ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Финансирование образовательных организаций: правовые проблемы теории и практики

ЕЖЕГОДНИК РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТОМ 10, 2015 (декабрь)

Свидетельство о регистрации СМИ –  ПИ № ФС77-3049 от 07 декабря 2007 г.

АВТОРЫ: Журавлева О. О.

АННОТАЦИЯ

На основе анализа нормативных правовых актов и судебной практики по вопросам финансирования образовательных организаций автор приходит к выводу, что основной пласт проблем в этой сфере связан с распределением бремени расходов в части финансового обеспечения оказания муниципальных услуг между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации. Выявлено, что при рассмотрении дел суды учитывают не только содержание оспариваемых региональных и муниципальных актов, но и фактические последствия их реализации, в частности, достигало ли правовое регулирование установленных федеральным законодателем целей. Для снижения социального напряжения автор предлагает выбирать модели финансирования, позволяющие адекватно реализовать конституционные принципы. А для обеспечения эффективной судебной защиты прав и законных интересов работников образовательных организаций при выборе формы защиты учитывать их статус в образовательных и бюджетных правоотношениях.


КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Конституционные принципы; финансирование деятельности образовательных организаций; муниципальные образования; бюджетные правоотношения; образовательные услуги; нормативные затраты; нормативы обеспечения образовательных организаций; судебная защита.


Среди целей устойчивого развития в Резолюции Организации Объединенных Наций (ООН) № A/70/L.1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»[1] провозглашены создание государствами гарантий всеобщего и равного качественного образования и поощрение получения образования на протяжении всей жизни. В документе также отмечается, что все люди независимо от пола, возраста, расовой и этнической принадлежности, в том числе лица с ограниченными физическими возможностями, мигранты, представители коренного населения, дети и молодежь, особенно находящиеся в трудной жизненной ситуации, должны иметь доступ к получению образования на протяжении всей жизни. Предполагается, что это будет способствовать приобретению знаний и навыков, необходимых для использования возможностей человека и полноценного участия его в обществе.

Государства – участники ООН для достижения указанной цели намерены к 2030 г. обеспечить каждому независимо от его гендерной принадлежности равенство в получении доступного и качественного профессионально-технического и высшего образования, включая университетское.

В отчетах исследований, проведенных Организацией Экономического Сотрудничества и развития (ОЭСР), отмечается ключевая роль источников финансирования образования для анализа и понимания образовательной системы[2]. При этом важна не только их экономическая природа и видовая принадлежность, но и характер их распределения в соответствии с национальными приоритетами развития образовательной системы. Традиционно публичные источники финансирования образования делятся на центральные (общегосударственные), региональные и местные.

В современных государствах степень централизации публичного финансирования образовательной деятельности различна. Кроме того, данная характеристика может варьироваться в зависимости от уровня образования. В мире существуют государства, в которых финансирование начального и основного общего образования является обязанностью исключительно государства, его центральных властей (например, Ирландия, Новая Зеландия и Турция), а соответствующая доля государственного финансирования составляет 90 % и более[3]. С другой стороны, в Германии, Дании, Норвегии, Канаде, Польше и Швейцарии доля государственного финансирования указанных уровней образования не превышает 10 %. В частности, только некоторые школы для коренного населения в Канаде полностью финансируются за счет федеральных средств.

Степень финансирования образования государством и муниципальными образованиями, его распределение по уровням образования и институтам, участие частных субъектов в финансировании отражают фактические базовые принципы, лежащие в основе национальной образовательной системы. В большинстве современных государств образование преимущественно финансируется и обеспечивается государством. Однако степень обеспечения населения образовательными услугами в силу указанного обстоятельства зависит, прежде всего, от состояния экономики и публичных финансов государства, его доходов.

Учитывая различия в уровнях развития, ресурсной обеспеченности и текущем состоянии национальных образовательных систем и экономик, очевидно, что государствам потребуются значительные средства для реализации национальных планов мероприятий по достижению целей тысячелетия в сфере образования. Последнее может быть сопряжено с пересмотром ряда уже сформировавшихся и ставших традиционными подходов к финансированию образовательной деятельности.

Кроме того, движение к заявленным целям осложняется уже существующими в образовательных системах проблемами, связанными с финансированием образовательных организаций и соответствующей деятельности. В будущем потребуется не только учитывать их при разработке национальных планов мероприятий, но и найти приемлемые решения.

Проблемы финансирования могут иметь различную природу и быть обусловлены действием одного или нескольких факторов, в частности несовершенством закрепленных экономических моделей, в том числе, их неадекватностью перманентно меняющимся экономическим реалиям, иным институтам. Несовершенство системы публичных финансов и отдельных финансовых институтов также может приводить к определенным проблемам, которые будут характерны для многих категорий получателей бюджетных средств.

Проблемы могут возникнуть не только в плоскости правового оформления соответствующих механизмов, но и в их практической реализации. В частности, некоторые из них обусловлены недостатками правового оформления моделей финансирования образовательной деятельности. Теоретические проблемы в указанной сфере во многом связаны с выбором модели финансирования, позволяющей адекватно реализовать принципы, заложенные в фундаменте национальной образовательной системы, а также обеспечить конкурентоспособность не только национальной системы образования, но национальной общественной системы. Однако выбор даже наилучшей и сбалансированной модели финансирования, ее корректное правовое закрепление не гарантируют, что результаты реализации будут оптимальными в изменившемся социально-экономическом контексте.

Наличие нескольких уровней правового регулирования финансирования образовательной деятельности создает дополнительные риски несогласованных действий регуляторов различного уровня. В силу данного обстоятельства необходимо уделять особое внимание и осуществлять постоянный мониторинг и анализ практики регуляторного воздействия на всех уровнях образовательной системы.

Многообразие субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, вытекающие отсюда различия в применяемых моделях финансирования позволяют разделить существующие проблемы на несколько групп. По степени охвата различных категорий субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, можно выделить две группы: общие и специфические. При этом проблемы относятся к общим, если затрагивают все категории указанных лиц. Специфические проблемы финансирования охватывают только определенные категории субъектов, осуществляющих образовательную деятельность. Они могут быть связаны, например, с особым организационно-правовым статусом образовательных организаций (государственные, муниципальные, частные), территорией, на которой оказываются соответствующие услуги, особенностями доступа к финансовым ресурсам определенного вида.

Следует отметить, что в связи с реализацией принципов равенства по мере сближения подходов законодателя в финансировании образовательной деятельности, осуществляемой субъектами с разным организационно-правовым статусом, многие из несовершенств нормативно-правового регулирования финансирования образовательной деятельности, осуществляемой отдельными категориями субъектов, приобретают все более общий характер.

Отечественная система образования «находится на этапе практической перестройки, внедрения новых образовательных инструментов и поиска оптимальных форм соотношения оптимизации финансирования и полноценного удовлетворения образовательных потребностей граждан»[4]. При этом в Российской Федерации в основе построения образовательной системы лежат конституционные принципы, которые воспроизводятся также и в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[5] (далее — Закон об образовании в РФ).

Федеральный законодатель постепенно выравнивает статусы государственных, муниципальных и частных образовательных организаций. Данный процесс протекает и в сфере доступа к государственному и муниципальному финансированию при оказании ими публичных услуг в сфере образования.

В связи с этим проблемы несовершенства нормирования затрат, ненадлежащего финансового обеспечения государственных гарантий реализации права на образование затрагивают интересы все более широкого круга субъектов, в том числе, не связанных отношениями учредителя и созданного им юридического лица. Как следствие, расширяется и круг лиц, которые могут оспаривать соответствующие нормативные правовые акты, их положения подвергаются все более пристальному вниманию и анализу. Перечисленные обстоятельства повышают значимость надлежащего правового обеспечения подготовки финансово-правовых актов в субъектах Российской Федерации.

На современном этапе государство сталкивается с необходимостью, с одной стороны, гарантировать реализацию права на общедоступное и бесплатное образование с учетом современных требований к образовательной системе, с другой стороны, исходя из имеющихся публичных фондов, обеспечить достижение всех декларированных целей и приоритетов в социальной сфере в целом, осуществляя эффективное расходование бюджетных средств.

Недостаточность средств как в целом в образовательной системе, так и в ее отдельных секторах и сегментах приводит к негативным последствиям, таким как снижение качества образования, уровня гарантий реализации права на образование, нарушение равенства возможностей его получения, препятствия в адаптации образовательных систем к современным реалиям и потребностям завтрашнего дня, сложности повышения их эффективности.

Однако в условиях ухудшающейся экономической конъюнктуры и глобальной нестабильности недостаток финансирования характерен для многих современных как развитых, так и развивающихся государств. Продолжающаяся рецессия и экономический кризис вынуждают многие государства секвестировать расходы на выполнение социальных обязательств, в том числе и в сфере образования. Например, финансирование государственных школ, расположенных на северных территориях Австралии, было сокращено по сравнению с предыдущим годом на один миллион австралийских долларов[6]. Расходы на образование также сокращаются и в различных штатах США[7]. Кроме того, в условиях стремительного старения населения во многих современных государствах наблюдается перераспределение публичных финансовых ресурсов между отдельными направлениями социальных расходов в пользу здравоохранения и пенсионного обеспечения[8], что также ставит перед образовательными системами новые задачи и требует ревизии ранее сложившихся моделей финансирования.

Таким образом, на современном этапе при решении социальных задач государства сталкиваются с необходимостью повышения эффективности расходования бюджетных средств и деятельности бюджетных учреждений, а также жесткими бюджетными ограничениями. Вследствие этого возникает потребность в большей адресности в предоставлении государственной поддержки нуждающимся категориям населения, состав которых постоянно таргетируется в зависимости от стратегических целей развития конкретного государства.

В Российской Федерации проблемы финансирования образовательной деятельности обусловлены влиянием нескольких факторов. Среди них можно назвать, например: сокращение бюджетных расходов на финансирование образовательных организаций при одновременном сокращении поступлений из внебюджетных источников, в том числе в результате снижения платежеспособности населения и компаний; несвоевременность выделения бюджетных средств и доведения их до получателей; курсовые колебания и инфляция; несовершенство правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (несоблюдение требований федерального законодательства).

Общая инфляция сказалась также и на потреблении отечественных товаров, работ и услуг образовательными организациями. Хотя девальвация национальной валюты сделала с точки зрения международного рынка образовательных услуг отечественные услуги более привлекательными в рамках глобальной экономической конкуренции, но пока выгоды от этого образовательные организации не ощутили. Падение курса национальной валюты создает сложности в осуществлении хозяйственной деятельности образовательными организациями как потребителями товаров, работ и услуг, если таковые не могут быть замещены отечественными. Данный фактор затрагивает, прежде всего, образовательные организации высшего образования, хотя и снижает возможности обновления образовательной инфраструктуры на иных уровнях. Возникает также и проблема привлечения иностранных высококвалифицированных специалистов, осуществления стажировок и обменов.

Необходимо учитывать, что кадровый потенциал имеет существенное значение для функционирования и реформирования национальной образовательной системы. Как отмечается в обзоре образовательных систем государств «Взгляд на образование 2015: ОЭСР Индикаторы», подготовленном ОЭСР[9], современные государства в условиях бюджетной экономии реализуют различные подходы, например: сокращение расходов на инфраструктуру, оплату труда преподавателей и педагогов, их переобучение; снижение качества условий обучения (доли бесплатных ресурсов) и др. Но большинство государств в целях сокращения бюджетных расходов на начальное и среднее образование выбирают снижение заработной платы преподавателям по сравнению с такой мерой, как увеличение количества обучающихся. В то же время некоторые государства, например Финляндия, Япония и Корея, установили приоритет расходов на обучение и заработную плату преподавателей по сравнению с расходами на инфраструктуру и количество обучающихся в классах.

Еще одной антикризисной мерой, выявленной ОЭСР по результатам исследований, является пересмотр не только объемов финансирования образовательной деятельности, но и степени его централизации, которая реализуется с целью повышения эффективности расходования публичных средств.

Законом об образовании в РФ было изменено распределение полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования. Новым регулированием к полномочиям субъектов Российской Федерации было отнесено обеспечение госу­дарственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следует учитывать, что общий режим финансового обеспечения не входит в предмет правового регулирования названного закона, поскольку согласно ч. 1 ст. 1 его составляют общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование.

Общий режим затрагивает оказание различных видов государственных (муниципальных) услуг и должен соответствовать базовым принципам регулирования финансовой деятельности соответствующих публичных субъектов. Таким образом, вопросы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в нашей стране регулируются не только Законом об образовании в РФ, но и бюджетным законодательством Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ним актами.

Возможность установления определенных изъятий из общего режима регулирования финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования предусмотрена в ч. 1 ст. 99 Закона об образовании в РФ. Соответствующие особенности исчерпывающим образом перечислены в ст. 99 этого закона. К ним относятся:

1) общий принцип подушевого финансирования оказания государственных и муниципальных услуг;

2) специальные требования к раздельному определению органами государственной власти субъектов Российской Федерации: нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования, а также нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования по уровням образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных Законом об образовании особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено ст. 99;

3)    особенности учета затрат на оплату труда педагогических работников при определении нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования;

4)    специальное регулирование в отношении нормативных затрат для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы;

5)    особенности расчета субсидий на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в Законе об образовании в РФ (ч. 3 ст. 99) федеральный законодатель закрепил требование, согласно которому при расчете расходов на оплату труда педагогических работников общеобразовательных организаций, которые включаются органами государственной власти субъектов РФ в нормативы для предоставления субвенций местным бюджетам, необходимо исходить из того, что они не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в конкретном субъекте РФ, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.

Но на практике данное требование, равно как и иные положения федерального законодательства, не всегда соблюдаются. Планка социальных гарантий была задана достаточно высокой, субъекты Российской Федерации, столкнувшись с необходимостью сокращения бюджетных доходов, вынуждены были осуществлять секвестр бюджетных расходов. При этом предпринимались попытки различными способами сократить расходы на финансирование образовательной деятельности, в том числе путем снижения нормативов финансового обеспечения в указанной сфере. В результате нередко возникали противоречия с нормами федеральных актов, нарушались не только конституционные права граждан, но и бюджетные права местного самоуправления.

Таким образом, специфические особенности распределения полномочий по финансированию образовательной деятельности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями обусловили характер возникающих проблем в указанной сфере.

Нарушения федерального законодательства допускались субъектами Российской Федерации при установлении нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации права на общедоступное и бесплатное образование и нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования (например, Мурманская область, Приморский край, Республика Хакассия). Данный вывод подтверждается судебной практикой.

Так, администрация г. Мурманска обратилась с заявлением в Мурманский областной суд о признании недействующим в части приложения № 1 к Закону Мурманской области от 10 декабря 2013 г. № 1684-01-ЗМО «О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций» (в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 г. № 1839-01-ЗМО «О внесении изменений в Закон Мурманской области "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций"»). Она просила признать недействующими нормы указанного закона как противоречащие положениям федерального законодательства, а именно: подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ст. 8, 9 и п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ и влекущие нарушение прав заявителя.

В обоснование своих требований администрация сослалась на то обстоятельство, что применение оспариваемых положений ведет к неполному исполнению Мурманской областью полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, что, в свою очередь, привело к возложению на администрацию г. Мурманска обязанности по частичному финансированию оплаты труда педагогических работников за счет средств бюджета муниципального образования «город Мурманск». Решением Мурманского областного суда от 24 августа 2015 г. требования администрации г. Мурманска были удовлетворены.

Правительство Мурманской области обжаловало указанный судебный акт в Верховный Суд РФ, но решение было оставлено в силе. При этом в апелляционном определении Верховный Суд указал, что Мурманский областной суд, признав противоречащими федеральному законодательству и недействующими абз. 18 п. 3.1 и абз. 22 п. 3.2 приложения № 1 к Закону Мурманской области от 10 декабря 2013 г. № 1684-01-ЗМО «О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций» (в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 года № 1839-01-ЗМО) в части слов «где U1 равен 0,95», правомерно исходил из того, что коэффициент U1 является целевым и должен соответствовать целям и задачам, которые установлены указами Президента Российской Федерации. Применение этого коэффициента при определении региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций не обеспечивает в полном объеме государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования и, как следствие, снижает уровень государственных гарантий реализации данного права, а также нарушает бюджетные права местного самоуправления (апелляционное определение ВС РФ от 18.11.2015 № 34-АПГ15-4).

Достаточно часто встречается в региональной практике такое нарушение федерального законодательства, как отсутствие учета при определении нормативов финансового обеспечения некоторых видов расходов на оплату труда, в том числе расходов на обслуживающий персонал образовательных организаций.

Так, по требованию администрации г. Владивостока были признаны недействующими п. 1 приложения 1, таблицы 1 и 2 приложения 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 г. № 327-КЗ «О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях Приморского края» в части неучета в нормативе стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, необходимости доведения средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных учреждений до средней заработной платы в сфере образования в Приморском крае, невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента увеличения фонда оплаты труда педагогического персонала (музыкальный руководитель, инструктор по физической культуре, учитель-логопед, учитель-дефектолог), неучета в нормативе расходов на обеспечение дополнительного профессионального образования педагогических работников (определение ВС РФ от 17.06.2015 № 56-АПГ15-25).

Как следует из решения суда первой инстанции, были признаны недействующими со дня вступления решения Приморского краевого суда от 23 апреля 2014 г. в законную силу абз. 1 ч. 2 ст. 3 Закона Приморского края № 327-КЗ и п. 2 приложения № 1 к указанному закону в той части, в которой они не предусматривали учет расходов на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда обслуживающего персонала, осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами при определении размера субвенции на обеспечение государственной гарантии реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края.

Однако не только приведенные дела, но и в целом анализ судебной практики свидетельствуют, что основной пласт проблем лежит в сфере распределения бремени расходов между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации в части финансового обеспечения субъектами оказания муниципальных услуг. Принятие субъектами РФ нормативных правовых актов, не учитывающих требования федерального законодателя к определению нормативов и нормативных затрат, приводит к недофинансированию муниципальных образовательных организаций. Как следствие, фактически происходит переложение бремени указанных расходов на бюджеты муниципальных образований.

Суды признают незаконной практику переложения бремени финансового обеспечения с субъекта Российской Федерации на муниципальные образования вопреки требованиям федерального законодательства не только в части финансового обеспечения расходов на оплату труда работников муниципальных образовательных организаций, но и в отношении иных расходов. Например, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, рассматривая в качестве апелляционной инстанции жалобы администраций г. Владивостока и Приморского края на решение Приморского краевого суда от 29 декабря 2014 г., поддержала ранее вынесенные по первой инстанции решения районных судов Приморского края. При этом Коллегия отметила, что «частью 2 статьи 99 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено определение нормативов согласно п. 1 ч. 1 ст. 8 настоящего Закона в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, а значит в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов, в том числе на учебники и учебные пособия, <поэтому> недостаточность финансирования расходов на укомплектование библиотечного фонда необходимыми учебниками и учебными пособиями по общей основной образовательной программе не должна компенсироваться за счет местного бюджета» (определение ВС РФ от 13.05.2015 № 56-АПГ15-17).

Администрация г. Абакана оспаривала положения абз. 3 (в части) и абз. 10, 13–17 п. 2 ч. 1 постановления Правительства Республики Хакассия от 20 июня 2014 г. № 277, поскольку включение Правительством Республики в оспариваемую формулу расчета нормативов расходов на оплату труда учебно-вспомогательного персонала (Нувп) коэффициента «Ку», учитывающего максимально допустимый объем образовательной нагрузки на детей в дошкольной образовательной организации в день, вопреки предписаниям п. 3 ч. 1 ст. 8 Закона об образовании в РФ, п. 13 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 31, 86 Бюджетного кодекса РФ, не обеспечивает надлежащего объема финансирования обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях.

Верховный Суд Республики Хакассия удовлетворил требования администрации г. Абакана и признал, что установление в постановлении Правительства Республики Хакасия от 20 июня 2014 г. № 277 коэффициента, учиты­вающего максимально допустимый объем образовательной нагрузки на детей в дошкольной образовательной организации, равного двум часам в день, не обеспечивает надлежащего объема финансирования обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях и, как следствие, снижает уровень государственных гарантий реализации данного права, а также нарушает бюджетные права местного самоуправления, возлагает на органы местного самоуправления реализацию государственных полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации указанного права в объеме финансирования 75 % фонда оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций. Верховный Суд РФ оставил указанное решение суда субъекта РФ в силе (определение ВС РФ от 10.12.2014 № 55-АПГ14-15).

Кроме того, в законодательстве субъектов Российской Федерации встречаются и иные отступления от регуляторных рамок, заданных Российской Федерацией. Нормирование в системе финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг предполагает выбор некоего среднего, то есть необходимость введения стандартов не только качества предоставляемых образовательных услуг, но затрат и потребления ресурсов. С учетом размеров территории Российской Федерации, различий в социально-экономическом развитии отдельных регионов и территориальных образований, особенностей их географического положения и климата задача нормирования представляется совсем нетривиальной[10]. Характерной особенностью анализируемой категории дел является то, что оспариваются отдельные элементы методик расчетов, то есть фактически экономические модели финансирования образовательных организаций, закрепленные в законодательстве субъектов.

Приведем еще один пример. Администрация г. Владивостока оспаривала в суде п.п. 1–3 приложения к Закону Приморского края № 327-КЗ в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента повышения заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций до средней заработной платы в Приморском крае, коэффициента удорожания стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам.

В результате рассмотрения дела оспариваемый п. 1 Приложения 1 к Закону Приморского края № 327-КЗ в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента удорожания стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам был признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. В остальной части в удовлетворении заявления администрации г. Владивостока было отказано.

Требование администрации г. Владивостока было удовлетворено частично, поскольку заявитель не представил доказательств того, что установленные в таблице 1 п. 1 приложения 1 к Закону Приморского края № 327-КЗ коэффициенты удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги в зависимости от уровня образования учитывают федеральное государственное требование о разделении класса на группы при проведении отдельных учебных занятий.

Верховный Суд РФ оставил в силе решение Приморского краевого суда от 29 декабря 2014 г. (определение от 13.05.2015 № 56-АПГ15-17).

Ранее администрацией г. Владивостока также были оспорены положения ч. 2 ст. 3 Закона Приморского края № 327-КЗ в части выражения «в части оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала», абз. 1 ч. 1 ст. 3 в части выражения «норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги», абз. 2 ч. 1 ст. 3 в части выражения «оказываемой педагогической услуги». Администрация ссылалась на то обстоятельство, что в оспариваемом нормативном правовом акте не дано понятие, разъясняющее содержание понятия «педагогическая услуга» для целей Закона. Как следствие, на органы местного самоуправления оспариваемыми нормами возлагалась обязанность по финансированию оплаты труда части работников общеобразовательных учреждений, денежные средства на компенсацию которых не переданы. Это влекло дополнительные расходы бюджета местного самоуправления и нарушало права заявителя.

Решением Приморского краевого суда от 23 апреля 2014 г. заявление администрации г. Владивостока было удовлетворено частично: признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абз. 1 ч. 2 ст. 3 и п. 2 приложения № 1 к Закону Приморского края № 327-КЗ в той части,в которой они не предусматривают при определении размера субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края учет расходов на оплату труда работников в отношении оплаты труда обслуживающего персонала муниципальных общеобразовательных организаций, осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

В остальной части заявленные требования администрации г. Владивостока оставлены судом без удовлетворения. Верховный Суд РФ оставил решение в силе (определение от 30.07.2014 № 56-АПГ14-8).

В другом субъекте Российской Федерации администрация г. Абакана оспаривала положения абз. 3 и 9 подп. «к» п. 2 ч. 1 постановления Правительства Республики Хакассия от 13 августа 2013 г. № 453 «Об утверждении Методики расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций» (определение ВС РФ от 23.07.2014 № 55-АПГ14-9).

Многие из происходящих изменений негативно воспринимались сотрудниками образовательных организаций, которые с целью защиты своих прав, как и образовательные организации, и муниципальные образования, также пытались оспаривать положения локальных актов и актов муниципальных образований и субъектов РФ, касающиеся определения нормативов и нормативных затрат, в том числе на оплату труда. Однако часть исков была подана без учета особенностей правового статуса обращавшихся лиц в бюджетных правоотношениях. Например, иски подавались работниками образовательных организаций, которые не являются непосредственными участниками бюджетных правоотношений (муниципальными образованиями, образовательными организациями). В результате суды, приняв во внимание специфику статуса истцов, отказали в удовлетворении заявленных требований. В судебных решениях в обоснование отказа указано следующее:

- сами образовательные организации действия и акты органов местного самоуправления, которые являются их учредителями и осуществляют их финансирование, не оспаривали;

- оспариваемые акты трудовые отношения не регулируют, положений, касающихся трудового законодательства, не содержат.

При таких обстоятельствах суды приходили к обоснованному выводу, что «выбранный истцами способ защиты не обеспечит восстановление прав и интересов, в защиту которых истцы обратились в суд» (апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС Карачаево-Черкесской Республики от 18.02.2015 по делу № АПП-98/2015). При этом указанное обстоятельство является самостоятельным основанием для отказа в иске.

Характерной особенностью анализируемой категории дел является то, что позиции судов первой инстанции были поддержаны вышестоящими судами и актами Верховного Суда РФ оставлены в силе[11].

Кроме того, по итогам анализа актов, принятых Верховным Судом Российской Федерации в 2014–2015 гг., можно сделать вывод, что Верховный Суд, как и суды субъектов Российской Федерации, относит к предмету полномочий органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов, обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая оплату труда учебно-вспомогательного персонала (см., напр., определение ВС РФ от 23.07.2014 № 55-АПГ14-9).

Следует также отметить, что Верховный Суд Российской Федерации, равно как и суды субъектов Российской Федерации, не ограничивается только формальным исследованием закрепленных региональным законодателем моделей финансового обеспечения образовательной деятельности, их отдельных элементов. Для разрешения спора существенное значение имеет ответ на вопрос, достигало ли регулирование установленных в федеральных актах целей. Так, например, сам по себе факт отсутствия в соответствующей методике специального повышающего заработную плату педагогических работников в субъекте Российской Федерации коэффициента, который учитывал бы прогнозную среднюю заработную плату в субъекте РФ и ее динамику, не может рассматриваться как нарушение ч. 3 ст. 99 Закона об образовании в РФ (см., напр., определение ВС РФ от 13.05.2015 № 56-АПГ15-17). Верховный Суд РФ признавал законными и не подлежащими отмене решения нижестоящих судов, если было установлено, что закон субъекта РФ обеспечивал соответствующий уровень средней заработной платы педагогических работников муниципальных образовательных организаций. Соответственно отсутствовали нарушения требований федерального законодательства и не были нарушены права органа местного самоуправления (см., напр., определение ВС РФ от 17.06.2015 № 56-АПГ15-25).

Таким образом, субъекты Российской Федерации также должны осуществлять мониторинг и проводить ревизию уже закрепленных экономических моделей на предмет фактического соответствия финансового обеспечения образовательной деятельности требованиям федерального законодательства.

Если анализировать «географию» судов, рассматривавших споры в связи с финансовым обеспечением образовательной деятельности, то можно сделать вывод, что наиболее активно оспаривались нарушения прав муниципальных образований в сфере финансового обеспечения деятельности образовательных организаций в Приморском крае[12]. Но данный факт не свидетельствует с безусловностью, что в остальных субъектах Российской Федерации, в которых динамика обращения в суды была ниже, региональное законодательство полностью соответствует федеральному.

Ввиду пассивности ряда субъектов (муниципальных образований и образовательных организаций) можно констатировать, что определенный объем нарушений носит пока латентный характер и не может быть выявлен, в том числе в связи с тем, что субъекты, являющиеся участниками бюджетных правоотношений, не всегда прибегают к судебной защите своих нарушенных прав.

Подводя итоги сказанному, можно сделать вывод, что для снижения социального напряжения следует выбирать модели финансирования, позволяющие адекватно реализовать конституционные принципы. Для эффективной судебной защиты прав и законных интересов работников образовательных организаций рекомендуется учитывать их статус в образовательных и бюджетных правоотношениях.

 

Литература

1. Волкова, Н. С. Концепция развития законодательства в сфере образования. Глава 12 / Н. С. Волкова // Научные концепции развития российского законодательства : монография. — 7-е изд. доп. и перераб. / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева, А. И. Абрамова и др.; отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. — М. : ИД «Юриспруденция», 2015. — С. 205–214.

2. Журавлева, О. О. Принципы финансово-правового регулирования отношений в сфере образования / О. О. Журавлева // Образовательное законодательство России. Новая веха развития : монография / Л. В. Андриченко, В. Л. Баранков, Б. А. Булаевский и др.; отв. ред. Н. В. Путило, Н. С. Волкова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. — М. : ИД «Юриспруденция», 2015. — С. 178–196.

3. Rumney, E. Australian teachers’ leader slams Northern Territory school funding cut / Е. Rumney // Public Finance International. 15/10/2015. URL: http://www.publicfinanceinternational.org/news/2015/10/australian-teachers%E2%80%99-leader-slams-northern-territory-school-funding-cut.


[1] Принята в г. Нью-Йорке 25.09.2015 на пленарном заседании 70 сессии Генеральной

Ассамблеи ООН [Электронный ресурс].

URL: http://daccess-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/92/PDF/N1529192.pdf? OpenElement

(дата обращения: 29.01.2016).

[2] Education Policy Outlook 2015. Making Reforms Happen. OECD Publishing. Paris, 2015. Р. 34.

[3] OECD (2015), Education at a Glance 2015: OECD Indicators, OECD Publishing. Paris, 2015. Р. 256.

[4] Волкова Н. С. Глава 12. Концепция развития законодательства в сфере образования // Научные концепции развития российского законодательства : монография. 7-е изд. доп. и перераб. / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева, А. И. Абрамова и др.; отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М. : ИД «Юриспруденция», 2015. С. 214.

[5] СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598.

[6] Rumney E. Australian teachers’ leader slams Northern Territory school funding cut // Public Finance International. 15/10/2015. URL: http://www.publicfinanceinternational.org/news/2015/10/ australian-teachers%E2%80%99-leader-slams-northern-territory-school-funding-cut (дата обращения: 29.01.2016).

[7] В Оклахоме финансирование было уменьшено на 47 млн дол., что повлечет за собой закрытие ряда образовательных учреждений еще до окончания учебного года. См.: Oklahoma cuts public school funding by $47 million // Education Week. 08.01.2016. URL: http://www.edweek.org/ew/articles/2016/01/07/oklahoma-cuts-public-school-funding-by_ap.html (дата обращения: 29.01.2016).

[8] OECD (2016), Trends Shaping Education 2016, OECD Publishing. Paris, 2016. P. 46.

[9] OECD (2015), Education at a Glance 2015: OECD Indicators, OECD Publishing. Paris, 2015. P. 256.

[10] См.: Журавлева О. О. Принципы финансово-правового регулирования отношений в сфере образования / Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л. В. Андриченко, В. Л. Баранков, Б. А. Булаевский и др.; отв. ред. Н. В. Путило, Н. С. Волкова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: ИД «Юриспруденция», 2015. С. 198.

[11] Например, по спорам между: администрацией г. Владивостока и Приморским краем (определения ВС РФ от 30.07.2014 № 56-АПГ14-8, от 13.05.2015 № 56-АПГ15-17, от 17.06.2015 № 56-АПГ15-25); администрацией г. Абакана и Республикой Хакасия (определения ВС РФ от 23.07.2014 № 55-АПГ14-9, от 10.12.2014 № 55-АПГ14-15. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»).

[12] См., напр.: определения судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда на решения: Спасского районного суда Приморского края от 20.11.2013, от 17.03.2014 по делу № 33-2028, от 14.04.2014, от 15.07. 2014 по делу № 33-6049, от 14.04.2014, от 14.07.2014 по делу № 33-6007, от 25.03.2014, от 14.07.2014 по делу № 33-5983, Кавалеровского районного суда Приморского края от 08.09.2014, от 01.12.2014 по делу № 33-10634, от 08.09.2014, от 01.12.2014 по делу № 33-10596, Михайловского районного суда Приморского края от 26.12.2013, от 01.04.2014 по делу № 33-2622, от 03.12.2014, от 02.03.2015 по делу № 33-1709/2015, Партизанского районного суда Приморского края от 11.12.2014 от 23.03.2015 по делу № 33-2351/2015, от 11.12.2014, от 23.03.2015 по делу № 33-2356/2015, Дальнегорского районного суда Приморского края от 13.10.2014, от 06.04.2015 по делу № 33-2774/2015, от 13.10.2014, от 06.04.2015 по делу № 33-2777/2015, Первомайского районного суда г. Владивостока от 20.05.2014 по делу № 33-4385, Дальнереченского районного суда Приморского края от 14.11.2013, от 25.03.2014 по делу № 33-2475, Находкинского городского суда Приморского края от 19.03.2014 от 23.06.2014 по делу № 33-5400. 



Возврат к списку