АВТОРЫ: Барабанова С. В.
АННОТАЦИЯ
В статье рассматриваются проблемные вопросы подзаконного регулирования, прежде всего ведомственного, образовательной и связанной с ней деятельности в условиях реализации Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Автор оценивает нормативно-правовую базу современного образования с позиций ее соответствия теории права и теории компетенции, выявляет проблемные зоны и формулирует предложения по совершенствованию локального нормативного регулирования.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Административно-правовое регулирование; законодательство об образовании; подзаконный акт; локальный нормативный акт; образовательная деятельность; ведомственное нормотворчество; образовательная организация; компетенция органа исполнительной власти.
Административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере публичного управления осуществляется в определенных формах и с помощью соответствующих методов. Процесс государственного управления — это практическая реализация его задач и функций. В этой связи Ю. М. Козлов отмечал, что для административного права существенное значение имеет регламентация форм и методов управленческой деятельности[1].
Коренные социально-экономические преобразования в России, происходившие в последние десятилетия, в значительной степени затронули сферу управленческой деятельности, в том числе образование. Претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти потребовали приведения форм и методов административной деятельности в соответствие с новыми условиями.
Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различных действиях, которые отражают ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов. В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органов исполнительной власти, именно они реализуют ее повседневно и в многообразных формах. Управленческое решение представляет собой в большинстве случаев правовой акт, поэтому существует проблема соотнесения его с компетенцией данного государственного органа, а также с действующими материальными и процессуальными правовыми нормами. При этом имеется в виду не формальное соответствие, чем нередко ограничиваются, а сущностное, содержательное. Правовые формы, в которые облекается все связанное с управленческими решениями, призваны обеспечивать и усиливать правовой смысл издаваемых актов — чтобы каждый из них исходил из законодательства, принимался в режиме законности и в своем содержании обеспечивал права, свободы и законные интересы граждан, исполнение обязанностей и др.
Все более усложняющиеся общественные отношения в сфере экономики и социальной жизни предъявляют повышенные требования к качеству правовых актов, уровню их конкретизации и специализации, регулирующей «работоспособности» и эффективности. «Фиксируя нормативно-предметные контуры общественных отношений, право как социокультурная деятельность
в единстве функционирования и развития его сущностных сил и их конкретно-исторических проявлений задает для общества правовую картину социальной действительности, нормативной реальности человеческого бытия, межчеловеческих отношений»[2].
Разнообразные общественные отношения и деятельность в сфере образования так же подлежат правовому регулированию, как и другие социально-культурные отношения. Многочисленные акты различной юридической силы составляют законодательство об образовании и ту правовую базу, на которой образовательные организации строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Нормы образовательного законодательства должны вносить «ясность и стабильность» в правовые отношения между всеми участниками образовательных отношений, они создают правовые гарантии реализации права личности на образование. Именно правовые акты отражают государственную политику в области образования, закрепляют основные задачи и принципы функционирования отрасли, структуру системы, совокупность специальных органов, осуществляющих функции управления в сфере образования, права и обязанности участников образовательного процесса, механизмы защиты их статуса и т. д.
Те или иные комплексы отношений, возникающих в ходе осуществления образовательной деятельности, являются предметом регулирования разных отраслей права: конституционного, гражданского, административного, финансового, земельного, трудового, семейного — можно перечислить практически все. Известно, что специализация норм — это лишь форма выражения общей закономерности в развитии правового регулирования, в охвате регулированием новых участков. Поэтому, анализируя проблемы правового регулирования образования, следует иметь в виду состояние системы национального законодательства в целом.
Во второй половине второго десятилетия 2000-х можно констатировать актуальность высказывания С. С. Алексеева в 80-х: «Нормативные акты издаются в различное время, разными, подчас несоподчиненными правотворческими органами. Многие акты принимаются в связи с определенными конкретными событиями или особыми задачами в деятельности государства...»[3]. Нередко на процесс создания качественно нового законодательства существенно влияют конъюнктурные решения или ситуационные проблемы отдельных регионов. Вследствие этого многие нормативные правовые акты оказываются несогласованными, а то и противоречащими, нуждаются в специальном толковании.
Эти процессы отражаются и в правовом регулировании образования, развитие которого в значительной степени зависит от государственных установок. Об их противоречивости говорилось еще в 2003 г.: одновременно с декларируемым расширением самостоятельности образовательных организаций последовательно развивается процесс усиления централизованной составляющей управления и «размывания» принципа автономии[4]
Законодательство об образовании — сложное формирование не только
в силу своего межотраслевого характера. Его также отличает значительное
число актов, издаваемых различными органами. Образовательному праву как подотрасли административного права присуща традиционная для административного права разбросанность источников, преобладание инструкции, «более успевающей следить за злобой дня, над законом, более громоздким, создаваемым более медленно»[5] И поскольку ранее ведомственное нормотворчество в нашей стране развивалось очень интенсивно (так как была слаба законодательная база), принимая новый закон об образовании, законодатель предполагал сократить его объем, сделать максимально доступным и всеобъемлющим. Однако уже приходится констатировать, что результат достигнут лишь отчасти. Развитие законодательства об образовании не сократило, а стимулировало нормотворческую деятельность органов исполнительной власти для этой сферы. Так, по недавним подсчетам, справочно-правовая система «КонсультантПлюс» содержит более 2 500 нормативных правовых актов различной юридической силы, регулирующих те или иные аспекты образовательных и связанных с ними отношений.
Следует признать, что это объективный процесс: по количеству и подвижности система источников образовательного права схожа с системой административного права. Быстрый и неизбежный процесс ее формирования в соответствующую систему нормативных правовых актов происходит по классическим канонам. Он обусловлен потребностями системы и многолетними традициями правового регулирования общественных отношений в России, СССР, РСФСР и снова в России. Вместе с тем специфика отношений в сфере образования не позволяет «уместить» их в модель властеотношений с традиционной иерархической подчиненностью субъектов.
Оценка состояния законодательства об образовании в 1990–2000 гг. проводилась рядом авторов[6], и по-прежнему эта тема привлекает внимание исследователей — теперь уже в отношении современного нормативного правового массива, подзаконных актов[7].
Общепризнанно, что на протяжении длительного времени Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»[8] довольно успешно выполнял функцию системообразующего акта для реформируемой системы российского образования, дав мощный импульс развитию нормотворчества по вопросам образования на всех уровнях. По широте содержания, объему регулируемых отношений, нацеленности на системную упорядоченность правовых предписаний в этой сфере он, по существу, соответствовал кодифицированному акту. За 23 года с момента принятия указанного закона были заложены принципиальные основы законодательного регулирования образования как одного из основных социальных институтов общества, установлены права граждан на образование, сформулированы принципы государственной политики, намечены основные направления развития российского образования в ближайшие годы и на перспективу, определены актуальные проблемы, требующие безотлагательного решения. В период общесистемного кризиса 90-х гг. именно этот закон со всем его критикуемым впоследствии несовершенством способствовал выживанию системы[9].
Однако уже к 2000-м годам ни содержание закона, ни его реальный статус в иерархии актов российского законодательства не отвечали потребностям системы. Все это тоже уже из разряда общеизвестных фактов[10].
Проблема общего характера — известная бессистемность работы законодателя и несогласованность различных правовых актов, выход их за рамки традиционных отраслей — в сфере образования только усугубляется[11]. Долгое время считалось, что многие вопросы могут быть решены путем увеличения количества законов, регулирующих отношения в исследуемой сфере. Именно поэтому актуальной представлялась разработка Модельного кодекса об образовании для стран СНГ, федеральных законов о начальном и дополнительном профессиональном образовании, о негосударственном образовании, о статусе студента и др.
Делалась ставка и на систематизацию, к 2000 г. была подготовлена Общая часть Кодекса РФ «Об образовании». Авторы коллективной монографии «Систематизация законодательства как способ его развития» вполне справедливо подмечают, что «кодификация актуальна всегда. Однако в определенных сферах существуют естественные пределы кодификации, и в этом случае ей должна быть найдена адекватная замена»[12].
В настоящее время к числу законов, регулирующих отношения, связанные с образовательными, можно отнести следующие законы, в свою очередь, предопределяющие состав подзаконных нормативных правовых актов:
· Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 (ред. от 12.03.2014) «О языках народов Российской Федерации»[13];
· Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и научно-технической политике» (ред. от 13.07.2015)[14];
· Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ (с изм. и доп.) «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[15];
· Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[16];
· Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[17];
· Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[18];
· Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ «О Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете»[19];
· Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»[20].
Принятая в 2010 г. Федеральная программа развития образования[21] в числе основных факторов, дестабилизирующих сферу образования, называла неполноту нормативной базы в этой области. Это состояние можно назвать хронической болезнью российского законодательства об образовании. И, как уже отмечалось выше, несмотря на «юный возраст» принятого 29 декабря 2012 г. Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[22] (далее — Закон об образовании в РФ), последний уже активно дополняется подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми Президентом РФ, Правительством РФ, Минобрнауки России, иными федеральными органами исполнительной власти.
Указы Президента по своему характеру являются актами «оперативного реагирования» на возникающие проблемы в той или иной сфере, которые требуют незамедлительного решения. Они восполняют пробелы и указывают направления дальнейшего правового регулирования, в том числе посредством принятия необходимого закона или иных нормативных правовых актов. Важно, однако, чтобы они не подменяли действующее законодательство. А такая угроза становится вполне реальной.
Чтобы продемонстрировать роль указов Президента РФ, достаточно назвать принятые в разное время указы: от 16 сентября 1993 г. № 1372 «О мерах по материальной поддержке ученых России»[23], от 7 мая 2008 г. № 716 «О федеральных университетах»[24], от 9 февраля 2009 г. № 146 «О мерах по усилению государственной поддержки молодых российских ученых – кандидатов и докторов наук»[25]. Указы Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»[26] и № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»[27] также стали очередными поворотными документами в судьбе российского образования, правовым основанием для принятия многих управленческих и иных правоприменительных решений, как и целого ряда актов индивидуального правового регулирования (вплоть до снятия ректоров за их неисполнение).
Обращает на себя внимание наличие нетипичного нормотворчества в сфере образования. К примеру, документ под названием «Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта "Образование"» был утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов (протокол № 2 от 21 декабря 2005 г.).
В особую группу подзаконных нормативных актов в сфере образования следует выделить акты программного характера, оказывающие существенное влияние на развитие системы образования и подзаконное нормотворчество. Эта практика не нова, она отражает общие тенденции государственного регулирования экономики и социальной сферы в условиях рынка[28]. К примеру, в 2000 г. была утверждена Национальная доктрина образования в РФ — документ, который «призван отразить научную теорию, учение государства о роли образования в жизни общества»[29] , «обеспечить утверждение статуса России в мировом сообществе» (из преамбулы доктрины), в 2001 г. — Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., затем Программа модернизации российского образования на период до 2010 г. К настоящему времени утверждена Концепция Федеральной целевой программы развития образования (ФЦПРО) на 2016–2020 годы и сама программа[30].
С учетом меняющейся ситуации и необходимости исполнения указов Президента РФ Правительство РФ 30 апреля 2014 г. утвердило, в частности, такой значимый для сферы образования и нетипичный с точки зрения теории права нормативный правовой акт, как распоряжение № 722-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки"»[31].
Отказавшись в соответствии с концепцией Закона об образовании в РФ, от практики разработки и утверждения различных типовых положений, закрепляющих внутривидовую классификацию образовательных организаций, Правительство РФ сосредоточило деятельность по правовому регулированию в сфере образования на ключевых документах, отражающих роль государства как управляющего субъекта и одного из участников образовательных и связанных с ними отношений. Оно утверждает положения о лицензировании образовательной деятельности и положения об аккредитации образовательных организаций, правила оказания образовательных услуг и требования к образовательным организациям, оказывающим эти услуги, положения о порядке присуждения ученых степеней и присвоении ученых званий, положения об органах, осуществляющих функции управления в сфере образования; закрепляет особенности трудовой деятельности в сфере образования; определяет особый статус отдельных образовательных организаций и др. Ниже приведен далеко не полный перечень (в хронологической последовательности) основных актов Правительства РФ в сфере образования, принятых в последнее десятилетие:
1.постановление от 1 октября 2002 г. № 724 (ред. от 21.05.2012) «О продолжительности ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, предоставляемого педагогическим работникам»[32].
2.постановление от 13 июля 2009 г. № 550 (с изм.) «О конкурсном отборе программ развития университетов, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет"»[33].
3.постановление от 21 мая 2013 г. № 424 «О федеральной целевой программе "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2014–2020 годы и внесении изменений в федеральную целевую программу "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009–2013 годы»[34].
4.постановление от 16 марта 2013 г. № 211 «О мерах государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров» (вместе с Положением о Совете по повышению конкурентоспособности ведущих университетов Российской Федерации среди ведущих мировых научно-образовательных центров, Правилами распределения и предоставления субсидий на государственную поддержку ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров)[35].
5. постановление от 24 мая 2013 г. № 438 «О государственной информационной системе "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам"» (вместе с Правилами формирования и ведения государственной информационной системы "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам")[36].
6.постановление от 3 июня 2013 г. № 467 «О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования»[37].
7.постановление от 10 июля 2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и обновления информации об образовательной организации»[38].
8.постановление от 25 июля 2013 № 627 «Об утверждении требований к осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну»[39].
9.постановление от 5 августа 2013 г № 660 «О порядке включения иностранных образовательных организаций в перечень иностранных образовательных организаций, которые выдают документы об образовании и (или) квалификации, признаваемых в Российской Федерации» (вместе с Критериями включения иностранных образовательных организаций в перечень иностранных образовательных организаций, которые выдают документы об образовании и (или) квалификации, признаваемых в Российской Федерации, Правилами включения иностранных образовательных организаций в перечень иностранных образовательных организаций, которые выдают документы об образованиии (или) квалификации, признаваемых в Российской Федерации)[40].
10. постановление от 5 августа 2013 г. № 661 (ред. от 12.09.2014) «Об утверждении Правил разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений»[41].
11. постановление от 5 августа 2013 г. № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования»[42].
12. постановление от 8 августа 2013 г. № 678 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций»[43].
13. постановление от 15 августа 2013 № 706 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг»[44].
14. постановление от 24 сентября 2013 г. № 842 «О порядке присуждения ученых степеней» (вместе с Положением о присуждении ученых степеней)[45].
15. постановление от 28 октября 2013 г. № 966 «О лицензировании образовательной деятельности» (вместе с Положением о лицензировании образовательной деятельности)[46].
16. постановление от 18 ноября 2013 г. № 1026 «Об утверждении Правил предоставления государственной поддержки образовательного кредитования»[47].
17. постановление от 18 ноября 2013 г. № 1039 «О государственной аккредитации образовательной деятельности» (вместе с Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности)[48].
18. постановление от 27 ноября 2013 г. № 1076 «О порядке заключения и расторжения договора о целевом приеме и договора о целевом обучении»[49].
19. постановление от 10 декабря 2013 г. № 1139 «О порядке присвоения ученых званий» (вместе с Положением о присвоении ученых званий)[50].
20. постановление от 4 апреля 2014 г. № 267 «Об утверждении Положения о докторантуре»[51].
Меняющиеся традиции административно-правового регулирования общественных отношений, в том числе образовательных, обусловили усиление внимания к проблемам регламентации разнообразных процедур в образовании, для чего в современной практике подзаконного регулирования используются термины «порядок», «регламент», реже — «правила»:
- порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования;
- порядок применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ;
- порядок приема на обучение по образовательным программам различного уровня;
- порядок реализации образовательных программ различного уровня;
- порядок и условия осуществления перевода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по соответствующим образовательным программам, в случае прекращения деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, аннулирования лицензии, лишения организации государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе, истечения срока действия государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе;
- порядок применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания;
- порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры;
- порядок проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность;
- порядок присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий;
- правила разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений;
- административный регламент предоставления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной услуги по признанию образования и (или) квалификации, полученных в иностранном государстве,
и др.
В числе актов управляющего органа по-прежнему присутствуют письма (например, письмо Минобрнауки России от 4 июня 2015 г. № 05-2038 «О документах, подтверждающих наличие образования»[52]). Однако все большую популярность приобретают такие формы воздействия на управляющих субъектов, как методические рекомендации и разъяснения, нередко сочетающиеся в одном документе спорной юридической силы и не требующие регистрации в Минюсте:
· письмо Минобрнауки России от 7 мая 2014 г. № АК-1261/06 «Об особенностях законодательного и нормативного правового обеспечения в сфере ДПО» (вместе с Разъяснениями об особенностях законодательного и нормативного правового обеспечения в сфере дополнительного профессионального образования)[53];
· письмо Минобрнауки России от 30 марта 2015 г. № АК-821/06 «О направлении методических рекомендаций по итоговой аттестации слушателей»[54];
· письмо Минобрнауки России от 21 апреля 2015 г. № ВК-1013/06 «О направлении методических рекомендаций по реализации дополнительных профессиональных программ с использованием дистанционных образовательных технологий, электронного обучения и в сетевой форме»[55];
· письмо Минобрнауки России от 22 апреля 2015 г. № ВК-1032/06 «О направлении методических рекомендаций» (вместе с Методическими рекомендациями-разъяснениями по разработке дополнительных профессиональных программ на основе профессиональных стандартов)[56];
· письмо Минобрнауки России от 7 мая 2014 г. № АК-1261/06 «Об особенностях законодательного и нормативного правового обеспечения в сфере ДПО» (вместе с Разъяснениями об особенностях законодательного и нормативного правового обеспечения в сфере дополнительного профессионального образования)[57];
· письмо Минобрнауки России от 18 сентября 2015 г. № АК-2726/06 «О направлении разъяснений» (вместе с Разъяснениями по вопросам профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий)[58].
Как заметил один из чиновников этого ведомства, «мы понимаем, что это всего лишь рекомендации. Но лучше к ним прислушаться…».
Вызывает известную озабоченность и практика издания нормативных правовых актов органом, который наделен совершенно иными функциями, — Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. В их числе:
- приказ Рособрнадзора от 17 декабря 2013 г. № 1274 «Об утверждении Порядка разработки, использования и хранения контрольных измерительных материалов при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования и Порядка разработки, использования и хранения контрольных измерительных материалов при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования»[59];
- приказ Рособрнадзора от 29 мая 2014 г. № 785 «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и формату представления на нем информации»[60];
- приказ Рособрнадзора от 3 сентября 2015 г. № 1551 «Об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования и науки, бюджетных полномочий администраторов доходов федерального бюджета»[61];
- приказ Рособрнадзора от 14 июля 2014 г. № 1085 (ред. от 24.10.2014) «Об утверждении показателей и процедуры проведения мониторинга системы высшего образования Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки»[62];
- приказ Рособрнадзора от 6 мая 2014 г. № 616 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки»[63] и др.
Как следует из названий этих актов, орган, их принявший, претендует на активное участие в правовом регулировании образовательных отношений, что в равной степени не соответствует его компетенции и не отвечает идеологии распределения полномочий в современной системе органов исполнительной власти после административной реформы.
Ранее отмечалось, что решение проблем нормативного регулирования отношений в системе образования долгое время усугублял процесс суверенизации регионов[64]. Поскольку в соответствии со ст.ст. 71–73 Конституции РФ о разграничении компетенций между Российской Федерацией и ее субъектами образование относится к вопросам совместного ведения, в систему законодательства об образовании включаются законы и иные акты, издаваемые субъектами федерации. Поначалу этот процесс оценивался как «примечательная тенденция» (из Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России)[65]. Законы об образовании были приняты во многих субъектах федерации: в республиках Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Татарстан, Алтайском и Красноярском краях, Архангельской, Владимирской, Московской, Свердловской областях и др. Длительное время их недостатками были: наличие противоречий либо дублирование норм федерального законодательства; наличие декларативных норм, не обеспеченных экономическими, юридическими и иными гарантиями; большое число законотворческих ошибок и др. Нередко они затрагивали сферы, правовое регулирование которых отнесено к исключительной компетенции федерации — прежде всего высшее образование, либо повторяли нормы, действующие на федеральном уровне. В стремлении сформировать асимметричную федерацию отдельные регионы доходили до прямого игнорирования федерального законодательства[66].
Однако изменившаяся политическая и социально-экономическая ситуация и Закон об образовании в РФ в значительной степени сняли эту проблему. Возможно, именно поэтому конституционно-правовые и административные договоры и соглашения как источники образовательного законодательства не были достаточно исследованы; допустимо предположить, что их роль ограничена 90-ми годами.
Меняющаяся позиция государства по отношению к управляемым объектам, отход от директивного управления, статус вузов как автономных образовательных организаций позволили расширить степень их самостоятельности
в регулировании вопросов вузовской жизнедеятельности. Поэтому все более важное значение приобретает локальное нормотворчество. Эта позиция закреплена и в законодательстве об образовании, где содержится достаточно много отсылок к уставу и иным локальным нормативным актам образовательной организации. Особенно активны в этом поле вузы. Такие акты имеют сходные черты с ведомственными актами. Они касаются формирования органов внутривузовского управления, иных вузовских структур, порядка взаимоотношений между подразделениями, регламентации образовательной, научной и научно-производственной, финансово-хозяйственной, в том числе предпринимательской, деятельности, а также правового статуса преподавателей, сотрудников, обучающихся, оказания различных платных услуг. Перечень вопросов, по которым могут быть приняты локальные акты, и порядок их принятия закрепляются в уставе образовательной организации. Локальные нормативные акты не должны противоречить уставу[67].
Профессиональная деятельность автора и статус эксперта Рособрнадзора позволили прочесть и оценить значительное число разнообразных локальных актов проверяемых образовательных организаций высшего образования. Впечатление двойственное. Во-первых, их принятие нередко обусловлено не инициативой или потребностями организации, а продиктовано контрольно-надзорным органом (эти требования содержатся в тех самых пресловутых методических рекомендациях для экспертов). Поэтому их содержание формализовано. Во-вторых, нередко качество таких актов страдает от недостатка профессионализма лиц, которые их разрабатывали. Отсюда и ошибки в содержании, некорректные формулировки, ссылки на устаревшие нормативные правовые акты и т. п. Невольно представляется логичной ситуация с вузовскими уставами, разработка и принятие которых давно уже перестали быть сферой ответственности самих образовательных организаций и спускаются по-советски, «сверху». Возможно, что разработка примерных положений для образовательных организаций была бы наилучшим выходом из сложившейся ситуации. Другое решение видится в создании региональных центров образовательного законодательства, которые помогали бы в оказании этих специфических образовательных услуг.
Как и в других отраслях права, в праве административном с возрастанием роли судебной власти в РФ на регулирование образовательных отношений неизбежно воздействуют акты правосудия по спорам в сфере образования[68]. Отдельные судебные решения уже повлекли за собой существенные изменения в действующих нормативных правовых актах по вопросам образования. Так, на основании постановления Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. № 19-П было отменено возрастное ограничение для занятия должности заведующего кафедрой в вузе (ранее предусматривалось п. 3 ст. 20 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[69]); на основании решения Верховного Суда РФ от 1 сентября 1999 г. (дело № ГКПИ 99-563) отменены п.п. 38 и 71 Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в части требований документа государственного образца для поступления в аспирантуру или прикрепления в качестве соискателя[70].
А постановление Конституционного Суда РФ от 21 октября 1999 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца первого подпункта "а" пункта 2 статьи 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" в связи с запросом Советского районного суда г. Омска» заложило дополнительный аргумент в различие статуса студентов в зависимости от статуса вуза[71].
Уникальными по своей правовой природе можно назвать такие неспецифические источники, свойственные образовательному праву, как акты государственно-общественных органов системы высшего образования. По принципиальным вопросам жизнедеятельности высшей школы решения принимаются Российским Союзом ректоров, Съездом ректоров вузов, могут издаваться совместные акты федерального органа, осуществляющего функции управления образованием, и Российского Союза ректоров, решения профессионально-общественных объединений[72].
Структура современного законодательства об образовании включает в себя и отражает международное законодательство, прежде всего общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, присоединение России к Болонскому соглашению[73]. Представляется, что адаптировать международное законодательство к национальному в целях оптимизации правового регулирования образования в России возможно лишь путем дальнейшего целенаправленного формирования систематизированного образовательного законодательства. Современная схема органов исполнительной власти и перераспределение полномочий дает государству в лице Минобрнауки России дополнительные возможности для этой работы. Теоретическая основа этих процессов в образовательном законодательстве разрабатывается в науке образовательного права. Уже можно говорить о том, что образовательное законодательство становится полноправной отраслью, утрачивая комплексный характер. Нормы иных отраслей права, включаясь в общую нормативную систему, регулирующую отношения в сфере образования, как бы утрачивают права гражданства — либо не приживаются в ней. Эта позиция впервые была сформулирована Г. А. Дороховой[74]. Жизнь подтвердила провидческий характер этих слов. И к настоящему времени в объединении правовых норм образовательного законодательства главным, первичным становится не интеграция разнородных норм, а их развитие и специализация на основе выделения новой, дифференцированной отрасли права, а теперь еще и на прочной унифицированной законодательной основе.
Вместе с тем автор готов отказаться от ранее высказанного мнения, что законодательству об образовании необходимо «терминологическое обновление и совершенствование лексики нормативных актов по образованию с учетом развития науки менеджмента, в том числе инновационного и стратегического менеджмента, менеджмента качества, кадрового менеджмента и т. д.»[75]. Сегодня гораздо важнее сохранить в законах и подзаконных актах сферы образования фундаментальные подходы к правовому регулированию, классические формы (источники) права и традиционную юридическую лексику.
В интересах обеспечения эффективной реализации норм образовательного законодательства важно, чтобы оно не воспринималось как изолированная система. Поэтому при принятии соответствующих актов в области образования необходимо соотносить их с действующим законодательством. И, наоборот, следует максимально распространять и даже популяризировать ст. 4 Закона об образовании в РФ: «Нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать настоящему Федеральному закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными настоящим Федеральным законом».
Сокращение сферы административных методов управления и переход преимущественно к экономическим методам повышает роль правового регулирования путем принятия соответствующих законов. Обязательное условие становления правового государства — верховенство закона, его авторитетность
и непререкаемость, и прежде всего в сфере конституционных прав и свобод личности. Поскольку регулирование с помощью закона наиболее стабильно и устойчиво, не подвержено частым изменениям и корректировке, в отличие от актов исполнительных структур. И эффективность актов органов исполнительной власти во многом зависит именно от успешной законодательной деятельности.
Литература
1. Алексеев, С. С. Общая теория права : в 2 т. / С. С. Алексеев. — М. : Юрид. лит., 1982. — Т. 2. — 359 с.
2. Алехин, А. П. Административное право РФ : в 2 ч. / А. П. Алехин, Ю. М. Козлов. — М., 1996. — Ч. 1. — 280 с.
3. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. — М., 2005. — 302 с.
4. Барабанова, С. В. Государственное регулирование высшего образования в РФ: административно-правовые вопросы : монография / С. В. Барабанова. — Казань : Изд-во Казанского ун-та, 2004. — 340 с.
5. Барабанова, С. В. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в РФ : дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.14 / Барабанова Светлана Васильевна. — М., 2009. — 448 с. .
6. Барабанова, С. В. Административно-правовое регулирование дополнительного образования в Российской Федерации: новые тенденции / С. В. Барабанова // Правовое государство: теория и практика. — 2015. — № 1 (39). — С. 70–75.
7. Барабанова, С. В. Современные проблемы образовательного права // Актуальные проблемы права : коллективная монография / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Р. В. Шагиевой. — М. : РУСАЙНС, 2015. — С. 206–256.
8. Бахрах, Д. Н. Административное право России : учебник / Д. Н. Бахрах. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Эксмо, 2006. — 528 с.
9. Беляков, С. А. Образовательная политика и управление образованием / С. А. Беляков, В. Ж. Куклин // Университетское управление: практика и анализ. — 2003. — № 3 (26). — С. 10–23.
10. Болонский процесс: Итоги десятилетия / под ред. В. И. Байденко. — М., 2011. — 446 с.
11. Булаков, О. Н. Перспективы развития правового регулирования отношений в сфере образования в Российской Федерации / О. Н. Булаков, Ю. Ю. Пономарева // Вестник Московского городского педагогического университета. — Серия «Юридические науки». — М. : ГОУ ВПО МГПУ, 2014. — № 3 (15). — С. 62–68.
12. Бурков, А. Л. Акты правосудия как источники административного права : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / Бурков Антон Леонидович — Екатеринбург, 2002. — 20 с.
13. Волохова, Е. Д. Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика реализации / Е. Д. Волохова. — М., 2003. — 174 с.
14. Волохова, Е. Д. Законодательное обеспечение права на образование в РФ / Е. Д. Волохова. — М., 2004. — 240 с.
15. Гетьман-Павлова, И. В. Систематизация законодательства как способ его развития / И. В. Гетьман-Павлова, Н. Ю. Ерпылева, Е. Н. Салыгин и др. — М., 2010. — 535 с.
16. Гретченко, А. И. Болонский процесс: интеграция России в европейское и мировое образовательное пространство / А. И. Гретченко, А. А. Гретченко. — М., 2009. — 432 с.
17. Дорохова, Г. А. Законодательство о народном образовании: теоретические проблемы совершенствования / Г. А. Дорохова. — М. : Наука, 1985. — 160 с.
18. Дурденевский, В. Н. Лекции по праву социальной культуры / В. Н. Дурденевский. — М.–Л. : ОГИЗ, 1929. — 328 с.
19. Ермошин, Г. Законодательная деятельность в образовательной сфере / Г. Ермошин // Высшее образование в России. — 1999. — № 6.
20. Зенков, В. Н. Концепция развития законодательства об образовании // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. — М. : Городец, 2004. — 848 с.
21. Иванова, С. А. Вопросы совершенствования законодательства в сфере высшего профессионального образования / С. А. Иванова // Современный юрист. — 2013. — № 2. — С. 124–134.
22. Козырин, А. Н. Состояние нормативно-правовой базы в Российской Федерации и перспективы развития образовательного законодательства / А. Н. Козырин // Ежегодник Центра публично-правовых исследований. — 2006. — Т. 1. — С. 218–257.
23. Мартемьянов, В. С. Хозяйственное право. Курс лекций : в 2 т. / В. С. Мартемьянов. — М. : Бек, 1994. — Т. 1. — 312 с.
24. Петров, М. П. Локальные акты организации высшего образования: правовая природа, виды и основания принятия / М. П. Петров // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2014. — Т. 9. — С. 7–69.
25. Словарь русского языка С. И. Ожегова. — М. : Русский язык, 1989. — 749 с.
26. Сырых, В. М. Образовательное право как отрасль российского права / В. М. Сырых. — М., 2000. — 134 с.
27. Сырых, В. М. Введение в теорию образовательного права / В. М. Сырых. — М. : Готика, 2002. — 400 с.
28. Сырых, В. М. Качество нормативно-правовых актов образовательного права / В. М. Сырых // Право и образование. — 2003. — № 4.
[1] См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М., 1996. Ч. 1. 280 с.
[2] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2005. С. 245.
[3] Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. М. : Юрид. лит., 1982. Т. 2. С. 251.
[4] См.: Беляков С. А., Куклин В. Ж. Образовательная политика и управление образованием // Университетское управление: практика и анализ. 2003. № 3 (26). С. 20.
[5] Дурденевский В. Н. Лекции по праву социальной культуры. М.–Л. : ОГИЗ, 1929. 328 с.
[6] См. напр.: Волохова Е. Д. Законодательное обеспечение права на образование в РФ. М., 2004. 240 с.; Козырин А. Н. Состояние нормативно-правовой базы в Российской Федерации и перспективы развития образовательного законодательства // Ежегодник Центра публично-правовых исследований. М., 2006. Т. 1. С. 218–257; Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в РФ: административно-правовые вопросы : монография. Казань : Изд–во Казанского ун-та, 2004. 340 с.; Она же. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в РФ : дис… д-ра юрид. наук. М., 2009. 448 с.
[7] См. об этом: Иванова С. А. Вопросы совершенствования законодательства в сфере высшего профессионального образования // Современный юрист. 2013. № 2. С. 1241–34; Булаков О. Н., Пономарева Ю. Ю. Перспективы развития правового регулирования отношений в сфере образования в Российской Федерации // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». 2014. № 3 (15). С. 62–68; Барабанова С. В. Административно-правовое регулирование дополнительного образования в Российской Федерации: новые тенденции // Правовое государство: теория и практика. 2015. № 1 (39). С. 70–75; Она же. Современные проблемы образовательного права // Актуальные проблемы права : коллективная монография / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Р. В. Шагиевой. М. : РУСАЙНС, 2015. С. 206–256; Зенков В. Н. Концепция развития законодательства об образовании // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М. : Городец, 2004. С. 677–691.
[8] Российская газета. 1992. 31 июля. Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
[9] См. об этом: Барабанова С. В. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в РФ : дис… д-ра юрид. наук…
[10] Подр. см.: Зенков В. Н. Указ. соч. С. 677–691; Сырых В. М. Качество нормативно-правовых актов образовательного права // Право и образование. 2003. № 4. С. 37; Барабанова С. В. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в РФ: дис… д-ра юрид. наук…
[11] См.: Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000. 134 с.
[12] Гетьман-Павлова И. В., Ерпылева Н. Ю., Салыгин Е. Н. и др. Систематизация законодательства как способ его развития. М., 2010. С. 6.
[13] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50, ст. 1740.
[14] Российская газета 1996. 03 сент.
[15] Российская газета 1996. 27 дек.
[16] Российская газета 1998. 02 апр.
[17] Российская газета. 2002. 31 июля.
[18] Российская газета. 2006. 08 нояб.
[19] Российская газета. 2009. 13 нояб.
[20] Российская газета. 2015. 12 янв.
[21] О Федеральной целевой программе развития образования на 2016–2020 годы : постановление Правительства РФ от 23.05.2015 № 497 // СЗ РФ. 2014. № 19, ст. 2469.
[22] Российская газета 2012. 31 дек.
[23] Российская газета. 1993. 03 нояб.
[24] СЗ РФ. 2008. № 19, ст. 2118.
[25] Российская газета. 2009. 13 фев.
[26] Российская газета. 2012. 09 мая.
[27] Российская газета. 2012. 09 мая.
[28] См. об этом: Мартемьянов В. С. Хозяйственное право. Курс лекций: в 2 т. М.: Бек, 1994. Т. 1. 312 с.
[29] Словарь русского языка С. И. Ожегова. М.: Русский язык, 1989. 749 с.
[30] Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 г. № 497 // СЗ РФ. 2015. № 22, ст. 3232.
[31] СЗ РФ. 2014. № 19, ст. 2469.
[32] Российская газета. 2002. 05 окт. Документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 14.05.2015 № 466.
[33] СЗ РФ. 2009. № 29, ст. 3683.
[34] СЗ РФ. 2013. № 22, ст. 2808.
[35] СЗ РФ. 2013. № 12, ст. 1314.
[36] СЗ РФ. 2013. № 22, ст. 2821.
[37] СЗ РФ. 2013. № 23, ст. 2924.
[38] СЗ РФ. 2013. № 29, ст. 3964.
[39] СЗ РФ. 2013. № 31, ст. 4223.
[40] СЗ РФ. 2013. № 33, ст. 4376.
[41] СЗ РФ. 2013. № 33, ст. 4377.
[42] СЗ РФ. 2013. № 33, ст. 4378.
[43] СЗ РФ. 2013. № 33, ст. 4381.
[44] Российская газета. 2013.23 авг.
[45] СЗ РФ. 2013. № 40 (ч. III), ст. 5074.
[46] СЗ РФ.2013. № 44, ст. 5764.
[47] СЗ РФ. 2013. № 47, ст. 6108.
[48] СЗ РФ. 2013. № 47, ст. 6118.
[49] СЗ РФ. 2013. № 48, ст. 6279.
[50] СЗ РФ. 2013. № 50, ст. 6605.
[51] СЗ РФ. 2014. № 15, ст. 1759.
[52] Вестник образования. 2015. № 12, 13.
[53] Администратор образования. 2014 № 17, 18.
[54] Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
[55] Администратор образования. 2015 № 12.
[56] Администратор образования. 2015 № 18.
[57] Администратор образования. 2014 № 17, 18.
[58] Официальные документы в образовании. 2015. № 33.
[59] (Зарегистрировано в Минюсте России 06.03.2014 № 31534) // Российская газета 2014. 19 март.
[60] (Зарегистрировано в Минюсте России 04.08.2014 № 33423) // Российская газета. 2014. 21 авг.
[61] Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
[62] Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
[63] (Зарегистрировано в Минюсте России 09.06.2014 № 32616) // Российская газета. 2014. 14 июля.
[64] См. об этом: Ермошин Г. Законодательная деятельность в образовательной сфере // Высшее образование в России. 1999. № 6; Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М. : Готика, 2002. 400 с.; Волохова Е. Д. Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика реализации. М., 2003. 174 с.; она же. Законодательное обеспечение права на образование в РФ. М., 2004. 240 с.
[65] См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 17–31.
[66] См. об этом: Волохова Е. Д. Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика реализации. М., 2003. С. 17, 28.
[67] См.: Петров М. П. Локальные акты организации высшего образования: правовая природа, виды и основания принятия // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2014. Т. 9. 2014. С. 7–69.
[68] См. об этом: Бурков А. Л. Акты правосудия как источники административного права : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. 20 с.; Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Эксмо, 2006. С. 40–41.
[69] Утратил силу с 01.09.2013 в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ.
[70] См.: Судебная практика по спорам в сфере образования : в 2 ч. Ч. 1. Сборник судебных актов Контитуционного Суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, судов общей юрисдикции по спорам в сфере образования / сост. и отв. ред. И. А. Рожков. М. : ГУ ВШЭ, 2003. С. 36, 42, 123.
[71] См. там же.
[72] См., напр.: О развитии образования в РФ: постановление Российского Союза ректоров от 28.09.2001 // Образование, которое мы можем потерять. М. : Изд-во МГУ, 2002; постановление VII съезда Российского Союза ректоров вузов от 07.12.2002 «О стратегии модернизации высшего образования»; заявление VII съезда Российского Союза ректоров вузов «Россия – студентам, студенты – России» // Бюллетень Минобразования России. 2003. № 1; совместное заявление от 02.06.2004 «Позиция Минобразования России и Российского Союза ректоров в связи с присоединением Российской Федерации к Всемирной торговой организации» // Поиск. 2004, 07 июня и др.
[73] Болонский процесс: Итоги десятилетия / под ред. В. И. Байденко. М., 2011. 446с.; Гретченко А. И., Гретченко А. А. Болонский процесс: интеграция России в европейское и мировое образовательное пространство. М., 2009. 432 с.
[74] См.: Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании: теоретические проблемы совершенствования. М. : Наука, 1985. С. 13.
[75] Барабанова С. В. Административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в РФ : дис. … д-ра юрид. наук… М., 2009. 448 с.
