АВТОРЫ: Рябова Е. Н., Черкасова Т. В.
АННОТАЦИЯ
В статье авторы рассматривают проблемы взаимодействия государственных органов и общественных институтов в ходе осуществления общественного контроля в сфере образования и выделяют три основные группы проблем. Это проблемы правового обеспечения, понятийного аппарата и практики проведения общественного контроля в сфере образования. На основе анализа правовой основы общественного контроля в сфере образования, а также теории и практики предлагаются возможные пути его совершенствования. Делается вывод о том, что конструирование эффективного взаимодействия между государственными и гражданскими структурами в проведении общественного контроля в сфере образования позволяет власти и обществу обеспечивать эффективную работу, корректировать направления деятельности, получать объективную информацию о существующих проблемах в сфере образования.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Общественный контроль; институт общественного контроля; государственный контроль; система образования; проблемы взаимодействия государственных и гражданских институтов; правовая база; теоретико-методологические подходы; субъекты общественного контроля в системе образования.
Усиление роли гражданских институтов в решении проблем образования становится одной из актуальных тенденций развития российской государственной образовательной политики, которая предполагает контроль со стороны граждан за соблюдением выполнения государственными органами своих обязанностей, исключение злоупотреблением властью, защитой прав и интересов гражданина, согласования значимых интересов общества, его индивидов и государства.
Сегодня задачи государственной политики в развитии взаимодействия органов государственной власти с организациями гражданского общества в сфере образования включают:
- обеспечение права граждан на объективную информацию, информационную открытость государственных органов, публичности принятых решений по вопросам системы образования;
- обеспечение прозрачности деятельности образовательных организаций разных форм собственности;
- создание работающих эффективных моделей сотрудничества государственных и гражданских институтов: 1) привлечение к законотворческому процессу и обсуждению законодательства в сфере образования представителей гражданского общества; 2) деятельность общественных советов с участием представителей гражданского общества при органах исполнительной власти, осуществляющих управление в системе образования; 3) проведение государственно-общественных консультаций по проблемным вопросам системы образования; 4) проведение общественного мониторинга образовательных организаций и пр.;
- развитие системы гражданского образования для активного участия населения, потребителей образовательных услуг в общественном контроле, а также обучение чиновников сотрудничеству и диалогу с институтами гражданского общества;
- передача негосударственному сектору функций, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять в сфере образования;
- обеспечение равных условий для образовательных организаций всех форм собственности на рынке образовательных услуг.
Важная установка в работе этих двух субъектов (органов государственной власти в сфере образования и институтов гражданского общества) — ликвидировать восприятие их как антиподов. Они не противоборствуют друг другу, а вместе взаимодействуют при решении важных проблем и защите прав граждан в системе образования. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет органам власти и обществу получать своевременную, объективную информацию о существующих противоречиях в системе образования, требующих своего разрешения, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации и трудности.
Цель взаимодействия органов власти с гражданами и институтами гражданского общества в сфере образования — учет мнения общественности и обеспечение объективности и справедливости при проведении оценки деятельности образовательных организаций посредством совместного участия общественных институтов, потребителей и контролирующих органов.
Механизм взаимодействия органов власти в системе образования с институтами гражданского общества представляет собой совокупность полномочий, прав, функций объектов и субъектов, организаторов и участников общественного контроля в системе образования, а также определенную последовательность процедур, сформированных на основе специальных нормативных правовых актов, позволяющих провести независимую, объективную оценку качества образования. Взаимодействие государственных институтов и институтов гражданского общества в системе образования должно основываться на:
- сочетании государственного и общественного контроля в системе образования, сохранение их баланса в обязанностях, правах, полномочиях и ответственности на всех уровнях осуществления контроля;
- приоритетности гражданского заказа на образование как согласования образовательных запросов личности, общества и государства;
- приоритетности внешней оценки качества образования как одного из механизмов определения результата образовательной деятельности;
- реализации и защите прав участников образовательного процесса;
- добровольности участия и самодеятельности общественности в формировании гражданских институтов, участвующих в общественном контроле в системе образования;
- охвате всех уровней общественного контроля в системе образования (республиканского, муниципального, уровня общеобразовательного учреждения);
- прозрачности образовательной деятельности.
На наш взгляд, ряд проблем во взаимодействии органов власти и институтов гражданского общества при осуществлении общественного контроля в системе образования находится в правовой плоскости, а именно в недостаточной разработке законодательной базы по осуществлению общественного контроля в образовании.
Так, в распоряжении Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р (ред. от 14.12.2009) «Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации»[1] указывалось о необходимости усиления общественного контроля системы образования в целом. В частности, планировалось внедрить независимую систему оценки качества образования на всех уровнях и публичную доступность ее результатов; обеспечить участие потребителей образовательных услуг и общественных институтов в контроле и оценке качества образования. В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 31.01.2013) подчеркивается требование продолжить работу по расширению роли гражданского общества, повышению эффективности взаимодействия государства с его институтами, что позволит обеспечить действенный общественный контроль за реализацией государственных функций.
Несмотря на частое использование в различных сферах жизни общества термина «общественный контроль», данное понятие до недавнего времени не раскрывалось ни в специальных нормативных правовых актах, посвященных осуществлению общественного контроля, ни в каких-либо актах другой направленности. И только Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — Закон об общественном контроле) закрепил определение данного понятия: «Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» (ч. 1 ст. 4)[2].
Развитие института общественного контроля в сфере образования ассоциируется с введением практики государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования (ГИА, ЕГЭ). Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании в РФ) предусматривает участие в государственной итоговой аттестации граждан, аккредитованных в качестве общественных наблюдателей в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Им, в частности, предоставляется право присутствовать при проведении государственной итоговой аттестации и направлять информацию о нарушениях, выявленных при ее проведении, в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования[3].
Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2014 г. № 245 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»[4] отменено ранее действовавшее Положение о государственном контроле (надзоре) в сфере образования, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 марта 2011 г. № 164, которое хотя и предусматривало участие общественности в процедурах контроля и надзора, но только в качестве экспертов.
Кроме этого, в качестве основы для организации и проведения общественного контроля можно использовать приказ Минобрнауки России от 20 мая 2014 г. № 556 «Об утверждении квалификационных требований к экспертам, требований к экспертным организациям, порядка их аккредитации, в том числе порядка ведения реестра экспертов и экспертных организаций, порядка отбора экспертов и экспертных организаций для проведения аккредитационной экспертизы»[5].
Представители институтов гражданского общества могут участвовать в процедурах контроля и надзора в качестве экспертов либо общественных наблюдателей, но для реализации статуса эксперта необходима специальная подготовка. Критерием отбора в первую очередь является специализация эксперта в той или иной области. Опыт подготовки общественных экспертов накоплен в рамках национального проекта «Образование», сертифицированные эксперты на протяжении ряда лет готовятся различными структурами органов контроля и надзора в системе образования. Такая система общественного наблюдения реализуется в процессе осуществления контроля и надзора с участием общественных наблюдателей, экспертов, специалистов Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзора), органов, осуществляющих управление в системе образования.
Следует отметить, что действующий Закон об образовании не содержит конкретизированных положений об общественном контроле в системе образования, но отдельные элементы системы общественного контроля в данной сфере определены. Например, согласно ч. 1 ст. 3 данного Закона одним из принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования является «демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями»; ч. 3 ст. 28. устанавливает обязанность образовательной организации предоставлять учредителю и общественности ежегодный отчет о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчет о результатах самообследования и содействовать деятельности общественных объединений обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, осуществляемой в образовательной организации и не запрещенной законодательством Российской Федерации; ч. 5 ст. 34 закрепляет право обучающихся «на участие в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также на создание общественных объединений, обучающихся в установленном федеральным законом порядке». Также Закон об образовании в РФ определяет, что «управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер» (ч. 1 ст. 89) и устанавливает нормы общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность (ст. 96).
Анализ действующего Закона об образовании в РФ показывает, что вопросы взаимодействия с общественными институтами в нем также не отражены. Между тем в п. 4 постановления Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 594 (ред. от 13.02.2016) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»[6] определено, что Рособрнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. В числе задач Рособрнадзора названы, в частности, следующие: «привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Службы, научные и иные организации, ученых и специалистов» (п. 6.3); «создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности» (п. 6.5).
Нельзя не заметить очевидную рассогласованность норм о субъектном составе общественного контроля в Законе об общественном контроле: в ст. 3 закреплено право граждан на участие в осуществлении общественного контроля, а в ст. 9 граждане в качестве субъектов общественного контроля не указаны.
В статье 15 Закона об общественном контроле указывается на цели общественных инспекций, при этом порядок их работы в законе детально не прописан.
Представляется, что данного объема правовой регламентации для осуществления общественного контроля в сфере образования явно недостаточно. Вместе с тем эти нормы могут стать ориентиром для формирования реально необходимых и эффективных форм взаимодействия государственных структур и институтов гражданского общества в системе образования.
Для конструирования любого взаимодействия между гражданскими и государственными институтами в исполнении общественного контроля необходима, прежде всего, хорошо разработанная правовая база и четко обозначенные границы. В противном случае это будет лишь декларирование пустых красивых слов.
Разработка необходимого правового обеспечения общественного контроля в системе образования должна осуществляться на основе Закона об общественном контроле с внесением соответствующих изменений и дополнений в Закон об образовании в РФ и в Положение о Рособрнадзоре. При этом важно обосновать закрепление в законодательстве полномочий общественных инспекций и групп общественного контроля, осуществляющих общественный контроль в системе образования. В Административный регламент исполнения Рособрнадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 28 сентября 2016 г. № 1230[7] , необходимо внести нормы о взаимодействии с органами общественного контроля; в типовую форму актов проверки при осуществлении функций государственного контроля (надзора) следует включить отдельный раздел об участии представителей общественности в процедурах проверки.
Важным компонентом общественного контроля является деятельность и статус общественных советов при министерствах и ведомствах в сфере образования, образовательных организациях. Несовершенство правовой базы позволяет административным органам избегать общественного контроля при решении многих вопросов, имеющих большую социальную значимость. К примеру, на рассмотрение Общественного совета при Минобрнауки России не выносились вопросы, которые имели резонансный характер в обществе: о введении Единого государственного экзамена (ЕГЭ) и двухуровневой системе высшего профессионального образования. Необходимо обеспечить независимость органов общественного контроля в отношении органов государственной власти в сфере образования и законодательно закрепить обязательность общественного контроля и учета органами государственной власти замечаний и предложений, высказанных структурами общественного контроля. Решение этих вопросов возможно путем установления перечня проблем, по которым обязательно требуется заключение общественного совета при соответствующем министерстве (ведомстве), расширения числа оснований для обязательного проведения публичных слушаний, законодательного закрепления санкций для должностных лиц органов власти за нарушение процедур общественного контроля. Общественный контроль должен существовать на всех уровнях образования.
Именно эти пробелы в законодательстве об общественном контроле в системе образования должны быть восполнены.
Следующая группа проблем взаимодействия государственных органов власти и институтов гражданского общества при проведении общественного контроля в сфере образования лежит в теоретико-методологической плоскости, а точнее в определении понятийного аппарата.
Несмотря на то, что общественный контроль достаточно давно является предметом научных исследований, в советской и российской науке сформировались различные подходы к рассмотрению сущности и основных параметров данного явления. Однако сейчас идет процесс переосмысления и разработки дефиниции «общественный контроль». Происходящие реформы в сфере образования привели к переосмыслению «субъектами образования значения общественности для образования и управления им, рассмотрение общественности не как помехи в работе и не только как источника дополнительных ресурсов или корректора управленческих ошибок профессионалов, а как равноправного субъекта и партнера, имеющего собственные интересы и право их отстаивать»[8].
В научной литературе наряду с термином «общественный контроль», употребляются такие понятия, как «гражданский контроль» и «социальный контроль». Данные понятия нередко отождествляют: либо в силу равнозначности терминов «общество» и «социум» используют как аналогичные понятия «общественный контроль» и «социальный контроль», либо считают, что разделение на гражданский и общественный контроль носит условный характер[9]. Чтобы определить содержание и сущность понятия «общественный контроль», необходимо рассматривать его с позиции современных научно-теоретических подходов и разграничивать его с другими понятиями.
Итак, в более широком понимании общественный контроль — «средство получения информации о жизни общества в целом, политических, экономических и социальных процессах»[10]. По мнению В. В. Гончарова и Л. И. Ковалевой, под общественным контролем понимается «механизм осуществления обществом в целом или его отдельными индивидами учета и оценки формирования и функционирования общественных институтов, включая государственную власть, с целью оптимизации их деятельности, выступающий в роли индикатора определения эффективности и результативности данного воздействия»[11]. Е. Ф. Усманова и Е. Ю. Семелева утверждают, что под общественным контролем за деятельностью органов государственной власти «следует понимать самостоятельный и установленный законом вид социальной деятельности компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в работе органов государственной власти»[12].
В конце XX в. социальный контроль был обозначен как «механизм саморегуляции системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов посредством нормативного регулирования»[13]. В настоящее время наметился еще один подход к трактовке понятия «социальный контроль», в рамках которого последний понимается как «функция гражданского общества по проверке выполнения властными структурами их непосредственных обязанностей и обязательств»[14]. Такая дефиниция очень схожа с определением понятия «общественный контроль», закрепленным в Законе об общественном контроле.
В современной российской науке сложилось множество определений понятия «гражданский контроль». Гражданский контроль рассматривается как контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц[15]. В этом случае он выступает в качестве составляющей части общественного контроля. Гражданский контроль — одна из наиболее сложных гражданских технологий, доступных для некоммерческих организаций, обладающих достаточными материальными ресурсами, значительным экспертным и менеджерским потенциалом[16]. Таким образом, мы видим, насколько схожи данные понятия и как трудно их разграничить в современной практике.
Рассмотрим общественный контроль в системе образования в рамках современных теоретико-методологических подходов. Системный подход позволяет, с одной стороны, учитывать разницу между государственным и общественным контролем за образовательными организациями и рассматривать их как отдельные и самостоятельные системы. Это можно отследить исходя из определений данных видов контроля. Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования (ст. 93 Закона об образовании (ред. от 21.07.2014). Определение понятия «общественный контроль» закреплено в ст. 4 Закона об общественном контроле и представлено ранее в статье. С другой стороны, системный подход позволяет отметить, что государственный и общественный контроль в системе образования дополняют друг друга и вместе образуют систему, отвечающую принципам целостности, эмерджентности, всесторонности, связанности отношений частей и элементов, динамичности, упреждающего отражения.
Принцип целостности свидетельствует о рассмотрении контроля как системы — две составляющие единого целого:
- общественный контроль на всех уровнях образования;
- государственный контроль (надзор) в сфере образования.
Государственный и общественный контроль в сфере образования рассматриваются как открытые системы, что характеризуется их взаимодействием друг с другом и с внешней средой. Такие системы взаимозависимы друг от друга, но не являются самообеспечивающимися; они зависят от информации, ресурсов, материалов, которые поступают извне.
Принцип эмерджентности позволяет рассматривать качество, свойства системы, которые не присущи ее элементам в отдельности, а возникают благодаря объединению этих элементов в единую, целостную систему. Понятие эмерджентности на примере общественного контроля в сфере образования можно сформулировать так: проверка соблюдения образовательными организациями законодательства в системе образования. Однако это лишь часть общественного контроля за образовательными организациями, но не целостная система контроля. Целостная система общественного контроля включает: проверку соблюдения образовательными организациями законодательства в сфере образования; проверку качества и уровня образования; выработку рекомендаций по улучшению работы образовательной организации и устранению выявленных недостатков; оказание поддержки образовательной организации в реализации предложенных рекомендаций.
Принцип всесторонности позволяет учитывать все внутренние связи и отношения, предполагаемые при осуществлении общественного контроля за образовательными организациями на разных уровнях образования (регламент взаимодействия, механизм взаимодействия, этапы взаимодействия, условия взаимодействия, процедуры взаимодействия), а также факторы, влияющие на их функционирование (социально-экономические, политические, правовые, нравственные, социокультурные, субъективные), и подразделять их в контексте качественных, количественных и технических составляющих.
Принцип динамичности позволяет отметить достаточно гибкие связи внутреннего взаимодействия между элементами системы государственного и общественного контроля в системе образования, свидетельствующие о том, что как система они подвержены постоянным изменениям.
Принцип упреждающего отражения требует не ограничиваться только констатацией наличного состояния указанных систем государственного и общественного контроля в сфере образования, а прогнозировать их вероятное развитие в будущем — предполагаемые социально-экономические, политические, юридические результаты.
Системный подход предполагает использование системного анализа, что предусматривает прохождение ряда этапов:
- анализ и описание принципов и закономерностей построения и работы системы общественного контроля в целом в сфере образования;
- анализ особенностей всех компонентов системы общественного контроля за образовательными организациями на всех уровнях образования, их взаимозависимостей и внутреннего строения;
- установление сходства и различия изучаемой системы общественного контроля и других систем;
- перенос по определенным правилам свойств модели общественного контроля за образовательными организациями на свойства изучаемой системы.
В рамках данного подхода можно подробно рассмотреть характерные черты развития систем государственного и общественного контроля в сфере образования:
- интеграция научных знаний, рост числа междисциплинарных проблем в области изучения методик и механизмов общественного и государственного контроля в сфере образования;
- комплексность проблем и необходимость их изучения в единстве экономических, социальных, психологических, управленческих и других аспектов, а также количественных, качественных и технических показателей;
- усложнение решаемых проблем и объектов;
- рост числа связей между объектами государственного и общественного контроля за образовательными организациями;
- динамичность изменяющихся ситуаций, в которых может осуществляться общественный контроль в сфере образования;
- дефицитность ресурсов общественного контроля;
- усиление роли человеческого фактора в процедурах государственного и общественного контроля в сфере образования.
Институциональный подход предполагает рассмотрение общественного контроля в сфере образования как социального института и его взаимодействие с другими социальными институтами. Соответственно, рассматриваются и следующие институциональные признаки общественного контроля как социального института: субъекты; объекты; ценности, установки; санкции; функции; принципы; полномочия; права и обязанности; субкультуры; образцы и эталоны; устный и письменный правовые кодексы; история развития (эволюция); обусловленность возникновения и существования; социальные роли, функции и статусы; социокультурные признаки и символы; организационные структуры; цели и задачи; средства и ресурсы.
Закон об общественном контроле устанавливает правовые рамки построения института общественного контроля в Российской Федерации. Представленная в нем терминология, на наш взгляд, нуждается в доработке, особенно для сферы образования, например, определение общественного контроля сводится лишь к перечислению его форм. По мнению отдельных авторов, «более точно будет определить общественный контроль все-таки через цели как целенаправленную деятельность его субъектов, направленную на выявление соответствия функционирования органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления и других объектов общественного контроля нормам действующего законодательства, обеспечение учета общественного мнения при принятии ими общественно значимых решений и корректирование обнаруженных несоответствий путем обращения либо в данный орган, либо в другие уполномоченные органы, либо к общественному мнению»[17].
Проведение общественного контроля должно предполагать своей целью не только выявление недостатков в работе органов по контролю и надзору в сфере образования, в деятельности образовательных организаций на разных уровнях образования, но и выработку рекомендаций по улучшению образовательных услуг; предложения должны касаться как содержания образовательных программ, так и методов их преподавания.
Объектом общественного контроля в сфере образования являются образовательные организации разного уровня образования, органы управления и контроля в сфере образования.
Субъекты общественного контроля: Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при органах государственной власти, общественные советы при органах местного самоуправления, Общественный совет при Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, Общественный совет при Министерстве образования и науки Российской Федерации; граждане, привлекаемые к процедурам контроля и надзора в качестве общественных инспекторов или общественных экспертов; общественные инспекции и комиссии, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, в том числе профессиональные общественные объединения и др.
Общественный контроль в системе образования может охватывать следующие вопросы по соблюдению образовательными организациями:
а) требований законодательства в сфере образования;
б) требований, предъявляемых к качеству образования (соответствие содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам);
в) лицензионных требований;
г) иных прав и свобод человека и гражданина, реализуемых в процессе осуществления образовательной и иной деятельности образовательной организации.
Предметом общественного контроля в рамках указанных направлений может быть проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина в системе образования при приеме в образовательную организацию, реализации образовательных программ, оказании платных образовательных услуг, проведении итоговой аттестации, выдаче документов об образовании и (или) о квалификации; проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина в системе образования в условиях реализации основных образовательных программ, требований к результатам их освоения; проверка наличия надлежащего материально-технического обеспечения образовательной деятельности, условий для охраны здоровья обучающихся, безопасных условий обучения и воспитания; проверка соблюдения специальных прав лиц ограниченными возможностями здоровья и др.
Институт общественного контроля постоянно находится во взаимодействии с такими социальными институтами, как образование, право, политика, государственный контроль в сфере образования, институт общественных наблюдателей и экспертов и др.
Структурно-функциональный подход предполагает рассмотрение функций общественного контроля в сфере образования как системы — совокупности сложных элементов. Он позволяет также представить общественный и государственный контроль в сфере образования как огромное множество разнообразных, разноуровневых взаимодействий субъектов и объектов, их переплетение, взаимосвязь, взаимовлияние, специфика и отличия.
Согласно структурно-функциональному подходу общественный контроль в сфере образования, рассматриваемый как система, обязан быть функциональным. Функциональность достигается с помощью системных элементов, каждый из которых вносит свой вклад в деятельность по достижению тех или иных целей общественного контроля за образовательными организациями, а значит, способствует адаптации системы в целом. А именно: повышает ее устойчивость, эффективность взаимодействия с другими системами (адаптивная часть функции), осуществляет регуляцию внутренних связей и поведения отдельных частей системы (регулятивная часть функции).
Результат использования структурно-функционального подхода — оптимальное проектирование организационной структуры общественного контроля в системе образования, определение границ между его элементами по принципу функциональных областей. Изначально постулируется набор типовых обязанностей и функций, которые в дальнейшем детализируются и привязываются к конкретному элементу общественного контроля в сфере образования. С позиций структурно-функционального подхода система общественного контроля должна отвечать определенным требованиям структурной и функциональной необходимости.
Параллельно со структурно-функциональным подходом должен применяться процессный подход к рассмотрению общественного контроля в сфере образования. Функции и процессы не могут существовать в отрыве друг от друга. Результат и структурно-функционального, и процессного подходов — одновременное проектирование организационной структуры (функциональных областей) и порядка взаимодействий в рамках данной структуры (процессов). Основное отличие процессного подхода в том, что он ориентирован в первую очередь на процессы, конечной целью выполнения которых является создание продуктов или услуг, представляющих ценность для внешних или внутренних потребителей, а не на организационную структуру и не на функции.
В рамках процессного подхода общественный контроль в сфере образования должен представлять собой последовательную совокупность процессов — любая деятельность, предусматривающая выполнение работ. Все процессы общественного контроля должны быть взаимосвязаны между собой. Процесс общественного контроля за образовательными организациями должен иметь четко обозначенные цель и задачи, а его результаты должны быть востребованы в обществе. Процесс общественного контроля за образовательными организациями необходимо документировать, что позволит его стандартизировать и получить базу для изменения и дальнейшего его совершенствования. Процесс общественного контроля за образовательными организациями должен иметь начало и конец, которые определяют его границы. Для каждого процесса общественного контроля в рамках заданных границ должны быть определены показатели, характеризующие процесс и его результаты.
Конфликтологический подход дает возможность выявить противоречия, конфликты, разногласия во взаимодействии государственных и гражданских институтов при осуществлении общественного контроля в сфере образования посредством анализа ряда вопросов:
1. Почему контролируем (мотив контроля)?
2. Зачем контролируем (миссия контроля)?
3. Где и кого контролируем (объект контроля)?
4. Что контролируем (предмет контроля)?
5. Кто контролирует (субъект контроля)?
6. Как контролируем (функции контроля)?
7. Чего хотим добиться контролем (цель контроля)?
8. Как с помощью контроля хотим добиться создания комфортных и безопасных условий для реализации права на образование (задачи контроля)?
В качестве примера постоянного или временного конфликта между государственными и общественными институтами в сфере образования являются управляемые, слабоуправляемые процессы, обеспечивающие взаимодействие представителей этих институтов в процедурах контроля в сфере образования.
Управляемые процессы (временные конфликты):
- участие граждан в качестве общественных экспертов, инспекторов в проведении общественного контроля в сфере образования;
- обеспечение открытости деятельности контролирующего органа;
- деятельность общественных советов, инспекций и иных объединений граждан;
- организация конференций, совещаний, иных публичных мероприятий с участием представителей гражданского общества;
- построение системы внутреннего контроля качества образовательных организаций.
Слабоуправляемые или неуправляемые процессы (постоянные конфликты):
- создание общественных инспекций и иных общественных объединений с целью проведения общественного контроля за деятельностью образовательных организаций;
- непрогнозируемый объем обращений и жалоб, характер личного приема граждан;
- привлечение инициативных граждан, общественных объединений к осуществлению общественного контроля за деятельностью образовательных организаций;
- субъективизм, независимость и заинтересованность общественных экспертов, инспекторов в результатах общественного контроля за деятельностью образовательных организаций;
- прогнозируемость результатов взаимодействия представителей гражданского общества и государственных институтов в процедурах контроля в системе образования;
- самоорганизация общественных инспекций и иных общественных объединений, создаваемых с целью проведения общественного контроля за деятельностью образовательных организаций;
- возможность использования института общественного контроля в системе образования в неправомерных целях.
Конфликтологический подход позволяет отметить, что общественный контроль в системе образования постоянно подвержен противоречивым изменениям и проблемному развитию; в каждый момент те или иные его субъекты и объекты переживают социальный конфликт, а каждый его элемент способствует его изменению, и не всегда позитивному.
Конфликтологический подход во многом отличается от предыдущих научных подходов. Так, если с помощью структурно-функционального подхода общественный контроль за образовательными организациями описывается как относительно статичный процесс, то конфликтологический подход позволяет делать акцент на явлениях, которые непрерывно трансформируют данный процесс. Там, где с помощью системного подхода делается упор на порядок и стабильность общественного контроля в системе образования, конфликтологический подход позволяет выявлять хаос и нестабильность. Если структурно-функциональный подход позволяет выделять общие интересы, поддерживаемые различными субъектами государственного и общественного контроля в системе образования, то конфликтологический подход фокусирует внимание на несовпадающих интересах.
Таким образом, представленный обзор научно-теоретических подходов к определению понятия «общественный контроль» показал, что в современных условиях становления и развития институтов гражданского общества требуется не только уточнение содержания самого этого термина, но и определение факторов и условий, способствующих или препятствующих эффективному общественному контролю.
Третья группа проблем взаимодействия между государственными и гражданскими институтами по осуществлению общественного контроля в сфере образования находится непосредственно в практической плоскости и связана с этапами проведения общественного контроля за образовательными организациями на разных уровнях образования.
I этап — Привлечение представителей общественности и институтов гражданского общества к проведению общественного контроля в системе образования;
II этап — Подготовка представителей гражданского общества к проведению общественного контроля в системе образования;
III этап — Проведение общественного контроля в системе образования;
IV этап — Подведение итогов проведения общественного контроля в системе образования.
Проблемы на I этапе:
- неразвитость системы мер агитации представителей институтов гражданского общества для участия в общественном контроле;
- отсутствие системы и процедуры отбора представителей гражданского общества для проведения общественного контроля (необходимость в прозрачной и открытой процедуре отбора, понятность всех этапов отбора);
- отсутствие критериев, методики и процедуры аттестации отобранных общественных экспертов.
Проблемы на II этапе:
- отсутствие системы обучения общественных экспертов методике проведения общественного контроля в сфере образования;
- неразвитость системы мер приобщения и адаптации общественных экспертов к социальным, этическим, профессиональным нормам поведения по отношению к объекту общественного контроля, коллегам, представителям органов управления в сфере образования;
- отсутствие финансовых и технических ресурсов для организации работы общественных экспертов по проведению общественного контроля в системе образования.
Проблемы на III этапе:
- нечеткая проработанность критериев и инструментария для проведения общественного контроля (должны ли они быть такими, как при проведении государственной проверки в образовательной организации?);
- неопределенность статуса общественных экспертов по сравнению со статусом аккредитованного эксперта при Рособрнадзоре, которые проводят проверку в образовательной организации;
- неполный доступ к информации образовательной организации или органов управления в сфере образования;
- невозможность сохранения полной независимости общественных экспертов от органов управления в сфере образования.
Проблемы на IV этапе:
- необязательность учета рекомендаций из отчета общественных экспертов по итогам проведения общественного контроля;
- сложность при внедрении предложений общественных экспертов по улучшению работы образовательных организаций;
- отсутствие оплаты или иного вознаграждения общественным экспертам за проведенный общественный контроль в сфере образования;
- отсутствие критериев для мониторинга и оценки качества работы общественных экспертов и проведенного общественного контроля в системе образования;
- недостаточная освещенность в СМИ результатов проведенного общественного контроля в системе образования.
Причины указанных выше проблем можно разделить на две основные группы.
Первая группа — причины, исходящие от органов управления и органов по контролю и надзору в сфере образования:
- недостаточное проведение работы по привлечению представителей общественности к участию в общественном контроле (неразработанность системы стимулов);
- нерегулярность проведения мероприятий по общественному контролю в сфере образования;
- неполное освещение в СМИ и сети «Интернет» проводимых мероприятий, что не способствует привлечению представителей гражданского общества;
- отсутствие материально-технической базы для проведения общественного контроля в системе образования и непосредственной работы общественных экспертов (обеспечение рабочих мест, вознаграждения).
Вторая группа — причины, исходящие от представителей гражданского общества:
- низкая мотивация у представителей общественности и институтов гражданского общества к участию в проведении общественного контроля из-за отсутствия вознаграждения, веры в возможность изменений по результатам общественного контроля, недоверия в целом к органам управления в сфере образования;
- недостаточность знаний и навыков у представителей общественности и институтов гражданского общества по проведению общественного контроля в системе образования;
- отсутствие условий и возможностей для участия в общественном контроле в сфере образования из-за нехватки личного времени и рабочего места, загруженности по основной работе.
Рассмотренный перечень проблем взаимодействия государственных и гражданских институтов при осуществлении общественного контроля в системе образования не является исчерпывающим. Сложности их выявления, анализа и решения обусловлены следующими факторами:
- нерегулярность проведения самого общественного контроля за образовательными организациями на разных уровнях образования;
- недостаточное количество научных исследований в области осуществления общественного контроля в системе образования;
- отсутствие разработанных критериев для оценки проведенного общественного контроля в системе образования, по которым можно было бы проводить анализ и дальнейшие разработки в этой сфере.
Итак, при проведении общественного контроля в системе образования во взаимодействии государственных органов власти в сфере образования и институтов гражданского общества существует целый комплекс проблем, решение которых также требует комплексного подхода и усилий с обеих сторон. Общественный контроль не только является одной из составляющих общественной оценки системы образования, но и выступает в качестве элемента обратной связи. Сегодня перед научным сообществом и практиками стоит задача разработать, апробировать и внедрить механизмы, технологии, формы и методы общественного контроля в систему образования. Ключевым условием эффективного взаимодействия государственных и гражданских институтов при осуществлении общественного контроля в системе образования является институционализация общественного участия. Ее важнейшими проявлениями выступают: участие гражданских институтов в формировании и реализации образовательной политики, стратегий и программ развития образования, в формировании ресурсной базы, бюджета системы образования и контроле за его эффективным исполнением, а также в формировании общественного, гражданского заказа на содержание и качество образования, ориентация системы образования на его реализацию.
Литература
1. Гончаров, В. В. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации / В. В. Гончаров, Л. И. Ковалева // Власть. — 2009. — № 1.
2. Десятых, П. В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.11 / Десятых Павел Владимирович. — М., 2009. — 24 с.
3. Кочева, О. Н. Гражданский контроль: понятия и технологии / О. Н. Кочева, И. В. Аверкиев [Электронный ресурс]. URL: http://control.prpc.ru/techn_03.shtml (дата обращения: 23.12.2015).
4. Кумар К. Гражданское общество / К. Кумар. — М.: Просвещение, 1994. — 174 с.
5. Левина, Е. Ю. Информационная открытость как фактор развития государственно-общественного управления образовательных систем / Е. Ю. Левина // Современные проблемы науки и образования. — 2015. — № 3.
6. Нужнова, С. Л. Анализ принципов института общественного контроля как инструмента взаимодействия гражданского общества и государства / С. Л. Нужнова, М. С. Терентьева, С. С. Клюшников // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. — 2016. — № 4.
7. Радионова, С. А. Социальный контроль / С. А. Радионова // Новейший философский словарь. — Минск: Изд. В. М. Скакун, 1998. — 896 с.
8. Румянцева, В. Г. Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса / В. Г. Румянцева // История государства и права. — 2009. — № 11.
9. Симонов, К. В. Контроль социальный / К. В. Симонов // Новая философская энциклопедия: в 4 т. — М.: Мысль, 2010. — Т. 2. — 634 с.
10. Усманова, Е. Ф. Институт общественного контроля как неотъемлемая составляющая правового государства / Е. Ф.
11. Усманова, Е. Ю. Семелева // Социально-политические науки. — 2011. — № 1.
[1] СЗ РФ. 2008. № 48, ст. 5639.
[2] Российская газета. 2014. 23 июля.
[3] Российская газета. 2012. 31 дек.
[4] СЗ РФ. 2014. № 14, ст. 1636.
[5] Российская газета. 2014. 21 авг.
[6] СЗ РФ. 2013. № 29, ст. 3971.
[7] Российская газета. 2016. 26 октября.
[8] Левина Е. Ю. Информационная открытость как фактор развития государственно-общественного управления образовательных систем // Современные проблемы науки и образования. 2015. № 3 С. 431.
[9] См., например: Румянцева В. Г. Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса // История государства и права. 2009. № 11. С. 43.
[10] Кумар К. Гражданское общество М. : Просвещение, 1994. C. 168.
[11] Гончаров В. В., Ковалева Л. И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть. 2009. № 1. С. 72.
[12] Усманова Е. Ф., Семелева Е. Ю. Институт общественного контроля как неотъемлемая составляющая правового государства // Социально-политические науки. 2011. № 1 С. 62–65.
[13] См. об этом: Радионова С. А. Социальный контроль // Новейший философский словарь. Минск : Изд. В. М. Скакун, 1998. С. 661.
[14] Симонов К. В. Контроль социальный // Новая философская энциклопедия. М. : Мысль, 2001. Т. 3. С. 298.
[15] См., например: Десятых П. В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.
[16] См. об этом: Кочева О. Н., Аверкиев И. В. Гражданский контроль: понятия и технологии [Электронный ресурс]. URL: http://control.prpc.ru/techn_03.shtml (дата обращения: 23.12.2015).
[17] См., например: Нужнова С. Л., Терентьева М. С., Клюшников С. С. Анализ принципов института общественного контроля как инструмента взаимодействия гражданского общества и государства // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2016. № 4. С. 113.
