ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Современный этап модернизации международного образовательного законодательства в области признания квалификаций

ЕЖЕГОДНИК РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТОМ 12, 2017 (декабрь)

Свидетельство о регистрации СМИ –  ПИ № ФС77-3049 от 07 декабря 2007 г.

АВТОРЫ: Коваленко С. А., Ткач Г. Ф., Филиппов В. М.

АННОТАЦИЯ

В данной статье рассматриваются основные направления развития международного образовательного законодательства в области признания квали­фикаций. Показано, что за последние полвека изменения в этой области коснулись не только самой концепции признания, но и механизмов его реализации. Исключительную роль в этом сыграли две международные организации — ЮНЕСКО и Совет Европы. В работе приведен краткий обзор международных соглашений в области признания квалификаций, разработанных этими организациями. Отдельное внимание уделяется совместной (ЮНЕСКО и Совета Европы) Лиссабонской конвенции, которая стала значительной вехой в развитии международного образовательного законодательства в области признания. Приведен краткий сравнительный анализ Лиссабонской конвенции и проекта ныне разрабатываемой Глобальной конвенции о признании квалификаций высшего образования.


КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

ЮНЕСКО; Совет Европы; эквивалентность; признание; Лиссабонская конвенция; Глобальная конвенция; академическая мобильность; образовательное законодательство; образовательное сотрудничество; конвенции о признании.

 

На протяжении длительного времени в практике международного образовательного сотрудничества, наиболее значимой составляющей которого является академическая мобильность, не было общепринятой единой интер­претации правовой процедуры, используемой для установления права доступа обладателя иностранной академической квалификации на продолжение образования в образовательной организации другой страны. В многочисленных правовых документах, которые были приняты для решения данного вопроса в 50–90-е годы на международном и национальном уровнях, данная процедура обычно обозначалась как «установление эквивалентности». В отдельных случаях, однако, использовалось понятие «признание», которому придавалось более широкое значение. Только в результате принятия в 1997 г. Лиссабонской конвенции[1] понятие «эквивалентность» было вытеснено из официальных международных документов, регламентирующих нормы доступа обладателей иностранных образовательных документов к продолжению образования в другой стране, и заменено на понятие «признание».  

Проблема «эквивалентности» иностранного образования и квалифи­каций в качестве глобальной задачи впервые была озвучена в 1947 г. на сессии Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). В числе неотложных задач развития высшего образования в мире в рамках программы «Взаимодействие с университетами» была сформулирована задача «решения проблемы эквивалентности ученых степеней»[2].

В течение всего последующего периода механизмы решения проблемы признания образования и квалификаций, полученных в образовательных организациях зарубежных стран, подвергались существенным изменениям вследствие изменения масштабов и форм международной академической мобильности и самого характера международного образовательного сотрудничества в целом. Основной вклад в направленность этих изменений вносили две влиятельные международные организации — ЮНЕСКО и Совет Европы, которые на протяжении всей истории своего существования предметно занимаются проблемами развития образования соответственно на глобальном и региональном (европейском) уровнях.

Вследствие многократного увеличения масштабов международной академической мобильности во второй половине XX в. и в связи с постоянным расширением номенклатуры присваиваемых квалификаций и видов образовательных документов установление эквивалентности академических квалификаций разных стран становилось все более труднореализуемой задачей. Было очевидным, что никакой конкретный диплом не может быть полностью эквивалентен какому-либо подобному иностранному диплому, хотя бы по формальным признакам. Наиболее существенное значение при этом имеет тот факт, что полная эквивалентность содержания образовательных программ, реализуемых по аналогичным направлениям подготовки и специальностям в разных странах, практически невозможна.

Что касается понятия (термина) «признание», то оно впервые было официально использовано в названии принятой Советом Европы в 1959 г. Европейской конвенции об академическом признании университетских квалификаций (ЕТS № 032)[3]. При этом в тексте документа речь шла о «признании эквивалентности университетских квалификаций», то есть смысловой акцент сохранялся на понятии эквивалентности. Подтверждением этому служит тот факт, что национальные информационные центры, созданные в 1976 г. по решению Совета Европы в целях информационного обеспечения академической мобильности, официально именовались «Национальные информационные центры по эквивалентности». Понятие эквивалентности использовалось даже в названии принятой в 1990 г. Конвенции Совета Европы (ЕТS № 138) — Европейская конвенция об общей эквивалентности периодов обучения в университетах[4].

Необходимо отметить, что ЮНЕСКО в 1974 г., в отличие от Совета Европы, уже в первой из принятых этой организацией региональных конвенций по проблематике признания использовала понятие «признание» в качестве ключевого принципа осуществления международной академической мобиль­ности[5]. Ниже приводятся краткие характеристики назначения и содержания основных международно-правовых актов, принятых этими организациями по проблемам академического признания квалификаций[6].

 

Совет Европы

 

Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты (ЕТS № 015)[7] была подписана в Париже в 1953 г. странами – членами Совета Европы. С этого момента начинается многолетняя история международного многостороннего взаимодействия различных стран по вопросам эквивалентности и взаимного признания академических стандартов. В 50–90-е годы прошлого века Советом Европы были приняты еще 3 конвенции и около 10 дополнительных правовых актов (протоколы, декларации) с целью стимулирования и упорядочения академической мобильности и уточнения сферы применимости конвенций по вопросам признания.

В итоге к началу 90-х годов страны – члены Совета Европы выстроили общую нормативно-правовую базу, которая была призвана регулировать обмены между ними в академической сфере[8]. Эта база имеет определенную особенность, которая заключается в том, что ее составляющие находятся в непрерывном процессе обновления и пополнения. Следует отметить, что некоторые документы, принятые в качестве дополнений к конвенциям (в осо­бенности Общая декларация о европейских конвенциях об  эквивалентности[9]), не только уточняли, но и существенно изменяли интерпретацию отдельных положений конвенций, что фактически ограничивало сферу их примени­мости, а в некоторых случаях — условия присоединения к ним новых стран. В частности, это касалось Российской Федерации.

 

Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты (ETS № 015). В указанный период страны Западной Европы поставили перед собой задачу предстоящего экономического объединения, что предполагало создание условий для облегченного перемещения их граждан в целях получения образования. Этот факт нашел свое отражение в конкретных формулировках целей конвенции. Соответственно, все страны, подписавшие данную конвенцию, должны были по умолчанию без каких-либо оговорок признавать эквивалентность свидетельств (дипломов) о полном среднем образовании, полученных в любой стране Совета Европы.

  

Европейская конвенция об эквивалентности периодов университетского образования (ETS № 21)[10]. С целью взаимного стимулирования изучения иностранных языков участники данной конвенции обязались признавать эквивалентность периода обучения, проведенного за границей, аналогичному периоду обучения иностранному языку в собственном вузе.

 

Европейская конвенция об академическом признании университетских квалификаций (ETS № 032). В этой конвенции уже не говорилось об эквивалентности. Вместо этого понятия было дано развернутое определение термина «академическое признание» через формулировку совокупности прав на продолжение образования, приобретаемых в результате признания. Данная конвенция, сформулировав обязательство для подписавших ее стран признавать все академические квалификации, выдаваемые вузами других стран-участниц, распространила механизм признания на всю не охваченную ранее сферу образования.

 

Европейская конвенция об общей эквивалентности периодов университетского образования (ETS № 138). Признание периодов обучения, проведенных за границей с целью изучения иностранного языка, распространяется благодаря данной конвенции на периоды обучения по любой специальности.

Рассмотрение длительной эволюции нормативно-правовой базы Совета Европы в области академического признания позволяет сделать вывод, что совокупность принятых этой организацией правовых актов представляет собой единый, постоянно усложнявшийся механизм, который формировался Советом Европы на протяжении 50 лет.

 

ЮНЕСКО


В 1963 году в ходе 66-й сессии Исполнительного Совета ЮНЕСКО Генеральному директору организации поступило предложение от ее Испол­нительного совета изучить технические и правовые аспекты разработки нормативных документов о признании эквивалентности аттестатов о среднем образовании, дипломов и ученых степеней[11]. Кроме того, было выдвинуто предложение о выделении финансов для реализации этого вопроса. Понимая, что конечной задачей является разработка универсального нормативного документа, представители руководящих органов ЮНЕСКО, тем не менее, в итоге пришли к выводу, что первый этап разработки международных согла­шений по признанию квалификаций высшего образования более целесообразно осуществлять не на глобальном уровне, а применительно к отдельным регионам. Исходя из данной установки, в начале 70-х годов, когда между­народная академическая мобильность начала приобретать массовый глобальный характер, ЮНЕСКО пошла по пути последовательной разработки и заключения региональных конвенций о признании документов об образо­вании. Указанный путь оказался весьма плодотворным, и в течение 70–80-х годов под руководством ЮНЕСКО было разработано и подписано 6 регио­наль­­ных конвенций[12], охватывающих практи­чески все страны мира:

1. Региональная конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Латинской Америки и Карибского бассейна (подписана в 1974 г. в Мехико, вступила в действи в 1975 г.),

2. Международная конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в арабских и европейских государствах Средиземного моря (подписана в 1976 г. в Ницце, вступила в действие в 1978 г.),

3. Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в арабских государствах (подписана в 1976 г. в Париже, вступила в действие в 1991 г.),

4. Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы (подписана в 1979 г. в Париже, вступила в действие в 1982 г.),

5. Региональная конвенция о признании учебных курсов, свидетельств, дипломов, ученых степеней и других квалификационных документов о высшем образовании в государствах Африки (подписана в 1981 г. в Найроби, вступила в действие в 1983 г.),

6. Региональная конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Азии и Тихого океана (подписана в 1983 г. в Бангкоке, вступила в действие в 1985 г.)[13].

С учетом особенностей своей региональной принадлежности СССР, а позже и Российская Федерация присоединились к Европейской и Азиатско-Тихоокеанской конвенциям.

Принятые в 1953–1990 гг. конвенции ЮНЕСКО и Совета Европы стали основой для последующей модернизации существовавших на национальном уровне механизмов признания. В них были установлены правовые рамки для создания и функционирования национальных информационных центров по вопросам академической мобильности и признания иностранных академических квалификаций. Основные задачи этих центров заключались в том, чтобы обеспечивать заинтересованных пользователей достоверной информацией по всем вопросам, касающимся академической мобильности и признания квалификаций, а также в том, чтобы осуществлять мониторинг выполнения действующих конвенций в соответствующей стране.

В 1992 году в Париже состоялась встреча представителей шести региональных комитетов, созданных ЮНЕСКО для наблюдения за применением соответствующих конвенций о признании. Именно на данном мероприятии была предпринята первая реальная попытка разработать глобальный нормативный документ о признании квалификаций высшего образования. Главной целью встречи являлось рассмотрение возможности принятия единой универсальной общемировой конвенции о признании учебных курсов и степеней в области высшего образования. Полностью согласовать позиции относительно определения ключевых понятий в ходе дискуссий участникам встречи не удалось, поэтому было решено продолжить этот процесс на региональном уровне. И хотя эта встреча не завершилась принятием согласованного заключения, она принесла свои плоды, которые проявились в дальнейшем в утверждении 16 ноября 1993 г. на 27-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО международного правового документа под названием «Рекомендация о признании учебных курсов и свидетельств о высшем образовании»[14].

В период разработки Рекомендации 1993 г. ЮНЕСКО и Совет Европы предпринимали совместные попытки по запуску процесса создания обнов­ленной единой конвенции о признании академических степеней в Европейском регионе. Данный процесс стал откликом на происходившие в то время политические изменения в Европе, которые, в первую очередь, проявились в усилении европейской интеграции в различных направлениях социальной сферы, включая высшее образование. 30 октября 1992 г. Генеральный секретарь Совета Европы направил Генеральному директору ЮНЕСКО письмо с предложением разработать совместную конвенцию Совета Европы и ЮНЕСКО. 28 декабря 1992 г. Генеральный директор ЮНЕСКО ответным письмом принял данное предложение[15].

Основные причины, которые побудили Генерального секретаря Совета Европы предпринять такой шаг, заключались в масштабном преобразовании всей сферы высшего образования в Европе начиная с 1960-х годов, а также в геополитических изменениях в регионе после 1991 г. В результате распада СССР значительно увеличилось количество государств, вовлеченных в деятель­ность Совета Европы в сфере образования и культуры. ЮНЕСКО приняла решение поддержать инициативу Совета Европы, руководствуясь убеждением, что конвенция, разработанная совместными усилиями двух ведущих международных организаций, будет полезна для всех стран-участниц. Документ, назначение которого полностью соответствует деятельности ЮНЕСКО, должен был содействовать также развитию и укреплению сотрудничества между европейскими странами и остальными регионами мира.

На тот момент в регионе уже действовали: 2 конвенции ЮНЕСКО, из которых одна распространялась на весь регион, вторая — частично захватывала Европу (страны Средиземноморья), и 4 конвенции Совета Европы для входящих в эту организацию стран, с дополняющими их протоколами и деклара­циями, поясняющими, как интерпретировать конвенции. Это правовое многообразие создавало сложности для экспертов, высших учебных заведений и граждан, непосредственно заинтересованных в решении вопроса признания их дипломов.

За предшествующий период в Европе был накоплен огромный опыт практического решения вопросов признания, обобщение которого наряду с обобщением применения действующих конвенций могло послужить основой для подготовки совместного документа, — Конвенции ЮНЕСКО и Совета Европы по признанию академических квалификаций в регионе Европы.

Процесс разработки и введения в действие конвенций ЮНЕСКО и Совета Европы по признанию квалификаций продолжался фактически всю вторую половину прошлого века. Одновременно с этим происходили существенные изменения в сфере высшего образования, наиболее характерным признаком которых стала диверсификация его профессионально-квалифи­кационной структуры. Если в 1950–1960-е годы в большинстве европейских стран национальные системы высшего образования были представлены в основном традиционными университетами, подчинявшимися непосредственно государственным властям, то в конце XX в. они приобрели значительно более диверсифицированный характер. В частности, большую популярность приобрели неуниверситетские учебные заведения, которые предлагали обучающимся более короткие по продолжительности и, как правило, профессионально-ориентированные программы. Проявилась, особенно в странах Центральной и Восточной Европы, тенденция быстрого увеличения доли частных высших учебных заведений.

Однако соответствующие изменения в нормативные правовые документы по вопросам признания, включая действующие конвенции, не вносились. Постоянная диверсификация профессионально-квалификационной структуры высшего образования в Европе и в мире создавала дополнительные трудности для их практического использования. Эти трудности могли быть преодолены благодаря растущему взаимодействию между Советом Европы и ЮНЕСКО, которое создавало благоприятные возможности для пересмотра всех существующих конвенций в регионе Европы.

Важными побудительными стимулами для пересмотра действовавших в регионе конвенций стали резкий подъем в 90-е годы международного образовательного сотрудничества в Европе и расширение масштабов академической мобильности. Международное сотрудничество, как на уровне стран, так и на уровне отдельных образовательных организаций, становилось важнейшей частью деятельности институтов высшего образования в Европе. В этой связи все более актуальной стала задача разработки и принятия нового общеевропейского соглашения о признании квалификаций, целью которого было бы содействие сотрудничеству и мобильности в новых условиях.

Предметное рассмотрение предложений о разработке новой единой конвенции состоялось 24–26 марта 1993 г. в Страсбурге на 16-й сессии Постоянной конференции Совета Европы по университетским проблемам (СС-PU3). Было заявлено, что данная конвенция должна в конечном счете заменить конвенции Совета Европы по вопросам признания, а также Конвенцию ЮНЕСКО о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы. Решили, что необходимо предварительно в рамках каждой организации провести исследование о целесообразности разработки и принятия объединяющей конвенции. Эти исследования были проведены, и в 1994 г. секретариаты ЮНЕСКО и Совета Европы утвердили соответствующие отчеты экспертных групп в качестве основы для составления проекта новой конвенции. На заключительном этапе, который продолжался еще 3 года, к процессу окончательной доработки текста конвенции были привлечены представители всех потенциальных государств-участников.

Состоявшееся 11 апреля 1997 г. в Лиссабоне подписание предста­вителями 27 стран Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе, и последующее введение ее в действие в 2000 г. означали переход в практике международного образова­тельного права к новому (второму) поколению конвенций в области признания.

Естественно, что принятие разработанной ЮНЕСКО и Советом Европы конвенции не было рассчитано на автоматическое решение разнообразных проблем признания иностранных документов об образовании в таком неоднородном по своему составу и развитию регионе, как Европа, особенно с учетом того, что к Лиссабонской конвенции присоединились Австралия, Израиль, Канада, США, а в дальнейшем и другие неевропейские страны. Предполагалось, что сформулированные в Лиссабонской конвенции основные общие принципы и правила осуществления признания будут соответствующим образом имплементированы в национальную нормативно-правовую базу и практику признания в странах – участницах Конвенции. Имеющийся успешный 20-летний опыт практического применения Лиссабонской конвенции подтверждает изначальную обоснованность и дальнейшую перспективность сформулированных в ней базовых принципов и положений.

При сравнении Лиссабонской конвенции с предшествующими конвенциями ЮНЕСКО и Совета Европы, относящимися к Европе, можно обнаружить ряд существенных преимуществ этой конвенции.

Во-первых, понятие «эквивалентность дипломов» в Лиссабонской конвенции было в полной мере заменено понятием «признание квалификаций», которое, несомненно, более емко и более соответствовало реалиям времени.

Во-вторых, согласно Лиссабонской конвенции доказывать, что диплом соответствует требованиям страны приема, должны официальные органы этой страны, а не обладатель диплома. Официальные органы должны в письменной форме обоснованно показать, что квалификация обладателя диплома имеет существенные отличия от требований в данной стране.

В-третьих, в Лиссабонской конвенции однозначно сформулировано, что должно и может означать признание индивидуальной квалификации для ее обладателя. Так, ст. VI.3 предписывает, что признание иностранной квалификации влечет за собой: «доступ к дальнейшему обучению в системе высшего образования, … и/или к подготовке по программам, ведущим к получению ученой степени, на условиях, аналогичных тем, которые применяются к обладателям квалификации Стороны, в которой испрашивается признание. … Кроме того, признание может облегчить доступ на рынок в соответствии с законами и правилами Стороны или под ее юрисдикцией, в которой испрашивается признание».

В тексте Лиссабонской конвенции сформулированы определения 14 понятий и терминов, имеющих ключевое значение в практической работе по осуществлению признания квалификаций (ст. 1.1 разд. I). Для стран – участниц Конвенции эти определения имеют юридически обязывающий характер применительно к их деятельности по признанию иностранных квалификаций. Среди них особого внимания заслуживают определения терминов «доступ (к высшему образованию)», «прием (в учебные заведения и на программы высшего образования»), «квалификация высшего образования» и «квалифи­кация, дающая доступ к высшему образованию».

По состоянию на 1 марта 2018 г. Лиссабонская конвенция признана в качестве базового международного правового акта по вопросам признания в 53 государствах[16]. Она выполняет ключевую роль в формировании единого Европейского пространства высшего образования, реализуемого в регионе Европы с 1999 г. в рамках Болонского процесса, поскольку в его основу положено требование сопоставимости основных уровней (и, соответственно, квалификаций) высшего образования стран-участниц, что предусматривает возможность их взаимного сопоставления и признания.

Сформулированные в Лиссабонской конвенции определения ключевых терминов и принципов осуществления признания являются основой совре­менного международного образовательного права по вопросам признания[17]. Эти определения и принципы в настоящее время повсеместно положены в основу нормативно-правовой базы и практики признания иностранных квалификаций. Соответствующим образом они отражены также в российском образовательном законодательстве[18].

Лиссабонская конвенция, фактически отменившая все другие действо­вавшие до ее принятия общеевропейские многосторонние соглашения по вопросам признания, включая принятую ЮНЕСКО в 1979 г. Конвенцию о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы, рассматривается, как уже было отмечено выше, как конвенция второго поколения. Учитывая тот факт, что положения Лисса­бонской конвенции были повсеместно восприняты в качестве конструктивных принципов для совершенствования практики признания, и, опираясь на положи­тельный опыт внедрения этих принципов не только в регионе Европы, но и за ее пределами, ЮНЕСКО инициировала процесс постепенной модернизации региональных конвенций первого поколения, принятых для других регионов мира. В числе первых была преобразована Региональная конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Азии и Тихого океана (Бангкокская конвенция ЮНЕСКО 1983 г.). Соответ­ствующая работа по ее обновлению, проводившаяся начиная с 2005 г., заверши­лась подписанием в ноябре 2011 г. так называемой Токийской конвенции, структура и основные положения которой соответствуют Лиссабон­ской конвенции[19]. Эта конвенция в настоящее время еще не является действующей, поскольку не завершен процесс ее ратификации необходимым числом стран-участниц.

В декабре 2014 г. в Аддис-Абебе завершился процесс пересмотра подписанной в 1981 г. Региональной конвенции о признании учебных курсов, свидетельств, дипломов, ученых степеней и других квалификационных документов о высшем образовании в государствах Африки. Эта конвенция также пока не вступила в силу в связи с затянувшимся процессом ее ратификации.

Что касается трех других региональных конвенций: Латино­амери­канской конвенции 1974 г., Средиземноморской конвенции 1976 г. и Конвенции арабских государств 1976 г., то в настоящее время ЮНЕСКО совместно с заинтересованными странами проводит предварительную работу по их преобразованию в конвенции второго поколения.

Актуальность пересмотра подписанных ранее региональных конвенций ЮНЕСКО обусловлена потребностями международного образовательного сотрудничества и непрерывно расширяющейся международной академической мобильности, как в масштабах отдельных регионов, так и в мире в целом. В отдельных регионах этот процесс, однако, затягивается в связи с недоста­точностью его политического и материально-организационного обеспечения. В этой связи ЮНЕСКО, продолжая работу по переводу действующих региональных конвенций в разряд конвенций второго поколения, приняла решение об осуществлении своего давнего замысла по разработке и введению в действие единого правового акта, предназначенного регулировать проблемы признания на общемировом уровне[20].

Общемировая конвенция, называемая «глобальной», должна не только интегрировать правовые и концептуально-методические положения и принципы, сформулированные во всех предыдущих многосторонних соглашениях по вопросам признания, но и обобщить положительный опыт их практического применения. Она также должна учитывать изменения в масштабах и формах международного образовательного сотрудничества и в мировом образовательном пространстве, происходившие в течение последних трех десятилетий. Глобальная конвенция должна стать единой правовой основой признания иностранных квалификаций с учетом новых требований к институту высшего образования, обусловленных вызовами современной эпохи.

Характерными тенденциями развития высшего образования в мире в последние десятилетия наряду с интернационализацией были его массовость и диверсификация, обусловленные постоянным увеличением общего спроса на высшее образование и быстрой эволюцией номенклатуры профессий и специаль­ностей, востребованных рынком труда[21]. Повсеместное внедрение новых образовательных технологий, прежде всего дистанционных, открывает широкие возможности для удовлетворения все возрастающих потребностей экономики и общества в целом в квалифицированных специалистах, новых способах, отличающихся от традиционных форматов обучения большей доступностью и технологичностью. В качестве примера успешных нововведений в реализации таких новых подходов следует назвать массовые открытые онлайн-курсы (MOOK), предоставляющие возможность открытого доступа к образовательному контенту для неограниченного числа обучающихся.

Указанные новые тенденции в развитии высшего образования, затрагивающие как содержание и структуру образовательных программ, так и способы их реализации, неизбежно требуют специального осмысления проблемы признания квалификаций, полученных в результате завершения этих программ. Это необходимо, прежде всего, учитывать при дальнейшей модернизации нормативно-правовой базы признания, как на национальном, так и на международном уровне, и в особенности при разработке правовых актов глобального значения.

За период с 2015 по 2017 гг. завершен организационный этап подготовки общемировой конвенции, которая в официальных документах ЮНЕСКО носит название «Глобальная конвенция о признании квалификаций высшего образования». Дальнейшая работа над текстом этой конвенции осуществляется ЮНЕСКО в контакте с министерствами образования ведущих стран Европы, включая Российскую Федерацию. В 2016 году сформирован Редакционный комитет, объединяющий признанных экспертов из 23 стран. Содержательные и  правовые предпосылки новой конвенции, ее цели и принципы, особенности реализации и организационные аспекты введения в действие изложены в опубликованном в 2015 г. предварительном докладе «О подготовке глобальной конвенции о признании квалификаций высшего образования»[22]. На состоявшейся в августе 2017 г. 39-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО был рассмотрен доклад «О ходе подготовки проекта глобальной конвенции». В доклад, представленный на английском и французском языках, включены предварительный проект текста конвенции[23] и примерный график заключительного этапа действий по ее доработке и принятию[24].

В процессе дальнейшей доработки в предварительный проект текста конвенции несомненно будут вноситься содержательные и редакционные изменения, поэтому в настоящее время еще не может быть составлено окончательное заключение о степени инновационности нового правого акта и его соответствии современным требованиям. Тем не менее рассмотрение опубликованного проекта Глобальной конвенции и сравнение его с Лиссабонской конвенцией дает возможность сделать некоторые общие выводы.

И в Лиссабонской конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, и в проекте Глобальной конвенции о признании квалификаций высшего образования их основные цели прописаны в соответствующих преамбулах в форме общих утверждений, как это обычно делается в международно-правовых документах подобного рода. Однако наряду с этим в проекте Глобальной конвенции, в отличие от Лиссабонской, формулированию ее целей посвящен дополнительный раздел, в котором приведены более конкретные формулировки целей (всего 10 целей). Что касается формулирования основных принципов оценки квалификаций и осуществ­ления признания, то в обоих сопоставляемых текстах их обозначение присутствует как в преамбулах этих документов — в общей форме, так и более конкретно — в соответствующих разделах. Формулировки принципов признания, приведенные в проекте Глобальной конвенции, по своему содержанию являются более конкретными. Сопоставление целей и принципов осуществления признания, сформулированных в Лиссабонской конвенции и проекте Глобальной конвенции, позволяет констатировать, что в проекте нового правового акта эти важнейшие категории международного образовательного права представлены в менее декларативной форме, они более предметны и доступны для понимания и непосредственного применения в практике признания.

Следует отметить, что по сравнению с Лиссабонской конвенцией в раз­рабатываемом документе предлагается существенное изменение общей структуры: документ состоит из 6 разделов вместо 11. Если в Лиссабонской конвенции четыре разных по назначению вида признания представлены самостоятельными разделами, то в рассматриваемом проекте все они объединены в одном разделе под названием «Обязательства сторон», который включает также положения об информационном обеспечении признания, о правилах оценки квалификаций и об особых условиях приема. На данном этапе не представляется возможным однозначно оценить, будет ли это объединение содействовать более адекватному восприятию соответствующих положений и правил потенциальными пользователями в целях решения конкретных практических вопросов признания. В одном большом разделе, который называется «Структуры по реализации Конвенции и сотрудничество», совмещены регламентные нормы и положения, определяющие полномочия различных органов, ответственных за реализацию новой конвенции. Данное совмещение представляется вполне обоснованным.

Наиболее существенное отличие Лиссабонской конвенции от всех предшествующих конвенций, принятых ЮНЕСКО, заключается в наличии определений ключевых терминов по вопросам признания: 14 определений в Лиссабонской конвенции вместо 23 в региональных конвенциях первого поколения. В проекте Глобальной конвенции количество ключевых терминов, определения которых после вступления документа в силу становятся обязательными для исполнения нормами международного права, увеличено до 29. Выделяется группа ключевых терминов, которые в области международного образо­вательного права вводятся впервые. Это термины, определяющие различные модели образования, — формальное, неформальное и информальное, а также образование на протяжении жизни. Вместо приведенного в Лиссабонской конвенции термина «частичное обучение» использован термин «период обучения». Определение этого термина осуществляется на основе оценки результатов соответствующего обучения, в которые наряду со знаниями и умениями включены также компетенции, что является нововведением. Важное значение в свете задач по расширению масштабов международного образовательного сотрудничества и повышению качества высшего образования имеет включение в текст проекта Глобальной конвенции определений терминов «обеспечение качества», «рамка квалификаций», «мобильность»[25]. На наш взгляд, было бы целесообразным дополнить предложенный список ключевых терминов также определением термина «трансграничное образование», который достаточно часто (но не всегда однозначно) используется разными авторами.

Основой создаваемой Глобальной конвенции являются, в первую очередь, положения уже ранее принятых ЮНЕСКО региональных конвенций первого и второго поколений и конвенций Совета Европы, которые в процессе работы над проектом согласовываются между собой, редактируются и дополняются с учетом огромного опыта, накопленного в результате применения предшествующих конвенций, и в соответствии с современными требованиями повышения эффективности международного образовательного сотрудничества и экспорта образовательных услуг. Особое значение придается увязке решения вопросов признания с современными требованиями к обеспечению качества высшего образования посредством широкого использования рамок квалификаций. Как следует из представленного ЮНЕСКО плана, по завершению работы над текстом Глобальной конвенции предполагается, что итоговый доклад и окончательный проект конвенции будут рассмотрены и утверждены в качестве единого для всех стран правового механизма признания квалификаций высшего образования в ноябре 2019 г. на 40-й сессии Генеральной Ассамблеи ЮНЕСКО.

Рассмотрение представленного проекта Глобальной конвенции позволяет сделать вывод об обоснованности ее концепции, целевых установок и основных содержательных положений, а также об актуальности и целесообразности изменений и дополнений по сравнению с текстом Лиссабонской конвенции. Инициативы ЮНЕСКО по разработке Глобальной конвенции о признании квалификаций высшего образования заслуживают всяческой поддержки. Это особенно важно в настоящий момент, когда вследствие общего обострения политической и экономической ситуации произошло снижение интенсивности международного образовательного сотрудничества в мире, и особенно в Европейском регионе.

Принятие Глобальной конвенции будет означать консолидацию действующих в разных регионах мира международных механизмов признания квалификаций на единой правовой основе, учитывающей многолетний практический опыт применения действующих конвенций и новые условия решения вопросов признания на современном этапе. Это будет общая для всех стран и регионов конвенция «третьего» поколения. Введение ее в действие повлечет за собой повсеместную модернизацию национальных механизмов признания в отдельных странах и даст новый импульс расширению международных обменов в области образования на основе общепринятых согласованных принципов.

 

Литература

1. Коваленко, С. А. Модернизация правовой основы академического признания в Российской Федерации / С. А. Коваленко, Г. Ф. Ткач // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2015. — Т. 10. — C. 165–173.

2. Скоробогатова, В. И. К вопросу о подготовке Глобальной конвенции о признании квалификаций высшего образования / В. И. Скоробогатова, А. А. Коропченко, Г. А. Лукичев // Практика признания, сближая континенты : сборник тезисов Международной конференции. — М., 2016. — С. 63–71.

3. Ткач, Г. Ф. Признание академических и профессиональных квалификаций в системах высшего образования России и зарубежных стран : учебное пособие / Г. Ф. Ткач, Н. И. Зверев, В. М. Филиппов. — М. : РУДН, 2008. — C. 34–89.

4. Филиппов, В. М. Интернационализация высшего образования: основные тенденции, проблемы и перспективы / В. М. Филиппов // Вестник РУДН. — Сер. : Международные отношения. — 2015. — Т. 15. — № 3. — С. 203–212.




[1] Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Евро­пей­ском регионе (заключена в г. Лиссабоне, 11 апр. 1997 г.; вступила в силу для России с 1 июля 2000 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 39, ст. 3836

[2] Preliminary Report Concerning the Preparation of a Global Convention on the Recognition of Higher Education Qualifications. UNESCO. ED/2015/PLS/HED/02.

[3] (Принята в г. Париже 14 дек. 1959 г.; ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 149-ФЗ; вступила в силу для России 18 окт. 1999 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51, ст. 4837.

[4] (Принята в г. Риме 6 нояб. 1990 г.; ратифицирована Российской Федерацией 7 нояб. 1996 г.; вступила в силу для России 1 янв. 1997 г.) // Собр законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51, ст. 4836.

[5] Сайт ЮНЕСКО. URL: http://www.unesco.ru (дата обращения: 12.09.2017).

[6] См. подробнее: Ткач Г. Ф., Зверев Н. И., Филиппов В. М. Признание академических и профессиональных квалификаций в системах высшего образования России и зарубежных стран : учебное пособие. М. : РУДН, 2008. C. 34–89.

[7] (Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 147-ФЗ; вступила в силу для России 17 сент. 1999 г.) // Собр законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51, ст. 4835.

[8] Council of Europe/UNESCO Recommendation on Criteria and Procedures for the Assessment of Foreign Qualifications, adopted June 2001.

[9] (Принята в г. Страсбурге 1 янв. 1992 г.) // Официальный сайт ФГБУ «Главэкспертцентр». Режим доступа: http://nic.gov.ru.

[10] (Принята в г. Париже 15 дек. 1956 г.; ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 148-ФЗ; вступила в силу для России 17 сент. 1999 г.) // Собр законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51, ст. 4836.

[11] UNESCO Executive Board. Sixty-sixth Session (66EX/Decision 4.2.5) // Сайт ЮНЕСКО: http://unesdoc.unesco.org/images/0011/001132/113218E.pdf.

[12] Нормативные документы ЮНЕСКО // Комиссия РФ по делам ЮНЕСКО. URL:http://www.unesco.ru/ru/?module=news&action=theme&id=93.

[13] Нормативные документы ЮНЕСКО // Комиссия РФ по делам ЮНЕСКО [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.unesco.ru/ru/?module=news&action=theme&id=93.

[14] Международные соглашения о сотрудничестве в сфере образования / Минобрнауки России. М., 2009. С. 78.

[15] Preliminary Report Concerning the Preparation of a Global Convention on the Recognition of Higher Education Qualifications …

[16] Chart of signatures and ratifications of Treaty 165: Convention on the Recognition of Qualifications concerning Higher Education in the European Region [Электронный ресурс]. URL: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list//conventions/treaty/165/signatures?p_auth=FygNjMdQ.

[17] Коваленко С. А., Ткач Г. Ф. Модернизация правовой основы академического признания в Российской Федерации // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2015. Т. 10. C. 165–173.

[18] Статья 107 «Признание образования и (или) квалификации, полученных в иностранном государстве» Федерального закона от 29 дек. 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» : [принят Гос. Думой 21 дек. 2012 г. ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598.

[19] См. подробнее: Филиппов В. М. Интернационализация высшего образования: основные тенденции, проблемы и перспективы // Вестник РУДН. Серия: Международные отношения. 2015. Т. 15. № 3. С. 203–212.

[20] Скоробогатова В. И., Коропченко А. А., Лукичев Г. А. К вопросу о подготовке Глобальной конвенции о признании квалификаций высшего образования // Практика признания, сближая континенты : сборник тезисов Международной конференции. М., 2016. С. 63–71.

[21] Preliminary Report Concerning the Preparation of a Global Convention on the Recognition of Higher Education Qualifications …

[22] ЮНЕСКО 202 EX/8.

[23] ЮНЕСКО 202 EX/8, Annex II. UNESCO Global Convention on the Recognition of Higher Education Qualifications.

[24] Доклад о ходе подготовки проекта Глобальной конвенции о признании квалификаций высшего образования / ЮНЕСКО 202 EX/8, Annex I. Tentative timeline for the adoption of the Global Convention on the Recognition of Higher Education Qualifications.

[25] Доклад о ходе подготовки проекта Глобальной конвенции о признании квалификаций высшего образования / ЮНЕСКО 202 EX/8, Annex II.



Возврат к списку