства делают очевидным необходимость совершенствования законодательства об образовании в этой части.

В целом исследование материалов правоприменительной и судебной практики подтверждает оценку состояния законодательства об образовании, данную в двух предыдущих параграфах. Оно свидетельствует о недооформленности правовых статусов участников образовательных отношений и правовых механизмов реализации их прав и обязанностей, пробельности регламентации процессуальных аспектов деятельности органов исполнительной власти и образовательных учреждений (организаций), сохранении коллизионности с нормами иных отраслей законодательства. Отдельную проблему представляет отсутствие в подавляющем большинстве случаев норм, устанавливающих формы ответственности различных субъектов образовательной деятельности за нарушение законодательства об образовании и соответствующие санкции. Все это на практике не только приводит к нарушению прав лиц в сфере образования, но в ряде случаев и затрудняет принятие адекватных мер реагирования надзорными органами, а также и судебную защиту этих прав. Вместе с тем, если говорить об эффективности механизма правового регулирования в целом, то нельзя не признать, что часть споров связана с недостаточно квалифицированным применением норм законодательства как органами исполнительной власти, так и непосредственно образовательными учреждениями (организациями). Вышеуказанное в совокупности служит важным аргументом в пользу активизации усилий не только по совершенствованию правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений, но и повышению законности на всех стадиях реализации права, а также уровня правовой культуры и правосознания правоприменителей.

____________________________________________

 

 

[648] Данное положение Конституции РФ получило развитие в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», в соответствии с которым судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной власти (ст. 1.2). (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.)

[649] Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866—1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

[650] Определение Конституционного суда Российской Федерации об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цицулина А. Ю.

[651] Постановление Конституционного суда Республики Коми по делу о проверке конституционности ч. 4. ст. 6 Закона Республики Коми «Об образовании» (в ред. от 27 февраля 1998 г.) в связи с жалобой гражданки Л. И. Колтыриной от 22 мая 2002 г. // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 28—35.

[652] Вестник Конституционного суда РФ. 2005. № 1. С. 5—16.

[653] Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в РФ, утв. Приказом Министерства образования РФ от 27 марта 1998 г. № 814.  Регистрация в Министерстве юстиции РФ 5 августа 1998 г. № 1582 // БНА. 1998. № 20.

[654] Решение Верховного Суда РФ от 1 сентября 1999 г. (дело № ГКПИ 99—563) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 123—126.

[655] Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 12 октября 1999 г. № КАС 99—273 // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 126.

[656] Приказ Министерства образования РФ от 16 марта 2000 г. № 780 «О внесении изменений в Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в РФ» // БНА. 2000. № 16.

[657] Порядок приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (высшие учебные заведения), утв. Приказом Министерства образования РФ от 24 февраля 1998 г. № 500 // Бюллетень Министерства образования РФ. 1998. № 5.

[658] Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 6 июля 1999 г. (дело № КАС 99—134) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 121—122.

 Приказ Министерства образования РФ от 5 марта 2004 г. № 1089 «Об утверждении федерального компонента государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования».

[660] Приказ Министерства образования РФ от 9 марта 2004 г. № 1312 «Об утверждении федерального базисного учебного плана и примерных учебных планов для образовательных учреждений Российской Федерации» // Вестник образования. 2004. № 12.

[661] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Российская газета. 2002. № 220.

[662] Права человека и модернизация российского образования. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. С. 10.

[663] По мнению Н. Розиной, начальника отдела нормативного обеспечения образовательных стандартов и программ Министерства образования РФ, судебное разбирательство по поводу нарушенных прав абитуриента на вступительных экзаменах в вуз «имеет нулевой эффект». (Редкий абитуриент дойдет до суда. Интервью с Н. Розиной // Закон. 2002. № 5. С. 37—39.)

[664] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного Суда от 10 сентября 2001 г. (дело № 33—2795) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 128—130.

[665] Изменения в п. 3 ст. 16 Закона Российской Федерации «Об образовании» внесены Федеральным законом от 5 марта 2004 г. № 9-ФЗ // СЗ РФ. № 10. Ст. 835.

 

[666] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Воронежского областного суда от 31 мая 2001 г. (дело № 33—1555) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 126—128.

[667] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 января 2000 г. (дело № 65-Вп99—8) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 142—144.

[668] См.: Батуева Е. Директор по прозвищу Зверь // Трибуна. 2005. 24 авг.

[669] Постановление Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений п. 3 ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В. П. Малкова и Ю. А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани от 27 декабря 1999 г. № 19-П // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 43—53.

[670] Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 50.

[671] Имеются в виду нормы ст. 54 Закона Российской Федеpации «Об образовании» в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г.

[672] Постановление Правительства РФ от 14 октября 1992 г. № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки» // САПП. 1992. № 16. Ст. 1253.

[673] Постановление Совета Министров РСФСР от 8 января 1991 г. № 17 «О повышении заработной платы учителей и ряда других категорий работников народного образования» // Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. № 2. Ст. 109.

[674] Инструктивные письма Министерства труда и социального развития РФ от 16 сентября 1997 г. № 4574-ВЯ и от 3 ноября 1997 г. № 5473ВЯ // СПС «Гарант».

[675] Решение Верховного Суда РФ от 22 декабря 1998 г. (дело № ГКПИ 98—646) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 149—154.

[676] Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 163—173.

[677] Там же. С. 189—195.

[678] Постановление Совета Министров РСФСР от 6 сентября 1991 № 463 «Об утверждении списка профессий и должностей работников образования, педагогическая деятельность которых в школах и других учреждениях для детей дает право на пенсию за выслугу лет» (в ред. Постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 953 «О внесении изменений, дополнений и признании утратившими силу некоторых решений Совета Министров РСФСР по некоторым вопросам пенсионного обеспечения за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью, лечебной и творческой работой») // САПП. 1993. № 39. Ст. 3652.

[679] Решение Верховного Суда РФ от 24 апреля 2001 г. (дело № ГКПИ 2001—663) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 200—203.

[680] Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 12 июля 2001 г. // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 203—205.

[681] Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 июня 2002 г. (дело № 173пв01) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 206—212.

[682] Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831; Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ // СЗ РФ. № 52. Ч. 1. Ст. 4920.

[683] Данный вопрос обсуждался, в том числе, на страницах журнала «Закон». (См.: Сорк М. В чем вина учителя? // Закон. 1998. № 5. С. 96.)

[684] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2002 г. (дело № 56-ВО2—10) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 222—225.

[685] Решение Жигулевского городского суда от 5 ноября 2004 г. (дело № 2—902).

[686] Основные критерии разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами были определены совместным постановлением пленумов Верховного Суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ, которым предписывается определять подведомственность дела исходя из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом. В соответствии с этими критериями специальная компетенция арбитражных судов ограничивается делами, вытекающими из предпринимательской и иной экономической деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. (Совместное Постановление Пленума Верховного Суда РФ

[687] Постановление Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 24 марта 1997 г. № 4948/97 по делу № А05—3144/97—223/12 // Судебная практика арбитражных судов. Сборник судебных актов по делам с участием образовательных учреждений и их учредителей в качестве истцов и ответчиков / Сост. И. А. Рожков, Г. Т. Ермошин, Ю. Ф. Свирин; Отв. ред. И. А. Рожков. М.: Технопечать, 2001. 176 с. С. 56.

[688] См., напр.: Постановление Президиума Высшего арбитражного суда от 24 марта 1997 г. РФ № 4948/97 по делу № А05—3144/97—223/12; Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 мая 1999 г. (дело А53/9288/98-С3—36) и от 19 апреля 2000 г. (дело А53—13448/99-С4—32) // Судебная практика арбитражных судов. С. 54— 56, 66—69, 73—76.

[689] Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 августа 1998 г. (дело № А56—4384/98) // Судебная практика арбитражных судов. С. 57—60.

[690] Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 октября 2000 г. (дело № А56—9112/00) // Судебная практика арбитражных судов. С. 116—120.

[691] Решение Арбитражного суда Пермской области от 8 февраля 2001 г. (дело № А50—180/2001-ГК); Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Пермской области от 10 апреля 2001 г. (дело № А50— 180/2001-ГК); Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 5 июля 2001 г. (дело № Ф09—1035/01 ГК); Письмо заместителя Председателя Высшего арбитражного суда РФ от 3 декабря 2001 г. № 9048/01 // Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2 ч. / Сост. и отв. ред. И. А. Рожков. М.: ГУ ВШЭ, 2003. Ч. 2: Сборник судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере образования. 296 с. С. 131—142.

[692] См., напр.: Максимец Л. Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права;Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского университета. 1998.№ 1; Твердова Т. В. Образовательное учреждение — субъект гражданского права // Право и образование. 2003. № 6; 2004. № 1—2; Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М.: Готика, 2005.

[693] Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 мая 1998 г. (дело № А56—17760/97) // Судебная практика арбитражных судов. С. 28—31.

 

[694] Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 18 июня 2001 г. (дело № КГ-А40/2995—01) // Судебная практика арбитражных судов. С. 66—68.

[695] Постановление Верховного Суда РФ № 44г-116 / Обзор судебной практики за I квартал 2002 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 11. С. 14.

[696] Об этом, в частности, свидетельствуют следующие решения арбитражных судов: от 13 августа 1998 г. (дело № А40—18678/98—75—251а) — удовлетворен иск негосударственного образовательного учреждения «Международный центр развития ребенка» к ГНИ № 34 СЗАО г. Москвы по вопросу уплаты налогов на прибыль и на рекламу; от 18 ноября 1997 г. (дело № А40—31385/97—14—353а) и от 7 декабря 1999 г. (дело № А40— 43105/99—75—813) — удовлетворены иски негосударственного образовательного учреждения Лицей «Столичный» к ГНИ № 25 ЮАО г. Москвы по вопросу уплаты налога пользователей автомобильных дорог; от 7 декабря 1999 г. (дело № А40—19993/99—107—5) и от 16 ноября 1999 г. (дело № А 40—41269/99—108—444) — удовлетворен иск автономной некоммерческой организации «Заочная школа МИФИ» к ГНИ № 24 ЮАО по вопросу уплаты налогов на пользователей автомобильных дорог и на рекламу. Об этом также свидетельствуют постановления кассационных инстанций — см.: Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 2. С. 209—226, 233—235, 237—248.

[697] Письмо заместителя председателя Высшего арбитражного суда РФ О. В. Бойкова от 3 июня 1999 г. № С5—5/уп-618 // Судебная практика арбитражных судов. Сборник судебных актов по делам с участием образовательных учреждений и их учредителей в качестве истцов и ответчиков. М., 2001. С. 176.

[698] Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса РФ» // Вестник Высшего арбитражного суда РФ. 2001. № 7.

[699] Письмо Министерства РФ по налогам и сборам от 31 июля 2001 г. № ВГ-6—03/592 «О предоставлении льгот по налогам образовательным учреждениям» // Образование в документах. 2001. № 29.

[700] В своей статье И. Н. Пастухов отметил, что в целях стимулирования развития образовательных учреждений было бы целесообразно конкретизировать условия признания непредпринимательскими доходов от оказания образовательных услуг и относить к облагаемым налогами только средства, именно истраченные на иные цели и не реинвестированные в образовательный процесс. «Такое изменение позволило бы стимулировать инвестиции в развитие образования, которые создают базу для повышения его качества, являющегося, в свою очередь, основой поступательного развития всей страны». (Пастухов И. Н. О проблемах применения законодательства о налогах и сборах учреждениями образования // Закон и право. 2001. № 9. С. 6.)

 

[701] Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

 

[702] Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Хакасия от 11 июля 2002 г. (дело № А74—346/02-К2) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 2. С. 190—208.

[703] Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений утв. Приказом Минобразования России от 22 мая 1998 г. № 1327 (зарегистрирован Минюстом России 14 августа 1998 г. № 1589).

[704] Решение Федерального суда Октябрьского района города Самары от 6 мая 1999 г. (дело № 2—1684/99) // Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1. С. 90—96.

 

§ 4. Формы и основные направления совершенствования федерального законодательства об образовании

Совершенствование федерального законодательства — необходимое условие для правильного развития и функционирования системы законодательства об образовании, механизма правового регулирования в целом. В силу наличия отмеченных в данной работе формально-юридических и содержательных проблем законодательства об образовании задачи его совершенствования, а также, соответственно, требования и показатели, которым оно должно соответствовать, можно условно разделить на две группы. Первую группу составляют показатели, вытекающие из требований законодательной техники. К ним могут быть отнесены следующие:

1)      четкое определение предмета правового регулирования, действия норм во времени, в пространстве и по кругу лиц, применения норм закона по аналогии;

2)      установление общих принципов правового регулирования, а также прав и свобод участников образовательных отношений в соответствии с международными нормами и Конституцией Российской Федерации;

3)      соответствие сути и содержанию регулируемых общественных отношений, обеспечение их всестороннего и последовательного регулирования посредством использования правовых средств и закрепления правовых режимов, соответствующих особенностям образовательных отношений, а также иных смежных с образовательными отношений, возникающих в сфере образования;

4)      обеспечение стройной системы правового регулирования, характеризующейся устойчивостью связи и соподчиненностью норм, четким разграничением законодательного и подзаконного уровней регулирования; наличием действенных правовых механизмов, процессуальных (процедурных) норм; создание правовой основы для развития законодательства субъектов Российской Федерации об образовании;

5)      упорядочение используемых терминов и понятий; устранение пробелов и противоречий, а также коллизий с иными законодательными актами; устойчивость, «надежность» норм.

Ко второй группе относятся показатели, определяющие эффективность законодательства об образовании с точки зрения отражения общих потребностей регулируемой сферы в условиях ее модернизации. В этом отношении законодательство об образовании должно:

1)      гарантировать приоритетность данной сферы, позволить решать правовыми средствами задачи модернизации и развития российского образования, ведения экспериментальной и инновационной деятельности, получения образования с учетом применения новых информационных технологий, то есть создания правовых условий для саморазвития системы образования и повышения качества образования;

2)      закрепить основные элементы правового статуса участников образовательных правоотношений, правовые механизмы реализации и защиты их прав и свобод; установить формы их ответственности в сфере образования; определить основания возникновения и прекращения прав и обязанностей в сфере образования;

3)      четко разграничить предметы ведения органов, осуществляющих полномочия в сфере образования; закрепить особенности управления образовательными учреждениями (организациями), в том числе общие правила организации органов самоуправления;

4)      регламентировать регулятивные, контрольно-оценочные и конкурсные процедуры в сфере образования, порядок их проведения; ликвидировать избыточные административные процедуры; ограничить несанкционированный ведомственный контроль;

5)      закрепить существенные условия договора об образовании; урегулировать отношения по получению образования на возмездной основе и т. п.

Для проведения работы по модернизации действующего законодательства об образовании принципиальными на сегодняшний день являются два вопроса: о формате, в котором она должна осуществляться, и о направлениях его содержательного обновления.

Систематизация законодательства об образовании

Анализ законодательной практики в сфере образования последних лет свидетельствует о том, что возврат к первоначальному замыслу развития системы законодательства об образовании и издание значительного количества отраслевых федеральных законов, регулирующих отдельные подсистемы и институты образования, в настоящее время практически не реализуем. Практика внесения дальнейших изменений в существующие законодательные акты об образовании с учетом объема и характера уже внесенных поправок, большая часть которых основывалась на различных концептуальных положениях либо на идеях, отличных от подходов разработчиков первоначальной редакции Закона Российской Федерации «Об образовании», перестала оправдывать себя. Можно согласиться с В. Н. Зенковым в том, что «выбор такого варианта в качестве основного приводит к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике»  [706], то есть, по сути, не решает основных проблем совершенствования правового регулирования в сфере образования.

Вышеуказанное в совокупности свидетельствует о том, что необходима новая стратегия развития образовательного законодательства, обеспечивающая создание его стройной системы и эффективного механизма правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений.

Первым и необходимым шагом в этом направлении является проведение его систематизации, инициатором и субъектом которой должен стать орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия по нормативному правовому регулированию в сфере образования. С учетом характера имеющихся проблем законодательства об образовании наиболее эффективным представляется проведение его систематизации в двух главных формах — консолидации и кодификации.

Консолидация могла бы способствовать решению ряда взаимосвязанных задач:

1)      поднять уровень правового регулирования значительной части отношений в сфере образования, которые все еще регулируются преимущественно подзаконными нормативноправовыми актами, на уровень федерального закона;

2)      сократить чрезмерное количество нормативных правовых актов, действующих в сфере образования, и устранить такие недостатки, как повторы отдельных норм различными нормативными правовыми актами.

Однако форма консолидации исключает появление новелл, в то время как действующее образовательное законодательство остро нуждается в содержательном обновлении. С учетом этого она должна быть дополнена кодификацией, предусматривающей переработку норм объединяемых актов. Это, с одной стороны, способствовало бы приведению нормативных правовых актов в данной сфере в единую и внутренне согласованную систему, с другой — содержательному обновлению законодательства, обеспечению более полного соответствия системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношений, устранению юридико-технических недостатков. При этом следует иметь в виду, что если консолидация позволяет объединить многочисленные нормативные акты в один укрупненный акт без изменения содержания правового регулирования, то результатом кодификации всегда является «новый, сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему»  [707].

Как уже отмечалось, попытка проведения кодификации с целью принятия Кодекса Российской Федерации об образовании была предпринята на рубеже XX–ХХI веков. Работы по проектированию Кодекса Российской Федерации об образовании проводились с учетом основных положений международного права и Конституции Российской Федерации, а также передового законотворческого опыта современных демократических правовых государств, в частности Франции, одной из первых в мире принявшей образовательный кодекс

(в 2000 г.)  [708].

Авторы ставили перед собой задачу «разработать такие правовые средства и методы, которые бы обеспечивали эффективное участие государства в образовательной сфере и надлежащее выполнение им своей конституционной обязанности как гаранта прав граждан на образование»  [709]. Соответственно, их усилия были направлены на создание и внедрение в практику таких механизмов, которые обеспечивали бы доступность бесплатного образования для всех слоев населения и предотвращали бы девальвацию государственных гарантий права граждан на образование. Кроме того, преследовалась цель собрать в рамках Кодекса об образовании все действующие и эффективно работающие нормы, систематизировать их и дополнить новыми нормами. Такой подход позволил бы разрешить основные проблемы, свойственные законодательным актам об образовании, а также отменить многие подзаконные акты и сократить объемы ведомственного нормотворчества, поскольку нормы Кодекса были бы снабжены работающими правовыми механизмами и могли бы применяться напрямую, без издания большого количества подзаконных нормативных правовых актов.

Однако ввиду того, что этот акт разрабатывался как «классический» отраслевой кодекс, в процессе этой работы стал очевиден недостаточный уровень теоретической проработки ряда институтов образовательного права и отсутствие их доктринального оформления, что осложняло, а в некоторых случаях сделало невозможным проектирование нормативных моделей и правовых механизмов, формулирование соответствующих норм. Кроме того, в России в данный период в рамках Концепции модернизации российского образования до 2010 года начался ряд крупномасштабных экспериментов, которые планировалось завершить к этому году. Следствием таких экспериментов должны стать значительные институциональные, структурные и функциональные изменения в системе образования, включая внедрение новых принципов и механизмов взаимодействия государства, участников образовательных отношений и представителей гражданского общества. Эти обстоятельства обусловили невозможность нормативного закрепления многих образовательных институтов, модели которых только апробировались в ходе экспериментов, и, соответственно, некоторое устаревание Кодекса уже в процессе его написания, что отчасти и предопределило его судьбу.

Если обратиться к современной ситуации, то высокая «подвижность» норм постоянно обновляемого законодательства об образовании, недостаточный уровень зрелости образовательных правоотношений и институтов образовательного права, а также недостаточный объем соответствующих теоретических разработок и, что является тоже немаловажным фактором, отсутствие единства мнений относительно способов и форм правового регулирования системы отношений, возникающих в сфере образования, свидетельствуют о том, что объективные предпосылки для принятия в данной сфере единого акта в форме кодекса — закона, имеющего сводный характер и практически полностью охватывающего нормативный правовой материал целой сферы общественных отношений, — все еще не оформились в полной мере. Сегодня принятие Кодекса Российской Федерации об образовании следует рассматривать как важную перспективную задачу.

Более актуально в настоящее время накопление стабильного нормативного материала и его упорядочение, достижение устойчивости правового регулирования в условиях модернизации образования. Значительным шагом в данном направлении могла бы стать разработка нового системообразующего законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням образования, вбирающего в себя нормы двух действующих законов об образовании и типовых положений об образовательных учреждениях. Как базовый системообразующий законодательный акт новый федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» должен закреплять принципиальные положения, в соответствии с которыми будет осуществляться правовое регулирование всей совокупности правоотношений данной сферы на всей территории России, и четко разграничивать компетенцию Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения в сфере образования. В то же время, учитывая острую потребность сферы образования в законодательном закреплении эффективно работающих правовых механизмов, а также не вполне удачный опыт становления образовательного законодательства в 90-е годы, новый закон должен содержать не только общие принципы и режимы правового регулирования, но и правовые механизмы, позволяющие эффективно применять соответствующие нормы на практике. Поэтому новый федеральный закон должен включать всю совокупность нормативных предписаний, имеющих всеобщий характер и действующих на каждом отдельном уровне системы образования. Одновременно в него надлежит поместить некоторые специальные нормы, непосредственно связанные с действием общих норм и обеспечивающие их реализацию на соответствующем уровне образования.

Очевидно, что для подготовки такого акта потребуется проведение большой кодификационной работы, направленной на переработку всей совокупности действующих законодательных и подзаконных актов, регламентирующих отдельные аспекты образовательных правоотношений, институты и процедуры системы образования. Однако в отличие от кодекса такой федеральный закон, интегрирующий нормы законодательства по всем уровням образования, не может претендовать на осуществление всеобъемлющей законодательной регламентации правоотношений данной сферы. Он в определенном смысле представляет собой промежуточный вариант, способствующий решению задачи поэтапного укрупнения и повышения степени кодифицированности законодательства об образовании. Его принятие может привести к увеличению удельного веса собственно законодательных норм в системе законодательства об образовании, более четко разграничить законодательный и подзаконный уровни нормотворчества, преодолеть основные недостатки действующих законодательных актов в сфере образования» как в содержательном, так и в формально-юридическом отношении.

Обеспечение регламентации правоотношений в отдельных подсистемах образования в рамках одного законодательного акта снимает задачу разработки и принятия отраслевых федеральных законов. При этом наличие такого акта не исключает принятие специальных тематических федеральных законов, имеющих более узкий предмет регулирования, а также актов Правительства Российской Федерации и органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по нормативному правовому регулированию в сфере образования, более детально регламентирующие процедурные вопросы.

Направления обновления федерального законодательства об образовании

Представляется, что преодолению основных недостатков действующих законодательных актов в сфере образования при разработке нового федерального закона, интегрирующего законодательство по всем уровням образования, может способствовать учет и использование предложений и рекомендаций, выработанных в процессе настоящего исследования. При содержательном обновлении норм было бы целесообразно исходить из изложенных в исследовании теоретико-методологических оснований, которые опираются на представление о совокупности правоотношений, возникающих в сфере образования и способствующих реализации (содействию реализации) права на образование, как целостной органичной системе, ключевым элементом, стержнем которой выступают образовательные правоотношения.

Научно обоснованное обособление образовательных и смежных с ними правоотношений создает необходимые основания для определения предмета правового регулирования федерального законодательства об образовании. Соответственно в новом законодательном акте об образовании должны быть регламентированы не только образовательные, но и другие правоотношения, способствующие реализации права на образование и входящие в систему правоотношений в сфере образования. При этом образовательные, будучи системообразующими для отношений данной сферы, должны получить максимально полную регламентацию в нормах образовательного законодательства.

Смежные отношения, оставаясь в рамках общих предписаний своих отраслей, подлежат регулированию нормами законодательства об образовании только в части особенностей их реализации в сфере образования. Это требует оптимизации соотношения норм законодательства об образовании с нормами других отраслей, что предполагает, в том числе, выявление и предметное наполнение комплексных правовых институтов как основных способов органичной межотраслевой взаимосвязи и учета специфики правовых режимов в образовании. При этом нормы законодательства об образовании, конкретизирующие нормы иных отраслей с учетом специфики образовательной деятельности, а также образующие комплексные правовые институты, должны быть приоритетными в регулировании образовательных и смежных правоотношений. Иные отрасли законодательства могут аналогичным образом инкорпорировать отдельные образовательно-правовые нормы.

Рассмотренный подход в полной мере соответствует современной тенденции размежевания отраслей, обеспечивает органичную межотраслевую взаимосвязь, а также позволяет четко обозначить место законодательства об образовании в российской правовой системе права и предметегоправового регулирования.

При определении целей и задач законодательства об образовании необходимо исходить из международно-правовых положений, нашедших отражение в Конституции Российской Федерации (ст. 43), о том, что право на образование принадлежит каждому человеку. С учетом этого представляется, что главная функциональная задача законодательства об образовании заключается в том, чтобы «закрепить за каждым человеком, гражданином России право на образование, установить объем этого права и механизм его реализации»  [710], а также обеспечить его защиту.

В новом системообразующем законодательном акте должен быть определен порядок действия законодательства по кругу лиц, который наряду с российскими гражданами включает граждан иностранных государств и лиц без гражданства, а также юридических лиц, занимающихся образовательной дея тельностью либо инвестирующих в российское образование. Действие законодательства об образовании в пространстве распространяется на всю территорию Российской Федерации, а также на российские образовательные учреждения, расположенные за ее пределами, которые входят в единое образовательное пространство.Порядок действия законодательства об образовании во времени должен определяться общим правилом, в соответствии с которым законодательный или другой нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть «действует только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие»  [711]. Таким образом, распространение новых норм закона на отношения, возникшие до момента введения его в действие, возможно только в том случае, если это прямо предусмотрено законом. Порядок введения в действие нормативных правовых актов в целом должен соответствовать нормам Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания»  [712]. Как показывает опыт последних лет, целесообразно предусмотреть также в качестве обязательного правила установление отложенного срока вступления в силу или установления переходного периода для нормативных правовых актов, вводящих новые образовательные институты, правила деятельности, процедуры.

Назревшей является также необходимость совершенствования используемого в законодательстве понятийного аппарата, который следует конкретизировать, упорядочить и расширить. Прежде всего, требует уточнения формулировка самого понятия образование, которое должно быть расширено с целью включения в него не только цензового, но и дополнительного образования, самообразования, неформального образования. Это позволит учесть весь круг лиц, включенных в те или иные виды образовательных правоотношений, и урегулировать их правовой статус.

Далее необходимо разграничить понятия образование и образовательная услуга,дополнительное образование и дополнительные образовательные услуги, имея в виду, что платность не служит обязательным условием получения образовательной услуги для потребителя. Кроме того, следует дать легальные определения специальным понятиям, применяемым в сфере образования, таким как: образовательная деятельность, уровни и ступени образования,федеральные государственные требования, образовательная программа, формы получения образования и формы обучения, академические свободы, образовательные технологии, в том числе электронные и дистанционные, образовательный процесс, направление подготовки (специальность), квалификация, учебник и учебное пособие, учебный план, учебная и производственная практика, промежуточная и государственная итоговая аттестация, документ об образовании (квалификации) и некоторые другие.

Представляется целесообразным ввести в законодательство об образовании терминобразовательная организация, понимаемый в широком смысле, то есть как родовое понятие вместо используемого в этом качестве в настоящее время понятия образовательное учреждение. Соответственно должны быть определены термины: тип (вид, категория) образовательной организации, государственный статус образовательной организации, организация, осуществляющая образовательную деятельность, и организация, осуществляющая обучение.

Часть вышеперечисленных понятий, имеющих более общий характер и использующихся как термины, должна быть разъяснена в первой главе закона; остальные, нуждающиеся в развернутом раскрытии содержания и представляющие собой специализированные образовательные институты, целесообразно ввести в соответствующих разделах закона, в частности в разделе, посвященном общим принципам (правилам) организации деятельности в сфере образования. Определения перечисленных понятий, став законодательными нормами, позволят ликвидировать серьезный пробел, затрудняющий процесс правоприменения и допускающий возможность неправомерной практики.

Представляется целесообразным выделить в новом законе раздел, посвященный роли государства в сфере образования, в котором следует установить принципы государственной политики и основы управления в этой сфере, включая участие в нем государственно-общественных и общественных объединений.

Системообразующий законодательный акт об образовании должен содержать исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации, которые устанавливаются на основании и в строгом соответствии со ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Для этого необходимо значительно переработать ст. 28 и 29 Закона Российской Федерации «Об образовании», поскольку они содержат коллизионные нормы.

Проблематичной является необходимость закрепления в новом законе полномочий органов местного самоуправления в сфере образования. В связи с этим нельзя не затронуть имеющий важное значение для правового регулирования, но еще нерешенный в настоящее время вопрос о соотношении норм законодательства об образовании и федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  [713]. Представляется, что, несмотря на то что компетенция соответствующих органов в сфере должна быть исчерпывающим образом установлена в вышеуказанных специализированных законодательных актах, в новом законе об образовании целесообразно на их основе детализировать и конкретизировать каждое полномочие, используя специальные термины и опираясь на содержание соответствующей деятельности в сфере образования.

Важно подчеркнуть, что редактирование и перемещение норм с целью их упорядочения и облегчения правоприменения не должны создавать новых пробелов и коллизий, которые могут привести к утрате стабильности в правовом регулировании и бюджетном финансировании образовательной деятельности.

В новый федеральный закон в обязательном порядке должны быть включены положения, определяющие основополагающие принципы (начала) правового регулирования образовательных и смежных отношений. При этом прежде всего необходимо обратить внимание на закрепление права на образование и иных прав и свобод, на которых основываются образовательные отношения, в первую очередь принципасвободы образования и основных форм ее реализации, в том числе получения образования в соответствии со своими убеждениями,а также, собственно, принципов правового регулирования данных отношений. Более подробные рекомендации по этому вопросу содержатся в § 1 и 2 второй главы данной работы.

В этом разделе целесообразно также ввести понятие образовательное правоотношение, определить его субъектный состав и специальную образовательную правосубъектность его участников, понятие объекта и его правовой режим, а также содержание, установить основания его возникновения и прекращения. В развернутой форме рекомендации по законодательной регламентации образовательного правоотношения и его видов изложены в § 1 третьей главы настоящего исследования.

Востребованной на практике новеллой нового законодательного акта должна также стать регламентация принципов и правовых условий ведения инновационной и экспериментальной деятельности (экспериментов) в сфере образования. В частности, следует установить основания ее возникновения (проведения) и участия в ней лиц, предусмотреть необходимые для защиты прав участников образовательных отношений ограничения сферы и предмета такой деятельности, применяемых в ее рамках методов, а также определить порядок ее правового регулирования.

Целесообразно в новом законе выделить статью, посвященную государственным гарантиямреализации права на образование, обеспечение которых со стороны государства придает праву на образование фактическое, реальное правовое наполнение. Они должны быть сформулированы на основе соответствующих международно-правовых норм, ч. 1—3 ст. 43 Конституции Российской Федерации и ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании». В силу того, что право на образование принадлежит каждому человеку, государственные гарантии следует распространить не только на граждан Российской Федерации, но также и на иностранных граждан и лиц без гражданства.

Общие установления, определяющие правовые основы деятельности в сфере образования, не должны остаться декларативными. Для этого необходимо разработать и законодательно закрепить работающие правовые механизмы, которые обеспечат доступ к качественному образованию, свободное функционирование, развитие и модернизацию системы образования, образовательных учреждений (организаций) и создание условий (в том числе материальных) для эффективного выполнения педагогическими работниками их профессиональных обязанностей. В то же время важно, чтобы эти механизмы были не просто действенными, но и «социально ценными по своему характеру»  [714], то есть они должны максимально отражать не только интересы государства, но также и интересы личности и общества в сфере образования. Внедрение таких механизмов позволит наполнить конкретным правовым содержанием принципы правового регулирования и государственные гарантии, обеспечить открытость системы российского образования, усилить ее взаимодействие с обществом, укрепить ее связи с рынком труда.

Конкретное правовое содержание должны обрести государственные гарантии образовательных прав российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, в том числе лиц с ограниченными возможностями здоровья, находящихся в трудной жизненной ситуации и т. п. Для этого, в частности следует упорядочить порядок приема в образовательные учреждения и организации. Правовые основы приема в образовательные учреждения Российской Федерации должны определяться принципами равенства всех в получении образования и доступности образования. Это полностью соответствует международному пониманию права на образование как естественного и неотчуждаемого права человека. Порядок приема, базирующийся на данных принципах, должен быть закреплен в нормах нового федерального закона об образовании с их детализацией в подзаконном акте. Уставы и разрабатываемые на локальном уровне правила организации (регламенты) приема в образовательные учреждения должны приниматься в строгой связи с законодательными нормами. Такой подход позволил бы исключить произвол и субъективные факторы при регулировании и реализации на практике соответствующих отношений.

Целесообразно предусмотреть защитные правовые механизмы, которые бы позволили обеспечить доступность образования для лиц из семей с низким уровнем дохода. В новый законодательный акт об образовании было бы целесообразно включить норму, предполагающую недопущение без объективных на то оснований сокращения численности студентов, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также разработать другие эффективные меры. Одной из таких мер могло бы стать законодательное закрепление системы личного образовательного кредитования. Практика образовательного кредитования может оказаться действительно перспективной в смысле обеспечения доступности профессионального образования для широких слоев населения при условии выдачи таких кредитов под невысокие проценты и под государственные гарантии. С формально-юридической точки зрения представляется, что право на получение таких образовательных кредитов должно быть закреплено в базовом законодательном акте об образовании, а порядок и условия их получения следует детализировать в рамках отдельного федерального закона об образовательном кредите.

Поскольку поступление в образовательное учреждение (организацию) далеко не всегда означает получение доступа к качественному образованию, необходимо разработать правовые механизмы, обеспечивающие повышение качества образования. Важным шагом в данном направлении могла бы стать регламентация в новом законодательном акте общего порядка разработки федеральных государственных образовательных стандартов, их утверждения, применения и контроля над их соблюдением как в сфере общего, так и профессионального образования.

С учетом выявленной в рамках исследования специфики объекта образовательного правоотношения было бы целесообразно сохранить недавно закрепленный подход к образовательным стандартам, предусматривающий в их рамках установление требований к образовательной программе, условиям ее реализации и к планируемым результатам ее освоения. В связи с этим также необходимо уточнить роль и место образовательной программы, ее правовой режим, включая правовые возможности и механизмы влияния со стороны обучающегося на определение ее содержания. Такой подход, предполагающий участие обучающегося в выборе содержания образования, а также ориентацию всех участников образовательного правоотношения на достижение образовательного результата, на обеспечение максимально полного удовлетворения образовательных интересов и потребностей обучающихся, в перспективе будет способствовать повышению качества образования.

Законодательное оформление правовых механизмов контроля образовательной деятельности и качества современного образования в целом является важной задачей нового федерального закона. Вопросы осуществления контроля качества образования, в том числе порядок и условия проведения мониторинга, а также соответствующих проверок, государственной аккредитации образовательных учреждений (организаций), государственной итоговой аттестации обучающихся (в том числе в форме ЕГЭ), должны получить полную регламентацию на законодательном уровне, как специализированные механизмы или образовательные институты. При этом особое внимание следует уделить порядку и процедурам их проведения, ориентируясь на привлечение к соответствующей экспертизе независимых экспертов, а также правам и обязанностям участников контрольных мероприятий. Назрела необходимость законодательного оформления процедур профессионально-общественной и общественной аккредитации.

Введение контрольных процедур, как уже отмечалось в работе, является необходимым, но недостаточным фактором для решения проблемы качества образования.  Представляется, что позитивное влияние в этом отношении может оказать закрепление в новом акте правового механизма, обеспечивающего реализацию имеющейся в Законе Российской Федерации «Об образовании», но не применяющейся на практике нормы о возмещении ущерба, причиненного некачественным образованием.

В контексте институциональных мер в целях обеспечения качества образования в новом законе следует предусмотреть надлежащие условия для развития конкурентных начал в сфере образования. Это прежде всего предполагает создание равных возможностей для государственного и негосударственного секторов в образовании, в том числе в отношении бюджетного финансирования, и законодательное закрепление правовых основ деятельности негосударственных образовательных организаций. Последние до настоящего времени «остаются “на задворках” правовых норм»  [715], поскольку не обеспечены соответствующим правовым регулированием.

Между тем необходимость существования негосударственных образовательных организаций является очевидной. Они, как часть системы образования (ст. 8 Закона Российской Федерации «Об образовании»), содействуют решению общественно-государственных задач, что порождает здоровую конкуренцию в сфере образования, стимулирует повышение его качества, в том числе в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Поэтому в развитии негосударственного сектора в образовании должно быть заинтересовано и само государство. С введением материнского (семейного) капитала  [716], продуманной системы образовательных кредитов, восстановления обязательств государства по финансированию обучения граждан в аккредитованных образовательных учреждениях (организациях) доступ к образованию в негосударственном секторе могли бы получать все желающие.

В целях устранения пробела, каковым является отсутствие норм, определяющих права и обязанности негосударственных организаций в сфере образования, необходимо более полно законодательно урегулировать их правовой статус. Однако в силу единства целей, для которых создаются образовательные организации различных организационно-правовых форм и форм собственности, и ярко выраженной образовательной специфики углубление размежевания сферы образования на государственный и негосударственный секторы посредством принятия специального федерального закона о негосударственном образовании представляется нецелесообразным. Эту проблему следует решить в рамках нового системообразующего закона во взаимосвязи с проблемой урегулирования правового статуса других организаций и учреждений, функционирующих в сфере образования.

В свою очередь, данная проблема политико-правового характера тесно взаимосвязана, с одной стороны, с формальноюридическими вопросами, вытекающими из замены одного из ключевых понятий, используемых в законодательстве, а именно образовательного учреждения на образовательную организацию, с другой — с введением таких разновидностей организационно-правовой формы учреждения, как автономное и казенноеПри этом следует отметить, что перспектива постепенной замены бюджетных учреждений автономными организациями и автономными учреждениями  [717] вызывает серьезные опасения, на что уже обращали внимание специалисты  [718].

Самостоятельное и принципиальное с точки зрения расширения круга участников образовательной деятельности имеет вопрос о допуске коммерческих организаций в эту сферу. В настоящее время законодательством это не предусмотрено, хотя широко практикуется в сфере дополнительного профессионального образования и профессиональной подготовки. С учетом того, что ни одна из существующих организационно-правовых форм не является идеальной с точки зрения возможностей реализации многосторонних задач, стоящих перед любой образовательной организацией в России  [719], представляется, что в такой ситуации следует поощрять внедрение в сферу образования всех существующих и юридически допустимых форм с целью их дальнейшей коррекции и выявления наиболее оптимальных для ведения образовательной деятельности  [720]. В этом случае под образовательной организацией в новом законе следует понимать некоммерческую организацию, которая согласно п. 3 ст. 50 Гражданского Кодекса Российской Федерации может создаваться в различных организационно-правовых формах и быть основана на разных формах собственности, а в отдельных, установленных законом случаях, и коммерческую организацию, которая осуществляет образовательную деятельность, направленную на освоение обучающимися одной или нескольких образовательных программ и (или) обеспечивает содержание и воспитание обучающихся (воспитанников).

Кроме того, при регламентации образовательно-правового статуса образовательной организации следует учитывать прин цип автономии и академических свобод, государственно-общественный характер управления, основанный на принципе сочетания единоначалия и самоуправления, необходимость открытости и гласности деятельности. Поскольку все образовательные организации выполняют в системе образования единые функции  [721], то их специальная (образовательная) правосубъектность и правовой статус в сфере образования (наличие прав и обязанностей, а также ответственность) не могут определяться на основании формы собственности. Все образовательные организации в этой части должны быть равноправны, что даст им равные возможности для осуществления их системных функций.

С целью урегулирования специального (образовательного) правового статуса всех участников образовательных правоотношений прежде всего необходимо разработать единые критерии отнесения образовательных организаций к типу (виду, категории). Представляется, что основными критериями для такой типологии могли бы стать уровень и направленность реализуемых образовательных программ, а также характер взаимоотношений сторон, который определяется доминированием либо второстепенной значимостью (отсутствием) функций воспитания и содержания обучающихся в образовательной организации, интеграцией образовательной и научной деятельности. Разработка научно обоснованной типологии позволила бы сократить количество типов образовательных организаций, часть из которых, по верному утверждению З. П. Дащинской, на самом деле, представляют собой не типы, а виды общеобразовательных учебных заведений  [722].

Представляется необходимым в новом законодательном акте завершить законодательное оформление специального (образовательного) правового статуса педагогических работников. Соответствующие нормы должны быть разработаны с учетом норм международного права, которые  содержатся в Рекомендациях МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей

(Париж, 5 октября 1966 г.), Рекомендациях о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений (Париж, 11 ноября 1997 г.), а также во Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века (Париж, 9 октября 1998 г.)  [723]. На законодательном уровне прежде всего должны быть закреплены права и обязанности педагогов в образовательном процессе, а также предусмотрена их ответственность за осуществляемую профессиональную педагогическую деятельность. Кроме того, должны быть закреплены правовые механизмы реализации педагогическими работникам своих академических прав и свобод и их пределы (ограничения), возможности профессионального совершенствования, участия в научной деятельности и в управлении образовательной организацией, а также принципы формирования адекватной прилагаемым усилиям и качеству работы заработной платы и мер социальной поддержки. В качестве возможного способа повышения социального статуса и социальной привлекательности профессии педагога неоднократно предлагалось рассмотреть вопрос о переводе их в категорию гражданских служащих. Но эта проблема не имеет исключительно отраслевого характера; в случае ее решения в целом соответствующие положения получат законодательное закрепление в специализированном тематическом федеральном законе.

При регламентации образовательно-правового статуса обучающихся в части их прав следует взять за основу совокупность прав обучающихся, закрепленную в нормах Закона Российской Федерации «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также в нормах типовых положений об образовательных учреждениях. В то же время проведенное исследование выявило совокупность пробелов действующего законодательства в этой части. Поэтому перечень прав обучающихся следует расширить, закрепив законодательно: право обучающихся на посещение занятий; право на активное, ответственное, целенаправленное участие обучающегося в образовательном процессе; право на объективное оценивание учебных достижений; право на государственную (итоговую) аттестацию; право на получение документа об образовании/квалификации; право на возмещение ущерба, причиненного некачественным образованием. Кроме того, законодательное закрепление должно получить право на участие обучающегося (его родителей или законных представителей) в формировании содержания получаемого образования, учебного плана и графика обучения, определении форм оценивания. При этом должны быть обеспечены необходимые правовые механизмы, позволяющие управомоченным субъектам не только беспрепятственно пользоваться всей совокупностью принадлежащих им прав, но и в случае их нарушения обращаться в соответствующие органы за защитой.

Важной новацией законодательного акта об образовании может стать закрепление норм, формирующих институт ответственности в сфере образования  [724]. При этом необходимо, чтобы обязанности и ответственность в данной сфере определялись с учетомобразовательнойспецифики. Так, в нормах нового законодательного акта об образовании следует закрепить совокупность общих обязанностей обучающегося, связанных с активным и ответственным участием в образовательном процессе и в аттестационных мероприятиях, а также с воздержанием от совершения негативных действий в этой сфере. Кроме того, при урегулировании образовательных правоотношений в отдельных подсистемах необходимо закрепить совокупность специальных обязанностей обучающихся различных категорий (групп) и корреспондирующих им прав, а также обязанностей педагогов. На этой законодательной основе образовательные учреждения (организации) смогут разработать правила внутреннего распорядка, которые обязан соблюдать каждый обучающийся как участник временного (учебного) коллектива.

В то же время должна быть законодательно установлена ответственность за неисполнение таких обязательств. Формы ответственности следует определять на основе концепции позитивной юридической ответственности, которая в отличие от ответственности ретроспективной, наступающей за исполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, направлена на стимулирование активного и сознательного начал в исполнении обязанностей. Здесь нельзя не согласиться с В. М. Сырых в том, что необходимо «законодательное закрепление в образовательной сфере понятия “дисциплинарный проступок”, его видов и санкций»  [725].

Отдельную правовую проблему при определении содержания нового законодательного акта представляет разработка и законодательное оформление института ответственности и установление санкций за нарушение прав граждан и законодательства об образовании юридическими лицами и их должностными лицами. Наряду со специфическими для системы образования образовательно-административными механизмами, такими как приостановление (аннулирование) лицензии на право ведения образовательной деятельности, свидетельства о государственной аккредитации, представляется необходимым дополнительно ввести по ряду правонарушений административную ответственность как для юридических, так и для должностных лиц. Разумное сочетание вышеуказанных правовых средств могло бы способствовать повышению эффективности механизма правового регулирования образовательных отношений.

В формально-юридическом плане рассмотренные аспекты могут быть урегулированы при помощи внесения соответствующих норм в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, что предъявляет повышенные требования к точности формулирования норм, устанавливающих ответственность и обязанности участников образовательных правоотношений в законодательном акте об образовании.

В целом при регулировании правовых статусов всех участников образовательных правоотношений было бы целесообразно опираться на выведенные и обоснованные в исследовании принципы, вытекающие из международно-правовых и конституционных положений и отчасти реализованных в действующем законодательстве об образовании. Подходы к определению форм и содержания основных элементов специального (образовательного) правового статуса участников образовательного процесса изложены в § 2 третьей главы настоящей монографии.

Поскольку наряду с носителями права на образование участниками образовательных правоотношений также являются субъекты иных прав, проблема исчерпывающего урегулирования правовых статусов в сфере образования может быть решена только путем обеспечения органичной межотраслевой взаимосвязи, что предполагает оптимизацию содержания комплексных правовых институтов. Как известно, последние возникают там, где общественные отношения не могут быть урегулированы нормами какой-то одной отрасли права с применением присущего ей метода правового регулирования и требуется применение норм другой (или других) отраслей. Такое регулирование позволяет учитывать объективно существующую специфику той или иной сферы общественных отношений  [726]. В первую очередь, это относится к гражданско-правовым, финансовым, налоговым, административным и трудовым отношениям в сфере образования.

Так, образовательная специфика гражданско-правового регулирования прежде всего прослеживается в правовом положении юридических лиц в сфере образования. В этой связи должны быть предусмотрены нормы, конкретизирующие применительно к нормам Гражданского Кодекса Российской Федерации правила создания государственных и муниципальных образовательных организаций (в допустимых организационно-правовых формах), особенности их реорганизации и ликвидации, а также уточняющие их имущественный статус. Как отмечалось, на основании п. 3 ст. 120 Гражданского Кодекса Российской Федерации представляется допустимым некоторое расширение хозяйственных прав учреждений с целью повышения их инвестиционной привлекательности.

Кроме того, с учетом образовательной специфики должны быть нормированы вопросы получения образования на возмездной основе, в том числе формы и существенные условия договоров об обучении по основным образовательным программам, а также о предоставлении дополнительных платных образовательных услуг, разработанные с учетом публичного характера образовательной деятельности, особенностей содержания образовательного правоотношения и основанные на сбалансированном применении норм законодательства об образовании и гражданского законодательства (в части порядка оплаты обучения). К этой же проблеме примыкает вопрос гражданско-правовой ответственности образовательного учреждения (организации) за ущерб, причиненный некачественным образованием.

В целом экономическим основам деятельности в сфере образования представляется целесообразным посвятить отдель ную главу нового системообразующего акта, в которой будут закреплены принципы нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений (организаций) и определены эффективные правовые механизмы их реализации, позволяющие обеспечить финансирование образовательных учреждений и организаций в объеме, необходимом для их функционирования и развития. Также в ней целесообразно предусмотреть механизмы привлечения в образование дополнительных финансовых средств, в том числе посредством инвестиционных проектов, спонсорства и благотворительности. Нормы, определяющие условия предоставления основных образовательных программ на возмездной основе, а также правила оказания дополнительных платных образовательных услуг, могут быть по усмотрению законодателя включены в эту главу либо в раздел, устанавливающий общие принципы (правила) организации деятельности в сфере образования.

В целях решения финансовых проблем российского образования имело бы смысл вернуться к эффективной практике установления особых правовых режимов, способствовавших не только выживанию, но и развитию как образовательных учреждений (организаций), так и системы образования в целом. В частности, представляется перспективным возвращение особого режима предпринимательства для образовательных учреждений и организаций, а также режима налоговых льгот как для образовательных учреждений и организаций, так и для предприятий, инвестирующих в российское образование. Такой подход в полной мере соответствует международной практике. В частности, по свидетельству В. Д. Перевалова, в ФРГ отказались от налогообложения университетского имущества и прибыли, зарабатываемой университетами, о чем свидетельствует п. 2 ст. 365 Закона от 14 августа 2000 г. «Об имущественных комплексах университетов»; аналогичные положения содержатся в законодательстве Великобритании, Франции, Финляндии, Японии и других развитых стран  [726].

Следует заметить, что принятие политического решения о возвращении в сферу образования режима налоговых льгот и особого режима предпринимательской деятельности могло бы стать надежной гарантией приоритетности сферы образования  [727]. В случае принятия такого решения необходимые изменения должны быть внесены прежде всего в Налоговый кодекс Российской Федерации. Соответственно должны быть предусмотрены правовые механизмы для беспрепятственно применения на практике.

Отношения, возникающие в сфере образования в связи с управлением, тоже имеют ряд специфических черт, главная из которых вытекает из принципа государственно-общественного характера управления образованием. Представляется, что законодательно различные формы социального контроля и партнерства в действующем законодательстве обеспечены слабо. В связи с этим закрепление мер, поощряющих развитие различных форм общественного участия в управлении системой образования, также является одной из задач нового законодательного акта.

С одной стороны, следует обеспечить правовую основу проведения общественного мониторинга состояния и развития образования, а также функционирования общественных институтов контроля качества (независимые аттестационные службы, общественная экспертиза и др.). С другой стороны, должна быть создана правовая основа для реального участия представителей общественности (в том числе родителей и законных представителей, а также потенциальных работодателей) в управлении образовательными учреждениями и организациями. Для этого на законодательном уровне необходимо урегулировать основы правового статуса и порядок образования органов самоуправления, в том числе такого, как попечительский совет. Кроме того, на законодательном уровне должны быть закреплены основы правового статуса общего собрания (конференции), а также педагогического или ученого совета. Это позволит предотвратить самопроизвольность локального регулирования соответствующих аспектов и неправомерную практику.

Комплексные правовые институты также возникают на стыке образовательного и трудового права. Несмотря на то что в Трудовом Кодексе Российской Федерации предусмотрена специальная глава, регламентирующая трудовые отношения в сфере образования, в правовом регулировании данного аспекта прослеживается значительное количество пробелов. С учетом этого представляется целесообразным закрепить некоторые особенности трудовой деятельности педагогических и иных работников образовательных учреждений (организаций) в нормах нового законодательного акта об образовании, согласовав их с нормами соответствующей главы Трудового Кодекса Российской Федерации. Такой подход обусловлен спецификой трудовых отношений в сфере образования, которая в полной мере должна быть учтена в соответствующих законодательных предписаниях. Так, прежде всего должны быть учтены особенности рабочего времени и нагрузки педагогов, урегулированы вопросы конкурсных процедур при приеме, совместительства и замены временно отсутствующих педагогов, аттестации и т. д. При этом перечисленные аспекты должны быть урегулированы не только в отношении педагогов, но также и в отношении других работников, а в отдельных случаях и обучающихся (студентов, аспирантов) образовательных учреждений (организаций).

Представляется, что предметное содержание комплексных правовых институтов следует определять с учетом рассмотренных выше особенностей сферы образования. Кроме того, в новом федеральном законе необходимо регламентировать особенности функционирования основных подсистем образования, используя для этого, в том числе, нормы, включенные сегодня в типовые положения об образовательных учреждениях. Соответственно при этом не должны дублироваться общие положения, распространяющиеся на всю систему российского образования.

Очевидно, что приведенные рекомендации не затрагивают весь круг вопросов, связанных с совершенствованием федерального законодательства, и не могут претендовать на то, чтобы быть исчерпывающими, однако они охватывают необходимый минимум неотложных изменений. Указанные рекомендации легли в основу подготовленных мною с участием ряда ведущих юристов и работников образования концептуальных положений нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (представлены в Приложении 1), разработка которого ведется в настоящее время Министерством образования и науки Российской Федерации.

Представляется, что разработка и принятие соответствующего федерального закона позволит во многом устранить недостатки действующего законодательства, приблизить правовое регулирование к сути и содержанию общественных отношений, возникающих в сфере образования, создать необходимые условия для модернизации и дальнейшего развития системы образования в соответствии с объективными потребностями данной сферы.

Кроме того, в случае принятия такого законодательного акта в сфере образования будут созданы условия для разграничения предметов законодательного и подзаконного уровней нормотворчества. C одной стороны, это приведет к сокращению количества подзаконных актов и ограничению ведомственного нормотворчества, с другой — будет способствовать увеличению удельного веса законодательных норм и обеспечению механизмов реализации и защиты прав субъектов образовательных правоотношений в нормативных правовых актах надлежащей юридической силы.

В связи с этим немаловажным направлением работы по обеспечению эффективного правового регулирования отношений в сфере образования станет приведение в соответствие с новым законодательным актом об образовании норм законов об образовании субъектов Российской Федерации, подзаконных актов (правительственных и ведомственных), а также локальных правовых актов, что будет способствовать установлению связи и соподчиненности норм, совершенствованию структурно-функциональных связей системы законодательства об образовании и оформлению ее как единой, внутренне согласованной системы.

Вместе с тем нельзя не отметить, что проведение всего комплекса работ по совершенствованию законодательных основ системы образования, большей частью обозначенных в настоящем исследовании, невозможно без планирования правотворческой деятельности в этой сфере и требует выработки целенаправленной государственной правовой политики по развитию законодательства об образовании и соответствующей программы мер на средне- и долгосрочную перспективу.

Представляется, что осуществление правового регулирования отношений в сфере образования на основе целенаправленного планирования нормотворческой деятельности, научно обоснованных и проверенных практикой подходов будет способствовать поступательному развитию законодательства об образовании в целом, обеспечению его полноты, непротиворечивости, соответствия объективным потребностям данной сферы и установлению надлежащих правовых гарантий реализации и защиты права на образование.

 

____________________________________________

 

[705] См.: Протасов В. Н. Модель надлежащей правовой процедуры: теоретические основы и главные параметры // Советское государство и право. 1990. № 7. С. 14; Он же. Юридическая процедура. М.: Юридическая литература, 1991. 79 с.

[706]Зенков В. Н. Концепция развития законодательства об образовании // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Городец, 2004. 848 с. С. 684.

[707] Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000. 608 с. С. 129.

[709] Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М.: Статут, 2003. 270 с.

[710]Сырых В. М., Кудрявцев Ю. А. Основные новеллы Кодекса РФ об образовании // Кодекс об образовании. Общая часть. Проект. М., 2003. С. 20.

[711]Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. С. 71.

[712] Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М.: НОРМАИНФРА, 1998. 570 с. С. 309.

[712] Федеральный закон от 14 июля 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» (в ред. Федерального закона от 22 октября 1999 г. № 185-ФЗ) // СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801; 1999. № 43. Ст. 5124.

 

[713] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. 18 окт. № 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 33. Ст. 3368.

[714]Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. № 5. С. 109.

[714]Пасешникова Л. Г. Проблемы совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Проблемы правоотношений в социально-культурной сфере. Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов. 2002. Вып. 8. С. 43.

[715] Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (ст. 11) // СЗ РФ. 2007. № 1. Ч. 1. Ст. 19.

 

[716] Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

[717] См.: Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. С. 108—117.

[718] В частности, А. Д. Селюков подчеркивает, что в ситуации «недофинансирования» образовательное учреждение не столько имеет право, сколько обязано заниматься оказанием дополнительных образовательных услуг и предпринимательской деятельностью. (См.: Селюков А. Д. Некоторые аспекты финансирования отечественного образования // Право и образование. 2002. № 6. С. 136.)

 

[719] Данная проблема активно обсуждалась в научных кругах, в частности на научно-практическом семинаре «Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования» (Академия народного хозяйства при Правительстве РФ, Москва, 16 декабря 2005 г.). Кроме того, она была затронута в работах В. В. Кваниной и О. А. Серовой, которые полагают, что из всех существующих форм некоммерческих организаций наиболее приемлемой для сферы образования является автономная некоммерческая организация. (См.: Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. С. 122—123; Серова О. А. Гражданско-правовое положение образовательных учреждений в Российской Федерации // Проблемы правосубъектности: современные интерпретации. Вып. 2 Материалы научно-практической конференции — Самара, 26 февраля 2004 г. Самара, 2004. С. 131—132.)

[720] То есть все образовательные организации, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляют «конституционно установленные функции государства — признание, обеспечение, защиту основных прав и свобод человека и гражданина, в частности, права на образование и иных связанных с ним прав и свобод». (Дащинская З. П. Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности общеобразовательных учреждений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 30 с. С. 19.

[721] См.: Дащинская З. П. Типология общеобразовательных учреждений: правовой аспект // Право и образование. 2002. № 6. С. 41—54.

[722] См.: Законодательство об образовании. Документы международного права по вопросам образования. Сборник. М.: Центр образовательного законодательства, 2002. 192 с.

[723] Отсутствие в федеральном образовательном законодательстве подробной регламентации общих обязанностей и ответственности участников образовательных правоотношений может иметь серьезные последствия в виде попытки восполнить данный пробел нормами других отраслей права (например, административно-правовыми нормами). Однако еще в 80-е годы прошлого века Г. А. Дорохова констатировала, что «обязанности гражданина и ответственность за их исполнение не могут и не должны каким-то сложным и косвенным образом выводится из норм, регулирующих иные, пусть даже смежные или сходные отношения». (Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании. С. 75.) В противном случае это приводит к нарушениям прав и интересов человека и общества.

[724]Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. С. 210.

[725] Как было показано, специфика сферы образования обусловлена, с одной стороны, особенностями собственно образовательного отношения, а с другой — обстоятельствами, способствующими его возникновению и развитию. Сам субъектный состав образовательного правоотношения свидетельствует о необходимости применения норм других отраслей права и о неизбежности возникновения комплексных правовых институтов.

[726] См.: Перевалов В. Д. Проблемы финансирования и налогообложения государственных вузов // Юридическое образование и наука. 2003. № 1. С. 4.

[727] Норму о приоритетности сферы образования (п. 1 ст. 1) следует либо вовсе исключить как «неработающую», либо наполнить конкретным правовым содержанием, то есть обеспечить государственными гарантиями, которые, в свою очередь, не были бы просто декларацией. Представляется, что государственные гарантии приоритетности не должны основываться на нормах, которые заведомо не могут быть реализованы. В этом отношении малоэффективным представляется нормативное закрепление финансовых обязательств государства перед российским образованием.

 

Заключение

Исследование и систематическое изложение совокупности наиболее дискуссионных, в том числе ранее не рассматривавшихся социально-правовых проблем, связанных с возникновением и функционированием разнообразных отношений в сфере образования, позволяет сделать некоторые выводы, уточняющие и развивающие современное научное представление о теоретико-методологических основах их правового регулирования и формирования законодательства об образовании.

В настоящем исследовании в качестве исходной методологической позиции было избрано представление о целостном характере совокупности разнообразных отношений, возникающих в связи с реализацией (содействием реализации) права на образование. Образовательные отношения являются наиболее распространенными и массовыми в сфере образования. По своему характеру они объективно необходимы и целесообразны, устойчивы, постоянно повторяются, длительны по сроку действия, духовны в своей основе. Упорядочивание этих отношений служит условием обеспечения реализации законных интересов субъектов права в сфере образования в целом. Выбор необходимых для этого правовых средств в значительной степени определяется фактическим содержанием общественных отношений, возникающих на основе и в связи с реализацией права на образование.

Предпринятое в этой связи рассмотрение права на образование показало, что конституционное право на образование имеет отношение ко всем трем поколениям прав человека: оно тесно взаимосвязано с принципом свободы образования, что подчеркивает его естественно-правовую природу, а также существенно дополняет и расширяет его содержание как социального права и права человеческой солидарности. Имея тесную взаимосвязь с принципом свободы образования, будучи одним из связующих элементов системы основных прав и свобод человека, право на образование представляет собой фундамент системы прав и свобод в сфере образования. Неразрывно связанные свобода образования и социальный характер права на образование представляют собой взаимодополняющие принципы, которые следует рассматривать в качестве основополагающих начал правового регулирования отношений сферы образования, определяющих меру возможного и должного в этой сфере, а также социально-правовую природу и содержание образовательных отношений.

Характер и содержание социального взаимодействия субъектов в связи с реализацией понимаемого таким образом права на образование свидетельствуют о том, что оно не может быть урегулировано только средствами традиционных отраслей права, и требуют разработки адекватной ему правовой формы. Проектирование юридической конструкции образовательного правоотношения как правовой формы такого социального взаимодействия осуществлялось на основе разработанной в исследовании концепции образовательного правоотношения как целостной динамичной системы, действующей в сфере образования. На основе структурно-функционального анализа были определены состав образовательного правоотношения, свойства, роль и функции элементов, а также интегративные качества, связывающие воедино его материальное и юридическое содержание. Рассмотрение образовательного правоотношения в его статическом состоянии и в динамике позволило выявить присущие ему разнообразные системообразующие связи, в том числе генетическую связь, определяющую закономерности его становления и развития как системы, основанной на принципе свободы образования и праве человека на образование. Результаты изучения образовательного правоотношения свидетельствуют о его значительном своеобразии, обусловленном особенностями образовательной деятельности.

Потенциальным объектом образовательного правоотношения в самом общем виде является образование, понимаемое как совокупность нематериальных духовных благ, на овладение которыми направлен законный интерес субъектов права на образование. В соответствии с современной образовательной парадигмой оно включает в себя не только традиционную совокупность знаний, умений, навыков, но и «ключевые компетенции», от которых зависит способность человека к саморазвитию и самоопределению, социализации и эффективной деятельности в современном обществе. Эти нематериальные духовные блага представляют собой естественную ценность, потенциально могут принадлежать всем и каждому.

В фактических общественных отношениях они всегда предстают в конкретной форме. В системе образования формой закрепления (фиксации) внешних (количественнокачест венных) характеристик этих благ как объекта конкретного образовательного отношения является образовательная программа, основной элемент которой — требования к уровню подготовки выпускников, то есть планируемому результату ее освоения. Соответственно образовательное правоотношение устанавливается по поводу знаний, умений, навыков и «ключевых компетенций», представленных в образовательной программе как планируемый результат ее освоения.

Специфические особенности объекта образовательного отношения, выражающиеся в способах создания и использования его полезных свойств (т. е. деятельности участников), а также в особенностях его правового режима, в силу системных свойств правоотношения оказывают существенное влияние на структуру и способы реализации прав и обязанностей всех его участников, а соответственно, на его материальное и юридическое содержание. Для образовательного правоотношения характерны особая конструкция субъективного права и юридической обязанности, предусматривающая наличие у обеих сторон образовательного правоотношения одновременно и правомочий, и обязательств (долженствований). Это позволяет учесть особенности образовательной деятельности как интерактивного процесса, обеспечить надлежащий правовой режим взаимодействия ее участников и регулятивное воздействие на действия субъектов образовательного правоотношения. Такая конструкция может возникнуть только на основе общего запрета или общего предписания, то есть требует законодательного закрепления.

В целом результаты исследования дают возможность утверждать, что образовательное правоотношение по своей правовой природе не относится ни к административно-правовым, ни к гражданско-правовым отношениям, но представляет собой особый, самостоятельный вид общественных отношений, урегулированных правом. В этом качестве оно является важным элементом механизма правового регулирования отношений в сфере образования.

В силу многообразия образовательных интересов и потребностей субъектов права на образование образовательные правоотношения, возникающие на практике, довольно заметно различаются между собой. Их характеристики, в первую очередь, зависят от правовых режимов и возможностей, действующих в системе образования. Дополнительным, но не определяющим условием служат финансовые основания осуществления образовательного процесса.

В качестве основания видовой классификации образовательных правоотношений были предложены образовательные условия, под которыми понимается совокупность факторов образовательного процесса, необходимых и достаточных для достижения обучающимся планируемого образовательного результата. Образовательные условия различаются в зависимости от вида получаемого образования, типа образовательной программы, формы получения образования, типа и вида образовательного учреждения. Выделенные на этом основании виды образовательных правоотношений в юридическом смысле различаются по субъектному составу, объему и содержанию правомочий и обязательств сторон, а также по соотношению элементов императивного и диспозитивного методов правового регулирования. Данная классификация дает основания для совершенствования механизма правового регулирования образовательных правоотношений с учетом специфики их видов.

В исследовании показано, что помимо образовательных в сфере образования присутствуют иные правоотношения, возникновение которых обусловлено объективными потребностями и интересами субъектов права. Они связаны с образовательными, но не тождественны им. К их числу относятся виды правовых связей, возникающих в процессе регулирования объектов в сфере образования средствами различных отраслей законодательства (административные, гражданские, финансовые, трудовые и иные). Общей чертой данных правоотношений служит присутствие в них в качестве одной из сторон (или обеих сторон) лица (лиц), входящего (-их) в состав участников образовательного правоотношения. В совокупности они составляют сложную систему взаимосвязанных и в большинстве случаев взаимообусловленных правоотношений, объединенную общей целью содействия реализации права на образование. Образовательные правоотношения выступают как стержень, системообразующий элемент этой системы. В силу общих закономерностей функционирования целостных органичных систем специфика последних обогащает правоотношения других видов, которые благодаря этому воздействию приобретают новые системные качества, позволяющие им «работать» на благо всей системы, призванной обеспечить реализацию права каждого человека на образование.

Такая системная взаимосвязь была установлена, в частности, посредством анализа правовых статусов участников образовательных правоотношений, которые, осуществляя свою деятельность, направленную на достижение цели образовательного правоотношения, устанавливают правовые связи других видов. При вступлении в правоотношения других видов в сфере образования лица не утрачивают своего специфического (образовательного) правового статуса, а их целью по-прежнему является реализация (или содействие реализации) права на образование. Более того, особенности их правового положения и роли в сфере образования объективно передаются указанным правоотношениям. Это подтверждает тезис о том, что определение универсальных принципов, форм и методов правового регулирования отношений в сфере образования в значительной мере зависит от понимания природы и содержания образовательных отношений, их взаимосвязи с иными отношениями, возникающими в этой сфере.

Специальный (образовательный) правовой статус, который имеют (приобретают) лица, вступающие в образовательные правоотношения, представляет собой совокупность их прав, обязанностей и ответственности в сфере образования в целом. Обладая общими свойствами правового статуса юридических субъектов, он характеризуется рядом специфических черт. По своему содержанию этот статус многослоен, включая наряду с неизменной, инвариантной частью переменную составляющую, которая варьируется в зависимости от уровня образовательной программы, типа и вида образовательного учреждения, формы обучения, условий конкретного образовательного правоотношения.

В связи с этим вызывает сомнение обоснованность обозначившейся в последние годы тенденции к нивелированию правового положения участников образовательных правоотношений, выразившаяся в отмене ряда особых правовых режимов, прав и льгот. Представляется, что законодательная регламентация правовых статусов участников образовательных отношений должна основываться на рассмотренных выше принципах их построения, вытекающих из норм международного права и Конституции Российской Федерации, а также их роли и задач соответствующих лиц в образовательном процессе. Завершение законодательного оформления специальных (образовательных) правовых статусов, несомненно, будет способствовать формированию надлежащего метода правового регулирования отношений в сфере образования и, соответственно, совершенствованию его механизма в целом. Немаловажную роль в этом должны сыграть комплексные правовые институты, возникающие на стыке образовательного и других отраслей законодательства, призванные регулировать разнообразные отношения сферы образования.

Результаты рассмотрения образовательных отношений в системе правоотношений сферы образования позволяют утверждать, что преобладающий в науке «комплексный подход», согласно которому она представляет собой совокупность, лишенную единства и целостности, является методологически спорным и не вполне обоснованным. Игнорирование объективных закономерностей становления и развития рассмотренной системы отношений сферы образования может привести к тому, что их правовое регулирование не будет соответствовать их сути и содержанию этих отношений, а также объективным потребностям развития этой сферы в условиях модернизации.

В определенной степени это подтверждает комплексный анализ современной системы законодательства об образовании, норм федерального законодательства и актов реализации прав и обязанностей субъектов права. Его результаты свидетельствуют о том, что законодательная регламентация образовательных и смежных с ними правоотношений не отличается высокой эффективностью, заметно отстает от потребностей практики и социального управления, не обеспечивает в должной мере реализацию законных интересов субъектов права в сфере образования.

В настоящее время система законодательства об образовании, назначение которой — создание правовых условий реализации и защиты на территории Российской Федерации права каждого человека на образование, включает в себя только два федеральных законодательных акта, предметом регулирования которых являются непосредственно отношения в сфере образования, — Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Они объединяют вокруг себя огромный массив подзаконных, главным образом, ведомственных актов, регулирующих важнейшие аспекты отношений, возникающих в сфере образования. Нередко их отличает противоречивость, непоследовательность, невысокий уровень юридической техники. Аналогичным образом выглядит образовательное законодательство субъектов Российской Федерации. Проведенный анализ системы законодательства об образовании подтверждает суждение о том, что эта система нуждается в существенной модернизации как с точки зрения структуры, так и внутренних связей и взаимодействия ее элементов.

Рамочный характер законодательных актов, преобладание подзаконных, прежде всего, ведомственных актов красноречиво свидетельствуют о низком удельном весе законодательных норм в совокупности общих правил и предписаний по вопросам образования, необеспеченности на законодательном уровне ряда базовых прав граждан в образовании. Между тем наиболее важные аспекты образовательных правоотношений, связанные с реализацией субъективного права на образование и регулируемые в настоящее время преимущественно посредст вом ведомственных актов, должны получить законодательное закрепление. Это приводит к методологически важному с точки зрения правового регулирования образовательных отношений выводу о необходимости изменения соотношения законодательного и подзаконного уровней нормотворчества, пересмотра структуры и назначения подзаконных актов.

Современные проблемы правового регулирования отношений в сфере образования обусловлены рядом факторов объективного характера, а также «ситуационной логикой» формирования законодательства об образовании. К числу существенных изъянов образовательного законодательства следует отнести неполное соответствие его норм основным положениям международно-правовых актов, а также нормам Конституции Российской Федерации. Кроме того, в нем не определены предмет регулирования законодательства об образовании, его действие во времени, пространстве и по кругу лиц. Общей проблемой законодательства об образовании остается неразвитость и противоречивость понятийного аппарата.

Попытка законодателя урегулировать все правоотношения сферы образования в рамках одного законодательного акта привела к тому, что он перегружен нормами других отраслей права, а собственно образовательные отношения не получили в нем исчерпывающей регламентации. В Законе Российской Федерации «Об образовании» отсутствует определение этих отношений, не закреплены механизмы реализации права граждан на образование, прежде всего, в части обеспечения равного доступа к образованию, объективной оценки учебных достижений по результатам освоения образовательной программы, выбора образовательного учреждения (организации) и формы обучения, возмещения ущерба за предоставление некачественного образования, порядка исключения из образовательного учреждения (организации) или перевода из одного в другое и т. п. О наличии существенного пробела в законодательстве свидетельствует недостаточная правовая регламентация специального (образовательного) правового статуса всех участников образовательных правоотношений; отдельные его элементы, в первую очередь обязанности и ответственность, представлены фрагментарно либо практически отсутствуют. Преобладающей является их регламентация в подзаконных и локальных актах, что препятствует полноценному функционированию этих важных правовых институтов. В свою очередь, это не позволяет адекватным образом упорядочить иные смежные с образовательными правоотношения, в которые вступают субъекты права в сфере образования.

Применяемый в последние годы законодателем метод устранения коллизий норм законодательства об образовании с нормами других законодательных актов и предполагающий не столько их согласование, сколько исключение образовательной специфики, представляется неэффективным, поскольку ведет к ограничению прав всех участников образовательных правоотношений.

Исследование материалов судебной и правоприменительной практики подтверждает вывод о невысокой эффективности механизма правового регулирования отношений в сфере образования как в части норм законодательства об образовании, так и в части актов их реализации. Наиболее часто фиксируются нарушения принципов общедоступности и бесплатности образования, дискриминационные условия приема в образовательные учреждения, низкое качество реализации образовательных программ, ведение образовательной деятельности без лицензии, выдача неаккредитованными образовательными учреждениями (организациями) документов об образовании государственного образца, неправомерное ограничение прав педагогов и т. д. В то же время предотвращение и устранение выявленных нарушений не всегда возможно ввиду несовершенства механизма правового регулирования отношений в сфере образования.

Подводя итоги, следует констатировать, что данное исследование показало необходимость принципиального пересмотра системы юридических средств правового регулирования отношений в сфере образования как на этапах регламентирования фактических общественных отношений и действия правовых норм, так и реализации прав и обязанностей субъектами правоотношений, возникающих в этой сфере.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что практика внесения дальнейших изменений в существующие законодательные акты об образовании с учетом объема и характера уже внесенных поправок перестала оправдывать себя. Очевидно, что для решения этой задачи необходима разработка научно обоснованной стратегии правового регулирования отношений в сфере образования, основополагающими началами которого являются неразрывно связанные и взаимодополняющие принципы свободы образования и социального характера права на образование.

Приоритетным направлением этой стратегии должно стать определение форм и направлений совершенствования федерального законодательства и системы законодательства об образовании в целом. Ориентирами при этом могут служить предложенные в работе обобщенные требования, которым должно соответствовать «идеальное» законодательство об образовании, то есть обеспечивающее полноценное правовое регулирование всей совокупности отношений данной сферы в современных социально-экономических условиях.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что первостепенное значение в этом отношении имеет четкое определение предмета регулирования законодательства об образовании. Здесь целесообразно использовать рассмотренный подход к обособлению образовательных и смежных с ними правоотношений как единой системы отношений в сфере образования, способствующих реализации права на образование. Это означает, что образовательные правоотношения, будучи ключевыми отношениями данной сферы, должны получить максимально полную регламентацию в нормах отраслевого законодательства. Смежные с ними правоотношения, оставаясь в рамках общих предписаний своих отраслей, подлежат регулированию нормами законодательства об образовании только в части особенностей их реализации в сфере образования. При этом нормы законодательства об образовании, конкретизирующие нормы иных отраслей с учетом специфики образовательной деятельности, а также образующие комплексные правовые институты, должны быть приоритетными в регулировании образовательных и смежных отношений. Данный подход соответствует современной тенденции размежевания отраслей, обеспечивает органичную межотраслевую взаимосвязь, позволяет четко определить место законодательства об образовании в системе российского права.

Не менее важное направление стратегии совершенствования правового регулирования отношений в сфере образования — выбор адекватных подходов к формированию системы нормативных правовых актов, регламентирующих образовательные и смежные с ними правоотношения, как основной формы объективизации правовых норм в этой сфере, и обеспечению тем самым правильного функционирования и развития системы законодательства об образовании. Необходимым условием успешности этой деятельности является адекватное объективным потребностям и требованиям юридической техники разграничение законодательного и подзаконного уровней нормотворчества. В исследовании обоснована необходимость пересмотра существующего законодательства об образовании и установление такого соотношения законодательного и подзаконного уровней нормотворчества, которое обеспечило бы увеличение удельного веса законодательных норм и закрепление механизмов реализации и защиты прав субъектов образовательных правоотношений в нормативных правовых актах надлежащей юридической силы.

Решение вышеуказанных задач требует проведения большого объема работ по систематизации действующего законодательства об образовании в его основных формах — консолидации и кодификации — и разработки на ее основе соответствующего законодательного акта. Представляется, что объективные предпосылки для принятия единого законодательного акта в форме кодекса — закона, имеющего сводный характер и практически полностью охватывающего массив норм данной сферы, — еще не оформились. Его разработку и принятие следует рассматривать как важную перспективную задачу. Вместе с тем значительным шагом в данном направлении могла бы стать разработка нового законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням образования, вбирающего в себя нормы двух действующих законов об образовании и типовых положений об образовательных учреждениях. Указанный законодательный акт образовании должен закрепить не только принципиальные положения, в соответствии с которыми будет осуществляться правовое регулирование всей совокупности отношений данной сферы, а также общие принципы и правовые режимы, действующие на каждом уровне системы образования, но и содержать правовые механизмы, позволяющие эффективно применять соответствующие нормы на практике. Одновременно в него надлежит поместить некоторые специальные нормы, непосредственно связанные с действием общих норм и обеспечивающие их реализацию в соответствующих подсистемах образования. Законодательное оформление должны получить такие важные аспекты, как принципы правового регулирования образовательных отношений, их специфика, специальный (образовательный) правовой статус участников образовательных правоотношений, институт ответственности и формы санкций за неисполнение законодательства об образовании, правовые механизмы обеспечения доступности и качества современного образования и т. п. В исследовании даны также более детальные рекомендации по регламентации вышеуказанных институтов. Можно предположить, что такой законодательный акт позволит преодолеть основные недостатки действующего законодательства об образовании как в содержательном, так и в формально-юридическом отношении.

В случае его принятия важным направлением работы по обеспечению эффективного правового регулирования отношений в сфере образования должно стать приведение в соответствие с новым законодательным актом об образовании норм законов об образовании субъектов РФ, подзаконных актов (правительственных и ведомственных), а также локальных правовых актов, что будет способствовать установлению связи и соподчиненности норм, совершенствованию структурно-функциональных связей системы законодательства об образовании и оформлению ее как единой, внутренне согласованной системы.

Вместе с тем нельзя не отметить, что проведение всего комплекса работ по совершенствованию законодательных основ системы образования, большей частью обозначенных в настоящем исследовании, невозможно без планирования правотворческой деятельности в этой сфере и требует выработки целенаправленной государственной правовой политики по развитию законодательства об образовании и соответствующей программы мер на средне- и долгосрочную перспективу.

Представляется, что осуществление правового регулирования отношений в сфере образования на основе целенаправленного планирования нормотворческой деятельности, научно обоснованных и проверенных практикой подходов будет способствовать поступательному развитию законодательства об образовании в целом, обеспечению его полноты, непротиворечивости, соответствия объективным потребностям данной сферы и созданию тем самым надлежащих правовых гарантий реализации и защиты права на образование.

 

Cписок использованных источников и литературы

I. Нормативно-правовые акты

1.1. Международные нормативно-правовые акты

1.       Всеобщая Декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года // Сборник документов. М.: Изд. группа: НОРМА-ИНФРА, 1998.— С. 39—44.

2.       Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры: [Принята на Всемир. конф. ЮНЕСКО Высшее образование в XXI веке: подходы и практические меры] // Центр образовательного законодательства, http://www.lexed.ru.

3.       Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного совета РСФСР, 26 декабря 1991 г., № 52, ст. 1865.

4.       Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости Верховного Совета СССР, 28 апреля 1976 г., № 17, ст. 291.

5.       Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) // Собрание законодательства РФ, 18 мая 1998 г., № 20, ст. 2143.

6.       Протокол № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 г.) // Собрание законодательства РФ, 18 мая 1998 г., № 20, ст. 2143.

7.       Конвенция о правах ребенка: конвенция ООН.— М.: РИОР, 2005.— 24 с.

8.       Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования. (Принята в г. Париже 14.12.1960 на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО) // Ведомости ВС СССР, 2 ноября 1962 г., № 44, ст. 452.

9.       Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (Минск, 26 мая 1995 г.) // Собрание законодательства РФ, 29.03.1999, № 13, ст. 1489.

10.   Рекомендация R № (98) 3 Комитета Министров государствам-членам Совета Европы по проблемам доступности высшего образования (1998) //Собрание законодательства РФ, 18 мая 1998 г., № 20, ст. 2143.

11.   Рекомендация о положении учителей (Париж, 5 октября 1966 г.) // Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М., 1993.

12.   Рекомендация о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования (Париж, 11 ноября 1997 г.) // Центр образовательного законодательства, http:// www.lexed.ru.

1.2. Нормативно-правовые акты российской федерации

13.   Конституция Российской Федерации: официальный текст с историко-правовым комментарием.— М.: НОРМА, 2006. — 123, [3] с.

14.   Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1998, № 31, ст. 3823.

15.   Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1996, № 5, ст. 410.

16.   Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1994, № 32, ст. 3301.

17.   Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, № 46, ст. 4532.

18.   Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2000, № 32, ст. 3340.

19.   Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 03.07.1998 № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1998, № 31, ст. 3824.

20.   Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1996, № 1, ст. 16.

21.   Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2002, № 1 (ч. 1), ст. 3.

22.   Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 13, ст. 1447.

23.   Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. ФКЗ от 04.07.2003 № 4-ФКЗ с изм. — ФКЗ от 25.03.2004 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 1995, № 18, ст. 1589.

24.   Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ, 1997, № 1, ст. 1.

25.   Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 3 ноября 2004 г.) //Собрание законодательства РФ, 1997, № 51, ст. 5712; Собрание законодательства РФ, 1998, № 1, ст. 1; Собрание законодательства РФ, 2004, № 25, ст. 2478.

26.   Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807—01 «О языках народов Российской Федерации» (в ред. 24.07.1998 № 126-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3804.

27.   Закон РСФСР от 25.10.1991 № 1807—01 «О языках народов РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 1991, № 50, ст. 1740.

28.   Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807—01 «О языках народов Российской Федерации» (в ред. 24.07.1998 № 126-ФЗ) // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 1991, № 50, ст. 1740; Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3804.

29.   Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266—1 «Об образовании» (в ред. 17-ФЗ от 9.02.2007) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 30, ст. 1797.

30.   Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4530—1 «О вынужденных переселенцах» (в ред. 22.08.2004 № 122-ФЗ) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 25.03.1993, № 12, ст. 427.

31.   Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528—1 «О беженцах» (в ред. № 122-ФЗ от 22.08.2004) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 25.03.1993, № 12, ст. 425.

32.   Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866—1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 51, ст. 4970.

33.   Федеральный закон от 14.07.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» (в ред. Федерального закона от 22.10.1999 № 185-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 1994, № 8, ст. 801; Собрание законодательства РФ, 1999, № 43, ст. 5124.

34.   Федеральный закон от 16.11.1995 № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию» //Собрание законодательства РФ, 1995, № 21, ст. 1922.

35.   Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 48, ст. 4563.

36.   Федеральный закон от 29.06.1996 № 21-ФЗ «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования детей» //Собрание законодательства РФ, 2001, № 11, ст. 998.

37.   Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О некоммерческих организациях» //Собрание законодательства РФ, 1996, № 35, ст. 4135.

38.   Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в ред. № 122-ФЗ от 22.08.2004) // Собрание законодательства РФ, 1996, № 52, ст. 5880.

39.   Федеральный Закон от 13.01.1996 № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании»» // Собрание законодательства РФ, 1996, № 3, ст. 150.

40.   Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 30.11.2005) // Собрание законодательства РФ, 996, № 25, ст. 2965.

41.   Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. № 161-ФЗ от 16.10.2006) // Собрание законодательства РФ, 1996, № 35, 4135.

42.   Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. 104-ФЗ от 06.07.2006) // Собрание законодательства РФ, 1998, № 13, ст. 1475.

43.   Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1998, № 31, ст. 3802.

44.   Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в ред. от 22.08.2004 № 122-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 1999, № 18, ст. 2208.

45.   Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Собрание законодательства РФ, 1999, № 22, ст. 2670.

46.   Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Собрание законодательства РФ, 1999, № 26, ст. 3177.

47.   Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1999, № 42, ст. 5005; Собрание законодательства РФ, 2004, № 25, ст. 2484; № 50, ст. 4950.

48.   Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // Собрание законодательства РФ, 2000, № 16, ст. 1639.

49.   Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 51, ст. 4831.

50.   Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 52 (ч. 1), ст. 4920.

51.   Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 02.11.2004) // Собрание законодательства РФ, 2002, № 30, ст. 3032.

52.   Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 33, ст. 3368.

53.   Федеральный закон от 05.03.2004 № 9-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 10, 835.

54.   Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 35 ст. 3607.

55.   Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об образовании”» // Собрание законодательства РФ, 2005, № 1, (ч. 1), ст. 25.

56.   Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2005, № 23, ст. 2199.

57.   Федеральный закон от 06.07.2006 № 104-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с сокращением срока военной службы по призыву» // Собрание законодательства РФ, 2006, № 29, 3122.

58.   Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства РФ, 2006, № 45, ст. 4626.

59.   Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства РФ, 2007, № 1

(1   ч.), ст. 19.

60.                  Федеральный закон от 30.12.2006 № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» // Собрание законодательства РФ, 2007, № 1 (1 ч.), ст. 39.

61.                  Федеральный закон от 09.02.2007 № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ “Об образовании” и в Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании в части проведения единого государственного экзамена”» // Собрание законодательства РФ 2007, № 7, ст. 838.

62.                  Федеральный закон от 20.04.2007 № 56-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”, Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” и статью 2 Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий”» // Собрание законодательства РФ, 23.04.2007, № 17, ст. 1932.

63.                  Указ Президента РФ от 11.07.1991 № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1991, № 31, ст. 1025.

64.                  Указ Президента РФ от 8.07.1994 № 1487 «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на получение образования» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 11, ст. 1199.

65.                  Указ Президента РФ от 15.12.1995 № 1262 «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 51, ст. 5054.

66.                  Указ Президента РФ от 31.12.1995 № 1344 «О дополнительных мерах социальной защиты аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждений Российской Федерации» (изм. — Указ Президента РФ от 08.02.2001 № 136) // Собрание законодательства РФ, 1996, № 2, ст. 67; Собрание законодательства РФ, 2001, № 7, ст. 629.

67.                  Указ Президента РФ от 27.03.1996 № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации» (изменения — Указы Президента РФ от 9.09.2000 № 1622; 23.07.2001 № 902 // Собрание законодательства РФ, 1996, № 14, ст. 1428; Собрание законодательства РФ, 2000, № 38, ст. 3779; Собрание законодательства РФ, 2001, № 31, ст. 3235.

68.                  Указ Президента РФ от 20.04.1996 № 569 «О мерах по улучшению социального обеспечения лиц, обучающихся в образовательных учреждениях начального профессионального образования, индустриально-педагогических средних специальных учебных заведений, и реформированию системы начального профессионального образования» //Собрание законодательства РФ, 1996, № 17, ст. 1959.

69.                  Указ Президента РФ от 28.12.2001 № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования» // Собрание законодательства РФ, 31.12.2001, № 53 (ч. II), ст. 5150.

70.                  Указ Президента РФ от 27.08.2002 № 916 «О повышении размера стипендий Президента РФ студентам и аспирантам образовательных учреждений высшего профессионального образования» // Собрание законодательства РФ, 2002, № 35, ст. 3373.

71.                  Указ Президента РФ от 03.02.2005 № 120 «О государственной поддержке молодых российских ученых — кандидатов наук и их научных руководителей» // Собрание законодательства РФ, 2005, № 7, ст. 443.

72.                  Постановление Совета Министров РСФСР от 08.01.1991 № 17 «О повышении заработной платы учителей и ряда других категорий работников народного образования» // Собрание Постановлений Правительства РСФСР, 1991, № 2, ст. 109.

73.                  Постановление Совета Министров РСФСР от 08.02.1991 № 86 «О мерах по развитию договорных отношений и подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием» // Собрание Постановлений Правительства РСФСР, 1991, № 13, ст. 162.

74.                  Постановление Совета Министров РСФСР от 23.02.1991 г. № 119 «О временных положениях, регламентирующих деятельность учреждений (организаций системы образования) и подготовки кадров в РСФСР» // Вестник образования, 1991, № 5.

75.                  Постановление Совета Министров РСФСР от 06.09.1991 № 463 «Об утверждении списка профессий и должностей работников образования, педагогическая деятельность которых в школах и других учреждениях для детей дает право на пенсию за выслугу лет» (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.09.1993 г. № 953 «О внесении изменений, дополнений и признании утратившими силу некоторых решений Совета Министров РСФСР по некоторым вопросам пенсионного обеспечения за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью, лечебной и творческой работой») // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 39, ст. 3652.

76.                  Постановление Правительства РФ от 13.05.1992 № 312 «О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования» // Российские вести, 1992, № 14.

77.                  Постановление Правительства РФ от 14.10.1992 № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1992, № 16, ст. 1253.

78.                  Постановление Правительства РФ от 16.12.1992 № 981 «О льготах по оплате проезда на транспорте для учащихся государственных и муниципальных средних специальных учебных заведений, студентов и аспирантов государственных и муниципальных высших учебных заведений и научно-исследовательских институтов, слушателей подготовительных отделений при муниципальных и государственных высших учебных заведениях» (изменения — постановления Правительства РФ от 7.06.2001 № 449) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 21.12.1992, № 25, ст. 2223; Собрание законодательства РФ, 2001, № 25, ст. 2575.

79.                  Постановление Совета министров — Правительства РФ от 10.08.1993 № 773 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и введения в действие государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования» //Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 33, ст. 3097.

80.                  Постановление Совета министров — Правительства РФ от 23.08.1993 № 835 «Об утверждении Положения о Министерстве образования РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 38, ст. 3520.

81.                  Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1083 «Об утверждении Положения о Государственном комитете по высшему образованию РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 46, ст. 4450.

82.                  Постановление Правительства РФот 28.02.1994 № 174 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и введения в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1994, № 10, ст. 793.

83.                  Постановление Правительства РФ от 28.04.1994 № 407 «О первоочередных мерах по поддержке образования в России» //Собрание законодательства РФ, 1994, № 2, 104.

84.                  Постановление Правительства РФ от 05.06.1994 № 650 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 8, ст. 864.

85.                  Постановление Правительства РФ от 30.06.1994 № 759 «О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 11, ст. 1293.

86.                  Постановление Правительства РФ от 12.08.1994 № 940 «Об утверждении государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 18, ст. 2085.

87.                  Постановление Правительства РФ от 9.09.1994 № 1042 «О материальной поддержке профессорско-преподавательского персонала образовательных учреждений высшего профессионального образования» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 21, ст. 2392 (в ред. от 15.08.1997 № 1022 // Собрание законодательства РФ, 1997, № 34, ст. 3977).

88.                  Постановление Правительства РФ от 13.09.1994 № 1052 «Об отпусках работников образовательных учреждений и педагогических работников других учреждений, предприятий и организаций» (изменения — постановления Правительства РФ от 19.03.2001 № 195) // Собрание законодательства РФ 1994, № 21, ст. 2397; Собрание законодательства РФ, 2001, № 13, ст. 1251.

89.                  Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 № 233 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования детей» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 12, ст. 1053; 1997, № 10, ст. 1169.

90.                  Постановление Правительства РФ от 6.04.1995 № 309 «Об учреждении специальных государственных стипендий Правительства РФ для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования» (изменения — постановления Правительства РФ от 28.02.1996 № 192; от 7.05.1997 № 543; от 21.12.2000 № 999; от 31.07.2001 № 568) // Собрание законодательства РФ, 1995, № 16, ст. 1417; Собрание законодательства РФ, 1996, № 10, ст. 943; Собрание законодательства РФ, 1997, № 20, ст. 2292; Собрание законодательства РФ, 2001, № 1 (ч. II), ст. 130; Собрание законодательства РФ, 2001, № 32, ст. 3331.

91.                  Постановление Правительства РФ от 25.04.1995 № 420 «Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 8, 1681; 1997, № 2, ст. 3250.

92.                  Постановление Правительства РФ от 23.05.1995 № 498 «О развитии системы высшего и среднего профессионального образования в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 22, ст. 2070.

93.                  Постановление Правительства РФ от 01.06.1995 № 676 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 28, ст. 2693; 1996, № 43, ст. 4917; 1997, № 36, ст. 4191.

94.                  Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 610 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышении квалификации) специалистов» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 27, ст. 2580.

95.                  Постановление Правительства РФ от 01.07.1995 № 677 «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» //Собрание законодательства РФ, 1995, № 28, ст. 2694.

96.                  Постановление Правительства РФ от 28.10.1995 № 1039 «О развитии сотрудничества с зарубежными странами в области образования» // Собрание законодательства РФ, 1995, № 454, ст. 4317.

97.                  Постановление Правительства РФ от 13.09.1996 № 1092 «Об утверждении Типового положения о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в специальной реабилитации» // Собрание законодательства РФ, 1996, № 45; ст. 4562.

98.                  Постановление Правительства РФ от 12.03.1997 № 288 «Об утверждении Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся (воспитанников) с отклонениями в развитии» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 11, ст. 1326.

99.                  Постановление Правительства РФ от 05.04.1997 № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве общего и профессионального образования РФ» // Собрание законодательства РФ, № 15, ст. 1796.

100.              Постановление Правительства РФ от 22.04.1997 № 463 «Об утверждении Перечня специальностей, получение которых в очно-заочной (вечерней), заочной форме и в форме экстерната в образовательных учреждениях среднего профессионального образования не допускается» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 17, 2012.

101.              Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 33, ст. 3895.

102.              Постановление Правительства РФ от 23.08.1997 № 1117 «Об утверждении Типового положения об оздоровительном образовательном учреждении санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 36, ст. 4191.

103.              Постановление Правительства РФ от 19.09.1997 № 1204 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 39, ст. 4542.

104.              Постановление Правительства РФ от 15.11.1997 № 1427 «Об утверждении Типового положения о кадетской школе (школе-интернате)» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 47, ст. 5411.

105.              Постановление Правительства РФ от 22.11.1997 № 1473 «Об утверждении Перечня направлений подготовки специалистов и специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната не допускается» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 48, ст. 5556.

106.              Постановление Правительства РФ от 18.06.1999 № 650 «Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования» // Собрание законодательства РФ, 1999, № 47, ст. 5713.

107.              Постановление Правительства РФ от 02.12.1999 № 1323 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения» //Собрание законодательства РФ, 1999, № 49, ст. 6006.

108.              Постановление Правительства РФ от 24.03.2000 № 258 «Об утверждении Положения о Министерстве образования РФ» // Собрание законодательства РФ, 2000, № 14, ст. 1496.

109.              Постановление Правительства РФ от 08.04.2000 № 309 «О федеральных компонентах государственных образовательных стандартов дошкольного образования» //Собрание законодательства РФ, 2000, № 16, ст. 1705.

110.              Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 № 751 «О национальной доктрине образования в РФ» // Собрание законодательства РФ, 2000, № 41, ст. 4089.

111.              Постановление Правительства РФ от 18.10.2000 № 796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» //Собрание законодательства РФ, 2000, № 43, ст. 4249.

112.              Постановление Правительства РФ от 26.10.2000 № 823 «Об утверждении Перечня профессий начального профессионального образования, получение которых в форме экстерната не допускается» // Собрание законодательства РФ, 2000, № 45, ст. 4481.

113.              Постановление Правительства РФ от 12.12.2000 № 768 «О порядке приема лиц без гражданства в аспирантуру и докторантуру российских высших учебных заведений, научных учреждений и организаций» // Собрание законодательства РФ, 2000, № 42, ст. 4146.

114.              Постановление Правительства РФ от 06.02.2001 № 89 «Об утверждении перечня международных, иностранных и российских премий за выдающиеся достижения в области науки и техники, образования, культуры, литературы и искусства, суммы которых, получаемые налогоплательщиками, не подлежат налогообложению» (изменения — постановления Правительства РФ от 14.06.2001 № 460; от 28.11.2001 № 824) // Собрание законодательства РФ, 2001, № 7, ст. 657; № 26, ст. 2676; № 49, ст. 4629.

115.              Постановление Правительства РФ от 16.02.2001 № 119 «Об организации эксперимента по введению ЕГЭ» //Собрание законодательства РФ, 2001, № 9, ст. 859.

116.              Постановление Правительства РФ от 03.03.2001 № 160 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 1034.

117.              Постановление Правительства РФ от 05.03.2001 № 165 «Об утверждении перечня международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства в Российской Федерации, не подлежат налогообложению» (изменения — постановление Правительства РФ от 28.11.2001 № 825) // Собрание законодательства РФ, 2001, № 11, ст. 1038; № 49, ст. 4630.

118.              Постановление Правительства РФ от 19.03.2001 № 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 13, ст. 1252.

119.              Постановление Правительства РФ от 05.04.2001 № 264 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 16, ст. 1595.

120.              Постановление Правительства РФ от 05.07.2001 № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» (в ред. постановления Правительства РФ от 01.04.2003 № 181) // Собрание законодательства РФ, 2001, № 29, ст. 3016.

121.              Постановление Правительства РФ от 30.08.2001 № 640 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и введения в действие государственного образовательного стандарта послевузовского профессионального образования» //Собрание законодательства РФ, 2001, № 37, ст. 3686.

122.              Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 № 676 «Об университетских комплексах» // Собрание законодательства РФ, 2001, № 39, ст. 3771.

123.              Постановление Правительства РФот 5.04.2002 № 222 «Об участии образовательных учреждений среднего профессионального образования в эксперименте по введению единого государственного экзамена» // Собрание законодательства РФ, 2002, № 15, ст. 1436.

124.              Постановление Правительства РФ от 01.10.2002 № 724 «О продолжительности ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, предоставляемого педагогическим работникам образовательных учреждений» // Собрание законодательства РФ, 2002, № 40, ст. 3935.

125.              Постановление Правительства РФ от 03.04.2003 № 191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений» // Собрание законодательства РФ, № 14, ст. 1289.

126.              Постановление Правительства РФ от 04.11.2003 г. № 668 «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» // Собрание законодательства РФ, 2003, № 45, ст. 4387.

127.              Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки РФ» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 25, ст. 2562.

128.              Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 288 «О Федеральном агентстве по образованию» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 25, ст. 2570.

129.              Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 300 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 26, ст. 2670.

130.              Постановление Государственной думы ФС РФ от 21.02.1996 № 103-П ГД «О неудовлетворительном финансировании образования и науки» // Собрание законодательства РФ, 1996, № 10, ст. 865.

1.3.  Законодательные акты субъектов российской федерации

131.              Закон Республики Башкортостан от 29.10.1992 № ВС13/32 «Об образовании» (в ред. Законов РБ от 05.01.2004 № 60-з, от 24.03.2005 № 165-з, от 18.07.2005 № 208-з) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан, 1993, № 4, ст. 77.

132.              Закон Чувашской Республики от 28.01.1993 «Об образовании» (ред. от 02.06.2006) // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики, 1997, № 16.

133.              Закон Республики Татарстан от 19.10.1993 № 1982-XII «Об образовании» (ред. от 19.06.2006) // Республика Татарстан, 05.08.1997, № 158.

134.              Закон Кабардино-Балкарской Республики от 22.07.1994 № 4-РЗ «Об образовании» (в ред. Закона КБР от 07.07.2005 № 51-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда, 28.07.1994, № 137.

135.              Закон Республики Саха (Якутия) от 23.05.1995 З№ 59-I «Об образовании» (ред. от 11.10.2006) // Якутские ведомости, 23.06.1995, № 19.

136.              Закон Тульской области от 26.01.1995 № 8-ЗТО (ред. от 13.06.2002) «О правовом регулировании деятельности системы образования» // Сборник Законов Тульской области, 1994—1995; утратил силу в связи с принятием Закона Тульской области от 09.02.2004 № 433-ЗТО «Об образовании».

137.              Закон Республики Тыва от 24.07.1995 № 336 «Об образовании» (ред. от 13.07.2006) // Тувинская правда, 10.08.1995.

138.              Закон Республики Саха (Якутия) от 14 июня 1995 З№ 67-I «Об учителе» (в ред. Закона РС (Я) от 28.04.2002 12-З № 351-II) // Якутские ведомости, 19.07.1995, № 22.

139.              Закон Республики Башкортостан от 10.06.1996 № 34-з «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений» (ред. от 03.11.2006) // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, 1996, № 8 (50), ст. 555.

140.              Закон Приморского края от 14.02.1996 № 30-КЗ (с изм. от 29.12.2003) «О социальном статусе учителя» // Ведомости Думы Приморского края, 1996, № 15, 16; утратил силу в связи с принятием Закона Приморского края от 29.12.2004 № 218-КЗ «Об оплате труда работников государственных учреждений, финансируемых из краевого бюджета».

141.              Закон Челябинской области от 14.12.1996 № 40-ОЗ «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке» // Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области, 1996 г. № 12; утратил силу в связи с изданием Закона Челябинской области от 27.10.2005 № 420-ЗО «О признании утратившими силу некоторых законов Челябинской области».

142.              Закон Амурской области от 29.09.1997 № 32-ОЗ «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений образования» // Амурская правда, 11.10.1997, № 236; утратил силу в связи с принятием Закона Амурской области от 10.02.2005 № 438-ОЗ.

143.              Закон Республики Мордовия от 30.11.1998 № 48 «Об образовании в Республике Мордовия» (ред. от 05.10.2006) // Ведомости Государственного Собрания Республики Мордовия, 1999, № 25—26, ст. 1100.

144.              Закон Ставропольского края от 11.08.1998 № 21-кз «Об образовании» (ред. от 19.07.2006) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 1998, № 10 (52), ст. 633.

145.              Закон Курганской области от 30.06.2000 № 333 «О правовом регулировании сферы образования Курганской области» (ред. от 02.06.2006) // Новый мир, 14.07.2000, № 128.

146.              Закон Магаданской области от 05.10.2000 № 134-ОЗ «О государственной молодежной политике в Магаданской области» (ред. от 30.12.2004) // Магаданская правда, 18.10.2000, № 202 (18669).

147.              Закон Республики Хакасия от 04.10.2004 № 53 «Об образовании» (ред. от 16.11.2006) // Вестник Хакасии, 07.10.2004, № 45.

148.              Закон Красноярского края от 03.12.2004 № 12—2674 «Об образовании» (ред. от 20.11.2006) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края, 28.12.2004, № 36.

149.              Закон Краснодарского края от 29.12.2004 № 828-КЗ «Об образовании» (ред. от 13.11.2006) // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края, 31.01.2005, № 25.

150.              Закон Приморского края от 29.12.2004 № 201-КЗ «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке в Приморском крае» (ред. от

10.04.2006) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края, 29 декабря 2004 года, № 83.

151.              Закон Приморского края от 29.12.2004 № 202-КЗ «Об образовании в Приморском крае» (ред. от 23.12.2005) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края, 29.12.2004, № 83.

152.              Закон Тульской области от 09.02.2004 № 433-ЗТО «Об образовании» // Вестник Тульской областной думы, 2004, № 1—2 (94—95).

153.              Закон Саратовской области от 29.06.2005 № 63-ЗСО (ред. от 06.03.2006) «О порядке определения нормативов финансирования общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ» // Неделя области, Спецвыпуск, 08.07.2005, 47 (165).

154.              Закон Республики Карелия от 29.04.2005 № 874-ЗРК «Об образовании» (ред. от 18.07.2006) // Собрание законодательства РК, 2005, № 4 (ч. I).

155.              Закон Московской    области          от        27.07.2006

№ 136/2006-ОЗ «Об образовании» (с изм. от 25.10.2006) // Ежедневные Новости. Подмосковье, 03.08.2006, № 140.

1.4.  Нормативные акты министерств и ведомств

156.              Приказ Государственного комитета СССР по народному образованию от 17.01.1990 № 45 «О хозяйственном механизме в народном образовании» // Бюллетень Государственного комитета СССР по народному образованию, 1990, № 5.

157.              Приказ Министерства общего и профессионального образования РФ от 24.02.1998 № 501 «Об утверждении порядка перевода студентов из одного вуза в другой» // Бюллетень Министерства образования РФ, 1998, № 5.

158.              Приказ Министерства образования РФ от 20.12.1999 № 1239 «Об утверждении порядка перевода студентов из одного среднего специального учебного заведения в другое среднее специальное учебное заведение и из высшего учебного заведения в среднее специальное учебное заведение». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 16.03.2000№ 2148 // Бюллетень федеральных органов исполнительной власти, 2000, № 14.

159.              Приказ Министерства общего и профессионального образования РФ от 09.02.1998 № 322 «Об утверждении Базисного учебного плана для общеобразовательных учреждений РФ» //Вестник образования, 1998, № 4.

160.              Приказ Министерства образования Российской Федерации от 14.01.2003 № 50 «Об утверждении Порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования Российской Федерации, учрежденные федеральными органами исполнительной власти». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 06.02.2003 № 4188 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 31.03.2003, № 13.

161.              Приказ Министерства образования РФ от 17.11.1994 № 442 «Об утверждении Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 06.12.1994 № 734 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ, 1995, № 3.

162.              Приказ Министерства образования РФ от 24.02.1995 № 88 «Об утверждении документов по итоговой аттестации и награждению выпускников» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ, 1995, № 6.

163.              Приказ Министерства образования РФ от 30.06.1995 № 367 «Об утверждении порядка приема в государственные учреждения начального профессионального образования РФ» // Вестник образования, 1995, № 9.

164.              Приказ Министерства образования РФ от 09.12.2002 № 4304 «Об утверждении порядка приема в государственные и муниципальные учреждения среднего профессионального образования (средние специальные учебные заведения) РФ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2003, № 11.

165.              Приказ Министерства образования РФ от 09.01.1997 № 15 «Об утверждении Порядка признания и установления эквивалентности (нострификации) документов иностранных государств об образовании и ученых званиях и форм соответствующих свидетельств». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 28.02.1997 № 1260 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1997, № 6.

166.              Приказ Министерства образования РФ от 20.05.1997 № 946 «О государственной аккредитации образовательных учреждений дополнительного профессионального образования» // Образование в документах, 1997, № 14.

167.              Приказ Министерства образования РФ от 14.10.1997 № 2033 «Об утверждении Положения об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации». Регистрация в Министерстве юстиции 30.10.1997 № 1403 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1997, № 23.

168.              Приказ Министерства образования РФ от 24.02.1998 № 500 «Об утверждении Порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (высшие учебные заведения) Российской Федерации, учрежденные федеральными органами исполнительной власти» // Бюллетень Министерства образования РФ, 1998, № 5.

169.              Приказ Министерства образования РФ от 25.02.1998 № 520 «О лицензировании государственных вузов» // Бюллетень Министерства образования РФ, 1998, № 4.

170.              Приказ Министерства образования РФ от 27.03.1998 № 814 «Об утверждении Положения о подготовке научнопедагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в РФ». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 05.08.1998 № 1582 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1998, № 20.

171.              Приказ Министерства образования РФ от 22.05.1998 № 1327 «Об утверждении Положения о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 14.08.1998 № 1589 (изм. — приказ Министерства образования РФ от 11.08.2000 № 2439) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1998, № 21; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2000, № 35.

172.              Приказ Министерства образования РФ от 16.03.1999 № 643 «Об утверждении Типового положения о филиалах высших учебных заведений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 20.04.1999 № 1758 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ, 1999, № 17 (утратил силу в связи с изданием приказа Минобрнауки РФ от 01.12.2005 № 297).

173.              Приказ Министерства образования РФ от 22.06.1999 № 1863 «Об утверждении примерной формы договора между Министерством образования РФ и подведомственным образовательным учреждением высшего профессионального образования» // Официальные документы в образовании, 2000, № 15.

174.              Приказ Министерства образования РФ от 30.07.1999 № 137 «Об утверждении примерной формы договора между Министерством образования РФ и подведомственным образовательным учреждением среднего профессионального образования» // Официальные документы в образовании, 1999, № 19.

175.              Приказ Министерства образования РФ от 30.07.1999 № 138 «Об утверждении примерной формы договора между Министерством образования РФ и подведомственным образовательным учреждением дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов» // Официальные документы в образовании, 1999, № 19.

176.              Приказ Министерства образования РФ от 06.08.1999 № 167 «Об утверждении Положения о порядке замещения должностей профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений высшего профессионального образования РФ». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 06.09.1999 № 1887 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1999, № 39 (утратил силу в связи с изданием Приказа Минобразования РФ от 26.11.2002 № 4114).

177.              Приказ Министерства образования РФ от 20.12.1999 № 1239 «Об утверждении порядка перевода студентов из одного среднего специального учебного заведения в другое среднее специальное учебное заведение и из вуза в среднее специальное учебное заведение» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2000, № 14.

178.              Приказ Министерства образования РФ от 08.02.2000 № 380 «Об утверждении примерной формы договора на осуществление информационно-методического сопровождения государственной аккредитации высшего учебного заведения» // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации, 2000, № 4.

179.              Приказ Министерства образования РФ от 16.03.2000 № 780 «О внесении изменений в Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Российской Федерации, утвержденное приказом Минобразования России от 27.03.1998 № 814» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2000, № 16.

180.              Приказ Министерства образования РФ от 23.06.2000 № 1884 «Об утверждении Положения о получении общего образования в форме экстерната». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 04.07.2000 № 2300 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2000, № 29.

181.              Приказ Министерства образования РФ от 26.06.2000 № 1908 «Об утверждении положения о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 24.07.2000, № 2322 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2000, № 32.

182.              Приказ Министерства образования РФ от 25.07.2000 № 2311 «Об утверждении Типового положения о филиалах государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 09.08.2000 № 2343 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2000, № 34.

183.              Приказ Министерства образования РФ от 03.01.2001 № 15 «О лицензировании государственных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования» // ОвД. Межведомственный информационный бюллетень, 2001, № 6.

184.              Приказ Министерства образования РФ 03.07.2001 № 2578 «Об утверждении Порядка рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации высшего учебного заведения». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 18.07.2001 № 2804 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2001, № 31.

185.              Приказ Министерства образования РФ от 20.11.2001

№ 3751 «О повторном лицензировании филиалов вузов, прошедших государственную аккредитацию» // Бюллетень Министерства образования РФ, 2002, № 1.

186.              Приказ Министерства образования РФ от 28.02.2002 № 624 «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и статью 50 Закона Российской Федерации «Об образовании»» // СПС «Гарант».

187.              Приказ Министерства образования РФ от 09.04.2002 № 1306 «Об утверждении положения о проведении единого государственного экзамена». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 08.05.2002 № 3420 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2002, № 20.

188.              Приказ Министерства образования РФ от 25.03.2003 № 1155 «Об утверждении Положения об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений Российской Федерации». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 05.05.2003 № 4490 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 18.08.2003, № 33.

189.              Приказ Министерства образования РФ от 10.07.2003 № 2994 «Об утверждении примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 13.08.2003 № 4971 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 22.12.2003, № 51.

190.              Приказ Министерства образования РФ от 28.07.2003 № 3177 «Об утверждении примерной формы договора об оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования». Регистрация в Министерстве юстиции РФ 28.07.2003 № 4956 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 22.12.2003, № 51.

191.              Приказ Министерства образования РФ от 30.09.2003 № 3716 «Об участии субъектов Российской Федерации в эксперименте по введению единого государственного экзамена в 2004 г.» //Вестник образования, 2003, № 21.

192.              Приказ Министерства образования РФ от 05.03.2004 № 1089 «Об утверждении федерального компонента государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования» // Вестник образования, 2004, № 12—15.

193.              Приказ Министерства образования РФ от 09.03.2004 № 1312 «Об утверждении федерального базисного учебного плана и примерных учебных планов для образовательных учреждений Российской Федерации» // Вестник образования, 2004, № 12.

194.              Инструктивное письмо Министерства общего и профессионального образования РФ от 08.06.1998 № 30 «О статусе образовательных учреждений» // Образование в документах, 1998, № 15.

195.              Письмо Госкомвуза РФ от 02.04.1996 № 31-32-38ин/08 «О дополнительных образовательных услугах» // Закон, 2002, № 4.

196.              Письмо Министерства образования РФ от 20.04.2004 № 14—51—102/13 «О направлении рекомендаций по организации профильного обучения на основе индивидуальных учебных планов» // Вестник образования России, 2004, № 11.

197.              Письмо Министерства общего и профессионального образования РФ от 23.02.1998 № 06—52—43ин/16—06 «Извлечения из законодательных актов Российской Федерации, предусматривающих льготы по приему в высшие учебные заведения» // Бюллетень Минобразования РФ, 1998, № 5.

198.              Письмо Министерства РФ по налогам и сборам от 31.07.2001 № ВГ-6—03/592 «О предоставлении льгот по налогам образовательным учреждениям» // Образование в документах, 2001, № 29.

199.              Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 17.01.2005 № 01—16/05—01 «Об уполномоченных органах исполнительной власти, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности» // Официальные документы в образовании, 2005, № 5.

200.              Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 01.03.2005 № 02—63/экв. «Об эквивалентности документов государственного образца о среднем (полном) общем образовании» // Официальные документы в образовании, 2005, № 9.

201.              Решение коллегии Министерства образования России и Российской академии образования от 23.12.2003 № 21/12 «О проекте федерального компонента государственного стандарта общего образования и федерального базисного учебного плана для образовательных учреждений РФ, реализующих программы общего образования» // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации http://www.mon.gov.ru.

202.              Протокол коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации от 01.12.2004 // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации http://www.mon.gov.ru.

1.5.  Законопроекты

203.              Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: проект с изменениями и дополнениями. /Отв. ред. В. М. Сырых. М.: ИЦПКПС, 2003.— 228 с.

204.              Проект федерального закона «О негосударственном образовании в Российской Федерации» // Учительская газета, 1995, № 7.

205.              Проект федерального закона «О разгосударствлении и демонополизации в образовательной сфере» // Учительская газета, 1994, № 34.

206.              Проект федерального закона «О государственном стандарте общего образования» // Учительская газета, 2002, № 30.

207.              Проект федерального закона № 97091427—2 «О дополнительном образовании»// СПС «КонсультантПлюс».

208.              Проект федерального закона «О неотложных мерах по государственной поддержке начального профессионального образования № 98023556—2» // СПС «КонсультантПлюс».

209.              Проект федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании) № 97801857—2» // СПС «КонсультантПлюс».

210.              Проект федерального закона «Об университетах № 345449—3» // СПС «КонсультантПлюс».

1.6.  Законодательные акты зарубежных стран

211.              Кодекс образования Франции. Законодательная часть. (Code de l’éducation de la France. Partie legislative). М.: Статут, 2003.— 270 с.

212.              Общий (рамочный) закон «О высшем образовании» от 26 января 1976 г. (в ред. от 9.04.1987, с попр. от 26.01.1998) (ФРГ) в редакции от 19.01.1999, измененной ст. 1 Закона от

8.08.2002 года // Образовательное законодательство зарубежных стран. Т.3 / под редакцией В. М. Сырых.— М.: Готика, 2003.— 560 с.

213.              Федеральный закон «Об индивидуальной помощи в получении образования (федеральный закон о содействии образованию)» от 26 августа 1971 г. (ФРГ) от 1 апреля 2001 года // Образовательное законодательство зарубежных стран. Т.3 / под редакцией В. М. Сырых.— М.: Готика, 2003.— 560 с.

214.              Закон о высшем образовании Баварии (в ред. от 1 декабря 1993 г.) (ФРГ) // Образовательное законодательство зарубежных стран. Т.3 / под редакцией В. М. Сырых.— М.: Готика, 2003.— 560 с.

215.              Федеральный Закон «Об организации университетов и обучении в университетах» (Австрия, 2002) // Образовательное законодательство зарубежных стран. Т. 3 / под редакцией В. М. Сырых.— М.: Готика, 2003.— 560 с.

216.              Закон о дальнейшем и высшем образовании (Великобритания, 1992) // Образовательное законодательство зарубежных стран. Т.3 / под редакцией В. М. Сырых.— М.: Готика, 2003.— 560 с.

217.              Закон о высшем образовании и научных исследованиях Нидерландов (Нидерланды, 1992) // Образовательное законодательство зарубежных стран. Т.3 / под редакцией В. М. Сырых.— М.: Готика, 2003.— 560 с.

1.7.  Материалы судебной практики

218.              Постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городс кой думы» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2006, № 3, С. 68—81.

219.              Постановление Конституционного Суда РФ от 16.11.2004 № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан “О языках народов Республики Татарстан”, части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан “О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан”, пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан “Об образовании” и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации “О языках народов Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина С. И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан И Верховного Суда Республики Татарстан» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2005, № 1, С. 5—16.

220.              Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2000, № 5, С. 2—45.

221.              Определение Конституционного Суда РФ от 20.11.2003 № 427-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Воинцева Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 336 Трудового кодекса Российской Федерации» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации http://www. ksrf.ru.

222.              Определение Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 № 65-О «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации http://www.ksrf.ru.

223.              Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 № 250-О «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации http://www.ksrf.ru.

224.              Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 № 92-О «По запросу группы депутатов государственной думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2000, № 5, С. 59—80.

225.              Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.04.2006 № 8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей» // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2006, № 6, С. 2—10.

226.              Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2002 года (утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля 2002 года) // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2002, № 11, С. 14—24.

227.              Определение Судебной Коллегии Верховного Суда РФ от 31.07.2001 // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2002, № 3, с. 13—14.

228.              Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.02.2001 № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса РФ» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 2001, № 7, С. 5—18.

229.              Совместное Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.08.1992 № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1992, № 1, C. 84—87.

230.              Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 23.12.1988 № 15 «О некоторых вопросах применения в судебной практике Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» (ред. от 29.03.1991) // Бюллетень Верховного Суда СССР, 1989, № 1, С. 10—14.

231.              Судебная практика арбитражных судов. Сборник судебных актов по делам с участием образовательных учреждений и их учредителей в качестве истцов и ответчиков. / Сост. И. А. Рожков, Г. Т. Ермошин, Ю. Ф. Свирин. Отв. ред. И. А. Рожков — М.: Технопечать, 2001. — 176 с.

232.              Судебная практика по спорам в сфере образования в 2-х частях. Часть 2: сборник судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере образования /Сост. и отв. ред. И. А. Рожков. — М.: ГУ ВШЭ, 2003. — 296 с.

233.              Судебная практика по спорам в сфере образования: в 2-х частях. Часть 1. Сборник судебных актов Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, судов общей юрисдикции по спорам в сфере образования / Сост. и отв. ред. И. А. Рожков. М.: ГУ ВШЭ, 2003. — 287 с.

234.              Case of Campbell and Cosans. Judgment of 25 February, 1982 // Publications of the European Court of Human Rights. Series A: Judgments and Decisions. Vol. 48. Strasbourg, 1982, p. 14.

1.8.  Программные документы, концепции, отчеты, доклады

235.              Единый государственный экзамен. Сборник нормативных документов /Сост. Т. А. Бархатова, Е. Е. Семченко,

В. В. Спасская, В. Н. Шаулин. М.: Просвещение, 2002. — 144 с.

236.              Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. II), ст. 119.

237.              Концепции развития российского законодательства /под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Городец, 2004. — 848 с.

238.              О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации. Специальный доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2006. — 35 с.

239.              Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. Общая часть /Под ред. В. М. Сырых, Ю. А. Кудрявцева. М.: Готика, 2001. — 242 с.

240.              Первоочередные меры по реализации программы переходного периода // Вестник образования, 1991. № 3. — С. 2—16.

241.              Права человека и модернизация российского образования. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2006. — 34 с.

242.              Приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации. Одобрены на заседании Правительства РФ. Протокол № 47 от 9 декабря 2004 г. (раздел I) // Федеральный центр образовательного законодательства http://www.lexed.ru.

243.              Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования (исходные позиции, цели, принципы, этапы реализации) // Вестник образования, 1992. — № 10. — С. 2—24.

II. Библиография

2.1. Монографические исследования

244.              Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. — 264 с.

245.              Алексеев С. С. Теория права. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995. — 320 с.

246.              Алексеев С. С. Частное право. Научно-публицистический очерк. М.: Статут, 1999. — 160 с.

247.              Андреев А. Л. Общество, образование, культура: социологические очерки. М.: Издательство МЭИ, 2004. — 148 с.

248.              Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. М.:

Знание, 1968. — 79 с.

249.              Аттестация и государственная аккредитация образовательного учреждения: нормативно-правовое обеспечение. Вып. 5. — Москва—Краснодар, 1999. — 92 с.

250.              Барабанова С. В. Государственное регулирование выс шего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань: Изд-во Казанского университета, 2004. — 340 с.

251.              Бердяев Н. Философия свободного духа. М.: Республика, 1994. — 479 с.

252.              Блауберг И. В. Проблема целостности и системный подход. М.: ЕДИТОРИАЛ УРСС, 1997. — 448 с.

253.              Блауберг И.В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Системный подход: предпосылки, проблемы, трудности. М.: Знание, 1969. — 48 с.

254.              Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М.: Госюриздат, 1950. — 368 с.

255.              Булаев Н.И., Бердашкевич А. П. О развитии законодательства в области образования. М., Издание Государственной думы, 2005. — 248 с.

256.              Булаев Н.И., Бердашкевич А. П., Калинин А. В. Международные и интеграционные проблемы российского законодательства в области образования и науки. М.: Издание Государственной думы, 2006. —328 с.

257.              Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М.: Изд-во Московского университета, ИНФРА- НОРМА, 1997. — 304 с.

258.              Высшая школа стран Восточной Европы. Проблемы зарубежной высшей школы. Вып. 6. — М.: НИИВО, 1991. —

58 с.

259.                      Гершунский Б. С. Философия образования для XXI в. Учебное пособие для самообразования. М.: Педагогическое общество России, 2002. — 508 с.

260.                      Давыдов В. В. Теория развивающего обучения. М.:

ИНТОР, 1996. — 411 с.

261.                      Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования) /Отв. ред. И. Л. Бачило. М.: Наука, 1985. — 157 с.

262.                      Драма российского закона /Варламова Н.В., Гаврилов О. А., Казимирчук В. П. и др. М.: Юрид. кн., 1996. — 144 с.

263.                      Дудин А. П. Диалектика правоотношения / под ред. В. О. Тененбаума. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1983. — 121 с.

264.                      Дудин А. П. Объект правоотношения (вопросы теории). Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1980. — 81 с.

265.                      Дьюи Дж. Демократия и образование. М.: Педагогика-пресс, 2000. — 382 с.

266.                      Загвоздкин В. К. Контекст становления гражданской школы: тенденции образовательной политики и развития школьного законодательства в странах ЕС. Аналитический обзор, http://school.edu.ru.

267.                      Ильинский И. М. Революция образования. М.: Издво Московской социально-гуманитарной Академии, 2002. — 591 с.

268.                      Иоффе О.С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. — 381 с.

269.                      Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М.: Издательство Института государства и права РАН, 1995. — 135 с.

270.                      Керимов Д. А. Законодательная техника. М.: РИЦ ИСПИ, 1997. — 136 с.

271.                      Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М.: СГА, 2003. — 521 с.

272.                      Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М.: СГА, 2003. — 521 с.

273.                      Керимов Д. А. Философские основания политикоправовых исследований. М.: Мысль, 1986. — 332 с.

274.                      Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе /Изд-во АН СССР. М., 1958. — 187 с.

275.                      Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1976. — 184 с.

276.                      Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование правоотношений в сфере высшего профессионального образования. М.: Готика, 2005. — 432 с.

277.                      Конституция, закон, подзаконный акт / Котелевская И. В., Митюков М. А., Мицкевич А. В. и др. М.: Юридическая литература, 1994. — 136 с.

278.                      Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М.: Центр конституционных исследований Московского общественно-научного фонда, 1997. — 702 с.

279.                      Концепция стабильности закона / Отв. ред. В. П. Казимирчук. М.: Проспект, 2000. — 176 с.

280.                      Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: ОАО Издательский дом Городец, 2004. — 848 с.

281.                      Куров С. В. Образовательно-правовые услуги: гражданско-правовой аспект. Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 1999. — 121 с.

282.                      Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения. М.: Юридическая литература, 1974. — 184 с.

283.                      Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Права и свободы человека и гражданина. Научнопрактич. комментарий ко второй главе Конституции РФ. М.:

Изд-во ЭКОМ, 2000. — 447 с.

284.                      Лернер И. Я. Показатели качества процесса и эффективности обучения. М., 1985. — 18 с.

285.                      Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: Закон и право, 1997. — 157 с.

286.                      Лучин В.О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. М.: Юнити: Закон и право, 2000. — 303 с.

287.                      Лызлов Н. Религиозное образование за рубежом, http://www.state-religion.ru.

288.                      Малеин Н. С. Гражданско-правовое положение личности в СССР. М.: Наука, 1975. — 399 с.

289.                      Мальцев Г. В. Понимание права. Подходы и проблемы. М.: Прометей, 1999. — 419 с.

290.                      Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности (теоретические вопросы). М.: Юридическая литература, 1968. — 144 с.

291.                      Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М.: Госюриздат, 1962. — 213 с.

292.                      Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юридическая литература, 1967. — 175 с.

293.                      Морозова Л.А. К вопросу об отраслях права // Материалы Всероссийской конференции «Система российского права», 14 ноября 2001 года. Москва, МГЮА, М., 2002.

294.                      Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М.: Юридическая литература, 1991. — 156 с.

295.                      Николаева М. Н. Нормативные акты министерств и ведомств. М.: Юридическая литература, 1975. — 144 с.

296.                      Нилов К. Н. Правовой режим имущества образовательных организаций // Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юридическая литература, 1967. — 175 с.

297.                      Новое качество высшего образования в современной России / Под ред. Н. А. Селезневой, А. И. Субетто. М.: Исследовательский Центр качества подготовки специалистов, 1995. — 199 с.

298.                      Новоселов В. И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1977. — 166 с.

299.                      Общая теория прав человека /Карташкин И.А., Колесова Н. С., Ларин А. М. и др. М.: Норма, 1996. — 520 с.

300.                      Общая теория прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: НОРМА, 1996. — 509 с.

301.                      Окуньков Л. А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М.: ИНФРА–НОРМА, 1996. — 234 с.

302.                      Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе /Витрук Н.В., Патюлин В. А. М.:

Наука, 1979. — 229 с.

303.                      Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд-во Ленинградского Университета, 1972. — 157 с.

304.                      Пинский А. А. Новая школа. Основы комплексного проекта обновления школьной экономики, управления школой и содержания общего образования. М.: ГУ ВШЭ, 2002. — 104 с.

305.                      Плаксий С. И. Качество высшего образования. М.: Национальный институт бизнеса, 2003. — 653 с.

306.                      Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. Изд. 3-е, стереотипное. М.: Статут, 2001. — 354 с.

307.                      Поленина С.В., Сильченко Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М.: Наука, 1987. — 150 с.

308.                      Права личности в социалистическом обществе /Витрук Н.В., Карташкин В. А., Ледях И. А. и др. М.: Наука, 1981. — 272 с.

309.                      Правовой статус личности в СССР /Витрук Н.В. М.:

Юрид. лит., 1985. — 176 с.

310.                      Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. / В. И. Шкатулла, О. Н. Смолин, С. М. Широбоков, В. М. Утенков — Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная дума. Комитет Государственной думы по образованию. — М.: Государственная дума, 1999. — 133 с.

311.                      Протасов В. Н. Правоотношение как система. М.:

Юридическая литература. 1991. — 144 с.

312.                      Протасов В. Н. Юридическая процедура. М.: Юридическая литература, 1991. — 79 с.

313.                      Рахманина Т. Н. Кодификация законодательства. М.:

Юристъ, 2005. —141 с.

314.                      Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 1995. — 478 с.

315.                      Садовский В. Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ. М.: Наука, 1974. — 279 с.

316.                      Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России. М.: Волтерс Клувер, 2006. — 151 с.

317.                      Сапаргалиев Г.С., Баянов Е. Б. Правовые основы развития народного образования. Алма-Ата: Наука, 1983. — 187 с.

318.                      Свидерский В.И. О диалектике элементов и структуры в объективном мире и в познании. М.: Соцэкгиз, 1962. — 275 с.

319.                      Свидерский В.И., Зобов Р. А. Новые философские аспекты элементарно-структурных отношений. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1970. — 128 с.

320.                      Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. — 382 с.

321.                      Смолин О. Н. Знание — Свобода. Российская государственная образовательная политика и федеральное законодательство 90-х годов: сист. сборник. М. (б/и) 1999. — 502 с.

322.                      Смолин О. Н. Излом: иное было ли дано? Проблемы революции, демократии и образовательной политики в социально-политическом процессе 90-х годов. М.: ИПТК Логос, 2001. — 390 с.

323.                      Спасская В. В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития. М.: Поматур, 2006. — 176 с.

324.                      Спасская В. В. Образовательные правоотношения: вопросы теории. М.: Локус-Пресс, 2005. — 167 с.

325.                      Спасская В. В. Организационно-правовые проблемы формирования управленческих кадров системы образования Российской Федерации. М., 1996. — 79 с.

326.                      Спасская В. В. Правовое образование школьников в современной России. М.: Новый учебник, 2003. — 336 с.

327.                      Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М.: Готика, 2002. — 400 с.

328.                      Сырых В. М. Метод правовой науки (основные элементы, структура). М.: Юридическая литература, 1980. — 176 с.

329.                      Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2000. — 136 с.

330.                      Тихомиров Ю. А. Действие закона. М.: Известия, 1992. — 163 с.

331.                      Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М.: Манускрипт, 1994. — 140 с.

332.                      Тугаринов В. П. Личность и общество. М.: Мысль, 1965. — 191 с.

333.                      Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. М.: Мысль, 1978. — 272 с.

334.                      Философско-психологические проблемы развития образования / Под ред В. В. Давыдова, сер.: Теория и практика развивающего обучения. М.: ИНТОР, 1994. — 127 с.

335.                      Финансирование общеобразовательных учреждений: региональный аспект / Абанкина И. В., Абанкин Д. А., Белов Н. В., Вавилов А. И., Голубовский А. Б., Зиньковский К. В., Куштанина Е. В., Майминас В. А., Рожков И. А. М.: ГУ-ВШЭ, 2003. — 228 с.

336.                      Фрумин И. Д. Введение в теорию и практику демократического образования. Красноярск, 1998. — 240 с.

337.                      Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974. — 351 с.

338.                      Чеговадзе Л. А. Структура и состояние гражданского правоотношения. М.: Статут, 2004. — 542 с.

339.                      Шабалин В. А. Методологические вопросы правоведения. (В связи с теорией и практикой социалистического управления.) Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1972. — 226 с.

340.                      Щедровицкий Г., Розин В., Алексеев Н., Непомнящая Н. Педагогика и логика. М.: Касталь, 1993. — 415 с.

341.                      Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Вып. 1. М.:

Изд. Бр. Башмаковых, 1910. — 805 с.

342.                      Шиянов Е.Н., Котова И. Б. Идея гуманизации образования в контексте отечественных теорий личности. Ростовна-Дону: АО Цветная печать, 1995. — 310 с.

343.                      Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 1996. — 164 с.

344.                      Эльконин Б. Д. Введение в психологию развития (В традиции культ.-ист. теории Л. С. Выготского). Сер. Обновление гуманитарного образования. М.: Тривола. — 167 с.

345.                      Юдин Э. Г. Системный подход и принцип деятельности. Методологические проблемы современной науки. М.: Наука, 1978. — 391 с.

2.2. Статьи сборников и периодических изданий

346.                      VII Всероссийская конференция по дополнительному образованию// Высшее образование в России, 2007. — № 1. — С. 171—174.

347.                      Абанкина Т. В., Андрюхина Э. П., Рудник Б. Л. Понятие образовательная организация. Организационно-правовые формы образовательных организаций // Правовые проблемы модернизации образования /Отв. ред. И. А. Рожков — М.: ГУ ВШЭ, 2002. — 192 с.

348.                      Авраамов Ю., Калашников Н. Независимая профессиональная оценка в свете Болонской декларации / Высшее образование в России, 2007. — № 3. — С. 118—124.

349.                      Архипов В. В., Бриллиантова Н. А. О некоторых нерешенных проблемах, связанных с регулированием труда педагогических работников // Право и образование, 2007. — № 3. — С. 113—121.

350.                      Афанасьев В.Г. О целостных системах // Вопросы философии, 1980. — № 6. — С. 62—78.

351.                      Ахметова Д. Парадоксы дистанционного обучения // Высшее образование в России, 2007. — № 3. — С. 57—62. 352. Бабкин А. П. Проблемы правового обеспечения педагогической деятельности // Право и образование, 2002. — № 6. — С. 152—154.

353.                      Бажанов Н. Н. Образовательное право и некоторые проблемы законодательства об образовании // Юридическое образование и наука, 2004. — № 1. — С. 2—3.

354.                      Байкова О. М. Концептуальные основы государственной политики в области образования и экономические границы его коммерциализации // Экономика образования, 2007. — № 1. — С. 98—110.

355.                      Балицкий В. Г. Модернизация образования как фактор реформирования России // Социально-гуманитарные знания, 2007. — № 1. — С. 180—187.

356.                      Барабанова С. В. Некоторые проблемы реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации // Право и образование, 2002. — № 6. — С. 121—135.

357.                      Баскаев Р.М. О тенденциях изменений в образовании и переходе к компетентностному подходу // Инновации в образовании, 2007. — № 1. — С. 10—15.

358.                      Батуева Е. Директор по прозвищу Зверь // Трибуна, 24.08.2005.

359.                      Бахрах Д. Н. О предмете административного права в России // Государство и право, 2003. — № 10. — С. 31—38.

360.                      Бахрах Д. Н., Барабанова С. В. Правовой статус студента в Российской Федерации // Право и образование, 2004. — № 1. — С. 55—64.

361.                      Бердашкевич А. П. Правовой статус конкурсов в системе образования // Конкурс, 2005. — № 4. — С. 16—20.

362.                      Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Б. Г. Философский принцип системности и системный подход // Вопросы философии, 1978. — № 8. — С. 15—25.

363.                      Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право, М.: Наука, 1999. — № 5. — С. 104—109.

364.                      Болотов В. Оценка качества e-Learning в России // Выс шее образование в России, 2007. — № 1. — С. 100—102.

365.                      Болотов В. А., Сериков В. В. Компетентностная модель: от идеи к образовательной парадигме // Педагогика, 2003. — № 10. — С. 8—14.

366.                      Братусь С. Н., Казьмин И. Ф., Попова В. И. Ведомственные нормативные акты: понятие и основные проблемы // Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСГСиЗ, вып. 46. М.: Изд-во Вниисобрание законодательства, 1989. — 168 с. — С. 3—16.

367.                      Бублик В. А., Владыкина Т. А. Проблема систематизации законодательства об образовании: научное противостояние или диалог? // Российский юридический журнал, 2003. — № 1. — С. 109—111.

368.                      Булаев Н. И. Основы бюджетной поддержки системы образования // Право и образование, 2007. — № 4. — С. 4—14.

369.                      Буслов Е. В., Волохова Е. Д., Ермошин Г. Т., Кудрявцев Ю. А., Сырых В. М., Шкатулла В. И. Анализ тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации в области образования // О реализации права на образование в России. Совершенствование законодательной базы. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 9 (97), 1999, http://www.council.gov.ru.

370.                      Буслов Е. В., Кудрявцев Ю. А., Сырых В. М. Кодекс Российской Федерации об образовании — стратегический путь совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Право и образование, 2001. — № 4. — С. 24—27.

371.                      Буслов Е. В., Рожков И. А., Шудегов В. Е. Проблемы и перспективы законодательного регулирования статуса педагогических работников // Право и образование, 2002. — № 3. — С. 4—21.

372.                      Варламова Н. В. Правоотношения: философский и юридический подходы // Известия вузов. Правоведение, 1991. — № 4. — С. 44—54.

373.                      Васильев В. Новая парадигма оценки качества образования // Высшее образование в России, 2007. — № 2. — С. 19—23.

374.                      Веденеев Ю. А. О применении системного подхода в исследовании права (введение в методологию проблемы) // Проблемы государства и права: труды научных сотрудников и аспирантов. М.: 1974. — № 9. — С. 55—61.

375.                      Виноградова Е. Б. Аксиоматический аппарат и законы теории модернизации образования // Инновации в образовании, 2007. — № 1. — С. 16—24.

376.                      Виноградова Е. Б. Отраслевая система оплаты труда как фактор привлекательности труда преподавателя // Экономика образования, 2007. — № 1. — С. 30—37.

377.                      Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности (к методологии вопроса) // Правоведение. — Л.: Издво Ленинградского университета, 1979. — № 3. — С. 10—17.

378.                      Вифлеемский А. Российское государство больше не гарантирует приоритетности образования // Народное образование, 2004. — № 8. — С. 21—30.

379.                      Владыкина Т. А. К проблеме образовательного права // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2001. — № 4. — С. 25—34.

380.                      Волохова Е. Д. Понятие и содержание конституционного права на образование // Право и образование, 2002. — № 3. — С. 23—30.

381.                      Гаврищук В. В. Права граждан России в области образования: государственные гарантии // Право и образование, 2001. — № 3. — С. 3—7.

382.                      Герлох А. О методах познания права // Правоведение. Л.: Изд. Ленинградского университета, 1983. — № 1. — С. 12—20.

383.                      Горшенев В. М., Поленина С. В., Пиголкин А. С., Сырых В. М. Критический отзыв на монографию С. С. Алексеева «Структура советского права» (М.: Юридическая литература, 1975. 261 с.) // Советское государство и право,1976. — № 2. — С. 144—145.

384.                      Гребнев Л. Болонский процесс в России: проверка на доверие? // Высшее образование в России, 2007. — № 1. — С. 44—51.

385.                      Гребнев Л. С. Россия в Болонском процессе: середина большого пути // Высшее образование в России, 2004. — № 4. — С. 3—17.

386.                      Григорьев Ф. А., Динес В. А., Олесюк Е. В. Образовательное право: вопросы теории // Журнал российского права, 2003. — № 3. — С. 164—170.

387.                      Гуляева И. В. Формирование субъектности студента в интерактивном обучении // Вестник ОГУ, октябрь, 2006. — № 10, часть 1. — С. 31—36.

388.                      Гусева Т. В., Кузнецов И. А. Право на образование: международные стандарты и российское законодательство // Право. Законность. Демократия. (сборник научных трудов). Волгоград: ВА МВД России, 2003. — С. 140—150.

389.                      Давыдов В. В. О понятии развивающего обучения // Педагогика, 1995. — № 1. — С. 11—24.

390.                      Дахин А. Компетенция и компетентность: сколько их у российского школьника? // Народное образование, 2004. — № 4. — С. 136—143.

391.                      Дащинская З. П. Типология общеобразовательных учреждений: правовой аспект // Право и образование, 2002. — № 6. — С. 41—54.

392.                      Дзанагова Е. Н., Спасская В. В. Шаулин В. Н. Организационно-правовые аспекты лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений // Библиотека журнала «Директор школы». Вып. 6. — М.:

Сентябрь, 2000. — 160 с.

393.                      Добрынин Н. М., Волосникова Л. М. Академический федерализм и академическая свобода // Право и образование. — 2007. — № 4. — С. 24—36.

394.                      Дорохова Г. А. Правовое положение личности в области народного образования (теоретические аспекты) // Советское государство и право, 1978. — № 11. — С. 31—39.

395.                      Доступность, качество, конкурентоспособность: С заседания коллегии Рособразования// Высшее образование сегодня, 2007. — № 3. — С. 4—7.

396.                      Дружинина М. Языковая образовательная политика // Высшее образование в России, 2007. — № 3. — С. 124—128.

397.                      Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право, 2000. — № 6. — С. 12—17.

398.                      Ермошин Г. Т. Защита прав образовательных учреждений в арбитражном суде // Право и образование, 2001. — № 5. — С. 15—23.

399.                      Ермошин Г. Т. Как формируется законодательство субъектов Российской Федерации об образовании // Журнал российского права, 2000. — № 8. — С. 50—58.

400.                      Жердин А. В. Принципы государственной политики в сфере образования // Право и образование, 2004. — № 2. — С. 103—109.

401.                      Запесоцкий А. Платное образование — не услуга, студент — не клиент // Высшее образование в России, 2002. — № 2. — С. 48.

402.                      Зауторова Э. В. Применение дистанционных технологий в условиях пенитенциарных учреждений / Э. В. Зауторова // Право и образование, 2007. — № 1. — С. 46—48.

403.                      Зенкина С. В. Компьютерное тестирование при оценке уровня учебных достижений студентов // Стандарты и мониторинг в образовании, 2007. — № 1. — С. 30—32.

404.                      Зимняя И. А. Ключевые компетенции — новая парадигма результата образования // Высшее образование сегодня, 2003. — № 5. — С. 34—42.

405.                      Иванец Г. И. Право как нормативное выражение согласованных интересов // Право и образование, 2001. — № 3. — С. 74—81.

406.                      Иванова Е. О. Компетентностный подход в образовании и его реализация в практике общего среднего образования // Право и образование, 2006. — № 4. — С. 142—152.

407.                      Ивашевский С. Образовательная культура: понятие и структура // Вопросы культурологи, 2007. — № 4. — С. 39—42.

408.                      Ивашевский С. Л. Возможности интеграции философии в решение ценностно-правовых проблем образования // Право и образование, 2007. — № 2. — С. 33—43.

409.                      Иглин В. В. К вопросу о правовом регулировании рабочего времени работников образовательных учреждений // Юрист, 2000. — № 8. — С. 45—47.

410.                      Иглин В. В. К вопросу об аттестации педагогических работников // Юридическое образование и наука, 2002. — № 2. — С. 15—17.

411.                      Ильинский И. М. Краткий экскурс в историю разгосударствления российского образования // Право и образование. 2003. — № 3. — С. 38—46.

412.                      Ильичев И.Е., Лазарев А. Ю. Правовой статус педагогических работников // Право и образование, 2001. — № 1, С. 109—116.

413.                      Иоффе О. С. Спорные вопросы учения о правоотношении // Очерки по гражданскому праву. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1957. — 292 с.

414.                      Исаков Н. В., Малько А. В., Шопина О. В. Правовые акты: общетеоретический аспект исследования // Известия вузов. Правоведение. СПб., 2002. — № 3. — С. 16—28.

415.                      Исмаилов Э. Американский опыт привлечения частных инвестиций // Высшее образование в России, 2007. — № 3. — С. 153—156.

416.                      Исмаилов Э. Э. Финансирование высшего образования: американский опыт привлечения частных инвестиций // Высшее образование сегодня, 2007. — № 3. — С. 14—17.

417.                      Капелевич Т. С. Осуществление прав человека как ведущий аспект социально-педагогической деятельности в учебном заведении // Проблемы прав человека в структуре и содержании профессионального образования. Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Минск: РИВШ БГУ, 2000. — С. 57—61.

418.                      Капустин А. Я. Основные характеристики права на образование. Международно-правовой аспект // Право на образование: проблемы его реализации. Тезисы и доклады IV Международной научно-практической конференции. М.:

Изд-во РУДН, 2000. — С. 15—19.

419.                      Караваев Н. В. Организационное единство негосударственного вуза: правовой аспект // Право и образование. — 2007. — № 2. — С. 44—54.

420.                      Карпенко М. Новая парадигма образования XXI века // Высшее образование в России, 2007. — № 4. — С. 93—97.

421.                      Кастель Ю. Е. Основания внутригосударственной и международно-правовой регламентации права на образование // Российский юридический журнал. 1999. — № 1. — С. 34—37.

422.                      Кванина В. В. Правовая природа отношений студент—бюджетник—вуз // Право и образование, 2006. — № 4. — С. 32—37.

423.                      Кижеватова В. Модернизация образования как условие развития трудовых ресурсов // Человек и труд, 2007. — № 3. — С. 63—66.

424.                      Кирилловых А. А. Особенности регулирования трудовых отношений в высшем учебном заведении // Право и образование, 2007. — № 4. — С. 96—103.

425.                      Кислов А.Г. К определению современного образования как объекта правоотношения // Право и образование, 2003. — № 2. — С. 76—95.

426.                      Клюс С.А., Попов О. В. К вопросу о задачах образовательного права // Право и образование, 2002. — № 6. — С. 6—17.

427.                      Князева Н. С. О некоторых проблемах социального управления национальной системой высшего образования в части его доступности и соответствия международным стандартам // Социология образования, 2007. — № 3. — С. 33—40.

428.                      Ковалевский В. Университетский комплекс и инновационный потенциал региона // Высшее образование в России, 2007. — № 4. — С. 3—11.

429.                      Кожевников О. А. Проблемные вопросы законодательства о некоммерческих организациях (на примере Федерального закона «Об автономных учреждениях») // Право и образование, 2007. — № 4. — С. 57—61.

430.                      Козырин А. Н. Нормативно-правовое регулирование высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации: к вопросу о системе источников российского образовательного права // Право и образование, 2007. — № 2. — С. 5—22.

431.                      Колосков С. Права ребенка в образовании // Народное образование, 2001. — № 9. — С. 26—34.

432.                      Корнилова С. А. Образовательные правоотношения: структура и особенности // Проблемы правоотношений в социально-культурной сфере. Ученые записки юридического факультета. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2002. Вып. 8. — С. 44—46.

433.                      Красавчиков О. А. Советская наука гражданского права: понятие, предмет, состав, система // Ученые труды СЮИ. Свердловск, 1961. Вып. 6. — С. 139—141.

434.                      Кулагин В. Основные тенденции модернизации управления в сфере высшего образования // Высшее образование в России, 2007. — № 3. — С. 156—164.

435.                      Куприянов Ф. А. Религиозное образование в России (правовые проблемы государственного контроля за обеспечением свободы совести в сфере образования) // Право и образование, 2007. — № 4. — С. 44—56.

436.                      Куров С. В. О правовой природе договора платного образования // Право и образование, 2002. — № 3. — С. 131—140. 437. Куров С. В. Образовательное право как комплексное правовое образование // Право и образование, 2003. — № 3. — С. 95—110.

438.                      Куров С. В. Особенности гражданско-правового регулирования возмездного оказания образовательных услуг // Право и образование, 2001. — № 6. — С. 76—94.

439.                      Куров С. В. Правовая ответственность и правовая защита в образовании: особенности применения // Право и образование, 2002. — № 6. — С. 70—90.

440.                      Куров С. В. Публично-правовые и частноправовые элементы в регулировании отношений в сфере образования // Образование и право, 2003. — № 2. — С. 62—75.

441.                      Лебедев О. Е. Что такое качество образования? // Высшее образование сегодня, 2007. — № 2. — С. 34—39.

442.                      Лебедева А. И. Культура мышления преподавателя как необходимый элемент в современном образовательном процессе // Право и образование, 2002. — № 6. — С. 160—162.

443.                      Леонова Г. Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского университета. М.: Изд-во Московского университета, 1998. — № 1. — С. 50—57.

444.                      Линдберг М. Е. Традиционные и нетрадиционные формы получения высшего образования и перспективы трудоустройства // Экономика образования, 2007. — № 1. — С. 70—73.

445.                      Липская Л. А. Философско-антропологическая интерпретация теории образования // Личность. Культура. Общество, 2007. — № 1. — С. 330—336.

446.                      Литвинцев Г. НКО освобождаются от уплаты налогов // Вопросы культурологии. — 2007. — № 3. — С. 71. — Первую публ. ст. см.: Российская газета, 2006. — 14 ноября.

447.                      Майбуров И. А. Соотношение понятий образование и образовательные услуги // Право и образование, 2003. — № 5. — С. 34—43.

448.                      Малько А.В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права, 2001. — № 9. — С. 19—25.

449.                      Мальцев Г. В. Соотношение субъективных прав, обязанностей и интересов советских граждан // Советское государство и право, 1965. — № 10. — С. 19—26.

450.                      Матросов М. Б. Образовательный кредит в России: проблемы и перспективы // Проблемы прогнозирования, 2007. — № 3. — С. 137—146.

451.                      Мирошниченко М. В., Устинов В. А. О налогообложении образовательных учреждений // Право и образование, 2002. — № 1. — С. 183—188.

452.                      Михайлова Е. Образование и национальная безопасность: правовой аспект // Право и образование, 2001. — № 3. — С. 179—184.

453.                      Мицкевич А. В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном социалистическом государстве // Советское государство и право, 1963. — № 8. — С. 25—33.

454.                      Мицкевич А. В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки Вниисобрание законодательства, вып. 11, М.: Изд-во Вниисобрание законодательства, 1967. — С. 3—24.

455.                      Молотова Г. О международном сотрудничестве в системе гарантии качества образования // Alma mater, 2007. — № 1. — С. 45—48.

456.                      Мосичева И., Шестак В. Дополнительное образование: проблемы и новые задачи российской высшей школы // Высшее образование в России, 2007. — № 3. — С. 63—69.

457.                      Музяков С. И. Ценностные основания модернизации высшего профессионального образования в России // Социология образования, 2007. — № 2. — С. 4—11.

458.                      Мурадова Н. С. Совершенствование социально-экономической подготовки педагога в системе повышения квалификации педагогических кадров // Инновации в образовании, 2007. — № 3. — С. 21—29.

459.                      Мячин Ю. Образование как ключевой фактор устойчивого развития // Высшее образование в России, 2007. — № 1. — С. 51—55.

460.                      Набойченко С. К реализации стратегии партнерства высшей школы и бизнеса // Высшее образование в России, 2007. — № 1. — С. 3—10.

461.                      Никитина И. Ф. Конституциональная характеристика права на образование // Право и образование, 2003. — № 1. — С. 29—36.

462.                      Новгородцев П. И. Право на достойное человеческое существование // Общественные науки и современность, 1993. — № 5. — С. 127—132.

463.                      Озеров В. А. Правовые основы образования в Российской Федерации // Право и образование, 2001. — № 3. — С. 33—42.

464.                      Осмоловская И. М. Компетентностный подход к формированию содержания общего образования // Право и образование, 2006. — № 4. — С. 120—129.

465.                      Пасешникова Л. Г. Проблемы совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Проблемы правоотношений в социально-культурной сфере. Ученые записки Юридического факультета СанктПетербургского гуманитарного университета профсоюзов.

Вып. 8, Спб., 2002. — С. 42—44.

466.                      Пастухов И. Н. О проблемах применения законодательства о налогах и сборах учреждениями образования // Закон и право, 2001. — № 9. — С. 5—6.

467.                      Перевалов В. Д. Проблемы финансирования и налогообложения государственных вузов // Юридическое образование и наука, 2003, № 1. — С. 2—4.

468.                      Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения // Ученые записки Ленинградского юридического института. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1954. — С. 41—68.

469.                      Петров В. Н. Право на образование и образовательное право // Юрист, 1998. № 2. — С. 61—63.

470.                      Петров В. Н. О некоторых вопросах правового регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений // Актуальные проблемы современного права: Материалы научно-практической конференции (г. Курск, 14—15 апреля 1995 г.). М., 1995. — С. 102—106.

471.                      Пиголкин А. С. Обнаружение и преодоление пробелов в праве // Советское государство и право, 1970. — № 3. — С. 49—57.

472.                      Пиголкин А. С., Рахманина Т. Н., Тихомиров Ю. А. Как готовить законопроекты // Журнал российского права, 1998. — № 4/5. — С. 197—203.

473.                      Пинский А. Новое образовательное законодательство или Конец прекрасной эпохе, http://www.mschools.ru/files/ zakon_18_08_04.doc.

474.                      Пищулин Н. П. Философия образования: природа, сущность, законы // Право и образование, 2002. — № 2. — С. 114—124.

475.                      Поздняков А. Н. Образовательные инновации в системе реформ начала 90-х годов и Закон РФ «Об образовании» // Право и образование, 2004. — № 6. — С. 89—99.

476.                      Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право, 1999. — № 9. — С. 5—12.

477.                      Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право, 1999. — № 9. — С. 5—12.

478.                      Поленина С. В. Комплексные правовые институты и новые отрасли права // Правоведение, Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1975. — № 3. — С. 71—79.

479.                      Поленина С. В. Комплексные правовые институты и новые отрасли права // Правоведение, Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1975. — № 3. — С. 71—79.

480.                      Полонский В. М. Инновации в образовании (методологический анализ) // Инновации в образовании, 2007. — № 2. — С. 4—14.

481.                      Полонский В. М. Инновации в образовании (методологический анализ) // Инновации в образовании, 2007. — № 3. — С. 4—12. Окончание. Начало — 2007. — № 2.

482.                      Правовые основы деятельности негосударственных образовательных учреждений в Российской Федерации // Государство и право, 1996. — № 9. — С. 14—20.

483.                      Правовые основы деятельности негосударственных образовательных учреждений в Российской Федерации // Государство и право, 1996. — № 9. — С. 14—20.

484.                      Протасов В. Н. Категория объект правоотношения: системный и деятельностный подходы // Советское государство и право, 1988. — № 2. — С. 128—134.

485.                      Протасов В. Н. Категория объект правоотношения: системный и деятельностный подходы // Советское государство и право, 1988. — № 2. — С. 128—134.

486.                      Протасов В. Н. Модель надлежащей правовой процедуры: теоретические основы и главные параметры // Советское государство и право, 1990. — № 7. — С. 14—23.

487.                      Протасов В. Н. Модель надлежащей правовой процедуры: теоретические основы и главные параметры // Советское государство и право, 1990. — № 7. — С. 14—23.

488.                      Рахмилович В. А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Всероссийская IV Научная конференция молодых ученых «Актуальные проблемы частно-правового регулирования». Самара, 23—24 апреля, 2004 г. Материалы для работы круглых столов. Самара, 2004. — С. 73—81.

489.                      Редкий абитуриент дойдет до суда. Интервью с Н. Розиной, начальником отдела нормативного обеспечения образовательных стандартов и программ Министерства образования РФ // Закон, 2002. — № 5. — С.37—39.

490.                      Розина Н. О разработке нового поколения государственных образовательных стандартов // Высшее образование в России, 2007. — № 3. — С. 3—9.

491.                      Розина Н. М. Новый этап модернизации высшего образования // Высшее образование сегодня, 2007. — № 4. — С. 19—23.

492.                      Роль образования в формировании гражданского общества: Круглый стол журналов «Вопросы философии» и «Педагогика» / Публикацию подготовил А. Я. Данилюк// Педагогика, 2007. — № 3. — С. 42—70.

493.                      Романов А. Н. Проблема бюджетной обеспеченности конституционного права граждан Российской Федерации на образование // Право и образование, 2007. — № 1. — С. 15—19.

494.                      Рыжаков М. В. Российская система образования: состояние и перспективы, А. А. Кузнецов// Стандарты и мониторинг в образовании, 2007. — № 1. — С. 3—22. Продолжение. Начало — 2006. — № № 5,6.

495.                      Сагинова О. В. Формирование экономики знаний и задачи образования // Экономика образования, 2007. — № 1. — С. 5—13.

496.                      Самощенко И. С., Сырых В. М. Диалектика и специальные методы правовой науки // Методологические проблемы советской юридической науки. — М.: Наука, 1980. — С. 190—232.

497.                      Самсонова Л. В. Доходная деятельность учреждений профессионального образования как основание возникновения вещных прав // Право и образование, 2007. — № 3. — С. 121—129.

498.                      Сапаргалиев Г. С. Основания возникновение правоотношений в области народного образования // Известия АН Казахской ССР, сер. Общественные науки, 1976. — № 4. — С. 56—70.

499.                      Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования // Советское государство и право, 1977. — № 8. — С. 122—128.

500.                      Северухин В. А., Дащинская З. П., Спасская В. С. Правовой статус граждан как субъектов образовательного права // Сборник научных трудов юридического факультета МГПУ. М.: Логос, 2002. — С.21—50.

501.                      Селевко Г. Компетентности и их классификация // Народное образование, 2004. — № 4. — С. 139—142.

502.                      Селюков А. Д. Некоторые аспекты финансирования отечественного образования // Право и образование, 2002. — № 6. — С. 136—138.

503.                      Серова О. А. Гражданско-правовое положение образовательных учреждений в Российской Федерации // Проблемы правосубъектности: современные интерпретации. Вып. 2. Материалы научно-практической конференции — Самара, 26 февраля 2004 г. Самара, 2004. — С. 125—133.

504.                      Смирнов И. Российская профессиональная школа — вне закона // Учительская газета, 1994. — № 36.

505.                      Смолин О. Н. Законодательное регулирование экономики образования как идеологическая проблема // Право и образование, 2002. — № 3. — С. 46—56.

506.                      Смолин О. Н. Образование в современной России: парадоксы модернизации или перспективы деградации? (Некоторые политико-правовые аспекты) // Вестник Омского отделения Академии гуманитарных наук, Омск, 1997. — № 2. — С. 7—17.

507.                      Смолин О. Н. Федеральное законодательство в области образования. Основные элементы системы, задачи момента и границы невозможного // Юридическое образование и наука, 1999. — № 2. — С. 4—10.

508.                      Сорк М. В чем вина учителя? // Закон, 1998. — № 5. — С. 95.

509.                      Сошникова Т. А. Отчислить двоечника из вуза можно, несмотря на то, что он оплатил обучение // Право и образование, 2002. — № 1. — С.189—192.

510.                      Спасская В. В. К вопросу о законодательном разграничении полномочий по контролю и надзору в сфере образования // Актуальные вопросы российской и европейской систем образования. Материалы международной конференции. 21—26.12.2005. Вена, Австрия. — М.: МосГУ, 2005. — С. 53—58.

511.                      Спасская В. В. К вопросу о специфике образовательных правоотношений // Право и образование, 2005. — № 2. — С. 89—102.

512.                      Спасская В. В. О правовой регламентации приема граждан в образовательные учреждения // Закон и право, 2006. — № 10. — С. 10—12.

513.                      Спасская В. В. О совершенствовании законодательной регламентации правового статуса обучающихся, воспитанников образовательных учреждений // Актуальные вопросы российской и европейской систем образования. Материалы международной конференции. Женева, 21—25.12.2006., М.: Типография ФВПО, 2006. — С. 51—67.

514.                      Спасская В. В. Образовательное правоотношение как система: структура и взаимодействие элементов // Современное право, 2006. — № 8. — С. 72—75.

515.                      Спасская В. В. Образовательные услуги в странах Восточной Европы на современном этапе.// Сфера услуг: проблема обеспечения кадрами. — М: НИИВО, 1992. — С.86—92.

516.                      Спасская В. В. Право на образование как источник образовательных отношений // Правоведение, СПб: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2006. — № 3. — С. 77—93.

517.                      Спасская В. В. Правоотношения в сфере образования как объект научных исследований в СССР // Сборник научных трудов юридического факультета МГПУ. — М.: Логос, 2005. —351 с. — С.90—108.

518.                      Спасская В. В. Проблемы законодательного обеспечения разграничения полномочий по контролю и надзору в сфере образования // Законодательное обеспечение управления образовательными учреждениями (организациями).

 Материалы научно-практической конференции. — М.: Классикс Стиль, 2005. — С. 105—110.

519.                      Спасская В. В. Проблемы законодательного разграничения и обеспечения реализации полномочий по контролю и надзору в сфере образования // Право и образование, 2005. — № 6. — С. 5—11.

520.                      Спасская В. В. Современная система российского законодательства об образовании // Право и образование, 2006. — № 5. — С. 5—21.

521.                      Спасская В. В. Современные проблемы законодательного регулирования отношений в сфере образования // Правовые и организационные проблемы развития системы образования Российской Федерации: настоящее и будущее: Статьи и материалы выступлений участников Всероссийской конференции (г. Екатеринбург, Российский государственный профессионально-педагогический университет, 22—23 ноября 2005 г.) / Отв. ред. А. А. Воронина. Екатеринбург, 2006. — С. 3—10.

522.                      Спасская В. В. Содержание образовательного правоотношения // Право и образование, 2006. — № 6. — С. 7—22.

523.                      Спасская В. В. Судебная защита прав образовательных учреждений // Право и экономика, 2006. — № 9. — С. 131—134.

524.                      Старшинова Т., Иванов В. Система ДПО: интеграция содержания образования на основе модульного принципа // Высшее образование в России, 2007. — № 4. — С. 34—39.

525.                      Степкина Е. Что такое «предпринимательская деятельность» вуза? // Высшее образование в России, 2007. — № 2. — С. 30—36.

526.                      Столяров А. Модели социального партнерства в сфере образования // Человек и труд, 2007. — № 3. — С. 52—55.

527.                      Суханов Е. А. О концепции кодекса об образовании и самостоятельного образовательного права // Юридическое образование и наука, 2001. — № 3. — С. 2—4.

528.                      Суханов Е. А. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления // Хозяйство и право, 1995. — № 7. — С. 3—11.

529.                      Сырых В. М. О юридической природе образовательного договора с условием оплаты обучающимся стоимости обучения //Право и образование, 2002. — № 4. — С. 69—74. 530. Сырых В. М., Кудрявцев Ю. А. Основные новеллы Кодекса РФ об образовании // Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: проект с изменениями и дополнениями. М.: ИЦПКПС, 2003. — С. 19—35.

531.                      Сырых В.М., Шкатулла В. И. Эффективность законодательных норм в сфере общего образования //Эффективность закона: методология и конкретные исследования, М., 1997. — С. 113—134.

532.                      Твердова Т. В. Образовательное учреждение — субъект гражданского права // Право и образование, 2003. — № 6. — С. 85—101; 2004. — № 1. — С. 111—133; № 3. — С. 29—41.

533.                      Терещенко Л. К. Услуги государственные, публичные, социальные // Журнал российского права, 2004. — № 10. — С. 17.

534.                      Тихомиров Ю. А. Закон в системе нормативных актов // Проблемы законотворчества Российской Федерации: труды. М.: Изд-во Ин-та законодательства и сравнительного правоведения, 1993. — № 53. — С. 6—20.

535.                      Тихомиров Ю. А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. 1999. — № 11. — С. 110—116.

536.                      Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право, 1996. — № 1. — С. 3—11.

537.                      Тихомиров Ю. А. Способы устранения пробелов в законодательстве // Судебная практика как источник права. М.: Юрист, 2000. — С. 125—130.

538.                      Тихомиров Ю. А., Юртаева Е. А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов //Журнал российского права, 1997. — № 4. — С. 7—13.

539.                      Толкаченко А. Учитель и ученик в XXI веке: проблемы нравственных и педагогических отношений. (О преподавании современных дисциплин уголовно-правового цикла) // Уголовное право, 2001. — № 1. — С. 105—108.

540.                      Толстой В. С. Реализация правоотношений и концепции объекта // Советское государство и право, 1974. — № 1. — С. 122—126.

541.                      Третья международная конференция по вопросам развития образования стран Европы и Центральной Азии «Актуальность и качество образования» // Экономика образования, 2007. — № 1. — С. 74—87.

542.                      Трифонова Е. А. Образовательные результаты: возможности общественной экспертизы // Право и образование, 2006. — № 4.

543.                      Тяпкина И. В. Право на образование в средних и высших профессиональных учебных заведениях и система конституционных гарантий его обеспечения и реализации в России // Право и образование, 2007. — № 3. — С. 29—37.

544.                      Фрумин И. Д. Компетентностный подход как естественный этап обновления содержания образования // Педагогика развития: ключевые компетентности и их становление. Материалы 9-й научно-практической конференции. Красноярск, 2003. — С. 41—44.

545.                      Фурсенко А. А., Довгаль И. «Давайте действительно сделаем то, что записано в инновационных программах…»: Заметки с семинара победителей второго раунда конкурса инновационных образовательных программ вузов // Высшее образование сегодня, 2006. — № 4. — С. 2—5.

546.                      Хуторской А. В. Ключевые компетенции. Технология конструирования // Народное образование, 2004. — № 5. — С. 55—61.

547.                      Чернега О. А. Некоторые гражданско-правовые аспекты проекта Кодекса РФ об образовании // Право и образование, 2004. — № 5. — С. 18—33.

548.                      Чернега О. А. Правовые проблемы религиозного образования // Право и образование. 2004. — № 2. — С. 67—84.

549.                      Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц. А.О системе советского права // Советское государство и право. — М.: Наука, 1967. — № 9. — С. 32—40.

550.                      Шаргородский М.Д., Иоффе О. С. О системе советского права // Советское государство и право, 1957. — № 6. — С. 101—110.

551.                      Шкатулла В. И. Договор об образовании: значение и содержание //Журнал российского права, 2000. — № 10. — С. 53—61.

552.                      Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование, 2004. — № 1. — С. 17—25.

553.                      Ягофаров Д. А. Образовательное нормотворчество и образовательные правоотношения в механизме правового регулирования отношений в сфере образования (теоретикоправовой аспект) // Право и образование, М, 2006. — № 4. — С. 13—31.

554.                      Ягофаров Д. А. Проблемы и пути оптимизации законодательной деятельности в области образования в Российской Федерации // Право и образование, 2007. — № 1. — С. 5—14.

555.                      Ягофарова И. Д. Ограничение права на образование // Право и образование, 2003. — № 3. — С. 126—131.

556.                      Яновский Б. Г. Управление качеством. В чем смысл этого понятия? // Высшее образование сегодня, 2007. — № 3. — С. 18—21.

2.3. Учебная литература

557.                      Административное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов /Алехин А.П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. М.: Зерцало, 2000. — 671 с.

558.                      Административное право. Общая и особенная части. Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1968. — 575 с.

559.                      Административное право. Общая и особенная части. Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1968. — 575 с.

560.                      Алексеев С. С. Общая теория права в 2-х томах. Т. 2, М.: Юридическая литература, 1982. — 360 с.

561.                      Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х томах. Т. 1: Основные вопросы общей теории социалистического права. Свердловск: Уральский рабочий, 1972. — 396 с.

562.                      Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. — 264 с.

563.                      Алексеев С. С. Теория права. — 2-е изд. стереотип. Харьков: БЕК, 1994. — 224 с.

564.                      Алексеев С. С. Теория права. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995. — 320 с.

565.                      Алексеев С. С. Частное право. Научно-публицистический очерк. М.: Статут, 1999. — 160 с.

566.                      Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: ИНФРА, 1996. — 512 с.

567.                      Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 2000. — 623 с.

568.                      Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Эскмо, 2006. — 528 с.

569.                      Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учеб. [для юрид. вузов]. 4-е изд., стер. — М.: Омега-Л, 2—7. — 608 с.

570.                      Гершунский Б. С. Философия образования для XXI в. Учебное пособие для самообразования. М.: Педагогическое общество России, 2002. — 508 с.

571.                      Гершунский Б. С. Философия образования: учебное пособие. М.: Флинта, 1998. — 427 с.

572.                      Гражданское право. Учебник: в 3-х томах. / Под ред.

А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. 6-е изд., перераб. и доп.

Т. 1. М.: Проспект, 2004. — 776 с.

573.                      Гражданское право. Учебник: в 2-х томах. /Отв. ред.

проф. Е. А. Суханов. 2-е изд. Т. 1. М.: Бек, 2003. — 816 с.

574.                      Законотворчество в Российской Федерации (научнопрактическое и учебное пособие) /Под ред. А. С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000—608 с.

575.                      Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие / Тихомиров Ю. А. М.: Городец, 2000. — 394 с.

576.                      Конин Н.М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации. Учебно-методический комплекс / Под ред. Н. М. Конина. М., Норма, 2005. — 479 с.

577.                      Куров С. В. Образовательно-правовые услуги: гражданско-правовой аспект. Учебное пособие. М.: Изд-во РФГС, 1999. — 121 с.

578.                      Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 3-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2004. — 528 с.

579.                      Леонтьев А. Н. Лекции по общей психологии. Учеб. пособие для вузов по спец. «Психология» / Под ред. Д. А. Леонтьева, Е. Е. Соколовой. М.: Смысл, 2000. — 509 с.

580.                      Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., Юрист, 2005. — 540 с.

581.                      Пищулин Н. П. Общество и образование: вчера, сегодня, завтра. Учеб. пособие. М.: Жизнь и мысль, 2004. — 80 с.

582.                      Проблемы теории государства и права. Учеб. пособие / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Проспект, 1999. — 504 с. 583. Публичное право: Учебник / Тихомиров Ю. А. М.: БЕК, 1995—496 с.

584.                      Сапельников А. Б., Честнов И. Л. Теория государства и права: учебник для юрид.вузов. — СПб., 2006. — 280 с.

585.                      Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. — М.: НОРМА-ИНФРА, 1998. — 570 с.

586.                      Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. М.: Юринформцентр, 1999. — 381 с.

587.                      Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. — 798 с.

588.                      Спасская В. В., Ракина Т. В., Николаев С. М. Нормативно-правовое обеспечение управления и финансирования образования. Учебно-методическое пособие. М.: Школа.ру, 2004. — 231 с.

589.                      Хуторской А. В. Современная дидактика: Учеб. для вузов. — СПб.: Питер, 2001. — 544 с.

590.                      Шкатулла В. И. Образовательное право: Учеб. для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 2001. — 688 с.

2.4. Диссертационные исследования

591.                      Акбаев А. А. Право граждан Российской Федерации на образование: законодательство и социально-экономическое обеспечение. Автореферат диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук, М., 1999. — 26 с.

592.                      Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2004. — 43 с.

593.                      Белозеров А. В. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2000. — 173 с.

594.                      Дащинская З. П. Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности общеобразовательных учреждений. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003. — 30 с.

595.                      Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1982. — 44 с.

596.                      Максимец Л. Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001. — 160 с.

597.                      Мальцев Г. В. Социалистическое общенародное право и свобода личности. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1966. — 23 с.

598.                      Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 1999. — 187 с.

599.                      Новоселов В. И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1979. — 39 с.

600.                      Ноздрачев А. Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1968. — 17 с.

601.                      Садовский В. Н. Логико-методологические основания общей теории систем. Автореферат на соискание ученой степени доктора философских наук. М., 1974. — 55 с.

602.                      Сырых В. М. Структура, генезис, система как элементы исторического и логического методов познания права. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1970. — 16 с.

603.                      Шаблова Е. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Екатеринбург, 2002. — 41 с.

604.                      Штурба В. А. Разработка государственной политики в области народного образования и ее реализация в Российской Федерации в 60—90 гг. На материалах Юга России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук. М., 2001. — 44 с.

2.5. Энциклопедии, словари, справочники

605. Большой словарь иностранных слов /сост. А. Ю. Москвин. М.: ЗАО Центрполиграф: ООО Полюс, 2003. — 816 с. 606. Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1999. — 742 с.

2.6. Литература на иностранных языках

607.                      Charles L. Glenn and Jan de Groof. Freedom and Accountability: An International Overview // The Future of School Choice. Edited by Paul E. Peterson. Hoover Press Book. November 2003. — P. 227—261.

608.                      Education Standards and Assessment in the Russian Federation. Joke Voogt and Tjeerd Plomp (Eds.) /AccoLeuven/Amersfoort. — 139 p.

609.                      Educational policy in Russia and its constitutional aspects / Jan De Groof (ed.). Acco Leuven/Amersfoort, 1994. — 166 p.

610.                      Finding the Right Balance: Freedom, Autonomy and Accountability in Education, in 2 volumes / By Charles Glenn, Jan de Groof. Publisher: Lemma, Utrecht, 2002, v. 1 — 624 p., v. 2 — 528 p.

611.                      Ger van den Berg. Some constitutional Aspects of the Right to and Freedom of Education in the Russian Federation // Jan De Groof, Veronica Spasskaya, Igor Roshkov. Shaping new Legislation on Education in Russia, Amersfoort, 1997. — P. 71—72.

612.                      Globalisation and Competition in Education. Edited by Jan De Groof, G. Lauwers. G. Dondelinger., WolfLegalPublishers, 2003. — 318 p.

613.                      Groof J., de. Education as a Basic Right in Present-Day Society. A Synthetic Approach // Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Amersfoort, 1993. — P.15—27.

614.                      Jach F. — R. Schulverfassung und Bürgergesellschaft in Europa, Berlin 1999.

615.                      Jan De Groof, Gracienne Lauwers, Vladimir M. Filippov (Eds.) Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven-Apeldoom, Garant, 2001. — 393 p.

616.                      Jan De Groof, Spasskaya V., Roshkov I. (eds.). Shaping new Legislation on Education in Russia. Amersfoort, 1997. — 223 p.

617.                      Jan De Groof (ed.). Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Amersfoort, 1993. — 239 p.

618.                      Jan De Groof, de, Gracienne Lauwers (eds.). Access to and equality in Education. Antwerp, 2004. — 143 p.

619.                      Jan De Groof, Jan Fiers. The Legal Status of Minorities in Education. Amersfoort, 1996. — 435 p.

620.                      Jan De Groof (ed.) Subsidiarity and Education. Aspects of Comparative Educational Law. Amersfoort, 1994. — 460 p.

621.                      Malfliet K. Will the new constitution protect democracy and the democratization of education in Russia? //Educational Policy in Russia and its Constitutional Aspects. Prof. Jan De Groof (ed.). Acco Leuven/Amersfoort, 1994. — Р. 69—79.

622.                      Roel in ‘t Veld, Hans-Peter Fussel, Guy Neave. Relations between State and Higher Education. Volume 1. The Hague, 1996. — 321 p.

623.                      The Future of School Choice, Edited by Paul E. PetersonHoover Press Book, ISBN: 0—8179—3952—0, November 2003. — 268 p.

624.                      The Handbook of Children’s rights. Comparative Policy and Practice. Ed. By Bob Franclin. London and NewYork: Routledge, 1995. — 248 p.

625.                      The Legal Status of Teachers in Europe. Mobility and Education. Jan De Groof (ed.), Acco Leuven/Amersfoort, 1995. — 324 p.

 

 

Приложение 1

Концептуальное обоснование и общая характеристика проекта федерального закона

«Об образовании в Российской Федерации»

Наличие стабильного законодательства, в полной мере обеспечивающего эффективное правовое регулирование, является необходимым условием функционирования и развития системы образования.

В настоящее время отношения в сфере образования на федеральном уровне регулируются нормами Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также отдельными положениями иных законодательных актов, затрагивающими вопросы образовательной деятельности. В систему нормативных правовых актов об образовании входят указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств — Министерства образования и науки Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и др. В части, не противоречащей действующему российскому законодательству об образовании, до сих пор применяются отдельные нормативные правовые акты СССР. Кроме того, согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что дает им возможность развивать региональное законодательство в данной сфере.

Принятые в начале 90-х гг. законодательные и иные нормативные правовые акты в целом заложили правовые основы формирования российской системы образования, новых образовательных институтов и практик, а также выполнили важную социальную функцию поддержки и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако в настоящее время содержание этих актов уже не отражает в полной мере реальные потребности сферы образования. Изменения, происходящие в стране и в мире, информационный и технологический бум, конкуренция различных систем образования в условиях глобализации, внедрение новых образовательных институтов, современных управленческих и финансово-экономических механизмов, включение России в Болонский процесс, а также ряд других факторов сделали актуальным вопрос о системном обновлении российского законодательства в данной сфере с учетом процессов модернизации образования и современных стандартов правового регулирования.

С начала 2000-х гг. неоднократно предпринимались попытки обновления законодательства об образовании путем внесения отдельных изменений в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании» (далее — Закон об образовании) и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее — Закон о высшем образовании). Так, только в период с 2002 по 2009 гг. было внесено более 200 законодательных инициатив, принято около 50 федеральных законов. Как положительные результаты процесса совершенствования законодательства об образовании следует отметить: уменьшение количества декларативных норм; более четкое разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления; внедрение современных правовых механизмов контроля качества образования; оформление ряда новых образовательных институтов и др. Вместе с тем непрекращающийся процесс внесения поправок в законодательство (не всегда согласованных между собой) привел к неустойчивости норм федерального законодательства, возникновению правовых коллизий, несоответствию содержания ведомственных нормативных правовых актов, локальных актов образовательных учреждений законодательным положениям. Все это создает значительные трудности в процессе правоприменения, способствует снижению эффективности механизма правового регулирования.

Закон об образовании, являющийся системообразующим законодательным актом в рассматриваемой сфере, не лишен указанных недостатков. В нем имеются пробелы и противоречия, неоправданное дублирование норм других законодательных актов.

Общей проблемой законодательства в сфере образования служит недостаточная разработанность используемого понятийного аппарата. В частности, содержащееся в преамбуле Закона об образовании понятие образования фактически сводится к понятию стандартизированного или цензового (уровневого) образования и входит в противоречие с понятиями дошкольного, начального общего и дополнительного образования, которые в соответствии с п. 5 ст. 27 Закона об образовании не являются уровнями образования.

Большинство терминов, используемых в указанном Законе, не раскрыты; не получили разграничения понятия «образование» и «образовательные услуги», «формы получения образования» и «формы освоения образовательных программ». Кроме того, в законодательстве отсутствуют определения специальных понятий, широко употребляемых в сфере образования, в том числе таких, как «уровень образования (образовательный ценз)», «образовательная программа», «учебный план», «образовательный процесс», «академические права и свободы» и т. п.

Определенные сложности возникают в процессе правоприменения в связи с некорректным использованием в Законе об образовании термина «образовательное учреждение», который в зависимости от контекста обозначает либо организационно-правовую форму образовательной организации — «учреждение», либо родовое понятие для любой некоммерческой организации, осуществляющей образовательный процесс. Так, в ст. 11.1. Закона об образовании предусмотрена возможность создания государственных и негосударственных образовательных организаций. Вместе с тем другими статьями указанного Закона (за небольшим исключением) регулируется деятельность только государственных и муниципальных образовательных учреждений, а негосударственные образовательные организации остаются, по существу, вне действия законодательных предписаний.

Следует также отметить проблему несоответствия закрепленных в Законе об образовании типологии образовательных программ с типологией реализующих их образовательных учреждений, что нередко приводит к возникновению правовых коллизий.

Существенным недостатком законодательного регулирования отношений, возникающих в подсистемах дошкольного, начального профессионального, среднего профессионального образования является его фрагментарный характер; профессиональная подготовка, дополнительное образование детей и взрослых, в том числе дополнительное профессиональное образование, играющее важнейшую роль в развитии кадрового потенциала страны, законодательно фактически не регламентированы. Кроме того, Закон о высшем образовании во многом дублирует нормы Закона об образовании. В обоих законах практически отсутствуют: нормы, определяющие порядок получения образования на возмездной основе и оказания платных образовательных услуг; правила ведения экспериментальной и инновационной деятельности; правовые условия внедрения новых форм и технологий организации образовательного процесса, иных институтов, возникновение которых связано с реализацией основных направлений модернизации системы образования (в том числе апробированных и показавших свою эффективность в рамках приоритетного национального проекта «Образование»), и др.

Нормы Закона об образовании, касающиеся имущественных отношений (ст. 39) и предпринимательской деятельности образовательных учреждений (ст. 47), не в полной мере соответствуют положениям Гражданского кодекса Российской Федерации.

Перечень пробелов и противоречий, имеющихся в законодательстве об образовании, к сожалению, не исчерпывается приведенными примерами и может быть продолжен.

Следует признать, что в настоящее время российское законодательство об образовании уже не обеспечивает полноценного правового регулирования отношений в сфере образования, заметно отстает от потребностей практики, не позволяет в полной мере обеспечить решение стоящих перед обществом и государством задач по модернизации образования и повышению его конкурентоспособности в мире.

Существенным стимулом к изменению подходов к правовому регулированию образования является развитие международных интеграционных процессов в этой сфере,  исполнение принятых Россией международных обязательств. В частности, формирование единого международного образовательного пространства требует разработки правовых механизмов и возможностей сравнения, сопоставления, сопряжения различных национальных образовательных систем. В связи с этим возникает ряд проблем, связанных с: признанием документов об образовании и/или квалификации; вопросами языковой политики во взаимодействии образовательных организаций различных стран; условиями обучения иностранных граждан; международной аккредитацией образовательных программ; социальными аспектами образования (образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, образование для взрослых и т. д.). К ним примыкают вопросы профессиональных стандартов и рамочных квалификаций, кредитных систем, принятых в различных регионах мира (European Credit Transfer and Accumulation System — ECTS, Credit Accumulation and Transfer System — CATS, University Mobility in Asia and Pacific — UMAP), и путей их сближения, а также вопросы развития университетского образования, корпоративной подготовки, различных форм дистанционного обучения и организации непрерывного образования. При этом складывающееся глобальное информационное пространство создает уникальные возможности для развития новых форм образования, образовательных и управленческих технологий и одновременно актуализирует задачу их правовой регламентации.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года и Основные направления дея тельности Правительства РФ на период до 2012 года определяют перспективные направления модернизации российского образования, а также основные характеристики новой модели системы образования с учетом общемировых тенденций. Очевидно, что формирование новых подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и технологий обучения, а также управленческих и финансово-экономических механизмов должно сопровождаться их законодательным оформлением, обновлением правовых механизмов реализации конституционного права граждан на образование, обеспечения им равных условий доступа к качест венному образованию. Характер, объем и содержание планируемых или уже осуществленных изменений в системе образования, в том числе модернизация типологии образовательных программ и образовательных учреждений (организаций), дифференциация организационно-правовой формы учреждения, создание правовых условий для интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности, сетевое взаимодействие и совместная реализация образовательной программы несколькими образовательными учреждениями (организациями), использование новых образовательных технологий, введение процедур внешней оценки качества образования и др. предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных норм и формирования правовых моделей, адекватных решению поставленных задач.

Таким образом, актуальность задачи обновления, совершенствования законодательства об образовании обусловлена, с одной стороны, динамичным развитием и процессами модернизации системы образования, с другой — ярко выраженным разрывом между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, снижением эффективности правового регулирования отношений в данной сфере. Это ставит нас перед необходимостью выбора и обоснования форм, приоритетных направлений и задач совершенствования образовательного законодательства, то есть фактически новой стратегии его развития, обеспечивающей создание стройной и эффективной системы правового регулирования в рассматриваемой сфере.

Стратегия правового регулирования образовательных и иных смежных с ними отношений должна быть строго выверенной и построенной с учетом возрастания роли образования как важнейшего фактора формирования человеческого потенциала в условиях постиндустриального этапа развития общества и процессов глобализации, развития экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, повышения качества жизни гаждан, обеспечения конкурентоспособности России. Развитие единого образовательного пространства должно обеспечивать мобильность людей и культурно-образовательный обмен, а также обеспечивать доступ населения к образованию и рынку труда независимо от места проживания.

При этом принципиально важно обеспечить стабильность и преемственность в развитии законодательства об образовании, не утратить позитивный потенциал действующих законодательных актов, сохранить прогрессивные законодательные положения для их дальнейшего эффективного использования.

Решение основных проблем действующего федерального законодательства об образовании может быть достигнуто путем его совершенствования по двум взаимосвязанным направлениям — содержательному и формально-юридическому. При этом должны быть уточнены задачи законодательства об образовании и четко сформулированы его цели, устранены имеющиеся пробелы, преодолен декларативный характер отдельных норм, разработаны эффективные правовые механизмы их реализации, усовершенствован понятийный аппарат. Законодательное оформление должны получить принципы правового регулирования образовательных отношений, правовой статус субъектов образовательных отношений, правовые гарантии обеспечения доступности и качества современного образования. Одновременно должны быть созданы законодательные механизмы, обеспечивающие динамичное развитие системы образования, в том числе способствующие широкому внедрению новых управленческих и экономических моделей, развитию различных форм получения образования, увеличению разнообразия образовательных программ и спектра образовательных услуг, апробации и использованию новых образовательных технологий, педагогических методик и др. Их разработка должна осуществляться с учетом международных обязательств РФ, приоритетных направлений социально-экономического развития страны, задач повышения эффективности образовательной сферы.

Таким образом, приоритетным направлением модернизации законодательства об образовании должно стать создание правовых условий, обеспечивающих превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, важный механизм формирования инновационного потенциала, повышения конкурентоспособности страны при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности, повышения социального статуса педагога.

Немаловажным с точки зрения выработки стратегии и задач правовой политики в области образования является вопрос о том, в каком формате будет осуществляться обновление законодательства об образовании. Среди возможных вариантов можно выделить следующие основные подходы:

1)      внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты об образовании;

2)      разработка и принятие Образовательного кодекса РФ;

3)      разработка новой редакции Закона об образовании и новой редакции Закона о высшем образовании;

4)      разработка федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», включающего (интегрирующего) нормы законодательства по всем уровням и во всех подсистемах образования, в том числе нормы Закона о высшем образовании.

Как уже отмечалось, обновление законодательства об образовании путем продолжения внесения новых поправок в действующие законодательные акты исчерпало себя. Большая их часть основывалась на концептуальных положениях, отличных от подходов разработчиков первоначальной редакции Закона об образовании, что усугубило в последние годы многие проблемы законодательного регулирования в сфере образования. Правоприменительная практика показывает снижение эффективности правового регулирования образовательных отношений, осуществляемого таким образом.

Принятие Кодекса РФ об образовании, учитывая особенности возникающих в этой сфере отношений, необходимость применения специальных правовых режимов и метода правового регулирования, следует рассматривать как важную перспективную задачу. Высокая «подвижность» норм постоянно обновляемого законодательства об образовании, недостаточный уровень зрелости институтов образовательного права и образовательных отношений, ограниченный объем необходимых теоретических разработок, а также отсутствие единства мнений среди ученых и практиков относительно способов и форм правового регулирования системы отношений, возникающих в сфере образования, свидетельствуют о том, что объективные предпосылки для принятия указанного кодекса, аналогичного кодексам традиционных отраслей права, в сфере образования еще полностью не сформировались. Представляется, что к этой идее следует вернуться по завершении наиболее крупных системных преобразований в рамках процессов модернизации образования и накопления стабильного правового материала, то есть через 8—10 лет.

Вместе с тем представляется, что вряд ли возможно ограничиться только подготовкой новых самостоятельных редакций Закона об образовании и Закона о высшем образовании. Безусловно, подобная работа будет способствовать некоторому улучшению ситуации за счет восполнения отдельных пробелов в законодательстве, снятия имеющихся противоречий. Однако она не позволит обеспечить надлежащим образом решение задач, связанных с модернизацией образования, совершенствованием системы управления образованием, регламентаций основных подсистем образования, то есть системным образом повысить уровень, а соответственно и эффективность правового регулирования в данной сфере. Кроме того, следует учитывать, что практика принятия новых редакций законов Российской Федерации с 2000 г. фактически отсутствует: в случае необходимости внесения значительного объема изменений в действующие законодательные акты законодатель идет по пути отмены последних и принятия новых федеральных законов.

Таким образом, на современном этапе развития из вышеперечисленных подходов к модернизации законодательства в области образования оптимальной является модель, которая предусматривает разработку нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее — новый Федеральный закон, законопроект), основывающегося в значительной мере на Законе об образовании, но включающего расширенный по сравнению с уже имеющимся массив законодательных положений по всем уровням и подсистемам образования. Это касается в том числе норм Закона о высшем образовании и типовых положений об образовательных учреждениях, а также новых положений, вытекающих из международных обязательств и нормативных правовых актов Российской Федерации, определяющих направления социально-экономического развития страны и образовательной политики, итогов реализации приоритетного национального проекта «Образование» и т. п.

Подготовка такого нового Федерального закона позволит:

–         обеспечить преемственность и стабильность законодательства, сохранив концептуальные положения действующих законодательных актов, имеющие прогрессивный характер и положительно зарекомендовавшие себя на практике за последние 15 лет;

–         обеспечить развитие актуальных законодательных но-велл, принятых в последние годы, в том числе в связи с включением России в Болонский процесс (уровневая система высшего профессионального образования, новые структура и содержание федерального государственного образовательного стандарта, оценка качества образования и т. д.);

–         органично включить в законодательство новые положе-ния, отражающие современные требования к образованию, вытекающие из объективных  запросов общества и реальных секторов экономики, потребностей социально-экономического развития страны, интеграции в международное образовательное пространство; создать правовые условия ведения в сфере образования проектной, экспериментальной и инновационной деятельности, связанной с внедрением в образовательную практику новых технологий, методов, организационных механизмов, направленных на более полную реализацию права граждан на образование, повышение доступности образования и его качества;

–         повысить уровень и функциональную полноту правового регулирования образовательных отношений на всех уровнях и в подсистемах образования, унификацию терминов и понятий, восполнение пробелов, снятие противоречий и т. п.;

–         обеспечить условия для эффективного правопримене-ния нового законодательства посредством законодательного закрепления эффективно работающих правовых механизмов и специальных норм, непосредственно связанных с действием общих норм и обеспечивающих их реализацию на соответствующем уровне образования.

Имея в виду перспективные изменения в системе образования, новый Федеральный закон, в отличие от Кодекса Российской Федерации об образовании, не будет претендовать на осуществление всеобъемлющей законодательной регламентации в данной сфере. В определенном смысле он представляет собой промежуточный вариант, способствующий решению задачи поэтапного повышения степени кодифицированности законодательства об образовании и приведения правовых условий развития современного образования в соответствие с потребностями общества и экономики. Принятие такого закона приведет к увеличению удельного веса собственно законодательных норм в системе законодательства об образовании, позволит более четко разграничить законодательный и подзаконный уровни нормотворчества, преодолеть основные недостатки действующих законодательных актов в сфере образования как в содержательном, так и в формально-юридическом отношении.

Содержательно новый Федеральный закон, в первую очередь, должен переориентировать работу системы образования с обеспечения частных ведомственных интересов на обеспечение реальных общественных интересов и личных интересов граждан. Это требует законодательного обеспечения открытости системы образования, в том числе закрепления реальных механизмов участия заинтересованных представителей общества, работодателей и обучающихся в формировании государственного заказа, управлении и оценке эффективности образовательной деятельности; обеспечения мобильности при переходе из одной подсистемы образования в другую за счет снятия излишних ведомственных барьеров и ограничений, возможностей освоения и перезачета отдельных модулей (дисциплин) при получении образования в различных образовательных учреждениях, в том числе иностранных, или в рамках неформального образования; информационной открытости и обязательной публичной отчетности образовательных организаций вне зависимости от организационно-правовых форм; внедрения новых моделей и субъектов экономической деятельности в сфере образования и т. д.

В целях обеспечения согласованности и стабильности правового материала с точки зрения функционально-структурного построения нового Федерального закона целесообразно в определенной степени опираться на структуру действующего Закона об образовании, модернизировав и расширив ее для решения вышеуказанных задач. Учитывая объем существующего нормативного материала, законопроект ориентировочно будет содержать 20 глав (структура законопроекта представлена в Приложении 2).

При обсуждении концептуальных подходов к содержанию нового федерального закона его основные темы условно могут быть сгруппированы в восемь тематических блоков.

 

I. первый блок вопросов связан с общими положениями, устанавливающими направленность, задачи и основополагающие принципы правового регулирования отношений в сфере образования и формирования системы законодательства об образовании, а также государственные гарантии реализации права граждан на образование и полномочия органов власти различных уровней в данной сфере. К ним относятся нормы, составляющие в настоящее время преамбулу и первую главу действующей редакции Закона об образовании, а также первую главу Закона о высшем образовании. Часть из них предлагается обновить, прежде всего, с учетом необходимости совершенствования используемого в законодательстве понятийного аппарата. В частности, требует уточнения формулировка самого понятия «образование», которое должно быть расширено и включать не только цензовое (уровневое), но и дополнительное образование, самообразование. Это позволит учесть весь круг лиц, включенных в те или иные виды отношений в сфере образования, и урегулировать их правовой статус. Дополнительно необходимо разграничить понятия «образование» и «образовательная услуга», «дополнительное образование» и «дополнительное платные образовательные услуги», дать определения таким базовым терминам, как «образовательная деятельность», «образовательная программа», «академические степени», «федеральные государственные образовательные стандарты», «итоговая аттестация» и т. д.

Учитывая существующий пробел в законодательстве и необходимость повышения эффективности правового регулирования, целесообразно дополнить действующие нормы положениями, устанавливающими основные начала законодательства об образовании. В частности, предлагается определить круг отношений, регулируемых законодательством об образовании. Представляется, что здесь должны быть регламентированы образовательные отношения, возникающие по поводу получения (предоставления) образования, а также иные непосредственно связанные с ними отношения, способствующие созданию условий для реализации права на образование. Образовательные отношения, являясь системообразующими для данной сферы, а также непосредственно связанные с ними отношения должны получить как можно более полную регламентацию в нормах законодательства об образовании. Одновременно в новом Федеральном законе следует предусмотреть возможность их регулирования в договорном порядке, а также определить место локальных актов в системе регулирования этих отношений. Важной новацией нового законодательного акта об образовании может стать закрепление норм, определяющих круг участников образовательных отношений, основания возникновения их прав и обязанностей, формы ответственности. Иные отношения, в том числе возникающие в процессе государственного регулирования, финансирования, управления, контроля и надзора за соблюдением законодательства об образовании, обеспечения функционирования и развития системы образования, оставаясь в рамках общих предписаний своих отраслей, подлежат регулированию нормами законодательства об образовании только в части особенностей их реализации в сфере образования. При этом должен быть закреплен принцип, согласно которому нормы законодательства об образовании, конкретизирующие нормы иных отраслей с учетом специфики образовательной деятельности, а также относящиеся к комплексным правовым институтам, должны быть приоритетными в регулировании образовательных и смежных отношений. Предлагаемый подход с учетом сохранения норм, устанавливающих систему законодательства об образовании, позволяет четко определить его место в российской правовой системе.

Представляется целесообразным также включить в первую главу закона специальную статью, устанавливающую соотношение национального законодательства об образовании и норм международного права в соответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

В новом Федеральном законе должен быть определен порядок действия законодательства по кругу лиц, исходя из того, что участниками отношений в сфере образования являются граждане Российской Федерации, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, российские юридические лица; при этом следует учитывать, что на территории Российской Федерации правила, установленные законодательством об образовании, распространяются и на соответствующие отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральными законами.

Предполагается также включить в законопроект положения о действии законодательных актов об образовании в пространстве, установив согласно общему правилу, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере образования, действуют на всей территории Российской Федерации, если в них не установлен иной порядок действия, а законы субъектов Российской Федерации действуют в пределах их территорий.

Порядок действия законодательства об образовании во времени тоже должен определяться общим правилом, в соответствии с которым законодательный или другой нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть действует только применительно к отношениям, которые возникли после введения его в действие. Как показывает опыт последних лет, желательно предусмотреть также установление, как правило, отложенного срока вступления в силу или установления переходного периода для нормативных правовых актов, вводящих новые образовательные институты, правила образовательной деятельности, права и обязанности участников отношений в сфере образования.

Учитывая, что данный законодательный акт не может обеспечить исчерпывающей правовой регламентации деятельности в сфере образования, целесообразно включить в него норму об определении прав и обязанностей участников образовательных и иных непосредственно связанных с ними отношений в случаях, если эти отношения не урегулированы законодательством об образовании или соглашением сторон.

Вышеуказанные положения станут важной новацией нового Федерального закона с юридико-технической точки зрения.

При определении целей и задач законодательства об образовании необходимо исходить из международно-правовых норм, нашедших отражение в Конституции Российской Федерации (ст. 43), о том, что право на образование принадлежит каждому человеку. Соответственно главная функциональная задача законодательства об образовании заключается в том, чтобы закрепить право каждого человека, гражданина России на образование, установить объем, государственные гарантии и механизмы реализации и защиты этого права. Вопросы отношений в сфере образования должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации, и принятие нового Федерального закона, являющегося законом прямого действия, должно в полной мере этому способствовать.

В первой главе законопроекта предлагается закрепить положения, определяющие основополагающие принципы (начала) правового регулирования отношений в сфере образования. При этом прежде всего необходимо обратить внимание на закрепление прав и свобод, на которых основываются отношения в сфере образования, в том числе принципа свободы образования и основных форм его реализации (плюрализм, право создания частных образовательных организаций, право получения образования в соответствии с убеждениями, недопустимость создания в образовательных организациях любых политических партий, свобода выбора образовательной организации и формы получения образования [обучения], автономия образовательных организаций и академические свободы). К этим нормам примыкают также положения о языке (языках) обучения.

Большое значение имеет закрепление и развитие в новом Федеральном законе уже установленных действующим законодательством принципов правового регулирования и государственной образовательной политики, таких как равенство, общедоступность, гуманистический и светский характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, адаптивность системы образования к уровню и особенностям развития и подготовки обучающихся (воспитанников), обеспечение безопасной жизнедеятельности обучающихся, единое образовательное пространство, интеграция системы высшего профессионального образования Российской Федерации в мировую систему высшего образования при сохранении и развитии традиций российской высшей школы и др. Этот перечень необходимо дополнить рядом законодательных новелл, отражающих происшедшие изменения в задачах и роли системы образования в современном мире (например, в части непрерывности образования для человека на протяжении всей жизни и т. п.).

Представляется необходимым сохранить и конкретизировать статью, посвященную государственным гарантиям реализации права на образование, обеспечение которых со стороны государства придает этому праву фактическое, реальное правовое наполнение. Упомянутые гарантии должны быть сформулированы на основе соответствующих международно-правовых норм, ч. 1—3 ст. 43 Конституции Российской Федерации и уточненных соответствующим образом положений ст. 5 действующего Закона об образовании. В силу того, что право на образование принадлежит каждому человеку, государственные гарантии реализации этого права следует распространить не только на граждан Российской Федерации, но также и на иностранных граждан и лиц без гражданства, получающих образование на территории Российской Федерации. Государственные гарантии прав российских граждан могут быть дополнены гарантиями на получение дополнительного образования и профессиональной подготовки в пределах, установленных законом.

 

II. отдельный блок вопросов связан с определением структуры системы образования в Российской Федерации, общих правил организации образовательной деятельности в сфере образования и закреплением основных образовательных институтов, действующих во всех подсистемах образования. В частности, в соответствующие главы законопроекта будут включены положения, определяющие уровни образования, федеральные государственные образовательные стандарты, виды образовательных программ и формы их освоения, нормы, регламентирующие образовательную деятельность, включая организацию образовательного процесса, образовательные технологии, организацию научно-методического обеспечения, экспериментальную и инновационную деятельность в сфере образования, а также формы интеграции образования и науки, способствующие повышению качества образования и расширению научно-экспериментальной базы образовательного процесса, положения о промежуточной и итоговой аттестации, нормы, определяющие виды документов государственного образца об образовании и

(или) квалификации, процедуру подтверждения российских документов и признания документов иностранных государств об образовании, ученых степенях и ученых званиях.

Действующее законодательство в области образования закрепляет семь образовательных уровней (цензов), соотносящихся с уровнями основных образовательных программ: основное общее образование, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование — бакалавриат и высшее профессиональное образование — подготовка специалиста или магистратура, а также послевузовское профессиональное образование. При этом в Конституции Российской Федерации такие уровни образования, как среднее (полное) общее, начальное профессиональное и послевузовское профессиональное образование, не упоминаются. При подготовке законопроекта следует рассмотреть вопрос о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации и обновлении системы уровней образования, закрепленных в ст. 27 Закона об образовании. В рамках протекающих процессов модернизации, в том числе в связи с введением обязательного общего образования и уровневого высшего профессионального образования, система уровней образования должна быть пересмотрена прежде всего в части уровней начального профессионального и среднего профессионального образования (с сохранением предусмотренных здесь действующим законодательством государственных гарантий), а также с учетом мировой практики и задач, поставленных в сфере подготовки научно-педагогических кадров, интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности в части уровня послевузовского профессионального образования. Кроме того, целесообразно уточнить наименования ряда уровней образования, в частности ввести наименование «среднее общее образование» вместо «среднее (полное) общее» и «высшее образование» вместо «высшее профессиональное образование».

Важнейшая структурная единица системы образования — образовательные программы. В настоящее время актуальным является вопрос обновления действующей типологии образовательных программ с учетом задач модернизации образования, развития новых информационных технологий, формирования системы непрерывного образования. Классификация образовательных программ может быть построена на различных основаниях: уровень и направленность (академическая, прикладная); наличие или отсутствие федеральных государственных образовательных стандартов (федеральных государственных требований); уровень сложности и др. В зависимости от задач, на решение которых направлено обучение, в действующем Законе об образовании они подразделяются на общеобразовательные, к которым относятся образовательные программы дошкольного образования, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также профессиональные, включающие образовательные программы начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования. Вместе с тем в Законе об образовании не установлены критерии отнесения образовательных программ к той или иной группе, что на практике ведет к путанице понятий, как, например, при определении уровней дополнительных образовательных программ при лицензировании и государственной аккредитации либо выделении основных программ для образовательных учреждений дополнительного образования и т. п. В новом Федеральном законе представляется целесообразным сохранить общее деление образовательных программ на общеобразовательные и профессиональные, основные и дополнительные. Одновременно следует уточнить виды основных образовательных программ в соответствии с закрепляемой законом структурой уровней образования, а также более детально регламентировать дополнительные образовательные программы в целях восполнения существенного законодательного пробела в регламентации подсистемы дополнительного образования в целом и ее отдельных институтов. Решение этой задачи особенно актуально в связи с реализацией идеи непрерывного образования и развитием сектора «неформального» образования, назревшей необходимостью регламентации фактически предпрофессиональных образовательных программ в сфере искусства, реализуемых в рамках системы дополнительного образования детей и т. д.

В частности, представляется необходимым установить виды дополнительных профессиональных образовательных программ (по целям, объему [продолжительности], отношению к профессиональной деятельности и т. д.). Вышеуказанные виды образовательных программ могут быть законодательно закреплены в соответствии с установленными в настоящее время в подзаконных актах «видами» дополнительного профессионального образования, такими как повышение квалификации, профессиональная переподготовка, а также дифференцированы с учетом возможных форм организации обучения (например, краткосрочное тематическое обучение, тематические и проблемные семинары при повышении квалификации и др.) и их целевой ориентации (например, профессиональное развитие или получение прикладных квалификаций). Это позволит обеспечить единообразие терминологии, будет способствовать расширению спектра образовательных услуг, снятию излишних ограничений при лицензировании и государственной аккредитации.

Что касается образовательных программ в целом, то помимо вышеуказанного необходимо законодательно разграничить образовательные программы, освоение которых дает право на получение документа об образовании и/или квалификации, и программы отдельного курса, предмета, дисциплины, цикла обучения, модуля, обозначив их соответствующими терминами. С введением новой структуры федеральных образовательных стандартов приобрел особую актуальность вопрос о статусе примерных основных образовательных программ. Поскольку такие программы имеют рекомендательный характер для образовательных учреждений (организаций), представляется необходимым предусмотреть полномочия органов исполнительной власти по ведению общедоступного реестра примерных образовательных программ.

Кроме того, целесообразно по аналогии с положениями Закона о высшем образовании определить непосредственно в законопроекте нормативные сроки освоения основных образовательных программ в образовательных учреждениях (организациях) по очной форме обучения или порядок их установления иными нормативными правовыми актами. При этом для профессиональных образовательных программ должна быть предусмотрена возможность оценки их трудоемкости в условных единицах (кредитах), что является важным условием введения кредитно-модульных технологий организации образовательного процесса.

С вышесказанным тесно связан вопрос о закреплении в новом Федеральном законе понятия зачетных единиц (кредитов), регламентации общих правил перезачета результатов освоения образовательных программ отдельных курсов и дисциплин при обучении по основным образовательным программам, в первую очередь профессиональным.

Вместе с тем следует заметить, что реализация идеи о праве на образование на протяжении всей жизни влечет за собой увеличение разнообразия видов и форм получения образования, что диктует необходимость применения гибких подходов при законодательной регламентации типов и видов образовательных программ, отказа от установления их закрытого перечня, прежде всего в части дополнительных профессиональных программ.

Отдельную статью в законопроекте составят положения, посвященные федеральным государственным образовательным стандартам. С учетом внесенных в 2007 г. изменений в Закон об образовании данная статья будет включать определение и структуру федеральных государственных образовательных стандартов, представляющих собой важнейший институт российской системы образования, обеспечивающий сохранение единого образовательного пространства и реализацию государственных гарантий качества образования. В ней же будут определены образовательные программы, в отношении которых устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, порядок их разработки и утверждения, а также их правовое значение. В связи с этим важно определиться и устранить законодательную неопределенность в отношении установления таких стандартов для дошкольного образования и программ подготовки научно-педагогических кадров (аспирантура), относящихся в настоящее время к послевузовскому профессиональному образованию.

Назревшим является вопрос о законодательном закреплении возможности разработки и реализации на основе одного и того же федерального государственного образовательного стандарта образовательных программ различного уровня сложности (например, в общем образовании на базовом и профильном уровнях и т. п.). В новом Федеральном законе целесообразно также регламентировать основания и условия, при которых образовательным учреждениям (организациям) предоставляется право устанавливать собственные образовательные стандарты, сохранив положение о том, что требования таких стандартов к условиям ведения образовательного процесса и результатам освоения образовательных программ не могут быть ниже требований федеральных государственных образовательных стандартов и должны обеспечивать совершенствование содержания и технологий высшего профессионального образования. Кроме того, следует установить, что федеральные государственные образовательные стандарты профессионального образования должны разрабатываться с учетом требований профессиональных (квалификационных) стандартов или иным образом сформулированных работодателями квалификационных требований к подготовке выпускников либо к качеству и содержанию труда в определенной области трудовой (профессиональной) деятельности.

Возможность реализации права на образование и свободы образования, удовлетворения образовательных потребностей граждан в значительной степени зависит от законодательного закрепления различных форм получения образования. В настоящее время в различных нормативных правовых актах по-разному понимаются формы получения образования, для обозначения одного и того же понятия используется несколько терминов. В законопроекте будут разграничены формы получения образования и формы освоения образовательных программ (обучения). К первым можно отнести получение образования в образовательном учреждении и вне образовательного учреждения (внеинституциональное, «неформальное образование»), включая самообразование, обучение в процессе трудовой деятельности. Ко вторым — очную, очно-заочную, заочную формы обучения (освоения образовательных программ). Необходимо также уточнить место и значение таких форм освоения образовательных программ, как экстернат, дистанционное обучение, к которым ввиду их слабой правовой урегулированости и нередко встречающихся фактов предоставления образования низкого качества сформировалось неоднозначное отношение в обществе.

В связи с разработкой современных моделей дополнительного профессионального образования следует установить формы или порядок определения форм обучения по соответствующим образовательным программам с учетом того, что повышение квалификации и профессиональная переподготовка специалистов в образовательном учреждении проводятся с отрывом от работы, без отрыва от работы, с частичным отрывом от работы и по индивидуальным формам обучения. Это позволит полноценно урегулировать права и обязанности физических и юридических лиц, участвующих в тех или иных образовательных отношениях.

В более детальной регламентации нуждается порядок осуществления образовательного процесса. Согласно установленным законодателем общим требованиям к его организации образовательный процесс в образовательном учреждении (организации) осуществляется в соответствии с образовательными программами, учебным планом, годовым календарным учебным графиком и расписанием занятий. В новом Федеральном законе наряду с регламентацией разработки образовательным учреждением (организацией) образовательных программ могут быть установлены общие правила составления учебного плана, расписания занятий и доведения последнего до сведения участников образовательного процесса. Кроме того, следует рассмотреть вопрос о возможности регламентации в законопроекте основных форм занятий, в том числе при использовании дистанционных и электронных образовательных технологий, закрепив при этом право выбора соответствующих форм за образовательным учреждением и педагогами, а в отдельных случаях — за обучающимися.

В связи с имеющейся правовой неопределенностью в отношении применяемых в действующем Законе об образовании терминов (о чем уже упоминалось выше) целесообразно сформулировать в законопроекте определение таких понятий, как «методы обучения» и «образовательные технологии». Особое внимание следует уделить регламентации отношений, связанных с освоением образовательных программ с использованием дистанционных образовательных технологий (включая права и обязанности участников образовательных отношений, формы организации образовательного процесса), текущей и итоговой аттестации. Представляется необходимым установить более широкие права и возможности образовательных учреждений на использование указанных технологий в образовательном процессе. При этом предлагается сохранить содержащийся в ст. 32 Закона об образовании термин «дистанционные образовательные технологии» для образовательных технологий, основанных на применении информационных и телекоммуникационных технологий при опосредованном (на расстоянии) или не полностью опосредованном взаимодействии обучающегося и педагогического работника. Назревшей является также необходимость законодательной регламентации кредитно-модульной системы организации (технологии) образовательного процесса, использования электронных образовательных ресурсов, сетевых форм реализации образовательных программ и т. п.

В соответствии с законодательством в области образования результаты освоения образовательных программ, качество подготовки обучающихся устанавливаются при аттестации, которая подразделяется на промежуточную (текущую) и итоговую. Вышеуказанные положения об аттестации в законопроекте будут сохранены и могут быть дополнены прежде всего в части порядка и форм промежуточной и итоговой аттестации, в том числе, в случае необходимости, по результатам анализа правоприменительной практики проведения государственной (итоговой) аттестации в форме единого государственного экзамена. Кроме того, в новом Федеральном законе необходимо урегулировать вопросы аттестации обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, которые по состоянию здоровья не могут освоить образовательные программы общего образования в полном объеме. В дополнительной регламентации нуждаются также вопросы итоговой (государственной) аттестации выпускников образовательных учреждений профессионального образования. Подробнее данные вопросы должны быть урегулированы в главах законопроекта, посвященных особенностям отношений, возникающих в отдельных подсистемах образования.

В целом восполнение правовых пробелов и законодательное урегулирование отношений, связанных с организацией образовательного процесса в образовательном учреждении, будут способствовать обеспечению права граждан на получение качественного образования и соблюдению их прав в образовательном процессе.

В отдельной статье нового Федерального закона целесообразно поместить нормы, устанавливающие понятие и виды документов государственного образца об образовании и (или) квалификации, учитывая при этом расширение перечня видов реализуемых образовательных программ, возможность освоения образовательной программы одновременно в нескольких образовательных учреждениях (организациях), введение системы зачетных единиц (кредитов) и необходимость документирования результатов освоения отдельных курсов, дисциплин, модулей в различных образовательных учреждениях (организациях) с целью выстраивания индивидуальной образовательной траектории, введение европейского приложения к диплому. На законодательном уровне сегодня определены виды документов только о высшем профессиональном образовании (ст. 7 Закона о высшем образовании), документы о других уровнях образования и квалификациях установлены в подзаконных актах — типовых положениях о соответствующих типах образовательных учреждений, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации. Дипломы кандидата наук и доктора наук, которые выдаются по результатам защиты соответствующей диссертации, подтверждают определенный уровень научной квалификации, однако ст. 7 Закона о высшем образовании определяет их как документы о послевузовском профессиональном образовании. Вместе с тем по окончании аспирантуры предусмотрена выдача удостоверения, которое отнесено к государственным документам о послевузовском профессиональном образовании. В законопроекте будут установлены виды документов государственного образца о соответствующем уровне образования и (или) квалификации, а также документов об обучении, подтверждающих освоение части образовательной программы, отдельного курса, дисциплины, модуля; их правоустанавливающее значение, а также основания и условия выдачи (аннулирования) документов об образовании, в том числе выдачи дубликата.

Отношения, связанные с подтверждением документов государственного образца о высшем или послевузовском профессиональном образовании, об ученых степенях и ученых званиях, признанием документов иностранных государств о высшем или послевузовском профессиональном образовании, об ученых степенях и ученых званиях, регулируются международными договорами Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе ведомственными нормативными правовыми актами. Здесь в действующем законодательстве имеется правовой пробел. Так, в частности, понятие признания и установления эквивалентности документов иностранных государств введено только в отношении высшего профессионального образования, а понятие подтверждения российских документов об образовании вообще не установлено. Между тем и эта государственная услуга, оказываемая федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, нуждается в законодательном регулировании. Полагаем, что законодательной регламентации подлежат общие условия и порядок признания документов иностранных государств об образовании и подтверждения российских документов об образовании в соответствии с требованиями международных соглашений, в которых участвует Российская Федерация.

В целях восполнения существующего правового пробела целесообразно в отдельной статье законопроекта урегулировать отношения, связанные с проведением в системе образования деятельности, направленной на введение инноваций, экспериментальную апробацию новых образовательных институтов, механизмов и процедур, образовательных технологий, форм организации образовательного процесса (проектов, экспериментальных площадок и т. п.), а также установить правила осуществления такой деятельности. Представляется целесообразным в новом Федеральном законе установить временные границы ее осуществления, права и обязанности участников, включая принцип добровольного участия обучающихся и воспитанников, право на выход из нее, а также правовые последствия для их участников. При этом должен быть определен уровень и порядок правовой регламентации экспериментальной и инновационной деятельности в зависимости от ее целей, содержания и объема.

 

III. к данному тематическому блоку относятся вопросы, связанные с регламентацией правового статуса участников образовательных и иных отношений, возникающих в сфере образования. К ним относятся: образовательные организации (учреждения), научные и иные организации, ведущие образовательную деятельность; обучающиеся (воспитанники), родители и иные законные представители обучающихся (воспитанников), педагоги и третьи лица, участвующие в образовательных отношениях, а также работодатели. В соответствующих главах законопроекта по сравнению с действующим законодательством должен быть существенно расширен объем законодательных предписаний, более полно регламентировано правовое положение участников образовательных отношений, а также установлены права и обязанности работодателей, способствующих или участвующих непосредственно в деятельности образовательных организаций (учреждений).

Несомненно, модернизации и существенному дополнению подлежат нормы, регламентирующие правовой статус организаций, осуществляющих образовательную деятельность в качестве основного либо дополнительного вида деятельности. Прежде всего в законопроекте будет определено понятие образовательной организации как некоммерческой организации, которая создается в целях ведения образовательной деятельности по образовательным программам определенного уровня и направленности. При этом в отношении государственных и муниципальных образовательных организаций будет сохранено правило о создании их только в организационно-правовой форме учреждения. Кроме этого, в новом Федеральном законе следует регламентировать положение в сфере образования иных организаций, для которых образовательная деятельность не является основной. Предполагается, что им может быть предоставлено право ведения образовательной деятельности по определенному кругу программ. К ним будут отнесены, в частности, научные и иные организации, в том числе созданные в организационно-правовой форме коммерческих организаций, реализующие в своих специализированных структурных образовательных подразделениях программы профессиональной подготовки, дополнительного профессионального образования, а также (в определенных случаях) некоторые виды основных образовательных программ высшего профессионального образования. Такие организации, для которых образовательная деятельность не является основной и которые соответственно не будут проходить государственную аккредитацию на установление государственного статуса (тип, вид, категория), могут быть обозначены в законопроекте как «организации, осуществляющие обучение».

Концептуально сохранив значительную часть положений действующего законодательства в части особенностей создания, реорганизации и ликвидации образовательных организаций, их управления, компетенции и ответственности, возможно предусмотреть установление при необходимости специального правового режима для образовательных организаций различных типов и видов, а также для специализированных структурных образовательных подразделений организаций, осуществляющих обучение, создав таким образом законодательные условия для полноценного функционирования каждого из них.

Назревшей является необходимость унификации типологии образовательных организаций. Перечень типов образовательных учреждений закреплен в п. 4 ст. 12 Закона об образовании. Однако при его формировании были использованы различные основания для выделения соответствующих типов: по уровню реализуемых образовательных программ, по категории обучающихся в нем лиц и др. Такой подход не позволяет однозначно определить тип того или иного образовательного учреждения (организации), поскольку одно и то же образовательное учреждение может одновременно относиться к нескольким типам. Так, например, специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, выделенные в самостоятельный тип, одновременно могут рассматриваться и как общеобразовательные организации в соответствии с уровнем реализуемых ими образовательных программ.

Кроме того, закрепленная Законом об образовании типология образовательных учреждений с жестким закреплением видов реализуемых образовательных программ за каждым типом образовательного учреждения в настоящее время стала препятствием для развития современных форм организации образовательной деятельности, в том числе с использованием дистанционных технологий, выстраивания индивидуальных образовательных траекторий, расширения спектра образовательных услуг и т. п. Законодательно не предусмотрены возможности реализации образовательной программы совместно несколькими образовательными организациями различных типов, образовательными и научными организациями, с участием промышленных предприятий, что препятствует, в том числе, развитию социального партнерства в сфере образования.

Правовое закрепление типологии и видологии образовательных организаций — один из способов упорядочения общественных отношений, возникающих в сфере образования, в первую очередь непосредственно связанных с процессом воспитания и обучения. Представляется целесообразным установить в законопроекте деление образовательных организаций по следующим критериям: на типы — по типу и (или) уровню реализуемой образовательной организацией образовательной программы, учитывая, что образовательная организация может реализовывать основные образовательные программы различных уровней, а также на виды и категории, используя в качестве оснований отнесения к виду один или несколько показателей, таких как направленность, повышенный объем содержания или специальные условия реализации образовательной программы, дополнительно осуществляемые функции (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, научно-исследовательская и технологическая деятельность); преобладающая форма обучения и др. В связи с диверсификацией сети высших учебных заведений и общим изменением структуры системы образования в рамках процессов модернизации представляется возможным в сфере профессионального образования обособить университетский сектор, в котором образовательная деятельность тесно связана с научными исследованиями; предоставить более широкую автономию и академические свободы данному типу образовательных организаций и выделить в нем с учетом исторической традиции и современных потребностей развития соответствующие виды (категории) университетов. Данный подход согласуется с направлениями государственной образовательной политики по созданию системообразующих образовательных учреждений — университетов, ориентированных на решение стратегических задач обеспечения инновационного развития экономики: федеральных, национальных исследовательских университетов и т. п. Это потребует одновременного пересмотра типологии образовательных организаций профессионального образования в целом, в том числе с учетом введения уровневых программ высшего профессионального образования, тенденций диверсификации подсистем начального профессионального образования и среднего профессионального образования, частичной их интеграции с действующими подсистемами соответственно общего и высшего профессионального образования. В связи с формированием и развитием системы непрерывного образования актуально также упорядочивание типологии образовательных организаций, реализующих дополнительные профессиональные образовательные программы.

Учитывая значительно возросшие возможности использования информационных и коммуникационных технологий в образовательных целях, при подготовке нового Федерального закона следует рассмотреть вопрос о возможности введения понятия «территориально-распределенная образовательная организация». Одновременно, закрепив возможность реализации образовательной программы совместно несколькими образовательными организациями либо образовательными и научными организациями, важно определить правовые условия создания и функционирования многофункциональных образовательных и научно-образовательных центров (комплексов), а также предусмотреть возможность создания, в том числе на базе учреждений начального и части учреждений среднего профессионального образования, учебных центров профессиональных квалификаций.

Закрепление в законопроекте правовых критериев и признаков классификации типов и видов образовательных организаций, требований к ним позволит более точно определить особенности правового регулирования их деятельности в различных сферах (управление; механизмы финансирования; источники формирования и особенности правового режима имущества, предназначенного для образовательной деятельности; требования к материально-техническому оснащению, кадровому обеспечению с учетом специфики реализации образовательных программ различного уровня), уточнить предмет государственной аккредитации, а также способствовать более полной реализации своих конституционных прав и свобод различными категориями обучающихся и воспитанников, педагогических работников.

При этом целесообразно установить особенности правового положения образовательных учреждений, обучение в которых связано с поступлением на государственную службу (военную, правоохранительную и др.).

В новом Федеральном законе необходимо более детально регламентировать особенности правового положения российских образовательных учреждений (организаций) и их филиалов, действующих на территории другого государства, и соответственно — особенности правового положения образовательных учреждений (организаций) иностранных государств, ведущих образовательную деятельность на территории Российской Федерации. Представляется также необходимым закрепить особенности прав и обязанностей образовательных учреждений религиозных организаций, реализующих основные образовательные программы в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

В дополнительном законодательном регулировании нуждается правовое положение образовательных учреждений, в которых дети находятся на полном государственном попечении, так как эти учреждения одновременно выполняют функции законных представителей, потребителей образовательных услуг и исполнителей этих услуг. Полагаем целесообразным уточнить принадлежность к образовательным организациям учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и проработать вопрос о включении норм, регламентирующих деятельность таких учреждений, в законодательные акты об опеке и попечительстве.

Особого внимания при разработке законопроекта требуют положения, направленные на обеспечение прозрачности деятельности образовательного учреждения (организации), в том числе посредством расширения права общественности на участие в управлении как системой образования, так и непосредственно образовательным учреждением (организацией), закрепления требования информационной открытости и обязательных форм публичной отчетности о деятельности образовательного учреждения (организации).

Помимо юридических и физических лиц, непосредственно принимающих участие в образовательном процессе, в системе образования могут функционировать иные организации, в том числе объединения юридических лиц, общественные и государственно-общественные объединения, научные организации, фонды, организации по содействию образовательным учреждениям в развитии их материально-технической базы и т. д. В действующем законодательстве, по существу, имеются только отдельные положения о деятельности общественных и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 15 Закона о высшем образовании). Представляется, что их правовое положение и в целом механизмы обеспечения государственно-общественного характера управления образованием, построения частно-государственного партнерства в этой сфере следует более полно урегулировать в законопроекте, в главе, посвященной управлению системой образования. Деятельность иных категорий организаций, помимо объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, действующих в сфере образования, не требует детальной регламентации нормами законодательства об образовании. В случае, если такие организации создаются государственными органами исполнительной власти, осуществляющими управление в сфере образования, для научно-методического, методического, ресурсного, производственного и информационно-технологического обеспечения образовательной деятельности, управления образованием, оценки качества образования возможно закрепление в новом Федеральном законе особенностей их функционирования с учетом целевого назначения.

В самостоятельную главу в законопроекте будут выделены нормы, устанавливающие правовой статус лиц, получающих образование. Более подробно по сравнению с действующим законодательством предполагается регламентировать вопросы их образовательной правосубъектности. Возможность вступать в образовательные правоотношения и, соответственно, приобретать определенные права и обязанности в зависимости от осваиваемой образовательной программы законодательством в области образования связывается с двумя обстоятельствами — наступлением определенного возраста и (или) наличием соответствующего образовательного ценза (образования определенного уровня). В новом Федеральном законе представляется необходимым закрепить положения, касающиеся установления минимального возраста детей, по достижении которого может осуществляться их прием на обучение в образовательные учреждения (организации). Особенно важен этот вопрос при приеме в образовательные учреждения (организации) для освоения программ общего образования, являющегося в соответствии с Законом об образовании обязательным. Кроме того, нуждается в дополнительной проработке и уточнении положение о предельном возрасте обучающихся для получения общего образования в общеобразовательном учреждении по очной форме обучения с учетом того, что согласно п. 4 ст. 19 Закона об образовании требование обязательности общего образования сохраняет силу к конкретному лицу до достижения им возраста 18 лет.

Содержание прав и обязанностей, из которых складывается правовой статус граждан в сфере образования, должно соответствовать принципам и нормам международного права, Конституции Российской Федерации, но вместе с тем оно должно отражать функциональные особенности их роли в образовательных отношениях. В законопроекте будут сохранены нормы о равных правах на получение образования, основанные на конституционных положениях, закрепляющих равенство как принцип, о запрете дискриминации в сфере образования и государственных гарантиях реализации права на образование, в том числе права на прием и обучение в образовательном учреждении (организации). В связи с этим следует законодательно регламентировать особенности реализации права на образование граждан, нуждающихся в правовой и социальной поддержке, а также особо одаренных детей. Для этого в новом Федеральном законе целесообразно сохранить положения о том, что государство полностью или частично несет расходы на содержание граждан, нуждающихся в социальной поддержке в период получения ими образования, а также оказывает гражданам, обладающим выдающимися способностями, содействие в получении образования, в том числе посредством предоставления им специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом, создания специализированных образовательных организаций, поддержки олимпиадного движения.

Законодательное закрепление общих правил приема в образовательные учреждения — важнейшее условие реализации государственных гарантий права на образование. Вместе с тем эти вопросы не получили до настоящего времени надлежащего правового регулирования. В частности, актуальной остается проблема регламентации приема в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования иностранных граждан, лиц без гражданства, а также соотечественников, постоянно проживающих за рубежом.

Это обусловлено, в первую очередь, введением единого государственного экзамена и переходом на уровневое высшее образование, а также необходимостью обновления имеющихся подходов в этой сфере с учетом формирования международного образовательного пространства и развития механизмов экспорта образовательных услуг.

Представляется, что в законопроекте должны найти отражение новые подходы, реализуемые в настоящее время в отношении негосударственных образовательных учреждений (организаций). В частности, в нем будет сохранена включенная в Закон об образовании в 2009 г. норма об установлении общих требований к приему граждан во все имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования, учитывая, что требование зачисления на конкурсной основе является обязательным при приеме за счет средств соответствующего бюджета. Установлению общих требований к имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждениям (организациям) должны корреспондировать положения о равенстве прав государственных и негосударственных образовательных учреждений (организаций), прежде всего в части доступа к государственному (муниципальному) заказу в сфере образования, распределению контрольных цифр приема, иным государственным (муниципальным) ресурсам. Это послужит обеспечению условий для реализации прав граждан на выбор образовательного учреждения (организации) и должно быть учтено при регламентации порядка нормативного подушевого финансирования образования.

Кроме того, при подготовке законопроекта целесообразно рассмотреть вопрос об изменении подхода к предоставлению преимуществ (льгот) отдельным категориям граждан при их приеме в образовательные учреждения профессионального образования. В настоящее время законодательством об образовании предусмотрены три группы преимуществ (льгот), которые предоставляются различным категориям поступающих при приеме в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования:

–         право на поступление без вступительных испытаний (для победителей и призеров заключительного этапа Всероссийской олимпиады школьников, членов сборных команд Российской Федерации, участвовавших в международных олимпиадах по общеобразовательным предметам и сформированных в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации);

–         право на поступление вне конкурса при условии успеш-ного прохождения вступительных испытаний (для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц в возрасте до 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов, инвалидов I и II групп, которым согласно заключению федерального учреждения медико-социальной экспертизы не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях, и т. д.);

–         преимущественное право на поступление (для граждан, уволенных с военной службы, детей военнослужащих, погибших при исполнении ими обязанностей военной службы или умерших вследствие военной травмы либо заболеваний, детей лиц, погибших или умерших вследствие военной травмы либо заболеваний, полученных ими при участии в проведении контртеррористических операций и [или] иных мероприятий по борьбе с терроризмом, и т. д.).

Одновременно Законом об образовании и Законом о высшем образовании установлены категории граждан, которым предоставляются эти преимущества (льготы) при приеме для обучения по образовательным программам среднего профессионального и высшего профессионального образования. Вместе с тем категории граждан, которые могут воспользоваться преимуществами (льготами) при приеме, предусматриваются также в довольно большом количестве иных законодательных актов Российской Федерации, не относящихся к законодательству в области образования. В настоящее время насчитывается более двухсот категорий лиц, имеющих те или иные преимущества при поступлении. При этом ввиду отсутствия четко установленных оснований предоставления преимуществ (льгот) при приеме предложения относительно расширения круга таких лиц продолжают поступать.

Учитывая вышесказанное, в новом Федеральном законе важно прежде всего определить принципы и критерии предоставления преимуществ (льгот) при приеме, их формы, сроки, на которые могут быть установлены такие преимущества, и исчерпывающий перечень категорий граждан, которым они предоставляются. При подготовке соответствующей статьи законопроекта, в частности, целесообразно рассмотреть вопрос об ограничении использования такого преимущества (льготы), как внеконкурсное поступление для обучения за счет бюджета соответствующего уровня. Это связано с необходимостью создания равных стартовых возможностей и доступа к высшему профессиональному образованию для различных категорий граждан в условиях введения единого государственного экзамена. Сохранение возможности внеконкурсного поступления в этих условиях создает неоправданно высокое преимущество для отдельных категорий поступающих и ведет к нарушению принципа конкурсного отбора, направленного на прием наиболее способных и подготовленных абитуриентов. Вместо внеконкурсного поступления для граждан, нуждающихся в социальной поддержке, следует предусмотреть иные формы выравнивания возможностей получения профессионального образования, в частности создание финансируемых за счет средств федерального бюджета подготовительных отделений, выпускники которых будут пользоваться преимущественным правом приема в высшие учебные заведения относительно абитуриентов, набравших такое же количество баллов. Таким образом будет соблюден баланс между конституционным правом каждого на получение на конкурсной основе бесплатного высшего профессионального образования и социальной поддержкой со стороны государства отдельных категорий граждан.

Принимая во внимание, что ст. 43 Конституции Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования в государственных образовательных учреждениях, и учитывая современную демографическую ситуацию, следует также рассмотреть вопрос об отказе от конкурсного приема в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования для обучения за счет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 3 ст. 5 Закона об образовании). Конкурсный отбор для обучения по программам среднего профессионального образования целесообразно сохранить при поступлении для обучения по специальностям, которые требуют наличия у поступающих определенных творческих способностей, физических и (или) психологических качеств.

В новом Федеральном законе предполагается упорядочить и законодательно закрепить категории обучающихся и восполнить правовой пробел в отношении лиц, еще не ставших обучающимися, но вступивших в определенные отношения с образовательным учреждением (организацией), — речь идет о поступающих или абитуриентах. Поступление в общеобразовательное учреждение, прохождение вступительных испытаний или иных отборочных процедур, участие в конкурсе в образовательные учреждения профессионального образования осуществляются в соответствии с определенными правилами, в рамках которых поступающему, абитуриенту предоставляются определенные права и возлагаются соответствующие обязанности. Как свидетельствует практика, необходимо законодательное закрепление правового положения данных субъектов отношений в сфере образования. Кроме того, в связи с введением единого государственного экзамена, результаты которого засчитываются в качестве результатов вступительных испытаний, целесообразно законодательно закрепить категории лиц, которым по объективным основаниям может быть предоставлено право поступления по результатам вступительных испытаний, проводимых образовательными учреждениями в иной форме (лица с ограниченными возможностями здоровья, поступающие для получения второго высшего профессионального образования, иностранные граждане и др.).

Пунктом 11 ст. 41 Закона об образовании предусмотрено, что государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе осуществлять в пределах финансируемых за счет средств учредителя государственных заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся их целевой прием в соответствии с договорами с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования. Однако на законодательном уровне остались не урегулированными порядок проведения конкурса при целевом приеме, вопросы, связанные с выполнением взаимных обязательств выпускников высших учебных заведений, обучавшихся в рамках целевого приема, и направивших их на обучение органов, как потенциальных работодателей и др.

Таким образом, регламентация приема в образовательные учреждения как важнейшего механизма реализации права на образование и соответствующих государственных гарантий служит одной из основных задач законопроекта.

Понятие «обучающийся» — общее для обозначения управомоченных участников образовательных отношений, в той или иной форме осваивающих образовательную программу. В настоящее время в законодательных и иных нормативных правовых актах в области образования используются различные наименования для отдельных групп обучающихся (в зависимости от типа образовательного учреждения [организации], реализуемой последним образовательной программы, формы получения образования). В частности, выделяются следующие категории обучающихся: учащиеся, воспитанники, студенты (курсанты), слушатели, экстерны, аспиранты, адъюнкты, соискатели, интерны, ординаторы, докторанты. Правовое положение каждой из перечисленных категорий характеризуется определенными особенностями, которые требуют законодательной регламентации.

Несмотря на разнообразие категорий обучающихся и воспитанников, есть права и обязанности, которые присущи всем этим категориям. К ним, в частности, относятся права на: получение бесплатного первого образования каждого уровня; обучение на родном языке; выбор образовательного учреждения (организации), формы обучения; продолжение образования, а также ряд иных прав, реализуемых в рамках образовательного процесса (так называемые права в образовании). Вместе с тем сегодня значительная их часть устанавливается подзаконными и даже локальными актами. Представляется, что требуют законодательной регламентации наряду с вышеуказанными такие права, как право на полную информацию о правилах приема, о предоставляемых образовательным учреждением (организацией) образовательных услугах, о реализуемых образовательных программах и учебных планах, о порядке прохождения промежуточной и итоговой аттестации, право на обучение по индивидуальному учебному плану, на обжалование результатов экзамена, конкурса и иные права и условия их реализации в рамках образовательного процесса, а также гарантии прав обучающихся в случае ликвидации образовательной организации, аннулирования лицензии или свидетельства о государственной аккредитации. Особого внимания законодателя заслуживают вопросы социальной поддерж ки, охраны здоровья и обеспечения безопасности обучающихся.

Требуют также пересмотра нормы, регулирующие стипендиальное обеспечение обучающихся образовательных учреждений (организаций) профессионального образования. В настоящее время вопросы их стипендиального обеспечения регламентируются различными законодательными актами. Кроме того, размер стипендий, например студентов федеральных государственных высших учебных заведений, определен Законом о высшем образовании, а размер стипендий обучающихся федеральных государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования — Законом Российской Федерации «О минимальном размере оплаты труда». Указанные законодательные акты определяют размер стипендии в твердом денежном выражении, что приводит к необходимости регулярно вносить изменения в законодательство с целью индексации размера стипендиального обеспечения соответствующих категорий обучающихся. Представляется, что в законопроекте целесообразно регламентировать порядок установления размеров и предоставления стипендий.

В новом Федеральном законе должен быть не только установлен перечень прав обучающихся и воспитанников, но определен общий порядок их реализации и защиты, в том числе корреспондирующие им обязанности других участников образовательных отношений.

Обязанности и ответственность субъектов правоотношений в сфере образования представляют собой единую систему и служат неотъемлемой составной частью образовательного правового статуса участников образовательных отношений. Вместе с тем обязанности и ответственность обучающихся и воспитанников в настоящее время законодательно практически не определены. Полагаем, что обязанности обучающихся, воспитанников, как и их права, должны устанавливаться как в целом для всех обучающихся и воспитанников, так и дифференцированно для каждой из указанных категорий. Представляется, что в соответствующей главе законопроекта должны быть зафиксированы общие обязанности и ответственность обучающихся, воспитанников, а обязанности и ответственность, специфические для отдельных групп обучающихся, воспитанников, — в главах, посвященных регламентации отдельных подсистем образования, с возможностью их последующей конкретизации в уставах и локальных актах образовательных учреждений (организаций). Одновременно следует восполнить законодательный пробел в части норм, предусматривающих меры дисциплинарной ответственности обучающихся, а также меры педагогического воздействия на обучающихся, не достигших возраста 15 лет.

Правовой статус родителей, иных законных представителей является комплексным институтом семейного, гражданского и образовательного законодательства. В силу закрепленной в Конституции Российской Федерации обязанности родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить получение детьми основного общего образования, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся являются правомочными участниками образовательных отношений и образовательного процесса. К иным законным представителям детей относятся: опекуны и попечители, приемные родители, а также администрация в лице руководителя образовательного, воспитательного и лечебного учреждений, учреждения социальной защиты населения и другого аналогичного учреждения, в котором ребенок находится на полном государственном попечении. Кроме того, в число законных представителей детей включаются и органы опеки и попечительства, которые временно, до устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в учреждения, указанные в п. 1 ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации, исполняют обязанности опекуна (попечителя).

Участниками образовательных отношений со стороны образовательного учреждения (организации) являются педагогические и иные категории работников. Понятие «педагогический работник» объединяет работников, осуществляющих обучающие и воспитательные (наставнические) функции в образовательных учреждениях (организациях) различных типов и видов (воспитатели, учителя, преподаватели, научно-педагогические работники и др.). Роль педагогических работников в образовательном процессе трудно переоценить. Вместе с тем правовое регулирование их статуса сегодня признается недостаточно эффективным.

Представляется, что в новом Федеральном законе необходимо более детально регламентировать прежде всего саму педагогическую деятельность, в том числе индивидуальную педагогическую деятельность. При этом предлагается сохранить и конкретизировать действующие нормы, ограничивающие допуск к педагогической деятельности в образовательных учреждениях лиц по медицинским показаниям, а также лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость. Дополнительно следует разработать и закрепить общие и специальные (с учетом уровня реализуемой образовательной программы) требования к условиям, организации и результатам педагогической деятельности, порядок ее регламентации и критерии ее оценки, что позволит создать правовые основы системы аттестации педагогов, новых форм оплаты труда. Очевидно, что права, обязанности и ответственность педагогических работников отдельных категорий будут различаться в силу характера выполняемых ими функций и профессиональных задач. В законопроекте предполагается сохранить и развить, устранив имеющиеся противоречия и неточности, положения о правах, обязанностях, ответственности различных категорий педагогических работников как в связи с осуществлением профессиональной деятельности, так и в рамках образовательного процесса, а также в части управления образовательным учреждением (организацией). Особенно актуально это для педагогических работников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, специфика труда которых в настоящее время фактически не имеет законодательного оформления. Заслуживает также обсуждения вопрос о введении новых категорий работников в высших учебных заведениях, в частности для лиц, совмещающих преподавательскую и научно-исследовательскую деятельность (например, профессор-исследователь и т. д.).

Новый Федеральный закон должен быть направлен не только на учет особенностей педагогического труда, но и на повышение его социальной значимости. Это может быть обеспечено как посредством закрепления специального правового статуса педагогических работников (академические права и свободы, профессиональная этика и ответственность, особенности выполнения трудовой функции и т. д.), так и путем установления дополнительных государственных гарантий и мер поддержки (гарантии защиты профессиональной чести и достоинства, право на профессиональный рост, оплата труда в соответствии с квалификацией и результатами деятельности, система профессиональных и почетных званий и т. д.). При подготовке данной главы законопроекта следует ориентироваться на положения таких документов, как Рекомендация МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей 1966 г., Рекомендация о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений 1997 г., Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века 1998 г.

В настоящее время нормы по вопросам социальной защиты обучающихся и ряд норм, касающихся педагогических и иных работников, содержатся преимущественно в законодательстве об образовании, небольшая их часть включена в иные нормативные правовые акты. Представляется, что наличие и развитие таких норм в законодательных актах об образовании вполне оправданно, когда они непосредственно связаны с образованием (нормы, обеспечивающие доступ к профессиональному образованию лиц, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите, стипендиальное обеспечение, предоставление студентам общежитий по доступным ценам, академический отпуск, вопросы совмещения работы с получением профессионального образования, меры социальной поддержки учителей в сельской местности и т. п.). Представляется, что в тех случаях, когда такая связь отсутствует или отношения регулируются нормами иных законодательных актов, включать в новый Федеральный закон нормы, связанные с социальным обеспечением, нецелесообразно. Систематизация в законопроекте вышеуказанных норм служит необходимым условием эффективного действия мер социальной поддержки упомянутых выше участников образовательных отношений, равно как и предметной полноты разрабатываемого правового акта. Данные нормы могут составить самостоятельные статьи соответствующих глав законопроекта.

 

IV. отдельную тематическую группу составляют положения законопроекта, связанные с ролью государства в сфере образования, в том числе определяющие принципы государственной политики, формы и организационную основу ее реализации, систему управления, включая полномочия и ответственность органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, участие работодателей и общественных объединений в управлении образованием.

С целью обеспечения эффективного развития российской системы образования в законопроекте необходимо предусмотреть положения, устанавливающие систему государственных гарантий обеспечения приоритетности образования, стимулирования инновационного пути его развития, повышения конкурентоспособности и соответствующие задачи государственной политики. В связи с этим в новом Федеральном законе, наряду с Федеральной целевой программой развития образования, целесообразно закрепить возможность применения различных иных государственных средств и механизмов (реализация государственных [национальных] проектов, установление налоговых льгот в отношении расходов на развитие образования как физических, так и юридических лиц и т. п.), направленных на развитие образования.

Следует отметить, что при разработке законопроекта положения, определяющие основы государственной политики и полномочия органов государственной власти в сфере образования, с учетом правил подготовки федеральных законов будут размещены в первой главе законопроекта. При формировании соответствующих положений концептуально предлагается исходить из необходимости законодательного закрепления за соответствующими органами власти необходимых властных полномочий и корреспондирующих им юридических обязанностей. Новый Федеральный закон должен содержать исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации, ее субъектов, устанавливаемый на основании и в строгом соответствии со ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, а также муниципальных образований. Для этого необходимо пересмотреть содержание ст. 28, 29 и 30 действующего Закона об образовании, поскольку сейчас они содержат коллизионные нормы. Одновременно представляется целесообразным сохранить существующую конструкцию передаваемых полномочий в сфере образования. В связи с этим нельзя не затронуть имеющий важное значение для правового регулирования, но еще не решенный в настоящее время вопрос о соотношении норм законодательства об образовании и федеральных законов от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется, что несмотря на то что компетенция соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования должна быть исчерпывающим образом установлена в вышеуказанных правовых актах, в законопроекте целесообразно на основе последних детализировать и конкретизировать каждое полномочие, используя специальные термины и опираясь на содержание деятельности в сфере образования упомянутых органов. Это позволит исключить дублирование и обеспечить необходимые правовые основания при реализации соответствующих полномочий. Важно подчеркнуть, что редактирование и перемещение норм с целью их упорядочения и облегчения правоприменения не должно создавать новых пробелов, которые могут дестабилизировать правовое регулирование и бюджетное финансирование образовательной деятельности.

Задача внедрения современных, эффективных моделей управления предполагает необходимость определенного обновления правовых норм, посвященных этим вопросам. Отношения, возникающие в сфере образования в связи с управлением, имеют ряд специфических черт, главная из которых связана с принципом государственно-общественного характера управления образованием. В действующем законодательстве правовое оформление форм социального контроля и партнерства обеспечено недостаточно. В связи с этим закрепление мер, поощряющих развитие различных форм общественного участия в управлении системой образования, должно стать одной из задач нового Федерального закона. В нем следует определить правовые возможности и формы осуществления общественного мониторинга состояния и развития образования, закрепить положения, обеспечивающие реальное участие представителей общественности (в том числе родителей и законных представителей обучающихся, а также потенциальных работодателей) в управлении образовательными учреждениями (организациями). В том числе на законодательном уровне необходимо урегулировать основы правового статуса и порядок образования таких органов самоуправления, как попечительский, управляющий, ученый, педагогический советы и др., что позволит предотвратить здесь самопроизвольность локального регулирования и неправомерную практику. Особенно актуально предусмотреть различные формы взаимодействия образовательных учреждений (организаций) и представителей работодателей в сфере профессионального образования, которое должно быть ориентировано на подготовку кадров и формирование компетенций и профессиональных навыков, востребованных рынком труда.

Законодательному регулированию подлежат также порядок и формы государственной регламентации деятельности образовательных учреждений (организаций) (лицензирование, государственная аккредитация); государственного контроля качества образования и надзора за соблюдением законодательства в области образования, общественно-профессиональной аккредитации и оценки качества образования и т. п. Важная задача нового Федерального закона — законодательное оформление правовых механизмов государственного надзора и контроля в сфере образования и оценки качества образования. Существующая сегодня нормативная модель контроля (лицензирование, государственная аккредитация, государственный контроль качества) нуждается в значительной модернизации как в части задач, форм и содержания контрольно-оценочной деятельности, так и существующих процедур, включая регламентацию прав и обязанностей их участников, порядок взаимодействия последних, основания принятия решений. Законопроект должен обеспечить переход от внутрисистемного (ведомственного) контроля качества к внешнему контролю и оценке. Важным шагом в этом направлении могло бы стать законодательное закрепление основ государственно-общественной системы оценки качества образования (Общероссийской системы оценки качества образования), в том числе введение наряду с государственной аккредитацией института общественно-профессиональной аккредитации, осуществляемой представителями профессионального сообщества, а не государственными органами; создание правовых условий для развития сервисных структур, осуществляющих оценку подготовки обучающихся по желанию заказчика и т. п. Особое внимание в этой связи должно быть уделено разработке и регламентации взаимодействия государственной и общественно-профессиональной систем оценки качества образования. В частности, формирование института общественно-профессиональной аккредитации профессиональных образовательных программ требует законодательного закрепления ее правового статуса, механизма включения общественных и общественно-профессиональных организаций в государственный реестр аккредитованных структур, осуществляющих оценку, возможности учета результатов общественно-профессиональной аккредитации при совершении государственных контрольных и разрешительных процедур, и т. п. Внешняя объективная оценка качества профессионального образования общественными и профессиональными организациями позволит сформировать новое общественное отношение к задачам обеспечения качества подготовки выпускников образовательных учреждений (организаций), активизировать взаимодействие рынка труда и сферы образования с учетом потребностей развития инновационно-ориентированной экономики.

Такие государственные функции, как осуществление надзора за соблюдением законодательства, государственный контроль качества образования, а также лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация образовательных учреждений (организаций), должны получить регламентацию на уровне закона в качестве специализированных контрольно-надзорных и разрешительных процедур. При этом особое внимание следует уделить порядку и основаниям проведения проверок, экспертиз с привлечением независимых экспертов, соответствующих установленным квалификационным требованиям, разработке и применению контрольных измерительных материалов, а также правам и обязанностям участников контрольных мероприятий.

Регламентация контрольно-надзорных и разрешительных процедур — необходимое, но не достаточное условие решения проблемы качества образования. Представляется, что позитивное влияние в этом отношении может оказать закрепление в соответствующем разделе законопроекта правового механизма, обеспечивающего реализацию имеющейся в Законе об образовании, но не применяющейся на практике нормы о возмещении ущерба, причиненного некачественным образованием, в связи с чем может быть рассмотрен вопрос о введении механизма страхования в рассматриваемой сфере.

V. В законопроект предполагается включить семь глав, в которых с учетом общих положений следует урегулировать отношения, характерные для каждой подсистемы образования, в том числе дошкольного, общего и профессионального образования соответствующих уровней, а также дополнительного образования детей и дополнительного профессионального образования, исходя из задач и специфики соответствующих уровней образования.

Как уже отмечалось, в настоящее время законодательное регулирование отношений в большинстве подсистем образования фрагментарно, оно осуществляется посредством подзаконных, преимущественно ведомственных нормативных правовых актов. Определенное исключение составляют отношения в области высшего профессионального образования, которые получили законодательную регламентацию в Законе о высшем образовании. Правовое регулирование отношений в подсистемах дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного образования фактически осуществляется посредством типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов. Однако нормы типовых положений не могут служить основой правового регулирования целой подсистемы образования, тем более что для негосударственных образовательных организаций типовые положения являются не обязательными, а примерными. Разработка законопроекта предусматривает ревизию этих актов.

В целях обеспечения функциональной полноты и повышения эффективности механизма правового регулирования отношений в основных подсистемах образования предполагается включить в соответствующие главы законопроекта подтвердившие свою жизнеспособность нормы, содержащиеся в Законе об образовании, Законе о высшем образовании, Семейном кодексе Российской Федерации, федеральных законах от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» и др., а также в типовых положениях об образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы соответствующего уровня, и иных нормативных правовых актах.

Однако следует учитывать, что указанные акты в большинстве своем не содержат правовых механизмов, направленных на решение проблем, связанных с обеспечением модернизации и развития соответствующих подсистем образования в современных социально-экономических условиях. Одним из немногих исключений являются акты, регламентирующие реализацию приоритетного национального проекта «Образование», в рамках которого формируются условия и апробируются механизмы модернизации системы образования. Это обусловливает необходимость дополнения норм действующих нормативных правовых актов целым рядом законодательных новелл, обеспечивающих достижение вышеуказанных целей.

Для обеспечения системного подхода и единообразия правового регулирования отношений в каждой подсистеме образования представляется целесообразным структурировать соответствующие главы законопроекта следующим образом:

–         основные цели и задачи подсистемы образования;

–         тип и виды (категории) образовательных организаций (учреждений), базовых для данной подсистемы образования, с указанием их отличительных признаков;

–         особенности управления, в том числе самоуправления, в образовательных организациях (учреждениях), взаимоотношений учредителя и образовательной организации (учреждения);

–         участие представителей работодателей в управлении, организации образовательного процесса и оценке деятельности образовательных организаций (учреждений), реализующих основные профессиональные программы;

–         правовые механизмы реализации права на образование в соответствующей подсистеме, в том числе особенности приема в образовательные организации (учреждения);

–         особенности правового статуса обучающихся (воспитанников);

–         система стипендиального обеспечения обучающихся в образовательной организации (учреждении), реализующих основные профессиональные программы;

–         особенности организации медицинского обслуживания и питания обучающихся, воспитанников в образовательной организации (учреждении);

–         особенности правового статуса педагогических (научно-педагогических) работников, а также руководителей образовательных организаций (учреждений);

–         порядок разработки, утверждения и реализации образовательных программ, в том числе совместно с другими образовательными организациями; условия и особенности организации образовательного процесса при реализации соответствующих образовательных программ, в том числе вопросы наполняемости классов и групп в соответствующих образовательных организациях (учреждениях); деление на группы при изучении отдельных предметов, обучение по индивидуальным учебным программам и учебным планам и т. д.;

–         организация текущей и итоговой (государственной) аттестации обучающихся;

–         основания и условия выдачи (аннулирования) документов государственного образца об образовании и (или) квалификации по результатам освоения образовательных программ соответствующего уровня.

Следует отметить, что данная структура является примерной и в процессе разработки законопроекта может корректироваться с учетом особенностей реализации образовательных программ и организации образовательного процесса в образовательных организациях (учреждениях) соответствующей подсистемы образования.

Содержание данных глав законопроекта, как отмечалось выше, будет формироваться в значительной мере на основе норм действующих нормативных правовых актов. Однако, учитывая, с одной стороны, процессы модернизации образования, развитие общественных отношений, связанных с формированием новых образовательных институтов и диверсификацией сети образовательных учреждений (организаций), направления развития системы образования в среднесрочной перспективе, обозначенные в ряде документов стратегического характера, с другой — необходимость восполнения ряда пробелов в законодательстве, представляется важным определиться по вопросу о включении тех или иных законодательных новелл, регламентирующих образовательную деятельность по реализации различных видов образовательных программ и статус ее участников. Соответствующие решения могут быть приняты после обсуждения с профессиональным сообществом и выработки позиции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

В качестве вопросов, требующих дополнительного рассмотрения и определения подходов в части законодательной регламентации тех или иных моделей и механизмов в различных подсистемах образования, могут быть выделены следующие:

1) относительно особенностей регулирования отношений в подсистеме дошкольного образования:

–         развитие правовых механизмов, обеспечивающих реализацию конституционного права на общедоступность и бесплатность дошкольного образования, в частности для детей, у которых отсутствуют возможность поступления в государственные или муниципальные дошкольные образовательные учреждения, в том числе размещение муниципального задания на услуги дошкольного образования на конкурсной основе среди организаций различных форм собственности; организация «семейных детских садов»;

–         расширение спектра образовательных программ дошкольного образования и форм предоставления дошкольного образования, регламентация особенностей «предшкольной подготовки»;

–         установление обязанности органов местного самоуправления по оказанию методической и консультативной помощи родителям, обеспечивающим дошкольное образование детей в семье и др.;

2) относительно особенностей регулирования отношений в подсистеме общего образования:

–         определение форм и механизмов реализации требования обязательности общего образования, включая правовые возможности взаимодействия общеобразовательных учреждений с образовательными учреждениями профессионального образования; предоставление права обучающимся с определенного возраста (16 лет) самостоятельно выбирать образовательные учреждения (организации) и формы получения образования;

–         цели, задачи и особенности организации профильного обучения; правовые условия для одновременного освоения образовательной программы в нескольких образовательных учреждениях (организациях); введения понятия совмещенных учебных планов;

–         оптимизация видов общеобразовательных организаций

(учреждений), модели школы ступеней;

–         задачи, особенности организации и ресурсного обеспечения дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях (организациях);

–         аттестация педагогических кадров; регламентация режима рабочего времени педагогов; закрепление права педагогических работников на доплату за классное руководство;

–         правовые условия финансирования обучения в частных общеобразовательных организациях (учреждениях) за счет средств бюджета на основе подушевого норматива, предоставление аккредитованным частным образовательным организациям, реализующим основные образовательные программы общего образования, права на участие в распределении государственного (муниципального) заказа на образование;

3) относительно особенностей регулирования отношений при профессиональной подготовке (учитывая, что это наименее урегулированный вид образовательной деятельности, в соответствующей главе необходимо урегулировать весь комплекс отношений, связанных с ее осуществлением):

–         определение понятий профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, имеющих профессиональную подготовку;

–         закрепление права на получение профессиональной подготовки, формы и механизмы его реализации;

–         основные условия получения профессиональной подготовки, в том числе возможность получения ее во время обучения в общеобразовательных учреждениях, в подсистеме дополнительного образования и иных подсистемах образования;

–         права, обязанности и ответственность работодателей в данной сфере и т. д.;

–         квалификационный экзамен, сертификация получаемых квалификаций;

4) относительно особенностей регламентации отношений в подсистемах профессионального образования (за исключением высшего):

–         выработка и закрепление правовых механизмов, обеспечивающих соответствие подготовки квалифицированных рабочих и специалистов запросам секторов реальной экономики по номенклатуре специальностей (профессий) и качеству подготовки; порядок формирования и распределения государственного задания на подготовку кадров с соответствующим уровнем образования;

–         расширение прав и обязанностей работодателей по участию в подготовке квалифицированных рабочих кадров, в том числе посредством предоставления работодателям права заказа на подготовку квалифицированных рабочих кадров на договорной основе, определения форм участия в разработке основных образовательных программ профессионального образования, в создании необходимых условий для организации образовательного процесса и прохождении производственных практик, оказания иной организационно-материальной помощи образовательным организациям (учреждениям), реализующим профессиональные образовательные программы;

–         условия создания на базе профессиональных образовательных организаций центров профессиональных квалификаций, ресурсных центров и их правовой статус;

–         регламентация отношений государственных и муниципальных образовательных организаций (учреждений), реализующих профессиональные образовательные программы и программы профессиональной подготовки, с государственной службой занятости при направлении ей граждан Российской Федерации на (пере)обучение в случаях потери ими возможности работать по профессии (специальности), профессионального заболевания и(или) инвалидности и в иных случаях,             предусмотренных     законодательством    Российской Федерации;

–         определение размера и порядка назначения стипендий обучающимся, осваивающим профессиональные образовательные программы;

–         регламентация режимов рабочего времени педагогических работников.

Дополнительно целесообразно рассмотреть вопрос о регламентации экономических механизмов стимулирования работодателей к участию в организации подготовки рабочих кадров, в том числе посредством безвозмездной передачи работодателями имущества (включая денежные средства) и(или) имущественных прав образовательным организациям (учреждениям), осуществляющим для них подготовку кадров; организации на своей базе производственного обучения и(или) производственной практики обучающихся указанных образовательных организаций (учреждений);

5) относительно особенностей регулирования отношений в подсистеме высшего образования:

–         упорядочивание типологии образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы высшего образования; установление статуса и особенностей функционирования университетов, их образовательно-научных комплексов, а также иных высших учебных заведений, их филиалов и представительств, в том числе за рубежом;

–         обособление университетского сектора высшего образoвания; расширение автономии и академических свобод университетов;

–         введение механизмов, способствующих добросовестной конкуренции в сфере высшего образования, в том числе предоставление аккредитованным негосударственным образовательным организациям, реализующим основные образовательные программы высшего образования, права на участие в распределении государственного заказа на образование и др.;

–         особенности реализации основных образовательных программ высшего образования различного уровня; условия получения права на разработку и реализацию самостоятельно устанавливаемых образовательных стандартов и образовательных программ;

–         регламентация кредитно-модульной системы; условий и порядка зачета освоенных курсов, дисциплин, модулей, практического опыта при обучении по новой образовательной программе;

–         академические степени и иные квалификации высшего образования;

–         уточнение законодательных положений, регламентирующих формы интеграции науки, образования и производства, а также образовательной и научно-исследовательской деятельности на основе различных форм участия работников, аспирантов и студентов образовательных организаций высшего образования в научных исследованиях и экспериментальных разработках, в том числе посредством организации лабораторий научных организаций, создаваемых на базе образовательных организаций высшего образования, и кафедр образовательных организаций высшего образования, создаваемых на базе научных организаций; осуществления образовательными организациями высшего образования и научными организациями совместных научно-образовательных проектов, научных исследований и экспериментальных разработок, а также иных совместных мероприятий на договорной основе; создания образовательной организацией высшего образования в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц, осуществляющих практическое применение (внедрение) результатов интеллектуальной деятельности, права на которые принадлежат этой образовательной организации высшего образования;

–         систематизация преимуществ (льгот) при поступлении в государственные и муниципальные (имеющие государственную аккредитацию) образовательные учреждения (организации) высшего образования;

–         определение порядка целевого приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения (организации) высшего образования, обеспечивающего дальнейшую работу по специальности выпускников в организациях, направивших их на обучение; регламентация целевой контрактной подготовки;

–         обеспечение законодательных условий, стимулирующих внедрение новых образовательных технологий, систем управления качеством образования, условий и форм образовательного процесса, связанных с обеспечением академической мобильности студентов, интеграцией образовательной и научно-исследовательской деятельности;

–         возможность предоставления университетам права на присвоение своим работникам ученых званий доцента и профессора по кафедре; регламентация режимов рабочего времени и порядка аттестации профессорско-преподавательского состава;

–         информационная открытость и публичная отчетность;

6)      относительно послевузовского профессионального образования следует отметить, что отнесение его действующим законодательством к отдельному уровню образования на практике вызывает много вопросов. Профессиональным сообществом неоднократно обращалось внимание на необходимость модернизации данной подсистемы образования. Действующие нормы требуют пересмотра, исходя из роли, места и структуры послевузовского профессионального образования в системе образования с учетом целей и содержания ведущейся в этой подсистеме деятельности. Возможными решениями здесь служат правовое оформление аспирантуры (адъюнктуры) как третьего уровня высшего образования с одновременным отнесением докторантуры к системе подготовки научных кадров либо регламентация аспирантуры (адъюнктуры) и докторантуры в качестве одной из форм последипломной подготовки, являющейся интегрированной системой обучения и научных исследований. Объем и содержание соответствующих положений законопроекта зависит от выбора направлений модернизации и новой модели послевузовского профессионального образования. Представляется также возможной подготовка отдельного законопроекта, посвященного государственной системе аттестации научно-педагогических и научных работников в Российской Федерации;

7)      относительно особенностей регулирования отношений в дополнительном образовании следует отметить, что в этой сфере выделяются самостоятельные подсистемы, различающиеся по своим целям, направленности, формам организации, правовому статусу участников. В частности, дополнительное образование детей и дополнительное образование взрослых направлено на развитие личности человека, повышение его культурного и интеллектуального уровня; дополнительное профессиональное образование — на целенаправленное непрерывное повышение профессиональных знаний граждан, уже имеющих профессиональное образование, совершенствование их деловой квалификации, подготовку к выполнению новых видов профессиональной деятельности. При этом дополнительное образование взрослых и дополнительное профессиональное образование понятийно не разведены, что создает правовую неопределенность и ведет к терминологической и содержательной путанице. Кроме того, существует и активно развивается практически не урегулированный законодательно сектор, в котором одновременно осуществляется обучение и детей, и взрослых.

Вместе с тем динамично меняющиеся потребности экономики стимулируют развитие дополнительного профессионального образования. Проблема обеспечения его эффективного правового регулирования значительно актуализируется в условиях формирования инновационных направлений развития экономики, когда быстро меняющиеся знания и технологии требуют постоянного обновления профессиональных навыков, динамичной переподготовки и повышения квалификации кадров, организации их непрерывного образования. Положения, закрепляющие возможности развития системы дополнительного профессионального образования, в том числе финансово-экономические основы ее функционирования, обеспечение доступности такого образования на протяжении жизни для всех желающих в соответствии с профессиональными потребностями, формы участия в развитии данной системы представителей работодателей и профсоюзов, требуют глубокой проработки и формирования единых подходов к решению проблемы.

При подготовке соответствующих глав законопроекта представляется целесообразным рассмотреть возможность регламентации следующих положений.

1)   В части общих положений:

а) разграничение понятий дополнительного образования и дополнительных образовательных услуг;

б) закрепление права на дополнительное образование и границ дополнительного образования; виды дополнительного образования (детей, взрослых, дополнительное профессиональное);

2)   в отношении дополнительного образования детей:

а) государственные гарантии предоставления дополни-

тельного образования детям;

б) расширение спектра образовательных программ дополнительного образования детей (дополнительные [общеразвивающие] программы, дополнительные предпрофессиональные программы в сфере искусства);

в) упорядочивание видов образовательных организаций

(учреждений), реализующих такие программы;

г) определение форм и направлений целенаправленной

работы с одаренными детьми и талантливой молодежью; регламентация проведения олимпиад, конкурсов, летних школ и т. п.; зачета их результатов в образовательном процессе;

д) возможность выдачи и вид документа, выдаваемого по

результатам освоения дополнительных предпрофессиональных программ;

3) в отношении дополнительного профессионального образования:

а) определение видов и особенностей реализации дополнительных профессиональных образовательных программ, уточнение понятия профессиональной переподготовки, выделение в самостоятельный вид программ интернатуры, ординатуры, ассистентуры-стажировки;

б) формы освоения дополнительных профессиональных образовательных программ, в том числе в процессе трудовой деятельности;

в) расширение перечня организаций, имеющих право на реализацию образовательных программ дополнительного профессионального образования, определение их правового статуса в сфере образования;

г) модели организации и финансирования дополнительного профессионального образования в бюджетной сфере и секторах рыночной экономики; сертификаты на повышение квалификации; возможность установления норматива затрат работодателей на повышение квалификации работников и др.;

д) введение общественно-профессиональной аккредитации дополнительных профессиональных программ;

е) виды документов, выдаваемых по результатам освоения дополнительных профессиональных образовательных программ, статус диплома, выдаваемого по результатам профессиональной переподготовки.

 

VI. отдельную главу законопроекта составят статьи, посвященные особенностям реализации некоторых видов образовательных программ и получения образования отдельными категориями обучающихся. К ним относятся, в частности, особенности реализации военных образовательных программ и профессиональных образовательных программ, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, профессиональных образовательных программ в сфере культуры и искусства, высшего медицинского и фармацевтического образования, особенности реализации образовательных программ учреждениями профессионального религиозного образования (духовными образовательными учреждениями) и др.

С учетом обозначенных ранее подходов к регламентации образовательной деятельности по реализации образовательных программ различного уровня, а также специфики, связанной с целевым назначением данных видов образования, введение в законопроект соответствующих статей позволит более комплексно урегулировать возникающие в этой сфере отношения. Законодательное закрепление общих правил организации и предоставления соответствующего образования позволит сделать эти подсистемы образования более открытыми для общества.

В законопроекте следует также регламентировать особенности организации получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья и другими категориями граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (детисироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из их числа, граждане, отбывающие наказание в виде лишения свободы, несовершеннолетние, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, и др.), предусмотрев в том числе:

–         законодательное закрепление механизмов, обеспечивающих реализацию права указанных граждан на образование;

–         создание необходимых условий для получения такими гражданами образования, включая соответствующие меры государственной поддержки;

–         регламентацию особенностей организации образовательного процесса при совместном обучении («инклюзивное» [интегрированное] образование) и др.

Наличие данных статей в новом Федеральном законе — необходимое условие для создания функционально полной правовой базы образования, обеспечивающей реализацию права на образование различных категорий лиц и способствующей эффективному осуществлению государственной политики в области образования.

 

VII. Самостоятельный блок составляют вопросы, посвященные экономике системы образования. Введение соответствующих статей обусловлено наличием значительной специфики в отношениях, возникающих в сфере образования в связи с экономической деятельностью субъектов системы образования. Представляется, что указанные отношения, оставаясь в рамках общих предписаний своих отраслей, должны быть в части особенностей их реализации в сфере образования урегулированы в новом Федеральном законе при помощи комплексных правовых институтов как основного средства учета специфики правовых режимов в образовании, а также путем введения соответствующих бланкетных норм, отсылающих к актам иных отраслей законодательства.

Целесообразно в законопроекте закрепить положение о характере образовательной деятельности и ее месте в системе общественных отношений как вида экономической деятельности. Исходя из того, что образование является общественно значимым благом, представляется необходимым сохранить действующее правило, согласно которому образовательная деятельность не может быть предпринимательской. С учетом этого законодательной регламентации подлежат также вопросы осуществления образовательной деятельности на возмездной основе, оказания дополнительных платных образовательных услуг как государственными и муниципальными, так и частными образовательными организациями (учреждениями). На законодательном уровне следует, в частности, закрепить общие требования к условиям и содержанию различных видов договоров об образовании (обучении) с учетом специфики предоставляемого образования и источника финансирования. В данную главу необходимо включить обновленные с учетом современных реалий нормы, регламентирующие возможность ведения образовательными организациями (учреждениями) наряду с образовательной иных видов деятельности, приносящих доход, а также условия ее осуществления государственными (муниципальными) бюджетными и автономными образовательными учреждениями. В этой связи в законопроект могут быть включены нормы, устанавливающие при необходимости особенности распоряжения государственными и муниципальными образовательными учреждениями имуществом, исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации, условия участия образовательного учреждения (организации) в создании и деятельности иных юридических лиц и т. п.

Представляется, что в законопроекте следует закрепить новые подходы к механизму финансирования образовательных организаций (учреждений) с учетом:

1)      изменений в механизме управления публичными финансами в соответствии с основными направлениями бюджетной реформы в Российской Федерации;

2)      приоритетных направлений модернизации образования и реализации принципа нормативного подушевого финансирования, введения новой системы оплаты труда в различных подсистемах образования;

3)      принципа диверсификации источников финансирования образовательных организаций (учреждений) и задачи повышения инвестиционной привлекательности сферы образования.

Что касается совершенствования правового регулирования отношений, связанных с финансированием образовательных организаций (учреждений) из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предполагается включить в законопроект нормы, определяющие содержание норматива предоставления образовательных услуг, порядок установления нормативов финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений. При этом целесообразно предусмотреть дифференцированную систему нормативов с учетом специфики региона (село, удаленные и труднодоступные регионы, регионы проживания малочисленных коренных народов Севера), типов, видов (категорий) государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также контингента обучающихся, воспитанников. В дополнительной регламентации нуждается также механизм формирования государственного заказа, определения контрольных цифр приема и распределения государственного задания на предоставление среднего профессионального и высшего образования. В законопроекте предполагается закрепить возможность финансового обеспечения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета образовательной деятельности частных образовательных организаций (учреждений) общего, среднего профессионального и высшего образования. В качестве механизма реализации данного подхода целесообразно предусмотреть конкурсное размещение контрольных цифр приема граждан на бесплатное обучение за счет бюджетных ассигнований среди имеющих государственную аккредитацию образовательных организаций (учреждений). При этом федеральные бюджетные учреждения будут финансироваться в пределах бюджетных ассигнований на обеспечение функций бюджетных учреждений, федеральные автономные учреждения — за счет субсидий автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат по оказанию государственных образовательных услуг, частные образовательные организации (учреждения) — за счет субсидий некоммерческим организациям на возмещение нормативных затрат по оказанию соответствующих государственных образовательных услуг.

В законопроекте важно также учесть новые правовые и экономические реалии и связанные с ними уже действующие нормы. В частности, необходимо зафиксировать условия для введения в государственных и муниципальных образовательных учреждениях различных форм оплаты труда, направленных на материальное стимулирование эффективности и качества труда.

Принцип диверсификации источников финансирования, предполагающий сочетание источников государственного бюджетного финансирования, финансирования через местные бюджеты, а также негосударственных источников финансирования, должен соответствовать действующему правовому режиму имущества образовательных организаций (учреждений), а также порядку предоставления ими платных услуг. Особое значение принцип диверсификации источников финансирования имеет для профессионального образования. Новый Федеральный закон должен закрепить в качестве нормы-принципа эту особенность механизма финансирования профессионального образования (прежде всего высшего образования), признанную в качестве таковой на международном уровне.

Действующее законодательство в сфере образования не обеспечивает в достаточной степени инвестиционную привлекательность системы образования для предпринимателей. В целях обеспечения привлечения дополнительных внебюджетных средств в сферу образования следует рассмотреть вопрос о включении в данный раздел законопроекта норм, связанных с возможностью налогового стимулирования общественно значимой (полезной) деятельности в данной сфере, и сохранении в арсенале законодательства об образовании инструмента предоставления налоговых и иных преимуществ как одного из наиболее эффективных экономических средств образовательной политики. Это можно было бы осуществить, в частности, путем введения бланкетной нормы, которая закрепляла бы принцип экономического стимулирования образовательной деятельности и, не устанавливая непосредственно налоговых льгот для той или иной категории субъектов деятельности в сфере образования, отсылала по этому вопросу к соответствующим актам законодательства о налогах и сборах.

В законопроекте должен быть обозначен институт образовательного кредита как способ привлечения финансовых ресурсов в сферу образования, способствующий повышению эффективности затрат на образование, качества и конкурентоспособности российского образования. Причем предполагаемая норма должна иметь отсылочный характер, так как сам институт образовательного кредита в силу комплексности составляющих его правовых норм и сложности регулируемых отношений, скорее всего, должен стать предметом отдельного нормативного правового акта.

В целом при регламентации механизма финансирования образования следует исходить из того, что аудит эффективности государственных расходов представляет собой важный инструмент финансовой политики органов власти, осуществляющих управление в сфере образования, и образовательных учреждений (организаций) при определении эффективности финансирования, бюджетных расходов и организации внутриведомственного финансового контроля.

VIII. В отдельной главе законопроекта предполагается более системно и детально по сравнению с действующим законодательством регламентировать вопросы международного сотрудничества в сфере образования, в том числе виды международных договоров (соглашений) в сфере образования, формы и направления международного и межрегионального сотрудничества, права и обязанности субъектов международного сотрудничества и т. д.

Указанные вопросы следует регулировать с учетом коренного изменения ситуации в этой сфере, связанного с динамично развивающимися процессами глобализации, с интеграционными процессами и включением в них Российской Федерации, активизацией международной деятельности и международного сотрудничества в области образования, необходимостью создания правовых условий и механизмов поддержки различных форм экспорта образовательных услуг. Нормы законопроекта должны охватывать круг общественных отношений, характерных для рассматриваемой деятельности в основных подсистемах образования.

В частности, в данной главе предлагается законодательно закрепить:

–         цели, основные направления и принципы международной деятельности и международного сотрудничества в сфере образования. При этом международное сотрудничество должно быть определено как одно из важнейших направлений государственной образовательной политики;

–         важнейшие международно-правовые принципы сотрудничества в сфере образования — режим наибольшего благоприятствования и национальный режим;

–         положения об участии Российской Федерации в деятельности универсальных и специализированных международных организаций (в первую очередь — Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры [ЮНЕСКО]);

–         положения об участии Российской Федерации в интеграционных процессах, которые предусматривают осуществление как согласованной образовательной политики, так и нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования (Болонский процесс и вхождение в единое европейское пространство высшего образования,  ЕврАзЭС и интеграционные процессы в данной сфере на постсоветском пространстве).

Предметом регулирования данной главы законопроекта являются также формы и основные направления международной деятельности в сфере образования. Среди них наряду с традиционными (обучение граждан Российской Федерации в образовательных организациях иностранных государств и обучение иностранных граждан в российских образовательных учреждениях [организациях]; обмен обучающимися, педагогическими и научно-педагогическими работниками; участие российских образовательных организаций, обучающихся и педагогических работников в международных образовательных, научных программах и проектах) могут быть также выделены:

а) международное сотрудничество, нацеленное на переход к системе «обучение в течение жизни», охватывающей все периоды обучения (от дошкольного до послепенсионного) и все его сектора — «формальное», «неформальное» образование, самостоятельное обучение;

б) международное сотрудничество по организационно-правовому обеспечению и сопровождению «трансграничного» образования;

в) международное сотрудничество по обеспечению качества образования (системы аккредитации и оценки образовательных программ);

г) международное сотрудничество по вопросам признания документов об образовании, квалификаций;

д) международное сотрудничество и международная кооперация в интересах подготовки квалифицированных кадров для научной, научно-технической и инновационной сфер развития экономики.

В соответствии с общими принципами распределения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями в законопроекте следует установить полномочия органов государственной власти в сфере международного сотрудничества в образовании, а также образовательных организаций (учреждений).

Отдельную группу составляют нормы, регламентирующие, с одной стороны, порядок реализации права на образование иностранных граждан и апатридов на территории Российской Федерации, с другой — российских граждан в иностранных учебных заведениях. К этим нормам, в первую очередь, относятся общие нормы (принципы), регулирующие вопросы приема и обучения указанных лиц, включая механизм квотирования. При этом необходимо закрепить необходимые стимулы и гарантии для развития академической мобильности, введя в частности в понятийный аппарат законопроекта понятие «академическая мобильность». В рамках механизма государственного содействия получению образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, целесообразно также определить особенности порядка их направления для обучения за рубежом.

В новом Федеральном законе должен найти законодательное закрепление вопрос об установлении государственных гарантий Российской Федерации в части создания возможностей и мер содействия по обучению соотечественников в российских образовательных учреждениях. В частности, может быть закреплена сложившаяся практика совместного создания университетов, один из учредителей которых — Правительство Российской Федерации. Назревшей также является необходимость закрепления правовых условий для создания и функционирования системы содействия изучения языков и культуры народов России за рубежом. При этом особые гарантии и поощрения следует предусмотреть в отношении системы изучения русского языка как международного.

Международная проблематика, несмотря на выделение ее в отдельную главу, неизбежно будет связана с другими главами и статьями законопроекта (например, в статьях, в которых регулируются основы нормативно-правового регулирования образовательных отношений и системы образования, в части взаимодействия актов международного права и национального законодательства об образовании; в статье, закрепляющей содержание и принципы государственной политики в сфере образования; в статьях, регулирующих порядок признания и установления эквивалентности документов об образовании иностранных государств, и др.). Это предполагает, что при разработке законопроекта будет обращено особое внимание на предотвращение дублирования норм и возникновения противоречий.

 

IX. В последнюю главу законопроекта предлагается включить нормы о вступлении в силу нового Федерального закона и установлении переходного периода, о признании утратившими силу Закона Российской Федерации «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также статей других законодательных актов, положения которых будут перенесены в новый Федеральный закон в целях исключения их дублирования либо отменены и т. п.

Приведение в соответствие с новым законодательным актом об образовании норм аналогичных законов субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актов различного уровня, а также локальных правовых актов образовательных учреждений будет способствовать упорядочиванию законодательства об образовании, совершенствованию его структурно-функциональных связей и оформлению как единой, внутренне согласованной системы.

Таким образом, предлагаемый подход к модернизации законодательных основ образования позволит обеспечить комплексную реализацию ст. 7 Конституции Российской Федерации, провозглашающей Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; органично включить в законодательство новые положения, которые отражают современные требования к образованию, вытекающие из объективных запросов общества и инновационно-ориентированной экономики, и обеспечивают реализацию государственных гарантий и повышение доступности и качества образования для всех граждан Российской Федерации независимо от состояния здоровья, места жительства, социального и имущественного положения; а также сформировать на этой основе эффективно работающее законодательство, направленное на формирование открытой, тесно взаимодействующей с обществом и динамично развивающейся системы образования.

 

Приложение 2

СТРУКТУРА ЗАКОНОПРОЕКТА

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

Статья 2. Основные понятия и термины, применяемые в настоящем Федеральном законе

Статья 3. Основные принципы правового регулирования отношений в сфере образования

Статья 4. Запрещение дискриминации в сфере образования

Статья 5. Отношения в сфере образования

Статья 6. Система законодательства об образовании

Статья 7. Локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения

Статья 8. Регулирование образовательных отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в договорном порядке

Статья 9. Действие законодательства об образовании и иных актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в сфере образования, по кругу лиц

Статья 10. Действие законодательства об образовании и иных актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в сфере образования, во времени и пространстве

Статья 11. Законодательство об образовании, иные акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере образования, и нормы международного права

Статья 12. Государственные гарантии реализации права на образование в Российской Федерации

Статья 13. Полномочия Российской Федерации в сфере образования, исполняемые федеральными органами государственной власти

Статья 14.Полномочия Российской Федерации в сфере образования образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации

Статья 15.    Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования

Статья 16.      Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования

Глава 2. Система образования

Статья 17.    Структура системы образования

Статья 18.    Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования

Статья 19.    Общие требования к содержанию образования

Статья 20.    Образовательные программы

Статья 21.    Формы получения образования и обучения

Статья 22.    Образовательная деятельность

Статья 23.    Научно-методическое, ресурсное, производственное и информационное обеспечение системы образования

Статья 24.    Экспериментальная и инновационная деятель-

ность в сфере образования

Глава 3. Организации, осуществляющие образовательную деятельность

Статья 25.    Образовательные организации

Статья 26.    Создание, реорганизация и ликвидация образовательных организаций

Статья 27.    Типы образовательных организаций

Статья 28.    Устав образовательной организации

Статья 29.    Управлениеобразовательной организацией

Статья 30.    Структура образовательной организации

Статья 31.    Информационная открытость образовательной организации

Статья 32.    Компетенция, права, обязанности и ответственность образовательной организации

Статья 33.    Организации, осуществляющие обучение

 

Глава 4. Обучающиеся, их родители и иные законные представители

Статья 34.    Обучающиеся

Статья 35.    Основные права и меры социальной поддержки обучающихся

Статья 36.    Пользование учебниками и учебными пособиями

Статья 37.    Охрана здоровья

Статья 38.    Стипендии и другие денежные выплаты

Статья 39.    Обеспечение питанием

Статья 40.    Обеспечение одеждой, обувью, мягким инвентарем и другими предметами первой необходимости

Статья 41.    Обеспечение местами для проживания в общежитиях

Статья 42.    Транспортное обеспечение

Статья 43.    Академический отпуск, отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет

Статья 44.    Основные обязанности обучающихся

Статья 45.    Ответственность обучающихся

Статья 46.    Родители и иные законные представители несовершеннолетних обучающихся

Статья 47.    Основные права родителей и иных законных представителей несовершеннолетних обучающихся

Статья 48.    Основные обязанности и ответственность родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся

 

Глава 5. Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность

Статья 49.    Педагогические работники

Статья 50.    Права и свободы педагогических работников, гарантии и меры социальной поддержки

Статья 51.    Обязанности и ответственность педагогических работников

Статья 52.    Аттестация педагогических работников

Статья 53.    Повышение квалификации и профессиональная переподготовка педагогических работников

Статья 54.    Правовой статус руководителей образовательных организаций

Статья 55.    Иные работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность

Статья 56.    Лица, осуществляющие индивидуальную педагогическую деятельность

 

Глава 6. Основания возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей, связанных с получением образования

Статья 57. Основания возникновения прав и обязанностей, связанных с получением образования

Статья 58.    Порядок и условия возникновения прав и обязанностей лиц, поступающих на обучение в организации, осуществляющие образовательную деятельность

Статья 59.    Общие требования к приему на обучение в организации, осуществляющие образовательную деятельность

Статья 60.    Возникновение образовательных отношений

Статья 61.    Изменение образовательных отношений

Статья 62.    Прекращение образовательных отношений

Статья 63.    Восстановление в образовательной организации

Статья 64.    Общие требования к организации образовательного процесса

Статья 65.    Кредитно-модульная система организации образовательного процесса

Статья 66.    Сетевые формы реализации и освоения основных образовательных программ

Статья 67.    Реализация образовательных программ с использованием дистационных и электронных образовательных технологий

Статья 68.    Печатные и электронные образовательные и информационные ресурсы в образовательном процессе

Статья 69.    Аттестация обучающихся. Государственная (итоговая) аттестация обучающихся

Статья 70.    Документы об образовании и (или) квалификации

Статья 71.    Подтверждение документов об образовании и (или)

Глава 7. Общие правила организации образовательного процесса и реализации образовательных программ квалификации

Статья 72. Признание документов иностранных государств об образовании и (или) квалификации

 

Глава 8. Государственное регулирование и управление в сфере образования

Статья 73.    Реализация государственной политики в сфере образования

Статья 74.     Управление системой образования

Статья 75. Информационное обеспечение управления в системе образования

Статья 76.      Учет и отчетность в системе образования

Статья 77.     Участие объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики и управлении в сфере образования

Статья 78. Объединения юридических лиц, государственно-общественные объединения, общественные организации в системе образования

 

Глава 9. Государственная регламентация образовательной деятельности, контроль и оценка качества образования

Статья 79.    Государственный надзор за соблюдением законодательства об образовании

Статья 80.    Лицензирование образовательной деятельности

Статья 81.    Государственная аккредитация образовательных организаций

Статья 82.    Государственный контроль качества образования

Статья 83.    Педагогическая экспертиза

Статья 84.    Профессионально-общественная аккредитация образовательных программ

Статья 85.    Общественная      аккредитация     образовательных и научных организаций

 

Глава 10. Экономическая деятельность в сфере образования

Статья 86.    Принципы экономической деятельности в сфере образования

Статья 87.    Финансовое обеспечение образовательной деятельности

Статья 88.    Распределение контрольных цифр приема граждан на обучение за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Статья 89.      Осуществление образовательной деятельности за счет средств физических и юридических лиц.

Целевая контрактная подготовка

Статья 90.    Имущество образовательных организаций

Статья 91.    Результаты интеллектуальной деятельности образовательных организаций

Статья 92.    Образовательное кредитование

Статья 93.    Особенности возмещение ущерба, причиненного некачественным образованием

Статья 94.    Государственно-частное партнерство в сфере образования

Статья 95.    Дошкольное образование

Статья 96.    Дошкольная образовательная организация

Статья 97.    Организация приема в дошкольную образовательную организацию

Статья 98.    Реализация основной образовательной программы дошкольного образования

Статья 99.    Родительская плата за присмотр и уход за детьми

Глава 11. Дошкольное образование в дошкольных образовательных организациях

Статья 100. Компенсация части родительской платы за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях

Глава 12. Общее образование

Статья 101. Цели и задачи общего образования

Статья 102. Общеобразовательная организация

Статья 103. Организация приема в общеобразовательную организацию

Статья 104. Реализация основных образовательных программ

начального общего, основного общего, среднего общего образования

Статья 105. Особенности реализации основных образовательных программ общего образования, интегрированных с дополнительными предпрофессиональными программами

Статья 106. Итоговая аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего

и среднего общего образования

Статья 107. Единый государственный экзамен

Статья 108. Психолого-педагогическая и медико-социальная помощь обучающимся, осваивающим основные образовательные программы общего образования

Статья 109. Особенности предоставления общего образования детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей

Статья 110. Особенности предоставления общего образования обучающимся с девиантным поведением, направленным в специальные учебно-воспитательные организации

 

Глава 13. Профессиональное обучение

 Статья 111. Организация профессионального обучения

Статья 112. Профессиональное      обучение    по    программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих и должностям служащих

Статья 113. Профессиональное обучение по программам переподготовки рабочих и служащих, программам повышения квалификации рабочих и служащих

Статья 114. Учебный центр профессиональных квалификаций

Статья 115. Квалификационный экзамен

Глава 14. Среднее профессиональное образование

Статья 116. Основные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования

Статья 117. Профессиональные образовательные организации

Статья 118. Порядок приема в профессиональную образовательную организацию

Статья 119. Организация образовательного процесса по реализации основных образовательных программ среднего профессионального образования

Статья 120. Особенности реализации основных образовательных программ среднего профессионального образования, интегрированных с основными образовательными программами общего образования

Статья 121. Итоговая аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы среднего профессионального образования

Статья 122. Работники          профессиональной    образовательной организации

Глава 15. Высшее образование

Статья 123. Цели высшего образования

Статья 124. Образовательные программы и квалификации (степени) высшего образования

Статья 125.Образовательные организации, реализующие основные образовательные программы высшего образования

Статья 126.Автономия и академические свободы образовательных организаций высшего образования

Статья 127.Виды образовательных организаций высшего образования

Статья 128. Категории, устанавливаемые в отношении университетов, находящихся в ведении Российской Федерации

Статья 129.Управление        образовательными    организациями высшего образования

Статья 130.Организация приема в образовательную организацию высшего образования

Статья 131.Студенты и слушатели образовательных организаций высшего образования

Статья 132.Итоговая аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы бакалавриата, подготовки специалиста и магистратуры

Статья 133. Прием в аспирантуру (адъюнктуру)

Статья 134. Организация образовательного процесса по программам подготовки научно-педагогических кадров Статья 135. Подготовка диссертаций в форме соискательства

Статья 136.Формы интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности в высшем образовании

Глава 16. Дополнительное образование

Статья 137. Дополнительное образование

Статья 138. Образовательные организации дополнительного образования

Статья 139. Реализация дополнительных общеобразовательных программ для детей

Статья 140. Реализация дополнительных общеобразовательных программ для взрослых

Глава 17. Дополнительное профессиональное образование

Статья 141. Предоставление профессионального образования

Статья 142. Виды дополнительных профессиональных образовательных программ

Статья 143. Образовательные организации дополнительного профессионального образования

Статья 144. Управление образовательной организацией дополнительного профессионального образования

Статья 145. Формирование контингента слушателей для обучения по дополнительным профессиональным программам в образовательной организации дополнительного профессионального образования

Статья 146. Организация образовательного процесса по дополнительным профессиональным образовательным программам

Статья 147. Аттестация дополнительные профессиональные программы

Статья 148. Работники образовательной организации дополнительного профессионального образования

Глава 18. Особенности реализации некоторых видов образовательных программ и получения образования отдельными категориями обучающихся

Статья 149. Организация получения образования гражданами, проявившими выдающиеся способности

Статья 150. Организация получения образования иностранными гражданами и лицами без гражданства в российских образовательных организациях

Статья 151. Организация образования   лицами с ограниченными возможностями здоровья

Статья 152. Организация предоставления образования лицам, осужденным к лишению свободы

Статья 153. Особенности реализации профессиональных образовательных программ и деятельности образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка

Статья 154. Особенности реализации профессиональных образовательных программ медицинского и фармацевтического образования

Статья 155. Особенности реализации образовательных программ в области искусств

Статья 156.Особенности реализации образовательных программ в области физической культуры и спорта

Статья 157. Особенности реализации образовательных программ в области подготовки авиационного персонала гражданской авиации, плавательных составов судов в соответствии с международными требованиями, а также в области подготовки кадров для железнодорожного транспорта, непосредственно связанных с движением поездов и маневровой работой

Статья 158. Особенности получения религиозного образования и реализации образовательных программ учреждениями профессионального религиозного образования (духовными образовательными учреждениями), образовательными учреждениями религиозных организаций

Глава 19. Международная деятельность в сфере образования

Статья 159. Формы и направления международного сотрудничества в сфере образования

Статья 160. Участие образовательных организаций в международном сотрудничестве в сфере образования

Глава 20. Переходные и заключительные положения

Статья 161. Вступление в силу Федерального закона

Статья 162. Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона

Статья 163. Признание недействующими на территории Российской Федерации отдельных законодательных актов СССР и РСФСР

Статья 164. Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов


Возврат к списку