ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Глава 3. Совершенствование системы законодательных норм об образовании

3.2. Конституционные основы образовательного права


В условиях, когда большое число субъектов (РФ и ее участники) имеют право нормативного регулирования одной и той же сферы деятельности, необходимы основные принципы, которыми они должны руководствоваться при принятии конкретного акта. Такие принципы тем более необходимы в условиях формирования своих позиций в данной сфере участниками нормотворческого процесса.

Как известно, каждая система норм объединена многообразием закономерных связей между собой, среди которых можно назвать смысловые, логические, структурные, что объединяет их в отрасли, подотрасли, институты. В числе таких связей в науке и практике нередко называют принципы права в целом, а также принципы отдельных отраслей права и институтов.

«Значительная часть правовых принципов обладает всеми необходимыми свойствами объективных законов. Из понимания принципа как руководящего начала соответствующего явления, процесса вытекает его общий и устойчивый характер. Коль скоро принцип есть «исходное начало», «руководящая идея», «основа», то, следовательно, он характеризуется не просто абстрактной всеобщностью, а такой всеобщностью, которая напрямую связана с сущностью, основой явлений и процессов и является весьма устойчивой, постоянной».

Поскольку принципы обладают всеми свойствами объективных законов, то вполне можно утверждать, как это делает С.С.Алексеев, что принципы права «реально заложены в право независимо от того, сформулированы ли они в научном познании или нет».

Конечно, принципы права должны быть поняты обществом, по крайней мере, его активной частью, и сформулированы. «В тех случаях, когда принципы права не осознаются учеными-юристами, не закрепляются прямо и непосредственно действующим законодательством, правовые нормы оказываются несовершенными, малоэффективными и не приводят к ожидаемым результатам. В обществе сохраняются устойчивые потребности, которые не получают надлежащего удовлетворения, а фактические отношения складываются вопреки законодательным установлениям, в обход норм права. В этих условиях общество, правовая наука и юридическая практика вынуждены постоянно принимать меры по усовершенствованию таких норм права, пока случайно методом проб и ошибок либо в процессе теоретического анализа не будет открыта их сущностная основа и выражающий эту основу правовой принцип».

Обоснованность такого заключения автора становится вполне очевидной, если принять во внимание описанные выше процессы становления государственно-правовых отношений и, в частности, отношений в сфере образования в Российской Федерации.

Современное законодательство стремится четко сформулировать свои принципы (ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 1 Семейного кодекса Российской Федерации и др.), что заслуживает безусловной поддержки.

На основе анализа литературы и практики нормативного правового регулирования общественных отношений можно сделать вывод, что принципом в праве является основное начало, идея или положение, выражающее, с одной стороны, потребности общества, которые должны быть учтены в процессе нормотворчества, а с другой - определяющие сущность системы норм, призванных регулировать соответствующую область общественных отношений.

Принципы образовательного права современной России обусловлены двумя видами факторов.

Во-первых, - историческим развитием страны до начала 90-х г.г. К тому времени сложилась система учебных заведений, сформировались кадры, была создана научная база образовательных программ, кристаллизовалась система социальных ценностей. О том, что данное обстоятельство имеет первостепенное значение, можно судить по содержанию законов об образовании стран, возникших на основе бывших союзных республик СССР, и принципов образовательного права, нашедших отражение в этих законах. Все страны СНГ и Балтии сформулировали у себя принципы, в той или иной мере сходные между собой, что и демонстрирует недавно выполненное исследование.

К числу таких принципов можно отнести государственное управление сферой образования, его гуманистический характер, светскость и некоторые другие.

Второй фактор - новые потребности, которые формируются в настоящее время и у отдельной личности, и у общества в целом. Общество увидело необходимость изжить догматизм, особенно при преподавании гуманитарных дисциплин. Стала актуальной задача формирования новой доктрины образования, в которой должно быть устранено или сведено к минимуму администрирование, поощряться инициатива и свобода в преподавании, возможность широкого выбора способов получения образования. Этим и обусловлено появление таких принципов как государственно-общественный характер управления образованием, свобода и плюрализм в образовании, приоритет общечеловеческих ценностей.

Говоря о конституционных принципах образовательного права, следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации устанавливает в стране общие основы организации общественной жизни, а значит, и основных видов жизнедеятельности общества. Эти принципы в полной мере относятся и к организации образовательной деятельности, а потому требуют самостоятельного рассмотрения, когда речь идет о разработке образовательного права.

Базовые положения (принципы) организации образовательной деятельности в Российской Федерации можно выделить на основе анализа Конституции. Хотя, надо отметить, что они нашли выражение и в Законе Российской Федерации «Об образовании», ст. 2 которого устанавливает «Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:

1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

2) единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

5) свобода и плюрализм в образовании;

6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений».

Следует обратить внимание, что в этой статье речь идет о принципах государственной политики. Конечно, государство играет решающую роль в политической системе общества уже хотя бы потому, что оно в нормативном правовом порядке регулирует поведение всех других участников политического процесса. Но принципы образовательной деятельности, в том числе образовательного права, - это положения, которыми должны руководствоваться все субъекты образовательной деятельности - отдельные госорганы, должностные лица, государственные и частные организации, граждане. По этой причине и надо говорить о принципах образовательного права в целом, а не только о политике государства в образовании.

Появление принципов в образовании обусловлено историческими причинами, а также целями, которые общество ставит перед собой при создании системы права, его отдельной отрасли или правового института. В Российской Федерации появление таких принципов обусловлено тем, что в самом начале 90-х гг. пришлось, в сущности, создавать новую систему образования. Поскольку ее основой служила уже сложившаяся и отлаженная система, причем довольно емкая по числу задействованных в ней людей, от которой невозможно было отказаться или подвергнуть ее реформированию в короткие сроки, то обстановка требовала сформулировать основные ориентиры, к которым надо двигаться. Такими ориентирами и стали принципы.

Объективность их содержания очевидна. Об этом свидетельствует не только опыт прошедших лет строительства в образовании. Страны Содружества Независимых Государств в свое законодательство также ввели нормы о принципах государственной политики в образовании. Причем, основные из них в том или ином виде присутствуют в законах большинства стран.

В принципах нашла отражение этносоциальная обстановка недавно возникших государств. Поэтому большинство из них решили установить специальный принцип строительства своих образовательных систем. Единство образовательного пространства названо не только в Российской Федерации, но и в Грузии, Молдавии, Туркмении, Украине, Узбекистане.

В то же время система принципов подвержена воздействию субъективных факторов. На нее оказывает влияние, в частности, видение обществом и государством состояния системы образования и тех целей, которые надо ставить перед собой. Так, в Республике Казахстан и Туркменистане законы об образовании в соответствующих статьях не содержат упоминания о гуманистическом характере образования. Приоритет и признание общечеловеческих ценностей не считают принципами законы Грузии, республики Казахстан и Узбекистан.

1. Конституция Российской Федерации играет решающую роль, когда речь идет о формировании целей образовательной деятельности. Эту цель можно определить одним словом - гуманизм. Провозглашение гуманизма, ориентация общества на приоритет человеческих ценностей нашли свое отражение в целом ряде положений Конституции Российской Федерации. Уже в ст.2 установлено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Тем самым государство отказывается от признания приоритета своих собственных целей, отказывается от готовности решать все проблемы своих граждан. Человек больше не является простым винтиком в государственной машине, винтиком, с интересами которого можно и не считаться, если это служит благу всего народа и даже всего человечества. Тем самым признается, что Российское государство создается для человека, а отнюдь не наоборот. Конечно, коллективные интересы групп граждан и даже всего населения безусловно играют важную роль в формировании общественной жизни. Но на первое место ставятся именно индивидуальные интересы, права и свободы человека. Их первичность проявляется в том, что ч.2 ст.2 Конституции объявляет обязанностью государства «признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина». Поскольку такая обязанность установлена для государства, она, следовательно, непосредственно предусматривается как для его органов общей компетенции при решении многообразных проблем сферы образования, так и для специализированных органов и учреждений управления образованием.

Более того, переходя к специальной регламентации прав и свобод человека и гражданина, Конституция снова возвращается к проблеме приоритета человека в государстве и устанавливает в ст.18, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Значит, этой цели должно быть подчинено функционирование всех звеньев государственного механизма. Во всех случаях при возникновении в их практике коллизий, при появлении пробелов в нормативном регулировании, при необходимости прибегнуть к целесообразности того либо иного решения на первое место выходят права и свободы человека.

В образовательной деятельности этот принцип проявляется как триединство.

Во-первых, признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина составляют смысл деятельности всех органов и учреждений образования и каждого их должностного лица. Признание означает, что права принадлежат каждому на основе естественного права, он не может быть лишен своих прав произвольно. Закрепление прав и свобод в Конституции является лишь следствием их естественного происхождения. Соблюдение означает не только уважение прав человека, согласование своих решений и действий с такими правами, но и создание условий для их осуществления людьми - формирование материально-технической базы, выделение финансирования, обеспечение организационной, юридической и информационной поддержки и т.д. Под защитой чаще всего подразумевается деятельность судебных и других правоохранительных органов. В сфере образования защиту прав и свобод осуществляет прежде всего аппарат управления, который призван пресекать неправомерные действия подведомственных учреждений, а также должностных лиц, не в полной мере понимающих либо в полной мере непонимающих основного смысла своей службы.

Ст. 18 Конституции формулирует смысл деятельности государственных органов, но данное положение распространяется также и на негосударственные образовательные организации. Соответствующие органы государства, регистрируя и лицензируя частные образовательные организации, осуществляя их аттестацию и аккредитацию, должны исходить из ст.18 Конституции. Кроме того, необходимо обратить внимание, что когда речь идет о сфере образовательной деятельности, то в нее включены не только воспитанники и обучающиеся, но и значительное число сотрудников - воспитатели, учителя, преподаватели, обслуживающий и управленческий персонал, которые также требуют уважения к своим правам и свободам.

Во-вторых, специальной целью системы образования является обеспечение широкого и беспрепятственного доступа к образованию. Это предполагает не только материальное и организационное обеспечение предоставления образовательных услуг, но и установление таких отношений с обучающимися, чтобы они имели возможность пользоваться этими услугами. Отсюда, вызывает сомнение обоснованность отчисления учреждениями своих воспитанников.

В-третьих, для того чтобы гуманистические основания общественного строя получили закрепление и дальнейшее развитие, они должны быть заложены в сознание людей, и прежде всего - подрастающего поколения. Конечно, молодое поколение граждан формируется под влиянием многообразных факторов - семьи, средств массовой информации, неформального общения, литературы и т.д. Среди этих многочисленных средств воздействия на сознание человека сфера образования занимает одно из ведущих мест. Ее роль обусловлена прежде всего тем, что образовательные программы содержат (или по крайней мере должны содержать) сведения об истории, культуре, литературе, социальных науках, в которых освещается основная тенденция развития человеческого общества - расширение свободы человека, гуманистические принципы общественного устройства, признание естественных прав и свобод человека, приоритет человека как высшей общественной ценности. Государственные образовательные стандарты призваны формировать именно такое мировоззрение у школьников и студентов, чему способствует чтение курсов по философии, истории, социологии, психологии и педагогике профессиональной деятельности, культурологии, религиоведению и ряду других дисциплин. Но перед системой образования стоит задача не только передать систему гуманитарных знаний, не только проникнуть в сферу эмоций и способствовать формированию их в нужном направлении, но и привить соответствующие навыки общения, а именно - умение строить отношения с людьми, группами людей, этносами в духе уважения прав человека на жизнь и здоровье, на честь и достоинство, свободу и неприкосновенность, права на тайну личной жизни, выбор своего мировоззрения, убеждений и т.д. Другими словами, человек за годы своей учебы в образовательных организациях должен приобрести навыки для реализации своей жизненной стратегии в духе гуманистических установок Российской Конституции.

Основные признаки гуманистического образования в концентрированном виде нашли отражение в п.1 ст.2 Закона «Об образовании». Здесь можно выделить два направления гуманизма. С одной стороны, признается ценность человека (приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности). С другой - определяются цели воспитания (воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье).

Гуманизм в широком смысле слова представляет собой систему общечеловеческих представлений, которая ставит на первое место ценности человека как личности - жизнь, здоровье, свободу, счастье, проявление и развитие своих способностей. Гуманизм признает нормой отношений между людьми равенство, справедливость, уважение человеческого достоинства. Гуманизм как система представлений развивается на протяжении многих столетий. Мотивы человечности, стремление к счастью и человечности нашли отражение не только в нравственно-религиозных и религиозных трактатах, но и в произведениях устного народного творчества и в литературно-художественных произведениях.

Гуманистическое воспитание предполагает и привитие ряда свойств характера, поведения, в которых должны быть реализованы лучшие качества человека - уважение к правам и свободам человека, любовь к окружающей природе и другие.

2. В наше время редко встретится человек, который решит оспаривать тезис о том, что образование является одним из важнейших факторов общественного развития: экономического, социального, духовного. Развитые в экономическом отношении страны выделяют значительную часть своего национального продукта на развитие каждого человека, поскольку хорошо понимают, что в этом залог их дальнейшего успешного развития.

Хотя Россию в настоящее время трудно отнести к развитым в экономическом отношении странам, тем не менее наша Конституция признает, что каждый имеет право на образование (ст.43). Каждый - это означает, что право на образование в Российской Федерации имеют не только граждане, но и любые другие лица, которые законно находятся на ее территории, даже если они не имеют гражданства. Если рассматривать приведенное положение в свете ч.2 ст.18 Конституции, то таким правом люди, проживающие в РФ, обладают независимо от пола, расы, национальности, вероисповедания, возраста и других обстоятельств.

Особую значимость этого принципа необходимо подчеркнуть специально. Как уже отмечено выше, некоторые субъекты Российской Федерации, увлеченные стремлением подчеркнуть свою суверенность, признают право на образование только за своими гражданами, что явно противоречит Конституции Российской Федерации. Кстати, аналогичным дефектом страдает и Закон «Об образовании». Он говорит в основном о правах граждан. Наиболее показательна в этом смысле ст.5, которая озаглавлена «Государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования». Тексты других норм образовательного права соответствуют тексту этой статьи.

В ст.2 Закона «Об образовании» всеобщность образования не выделяется как принцип государственной политики. В ней подчеркивается общедоступность. Такая установка перекликается с принципом всеобщности. Всеобщность права на образование (независимо от каких-либо факторов) установлена в п.1 ст. 5 данного Закона, хотя в ней содержится отмеченный выше дефект: гарантируется лишь гражданам Российской Федерации, что не соответствует ч.1 ст.43 Конституции.

Под образованием в преамбуле Закона «Об образовании» «понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся достижением гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)». Этим процесс обучения отличается от других форм и способов пополнения человеком своих знаний - в семье, при общении с другими людьми, чтением книг, восприятием информации в органах СМИ, наблюдением за окружающим миром и т.д.

Получение человеком основного общего образования не лишает, а предоставляет ему право продолжать свою учебу. После обязательного полного среднего образования он может идти в среднее или высшее профессиональное образовательное учреждение, вслед за этим перед ним открывается возможность продолжать учебу в аспирантуре, а затем писать и защищать докторскую диссертацию. Да и после этого он может осваивать другие специальности. Только способы обучения у него другие, чем в период получения среднего (полного) общего образования.

Надо отметить, что позиция ст.43 Конституции Российской Федерации несколько отличается от позиции Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В соответствии со ст.2 Протокола к этой Конвенции "Никому не может быть отказано в праве на образование. Государство при выполнении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечить детям такое образование и обучение в соответствии с собственными религиозными и философскими убеждениями". Эту норму можно понимать и таким образом, что если родители признают верными только положения определенной религии, они вправе дать своему ребенку только религиозное образование, которое не обязательно предполагает изучение гуманитарных и естественных наук. Конституция Российской Федерации, признавая свободу совести и вероисповедания и право изучать и распространять любые религиозные знания, тем не менее не признает только религиозное обучение образованием. Под получением образования понимается достижение и подтверждение гражданином (обучающимся) определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Всеобщность права на образование означает, что оно принадлежит всем и каждому, а не отдельным привилегированным категориям жителей России. Все другие установления Конституции и законодательства об образовании исходят из других обстоятельств, а именно: они учитывают способности человека, его материальные ресурсы и возможности общества. Поэтому-то установлен уровень образования, который бесплатно предоставляется всем. По причине ограниченных ресурсов общества (да и способности человека к дальнейшему обучению) предусмотрено, что высшее образование предоставляется на бесплатной основе только лицам, прошедшим конкурсный отбор. Понятно, лиц, способных к обучению в вузах и послевузовскому обучению, больше, чем в состоянии обучить государственная и муниципальная система учреждений. Поэтому Конституция и предусматривает что Российская Федерация «поддерживает» различные формы образования и самообразования, в том числе, надо полагать, и образования за счет своих средств на платной основе.

Поддержка эта выражается, в частности в том, что все виды образовательных организаций (в том числе и негосударственные) освобождаются от уплаты всех видов налогов (п.3 ст.40 Закона «Об образовании»). Однако Государственная налоговая служба, а сейчас Министерство по налогам и сборам, не дали своим местным органам разъяснений о порядке применения указанной нормы закона, а потому нередки случаи, когда налоговые инспекции и полиция предъявляют требования об уплате налогов образовательными организациями на том основании, что федеральные органы управления не давали указаний о применении ст.42 Закона «Об образовании».

Реализация права на образование зависит от многих обстоятельств, внешних и внутренних по отношению к обучающемуся. Это дает основание утверждать, что права, «которые реализуются в зависимости не от способностей и желаний человека, а от материальных условий жизни конкретного общества, уровня цивилизованности законодательства и политики конкретного правительства», на самом деле вполне реальны уже хотя бы потому, что в стране их ежегодно реализуют миллионы граждан.

3. Единство образовательного пространства - важное условие организации образовательной деятельности в условиях, когда Россия формируется как федеративное государство. Этот принцип в Конституции прямо не сформулирован. Но он вытекает из целого ряда ее норм. Поэтому единство федерального и культурного пространства признается одним из принципов государственной политики в области образования (ст.2 Закона «Об образовании»).

Прежде всего следует отметить, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Значит, основные принципы организации образования устанавливаются федеральными органами. Стержневыми вопросами обучения являются обязательный минимум содержания обязательных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников на каждой ступени образования. А эти параметры определяются в государственных образовательных стандартах, утверждаемых на федеральном уровне. Тем самым обеспечивается единство обучения в различных организациях на территории всей страны.

Когда речь идет о единстве образовательного пространства, стержневым является такой показатель, как программа образования, а не системы управления, организационная структура учебных заведений, их персонал и т.п.

Программа является ключевым показателем при установлении статуса образовательных заведений, что вытекает из п.6 ст. 12 Закона «Об образовании», где сказано: «Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государственной аккредитации».

В образовательной программе основными являются понятия «содержание образования», его «уровень» и «направленность». Содержание представляет собой «а) совокупность учебно-образовательной информации, полученной и (или) заимствованной из различных отраслей человеческого знания в соответствии с конкретно-исторической развитостью наук, искусств, трудовой деятельности, религий и других способов (форм) освоения объективной реальности; б) совокупность основных способов познавательной деятельности; в) совокупность способов социальной (экономико-политической) адаптации, личностного (психо-социального) и биологического (психофизиологического) развития».

Такому пониманию единства образовательного пространства необходимо специальное внимание, но в литературе оно иногда уходит на второй план.

Единство образовательного пространства приходится особо подчеркивать в условиях, когда имеется опасность его разрушения, как на это обратили внимание в ряде стран СНГ при разработке своих законов об образовании.

Другой стороной единства является обеспечение многообразия. В том же п.2 ст.2 Закона «Об образовании» установлено, что одним из оснований государственной политики в сфере образования является «защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства».

Учет национально-региональных особенностей обеспечивается целым рядом средств. Прежде всего, следует назвать предоставление субъектам Российской Федерации права устанавливать в государственных образовательных стандартах национально-региональный компонент. В отдельном образовательном заведении содержание образования может определяться самим этим заведением самостоятельно на основе федеральных образовательных стандартов и примерных программ, разрабатываемых органами управления. Одним из инструментов против чрезмерной унификации образования является идеологическое многообразие.

4. Идеологическое многообразие признается одной из основ конституционного строя России.

Как известно, идеология - это система взглядов и представлений об общественных отношениях и общественном устройстве, а также способах решения социальных проблем.

Люди по способам восприятия окружающего мира не одинаковы. Существенные различия можно отметить в условиях их существования. Поэтому естественно и множество идеологий, отражающих видение мира. Стремление свести понимание мира к одной идее или даже к одной системе идей не только противоестественно, но и губительно для общества. Многообразие идей представляет собой своеобразную компенсацию ограниченности восприятия каждого отдельного человека и его способности перерабатывать информацию. Отвергая ту или иную систему взглядов и представлений, общество рискует не увидеть определенные направления своего развития и, как следствие, принять неадекватные решения по поводу возникших общественных проблем.

В отличие от многих современных демократических государств, где идеологический плюрализм признается лишь как право на свободу мнений и политических взглядов, в Российской Конституции многообразие идеологий отнесено к числу основополагающих в общественном устройстве. Вокруг идей образуются группы, течения, объединения, партии, которые конкурируют между собой в стремлении реализовать свое видение способов решения социальных проблем. Многообразие идей находит продолжение в политическом многообразии (ч.3 ст.13 Конституции), в свободе совести и вероисповедания, которые включают «право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними» (ст.28 Конституции).

Будучи одним из основополагающих в конституционном строе России, идеологическое многообразие в полной мере относится и к организации образовательной деятельности в нашей стране. Хотя, надо признать, в законодательстве об образовании оно не получило полного выражения. В качестве принципа государственной политики п.5 ст.2 Закона «Об образовании» называет свободу и плюрализм в образовании. Остается неясным, в чем выражается эта свобода. Но возможно речь идет о свободе от чего-то. Тогда непонятно - от чего свободно образование. Этой же неопределенностью страдает и слово «плюрализм». В некоторых странах СНГ используется выражение "многообразие образовательных организаций". Но под данным термином возможно видеть и многообразие образовательных программ. Впрочем, учитывая нашу недавнюю историю, напрашивается вывод, что плюрализм предполагает идеологическое многообразие.

Неоднозначно также указание п.2 ст.2 Закона о том, что образование носит светский характер. При этом имеется в виду, что церковь отделена от государства и не может принимать участия в принятии решений по проблемам воспитания и обучения. Но это отнюдь не исключает, что государство на том или ином этапе без влияния церкви примет решение об изучении в учебных заведениях той или иной религии в качестве обязательного предмета (включив соответствующий курс в образовательные стандарты). Остается также открытым вопрос о праве отдельного образовательного учреждения (вполне светского государственного или муниципального) ввести курс по изучению той или иной религии.

Интересно отметить, что все страны СНГ сочли для себя важным установить светский характер образования и большинство из них предусматривают независимость от идеологического влияния. Хотя делают они это в разной форме. Большинство предусматривают независимость образования от всякого рода идеологических (в том числе и религиозных) организаций. Только в Республике Молдавия предусмотрено, что государственное образование свободно от партийно-идеологической, политической, расовой и национальной дискриминации (ст.4 закона «Об образовании»). Здесь признается недопустимой дискриминация, которая исходит не только от носителей соответствующей идеологии, но и от любого другого субъекта.

Исходя из содержания Конституции и на основе опыта организации образовательной деятельности, можно сделать вывод, что в Российской Федерации соответствующий принцип можно определить как идеологическое многообразие в образовании. Он предполагает не только светский характер образования, не только недопустимость влияния на сферу воспитания и обучения партий и иных идеологических объединений, но и всякого идеологического влияния, от кого бы оно ни исходило - от государства, партий, отдельного человека и т.д. Это означает, что если кто-то в рамках данного учебного заведения или системы заведений специально изучает определенную идеологию или мировоззрение, он должен обеспечить изучение, по меньшей мере, еще одной идеологии (мировоззрения).

Закон Российской Федерации «Об образовании» говорит о принципах государственной политики. В п.4 ст.2 подчеркивается, что образование в государственных и муниципальных организациях является светским. Большинство стран СНГ занимают в своих законах такую же позицию. В Украине и Туркменистане соответствующие законы говорят об основных принципах образования, которые, таким образом, имеют юридическую силу и для негосударственного сектора образования.

Конечно, государственные и муниципальные образовательные организации обязаны соблюдать принцип идеологического многообразия. Что касается частных организаций, то на основе конституционных прав и свобод они могут открывать полностью идеологизированные заведения. Это не будет нарушением Конституции. Но такое обучение в частных организациях государство вправе не признавать образованием в смысле, который придается этому термину в Конституции и в Законе «Об образовании» со всеми вытекающими отсюда последствиями. Значит, если организация ставит перед собой задачу давать обучающимся определенное образование, которое будет признано государством и обществом, оно должно в своем учебном и воспитательном процессе обеспечить идеологическое многообразие, свободу и плюрализм.

В образовании данный принцип имеет двоякое значение.

Во-первых, органы законодательной и исполнительной власти при принятии нормативных правовых актов и управленческих решений должны оставаться нейтральными по отношению к той или иной идеологии, к политическим пристрастиям тех, кому адресованы акты и решения. Политические убеждения не могут также служить критерием при подборе кадров в аппарат управления. Конечно, при демократических процедурах формирования органов власти отнюдь не исключается переход их (органов) в управление к тем или иным политическим силам. В этом случае соответствующие должностные лица неизбежно начинают говорить языком своих политических пристрастий. Это вполне нормально: суть демократии в том и состоит, что общество имеет возможность решать свои социальные проблемы на основе различных идеологических представлений. «Однако, это ни при каких условиях, включая чрезвычайные, не должно вести к исключению из жизни других идеологий, к перестройке школьных и вузовских программ, к подчинению идеологическим установкам государственных средств массовой информации». Понятно, что пристрастия руководителей органов власти не должны вести к кадровым чисткам по политическим и религиозным мотивам.

Идеологическая и мировоззренческая терпимость должна особенно соблюдаться при разработке и утверждении государственных образовательных стандартов.

Конечно, любая терпимость имеет смысл лишь до тех пор, пока она не сталкивается с силой, стремящейся уничтожить носителя этой терпимости. Демократия должна защищать себя от распространения антидемократических идеологий и их организационных форм. Демократическое государство не должно допускать деятельность политизированных институтов, стремящихся изменить основы конституционного строя неконституционным, следовательно, насильственным путем. Правовое государство несовместимо с распространением в обществе национал-социалистической (фашистской) и тому подобной идеологии, поскольку это идеология диктатуры, основанная на социальной, расовой, национальной или религиозной розни. С этих позиций в ч.5 ст. 13 установлены вполне оправданные ограничения свободы объединений, которые следует понимать как пределы идеологического и политического плюрализма.

Во-вторых, идеологическое многообразие является основой воспитательной и образовательной деятельности образовательных организаций. «Свобода и плюрализм», как известно, - один из принципов государственной политики в сфере образования (Закон «Об образовании» П.5. Ст.2).

Эта свобода выражается прежде всего в том, что учебные заведения самостоятельно определяют содержание образования в рамках стандартов и примерных программ, разрабатываемых органами управления. Они вправе разрабатывать также дополнительные программы (Закон «Об образовании» п.п. 5 и 6. - Ст.14.). Определяя содержание образования, организация вправе избрать любую интерпретацию происходящих социальных процессов, предлагать любые способы решения актуальных проблем. Разумеется, плюрализм предполагает, что параллельно получают освещение и иные идеологические и политические концепции.

Внутри образовательных организаций свободой обладают воспитатели и педагоги. Такой вывод вытекает не только из ст.13 Конституции, но он прямо сформулирован в п.4 ст.55 Закона «Об образовании», согласно которому при исполнении профессиональных обязанностей педагог имеет право на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебников и учебных пособий, методов оценки знаний обучающихся и воспитанников. Конечно, здесь встает вопрос о сочетании идеологических ориентаций учебного заведения (во всяком случае - его руководства) и педагогического работника. Но при любых обстоятельствах расхождение во взглядах нельзя использовать как основание для отстранения работника от его профессиональной деятельности.

Принцип идеологического многообразия распространяется и на взаимоотношения обучающихся с образовательными организациями. Конечно, смысл обучения состоит в том, что учебное заведение действиями своих педагогических работников сообщает обучающимся набор знаний, прививает им навыки анализа и трактовки социальных процессов, подсказывает методы разрешения конфликтов и путей достижения целей. Но обучающийся, как и каждый человек, имеет возможность пользоваться любыми источниками информации, на основе которых он вполне может прийти к самостоятельным взглядам и представлениям. Его идеология может оказаться отличной от системы взглядов педагогов и организации в целом. Его право на свободу совести и убеждений, на их выражение не только вытекает из ст.13 Конституции, но и прямо закреплено в п.4 ст.50 Конституции.

Право на свободу мнений и убеждений включает и право на отрицание прав и свобод человека, полное или частичное. Отрицание выражается в непризнании естественного происхождения прав и свобод, в утверждении неравенства людей по тем или иным признакам и т.д. Однако, если человек выражает свои мнения во вне, то здесь он должен считаться с рядом ограничений, установленных Конституцией. Она запрещает пропаганду и агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную и религиозную ненависть, а также пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч.2 ст.29 Конституции). Эти ограничения распространяются также на идеологическое многообразие в сфере организации образовательной деятельности. В п.4 ст.14 Закона «Об образовании» предусмотрено, что содержание образования должно содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми и народами независимо от расовой, национальной, этнической, религиозной и социальной принадлежности, а также учитывать разнообразие мировоззрений. Учитывать многообразие мировоззрений значит избегать идеологических и политических трактовок и предпочтений в стандартах, предоставляя эту возможность педагогическим работникам и самим обучающимся, а также авторам учебно-методических изданий.

В п.6 ст.2 Закона «Об образовании» назван еще один принцип государственной политики в области образования: «Демократический, государственно-общественный характер управления образованием». Эта норма имеет безусловно важное значение в условиях формирования существенно обновленной системы образования. Ее ввели в свои законы подавляющее большинство стран СНГ. Данный факт подтверждает ранее сделанный вывод о том, что совпадение принципов в странах бывшего СССР обусловлено общностью их довольно длительного исторического развития и сходством целей, которые они ставят перед собой в настоящее время. Но указанный постулат относится лишь к сфере управления образовательной деятельностью. Он не обладает достаточной степенью всеобщности, а потому его нельзя рассматривать в качестве исходного принципа достаточно широкой области норм, составляющих образовательное право.

В ряде стран СНГ законодательство признает принципами государственной политики в области образования целый ряд других положений - научность, творчество, непрерывность, мировой уровень, связь с наукой и производством и ряд других. Указанные параметры образовательной деятельности являются его важными характеристиками, в том числе в Российской Федерации. Но они либо относятся к отдельным сторонам образования, не имеют достаточно широкого значения в нормах, регулирующих сферу воспитания и обучения, либо не нашли хотя бы косвенного отражения в нормах Конституции Российской Федерации. Потому отнесение их к числу конституционных принципов вряд ли оправдано.

Как уже отмечено выше, большинство субъектов - национально-государственных образований в составе Российской Федерации восприняли Закон Российской Федерации «Об образовании» лишь в качестве основы своего нормативного правового регулирования воспитания и образования. Они не вправе этого делать. Но интересно проанализировать их взгляды на принципы образования. В целом они воспроизводят их в неизменном виде. Рассмотрим особенность подхода к принципам образования в некоторых республиках.

В законах ряда национальных республик предусмотрено право выбора языка и образовательного учреждения. Некоторые подчеркивают связь образования с национальными и культурными традициями народов, проживающих на их территории. Так, в законе Марий-Эл принципом политики в области образования является «возрождение и развитие национальных языков, культур, духовно-нравственных, этнических ценностей марийского и других народов, проживающих на территории Республики Марий Эл» и «укрепление связей с национальными, региональными традициями народов финно-угорской языковой группы и других народов». Примерно такая же формулировка содержится в Законе Удмурдии. Каждый субъект вправе устанавливать особенности своей политики в регионе. В этом и состоит смысл федерализма. Но если то или иное положение установлено в федеральном законе, а тем более в Конституции, субъект не вправе повторять его в своих нормативных правовых актах, а тем более изменять их формулировку. Если субъект в целом повторяет нормы федерального Закона «Об образовании», но при этом опускает те или иные положения, то отсюда можно сделать вывод, что соответствующие органы законодательной власти не признают нормы Российской Федерации на подведомственной им территории. Так, в законах об образовании Республик Карелия и Хакасия отсутствуют положения о свободе и плюрализме в образовании. Как показано выше, эти принципы лежат в основе конституционного строя Российской Федерации.

5. Образование - достаточно развитая и обширная сфера общественной деятельности в современной России. Она требует не только принятия конкретных управленческих решений, но и широкой нормативной правовой регламентации. В Российской Федерации, как и в каждой демократической стране, используется два вида норм права - законы и иные нормативные (подзаконные) акты. Тем самым в этой сфере важным принципом организации является разделение властей.

В данном случае речь может идти о разделении законодательной и исполнительной властей, поскольку судебные органы не участвуют в организации управления образованием.

Статья 10 Конституции, провозглашая принцип разделения властей, одновременно подчеркивает, что каждая из ветвей самостоятельна. Разъяснений о том, что понимается под их самостоятельностью, нет. Очевидно, что в данном случае не может быть речи о дроблении и ослаблении власти. И законодательная и исполнительная ветви власти обязаны осуществлять между собой сотрудничество и кооперацию, должны служить целостным выражением суверенитета народа Российской Федерации. Конституция говорит не о делении власти между ее ветвями, а лишь о разных полномочиях, которыми наделяются органы государства. Понятно, что построение государств, основанных на разделении властных полномочий, за два столетия не выработало четких критериев, по которым каждое отдельное полномочие относится к ведению того или иного органа. Более того, анализ отдельных примеров показывает, что возможно несколько вариантов разделения власти. Они не совпадают в президентской и парламентской республике, в республике и монархии (например, в Великобритании).

На основании соответствующих норм Конституции Российской Федерации можно сделать вывод, что основной смысл разделения властей сводится к следующему:

законы обладают высшей юридической силой и принимаются представительными органами власти;

исполнительная власть обладает ограниченными нормотворческими полномочиями и основной смысл ее деятельности состоит в применении действующих законов;

между указанными ветвями власти обеспечивается баланс полномочий, в связи с чем ни одна из них не имеет возможности сосредоточить всю полноту власти у себя;

ни одна из властей не вправе вмешиваться в компетенцию других властей.

6.Федерализм также является одним из основных принципов организации образовательной деятельности в Российской Федерации.

В целом сущность федерализма состоит в том, что Российская Федерация включает в себя 89 равноправных субъектов - республики, края, области, города федерального значения, автономии; статус субъектов определяется их актами, имеющими статус конституционных (конституции - в республиках, уставы - в остальных субъектах); в рамках единой и целостной системы государственной власти между органами государственной власти Федерации и ее субъектов распределены полномочия и предметы ведения, причем все субъекты во взаимоотношениях с федеральными органами власти равны между собой.

В организации образовательной сферы важную роль играют муниципальные органы - органы местного самоуправления, признанные составной частью конституционного строя. Важной характеристикой местного самоуправления является положение Конституции, согласно которому «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Эта норма иногда создает иллюзию, что муниципальные органы полностью самостоятельны и никому не подчиняются. Такая трактовка цитированного положения категорически должна быть отвергнута, потому что она не соответствует ст. 4 Конституции, в соответствии с которой суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию и Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Значит, органы местного самоуправления естественно включены в систему организации образовательной деятельности в России. Смысл приведенного положения ст.12 раскрывается в главе 8 Конституции, в соответствии с которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением (именно населением) вопросов местного значения (ст.130), структура его органов (именно структура) определяется населением самостоятельно (ст.131), органы местного самоуправления самостоятельно решают принципиальные вопросы местного значения (ст.132). Отсюда можно сделать однозначный вывод о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, имеется в виду, что они формируются не федеральными или региональными властными структурами, а самим населением. Но это именно органы власти, поскольку они вправе принимать нормативные правовые акты (утверждение и исполнение местного бюджета, введение местных налогов и сборов и т.д. - ст.132 Конституции) и использовать силу правоохранительных органов для принуждения к их исполнению.

В полномочия органов местного самоуправления входит и решение вопросов, связанных с образовательной деятельностью.

Таким образом федерализм организации образовательной деятельности означает, что звеньями ее являются федеральные органы и органы субъектов Федерации, а в субъектах имеется еще и разветвленная сеть муниципальных органов управления образованием. Первичным звеном в данной сфере деятельности являются образовательные организации различных организационно-правовых форм и форм собственности.

Как уже отмечено выше, общие вопросы воспитания и образования отнесены к общему ведению Российской Федерации и ее субъектов. Отсюда следует, что «не общи» вопросы являются предметом решения субъектов Федерации.

В соответствии с Законом «Об образовании» (в редакции от 13 января 1996 г.) решение вопросов организации образовательной деятельности осуществляется на трех уровнях.

Вполне понятно выделение вопросов, которые отнесены к компетенции Федерации. Во-первых, как отмечено выше, образовательное пространство является единым. Поэтому есть круг проблем, которые требуют единого решения. К ним относится не только разработка федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, но и формирование и осуществление федеральной политики; разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования; определение перечня профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; установление порядка лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных организаций и некоторые другие. Во-вторых, в сфере образования, в рамках которой складываются самые разнообразные общественные отношения, имеется немало отношений, регулирование которых Конституцией отнесено к ведению Федерации. К ним, принадлежат, в частности гражданские и гражданско-процессуальные отношения. Гражданскими являются: правоотношения в связи со статусом субъектов отношений, отношения собственности, отношения по поводу продуктов интеллектуальной деятельности и другие. Поэтому-то в компетенцию Федерации включены вопросы установления порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; разработки и утверждения типовых положений об образовательных организациях и ряд других.

К ведению субъектов Федерации относятся вопросы, которые хотя и являются общими для образования, но тем не менее имеют региональный характер и потому включены в компетенцию федеральных органов. К ним можно отнести разработку собственной политики в образовании, не противоречащей политике Российской Федерации; установление национально-региональных компонентов образовательных стандартов; введение дополнительных к федеральным льгот воспитанникам, обучающимся и педагогическим работникам и т.д. Конечно, в этой сфере имеются проблемы. Одна из них состоит в том, что принятые формулировки требуют уточнений. Так, в ст.29 Закона "Об образовании" субъектам предоставляется право принимать свое законодательство по вопросам образования (подпункт 2), а вслед за этим (подпункт 18) разрешается «издание нормативных документов в пределах своей компетенции». Если под нормативными документами подразумеваются нормативные правовые акты, то ведь к ним относятся также и законы. Тогда подпункт 2 оказывается лишним. Если же в последнем подпункте имеются в виду какие-то технические нормативы, тогда возникает вопрос, вправе ли органы исполнительной власти издавать свои (подзаконные) нормативные акты. Право определения «особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации образовательных учреждений» (подпункт 3 той же статьи) вряд ли может быть предоставлено субъектам, поскольку вопросы создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц - область гражданского права, которая полностью находится в ведении Федерации.

Третий уровень органов управления образованием - муниципалитеты. В ст.31 Закона «Об образовании» к исключительной компетенции местного самоуправления отнесен довольно широкий круг вопросов.

Образовательные организации, непосредственно занятые оказанием образовательных услуг, имеют свой набор правомочий по осуществлению собственной деятельности.

Федерализм в Конституции не только провозглашается. Она предусматривает также реальные инструменты для его защиты от нарушений. Часть 5 ст.76 Конституции устанавливает, что если федеральный закон принят в соответствии с распределением полномочий и предметов ведения, а закон субъекта противоречит этим законам, то действует федеральный закон. С другой стороны, если федеральные органы вторгаются в исключительную компетенцию субъектов, принимая соответствующие законы, тогда действует закон субъекта (ч.6 ст.76). В случае спора относительно того, есть ли соответствующее противоречие или нет, спор разрешается Конституционным Судом, что прямо вытекает из содержания ст.123. В некоторых договорах органов власти Российской Федерации и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий вопрос о защите прав субъектов в области нормотворчества решается особо. Так в договоре с Кировской областью (ст. 10) предусмотрено, что «органы государственной власти Кировской области имеют право оспаривать в соответствующем суде правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые регулируют вопросы, отнесенные к ведению Кировской области, или не соответствуют полномочиям федеральных органов исполнительной власти...».

Аналогичным образом защищается и компетенция муниципальных органов, в том числе и в сфере образования. Ст.133 Конституции гарантирует права местного самоуправления, запрещая ограничивать его права и предоставляя возможность судебной защиты в случае, если данный запрет нарушен.