ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Закон Украины «Об образовании»: pro et contra

ЕЖЕГОДНИК РОССИЙСКОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТОМ 12, 2017 (декабрь)

Свидетельство о регистрации СМИ –  ПИ № ФС77-3049 от 07 декабря 2007 г.

АВТОРЫ: Кальяк А. М., Хрущев Ю. В.

АННОТАЦИЯ

В статье содержится анализ Закона Украины «Об образовании» 2017 г., раскрываются его позитивные стороны и имеющиеся недостатки. Главное внимание уделяется обоснованию образовательных отношений как разновидности правовых отношений, которые в законе подменяются терминами «образовательный процесс» и «образовательная услуга». В результате регулирование образовательных отношений обретает неполный, противоречивый и недостаточно последовательный характер. Действенным средством преодоления названных недостатков, приведения законодательства об образовании в целостную систему признается его кодификация посредством подготовки и принятия образовательного кодекса.


КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

Образовательные правоотношения; образовательные услуги; полное общее среднее образование; учреждения образования; кодификация законодательства об образовании; язык образования.

 

Верховная Рада предприняла очередную попытку внести заметные коррективы в систему образования, приняв 5 сентября 2017 г. Закон Украины «Об образовании» (далее — Закон), который Президент Украины подписал 27 сентября 2017 г. (№ 2145-УШ)[1], отменив одноименный закон, действовавший с 1991 г.

Закон состоит из 12 разделов и 84 статей. Он явно свидетельствует о намерении Украины решительно ликвидировать у себя последние атавизмы советско-российской образовательной системы и полностью перейти на европейские стандарты. ««Целью образования», — говорится в преамбуле Закона, — является всестороннее развитие человека как личности и наивысшей ценности общества, <…> обогащение на этой основе интеллектуального, экономического, творческого, культурного потенциала народа, повышение образовательного уровня граждан для обеспечения устойчивого развития Украины и ее европейского выбора».

Особенность и значимость Закона состоит в том, что он закрепляет основы, общие принципы организации и функционирования системы образования и тем самым органично объединяет специальные законы (от 11 июля 2001 г. № 2628-II «О дошкольном образовании»[2], от 13 мая 1999 г. № 651-XIV «Об об-щем среднем образовании»[3], от 10 февраля 1998 г. № 103/98-ВР «О профессионально-техническом образовании»[4], от 1 июля 2014 г. № 1556-VII «О высшем образовании»[5]) в полисистемный, развитый конгломерат действующего законодательства, призванного обеспечивать полное и логически непротиворечивое регулирование отношений в сфере образования.

Закон конкретизирует конституционные положения о праве каждого на образование, закрепляет принципы государственной политики в сфере образования, его структуру, определяет систему и правовой статус учреждений сферы образования и иных участников системы образования. Значительный объем Закона составляют положения, касающиеся вопросов стандартизации образования и обеспечения его надлежащего качества, профессионального развития и оплаты труда педагогических и научно-педагогических работников. Разделы, завершающие Закон, посвящены проблемам управления и контроля в сфере образования, развития инфраструктуры образования, регулирования финансово-экономических отношений в сфере образования и международного сотрудничества в системе образования.

Наибольшим реформам, согласно предписаниям Закона, подвергается школьное образование. Согласно ст. 12 Закона конечные цели полного общего образования состоят в том, чтобы обеспечить всестороннее развитие, воспитание и социализацию личности, которая была бы приспособлена к жизни в обществе и цивилизованному взаимодействию с природой, имела стремление к самосовершенствованию и обучению в течение трудовой жизни, готовность к сознательному жизненному выбору и самореализации, ответственности, трудовой деятельности и гражданской активности. Словом, лицо, обладающее полным общим средним образованием, должно вступать в трудовую жизнь творческой личностью, обладающей всеми необходимыми компетенциями в области трудовой, политической и иной социальной полезной деятельности.

В числе наиболее значимых компетенций Закон называет:

- свободное владение государственным языком;

- способность общаться на родном (при отличии от государственного) и иностранных языках;

- математическую компетентность;

- компетентность в области естественных наук, техники и технологий;

- инновационность;

- экологическую компетентность;

- информационно-коммуникационную компетентность;

- обучение в течение жизни;

- гражданские и социальные компетенции, связанные с идеями демократии, справедливости, равенства, прав человека, благополучия и здорового образа жизни, с осознанием равных прав и возможностей;

- культурную компетентность;

- предприимчивость и финансовую грамотность.

При этом следует учитывать, что компетенция в ее современном понимании характеризует качественно новые, более высокие результаты образования, нежели знания, навыки и умения, традиционно понимаемые в качестве необходимых итогов обучения и воспитания обучающихся. Она трактуется прежде всего как способность индивида решать проблемы и типичные задачи, возникающие в реальных жизненных ситуациях, в различных сферах деятельности на основе использования знаний, учебного и жизненного опыта и в соответствии с усвоенной программой ценностей[6].

С позиции изложенного понимания компетенции, по нашему мнению, законодатель заметно забегает вперед, ориентируя украинскую школу на формирование у обучающихся предприимчивости и финансовой грамотности, а также компетенций в области естественных наук, техники и технологий, гражданских и социальных компетенций, связанных с идеями демократии, справедливости, равенства, прав человека, культурных компетенций. То есть Закон закрепляет компетенции, которые полное общее среднее образование, ориентированное на изучение основ физики, химии, биологии, дать не может. Тем более что названные предметы будут объединены вместе с астрономией, экологией и географией в дисциплину «Человек и природа», которую будут изучать по 3 часа в неделю[7].

Если выпускники общей школы оказываются компетентными в области современных технологий и техники, способны осуществлять предпри­ни­мательскую деятельность и обладать финансовой грамотностью, то высшее образование становится ненужным. Зачем индивид будет тратить на него 5 лет, если уже на уровне полного общего среднего образования он обладает необходимыми компетенциями во всех сферах социального бытия: от техники до экономики, от политики до культуры и даже в области экологии? Заметим, что, исходя из Конвенции ООН «О правах ребенка» (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.)[8], реалистичные возможности школьного образования ограничиваются лишь: (1) подготовкой ребенка к сознательной жизни в свободном обществе; (2) развитием личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка, позволяющих ему успешно осваивать программы профессионального, в том числе высшего образования. Однако процесс усвоения этих программ лежит за пределами школьного образования.

В числе основных мер, способных обеспечить поставленные цели школьного образования, Закон предусматривает, во-первых, ориентацию образования на интересы и способности ученика, во-вторых, дальнейшую автономию образовательных учреждений; в-третьих, повышение материальной заинтересованности педагогических работников в повышении своей квалификации и результатах труда; в-четвертых, возложение контроля качества образования на специальные государственные органы и общественность.

Закон, в первую очередь, ориентирован на то, чтобы заинтересовать ученика как результатами обучения, так и процессом их получения, предоставить ему возможность выбора индивидуальной образовательной траектории. С согласия учителей и родителей ученик правомочен осуществлять выбор видов, форм и темпа получения образования осваивать учебную программу по индивидуальному плану, изучать материал, который ему интересен и может быть полезен в дальнейшей деятельности. Кроме того, компетенции, полученные по программам внешкольного образования, дозволяется учитывать и признавать при аттестации в образовательном процессе в школе.

Обучающимся гарантируется доступ к образованию, равно как и к имею­щимся в учебном заведении информационным ресурсам и коммуникациям, а также справедливое и объективное оценивание результатов обучения. Доступность общего образования обеспечивается созданием образовательных округов, опорных учебных заведений и их филиалов, а также подвозом за счет местного бюджета обучающихся в сельской местности в образовательное учреждение и в обратном направлении. Согласно Закону начальная школа может создаваться и функционировать в отдельном населенном пункте при наличии пяти учеников одного или разного возраста, в форме, которая будет наиболее удобна и целесообразна для обеспечения получения детьми начального образования согласно стандарту начального образования. В случае меньшего количества учеников занятия в классе будут проводиться по индивидуальной или иным формам обучения. Тем не менее, несмотря на столь демократичные нормы, на Украине, как и в Российской Федерации, идет процесс неуклонного сокращения сельских школ. Если на 1 сентября 2014 г. в Украине насчитывалось 17 600 школ, то к 1 сентября 2017 г. сохранилось лишь 16 566. В то же время максимальное расстояние до опорной школы от места проживания ученика нередко превышает 40–45 км и даже доходит до 50 км[9].

Законом предусматриваются самые различные формы получения образования, которые избираются по желанию обучающихся и с учетом состояния их здоровья, бытовых и иных условий: очная (дневная, вечерняя), заочная, дистан­ционная, сетевая, индивидуальная (экстернат, семейная). Особый интерес в данном случае представляет семейное образование, которое избирается по желанию родителей и обеспечивается методическим сопровождением педагогическими работниками соответствующего школьного учреждения, консультациями по психологическим и иным вопросам обучения. Одновременно родители несут ответственность за получение детьми образования не ниже государственных стандартов образования.

Учебные заведения, согласно Закону, наделяются академической, организационной, финансовой и кадровой автономией. Автономия школы характеризуется прежде всего тем, что ее директор избирается на конкурсной основе, сроком на 6 лет. Избрание осуществляется конкурсной комиссией, в состав которой входят представители учредителя, трудового коллектива, общественного объединения родителей обучающихся и общественного объединения руководителей учреждений среднего образования соответствующей административно-террито­риальной единицы. Соискатель должности директора школы должен свободно владеть государственным языком и иметь высшее образование, но учредители вправе устанавливать дополнительные квалификационные требования к кандидатам. Примечательно, что специалист может занимать должность директора одного и того же образовательного учреждения не более двух раз. Благодаря этой мере законодатель надеется устранить условия для авторитарного управления, которые нередко возникают вследствие длительного нахождения одного и того же лица в должности руководителя учреждения образования.

Главным коллегиальным органом школы традиционно признается педагогический совет, в который входят все без исключения педагогические работники учреждения образования. Педагогический совет создается при наличии трех педагогических работников. Основными полномочиями педсовета являются:

- планирование работы учреждения; формирование образовательных программ, утверждаемых директором, а также утверждение процедур внутреннего обеспечения качества образования, включая систему и механизмы обеспечения академической добродетели;

- обеспечения качества образования, включая систему и механизмы обеспечения академической добродетели;

- рассмотрение вопросов совершенствования и методического обеспечения образовательного процесса;

- решение других вопросов, отнесенных законом или уставом учреждения к его компетенции.

В учреждениях образованиях Закон предусматривает действенные гарантии для развития общественного самоуправления в составе органов самоуправления работников учреждения образования, органов самоуправления обучающихся и органов родительского самоуправления. Высшим коллегиальным органом общественного самоуправления признается общее собрание (конференция) коллектива учреждения образования.

Учреждения образования получают широкую свободу в части ведения образовательной деятельности на разных уровнях образования и по различным видам образования. Как полагает Т. Шамайда, теоретически, может существовать заведение, объединяющее детский сад, начальную школу, гимназию, лицей, университет, профессиональный колледж и музыкальную или художественную школу. Надо лишь получить соответствующие лицензии и пройти аккредитацию[10].

С принятием Закона местные управления образованием утрачивают право на инспектирование школ и их аттестацию. Аудит заведения, включающий проверку соблюдения лицензионных условий, будет проводиться не чаще одного раза в 10 лет центральным органом исполнительной власти по обеспечению качества образования. Местные инспекции будут ликвидированы, а основное назначение действующих методических кабинетов будет сводиться к оказанию помощи учреждениям образования.

Автономия школ и иных учреждений образования предстает важным фактором повышения качества образования, получения каждым обучающимся надлежащего образования, но для достижения подобного рода результатов требуется надлежащее финансирование. В числе основных источников финансирования учреждений общего среднего образования закон называет государственный и (или) местный бюджет, а также другие не запрещенные законода­тельством источники. Это могут быть платные образовательные и другие услуги, сообразно перечню, утверждаемому Кабинетом министров Украины, добровольные взносы в виде денежных средств, материальных ценностей, нематериальных активов, полученных от предприятий, учреждений, организаций или физических лиц. Закон не запрещает школьным образова­тельным учреждениям получать добровольные взносы от родителей обучаю­щихся, а также дивиденды от ценных бумаг, проценты от депозитов и размещения средств специального фонда на счетах банков государственного сектора.

Действенным средством обеспечения законности в использовании столь широкого круга источников финансирования учреждениями образования выступает их информационная открытость о своей деятельности. В соответствии с п. 3 ст. 30 Закона учредители учреждений образования обязаны обнародовать на своих веб-сайтах смету и финансовый отчет образовательных учреждений о поступлении и использовании всех полученных средств, информацию о перечне товаров, работ и услуг, принятых в качестве благотворительной помощи, с указанием их стоимости, и др.

Закон заметно расширяет академические свободы педагогических работников, повышает их ответственность в деле обеспечения качественного образования и предусматривает поэтапное повышение должностного оклада педагогов к 2023 г. до трех минимальных заработных плат. Дополнительно педагогическим и научно-педагогическим работникам устанавливаются ежемесячные надбавки за выслугу лет в следующих размерах: более трех лет — 10 %; свыше 10 лет — 20 %; свыше 20 лет — 30 % должностного оклада.

Надбавку в размере 20 % к должностному окладу будут получать те преподаватели, которые успешно прошли сертификацию, добровольно приняли участие в программах повышения квалификации (обучение по образовательной программе, стажировки, участие в сертификационных программах, тренингах, семинарах и др.) и успешно выдержали итоговые испытания. Выданный сертификат является действительным в течение 3 лет и освобождает от прохождения аттестации в учреждениях образования. Учреждение образования правомочно также за счет собственных поступлений и иных источников, не запрещенных законодательством, устанавливать педагогическим работникам доплаты, надбавки, премии и другие виды поощрений.

Закон гарантирует педагогическим работникам академическую свободу, включая свободу преподавания, свободу от вмешательства в педагогическую деятельность, свободный выбор форм, методов и средств обучения, соответствующих образовательной программе, разработку и внедрение авторских учебных программ, проектов, образовательных методик и технологий.

Таким образом, изложенное свидетельствует о том, что Закон Украины «Об образовании» содержит ряд творческих, оригинальных решений, направленных на дальнейшее развитие образовательного законодательства применительно к современным условиям социального бытия, с учетом потребностей индивидов в доступности и получении качественного общего и профессионального образования. В то же время следует признать, что творческая компонента составителей закона отсутствует в ряде его принципиально важных положений, закрепивших устаревшие и даже недемократические, регрессивные конструкции и подходы, которые заметно снижают эффективность, положительное значение его прогрессивных решений и конструкций.

Наибольшее неприятие со стороны общественных и международных организаций получила ст. 7 Закона, согласно которой на всех уровнях образования, а также дополнительного и последипломного образования преподавание в государственных и коммунальных учебных заведениях ведется, как правило, на государственном, то есть украинском языке. Коренные народы и национальные меньшинства Украины могут обучаться родному языку лишь в учреждениях дошкольного и начального образования. Далее им разрешается изучать родной язык по собственной инициативе, вне государственного образовательного стандарта, в коммунальных учреждениях общего среднего образования или через национальные культурные сообщества.

Более того, если Закон разрешает преподавание одной или нескольких дисциплин на двух или более языках — государственном, английском либо ином официальном языке Европейского Союза, то на русский язык, несмотря на то, что на нем говорит около половины населения Украины, это положение не распространяется. Происходит явная дискриминация русского языка, который ставится в неравное положение даже с языками, не имеющими широкого распространения среди большей части коренного населения страны.

С учетом изложенных обстоятельств Консультативный орган Совета Европы по конституционному праву — Венецианская комиссия — в своем заключении от 8 декабря 2017 г. правомерно констатировала тот факт, что новый закон не дает решений для языков, не являющихся официальными языками ЕС, в частности для русского языка как наиболее широко используемого негосударственного языка, порождает проблемы дискриминации. Комиссия рекомендовала Украине внести поправки в ст. 7, заменив ее более сбалансированными положениями, и дать гражданам возможность получать образование на языках нацменьшинств в достаточных пропорциях наряду с государственным языком на первом и втором уровнях образования[11].

Заключение Венецианской комиссии было поддержано Парламентской ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ), которая признала, что новое законодательство, похоже, не обеспечивает надлежащего баланса между официальным языком и языками национальных меньшинств, влечет за собой значительное сокращение прав, ранее признанных за «национальными меньшинствами» в отношении их собственного языка образования и не способствует «совместному проживанию»[12].

Другим существенным недостатком Закона следует признать игнорирование разработчиками современных представлений: (1) о системе отношений, действующих в этой сфере; (2) об отсутствии оснований для низведения образовательных отношений до уровня образовательной услуги; (3) о кодексе как законодательной форме, способной обеспечить полное, логически непротиворечивое и целостное регулирование отношений в сфере образования.

Верховная Рада игнорировала положения Общей части Модельного образовательного кодекса для государств – участников Содружества Независимых Государств (далее — Модельный кодекс СНГ) в части признания образовательных отношений в качестве ведущего, профилирующего правоотношения системы образования[13]. Согласно ст.ст. 4, 5 и 98 Модельного кодекса СНГ образовательные отношения понимаются как отношения, которые возникают в сфере образования в процессе обучения и воспитания между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками. Образовательные отношения возникают и действуют в целях получения обучающимися общего или профессионального образования не ниже уровня, предусмотренного образовательной программой и подтверждаемого документом о соответствующем образовании и (или) квалификации. Одновременно Модельный кодекс СНГ признает, что в системе образования могут действовать нормы других отраслей права (комплексные институты образовательного законодательства) — гражданского права, административного права, трудового права и т. п.

Изложенное понимание предмета образовательного законодательства последовательно воспроизводится в Кодексе Республики Беларусь об образовании от 13 января 2011 г. № 243-З[14]. Общественные отношения в сфере образования Кодекс делит на два вида: образовательные отношения, преследующие цели освоения обучающимися содержания образовательных программ; иные общественные отношения, связанные с образовательными отношениями, призванные обеспечить надлежащие условия для реализации права граждан на образование. При этом отмечается, что к общественным отношениям в сфере образования в части, не урегулированной настоящим Кодексом, применяется гражданское и иное законодательство. Аналогичное понимание образовательных и иных отношений в сфере образования закреплено п. 30 ст.2 и ст.4 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[15].

Однако Верховная Рада не сочла нужным следовать передовому законотворческому опыту и сохранила традиционное, идущее еще от советских времен абстрактное понимание предмета образовательного законодательства как общественных отношений, без выделения и конкретизации содержания этих отношений в образовательной сфере и обоснования их особенностей, отличающих от гражданских, административных, финансовых и иных правоотношений.

Как следует из преамбулы, Закон регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации конституционного права человека на образование, прав и обязанностей физических и юридических лиц, которые участвуют в реализации этого права, а также определяет компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления в сфере образования. Однако украинский законодатель не раскрывает особенности содержания этих отношений, не определяет их виды, а также специфическую взаимосвязь между ними.

Термины «правоотношения», «правоотношения в сфере образования», «образовательные правоотношения» в Законе вообще не используются. Устойчивая правовая связь субъектов сферы образования в Законе раскрывается посредством двух терминов «образовательный процесс» и «образовательная услуга», которые позволяют законодателю обходить проблему предметного закрепления содержания и видов правоотношений в сфере образования, но порождают массу пробелов, препятствующих эффективному действию отдельных норм, институтов и закона в целом.

Согласно п. 16 и 18 ст. 1 Закона «образовательный процесс» представляет собой систему научно-методических и педагогических мероприятий, направленных на развитие личности путем формирования и развития компетенций. Между тем из признания Верховной Радой образовательного процесса как особого вида социально значимой, полезной деятельности, логически необходимо вытекает вывод о наличии в этой деятельности связи в виде образовательных правоотношений. Ибо любая деятельность, регламентируемая правом и осуществляемая двумя и более лицами, предстает как процесс, субъекты которого находятся в той или иной устойчивой правовой связи, выступают субъектами конкретного правоотношения.

Образовательный процесс функционирует и развивается благодаря субъектам образовательной деятельности — физическим и юридическим лицам, осуществляющим подобную деятельность (п. 27 ст. 1 Закона), и соискателям образования, которые в процессе обучения обретают необходимые им для социализации компетенции (п. 8 ст.1 Закона). Процесс обретения обучающимися компетенций носит сложный и длительный характер, регулируется нормами права, стало быть, они находятся в устойчивой социальной связи с субъектами образовательной деятельности, которая и представляет собой не что иное, как образовательные правоотношения. Иных правоотношений образовательный процесс, имея своей непосредственной целью передачу знаний, навыков, компетенций, породить не может.

Наличие отношений в сфере образования косвенно признает и Верховная Рада, дав легальное определение понятию «образовательная услуга» — комплекс определенных законодательством, образовательной программой и (или) договором действий субъекта образовательной деятельности, которые имеют определенную стоимость и направлены на достижение соискателем образования ожидаемых результатов обучения. Коль скоро услуга представляет собой институт гражданского права, действующий на возмездной основе, то и образовательные отношения, видом которых выступает образовательная услуга, выступают разновидностью гражданских правовых отношений. Но является ли услуга, в понимании законодателя, единственной формой образовательных отношений или только их разновидностью, — на сей счет Закон никаких пояснений не дает.

Таким образом, хотя Верховная Рада в Законе и не определила четко своей позиции относительно правовой природы и содержания образовательных отношений, тем не менее она их признает, как минимум в форме образовательных услуг, имеющих гражданско-правовой характер. Отдельные российские правоведы также склонны видеть в образовательных отношениях разновидность гражданско-правовых услуг[16]. Однако подобная позиция подвергается вполне обоснованной критике. В частности, В. М. Сырых, внесший заметный вклад в обоснование образовательных отношений как разновидности правовых отношений, справедливо отмечает, что квалификация образовательных отношений, возникающих на бюджетной основе, в качестве гражданско-правовой услуги представляет собой весьма странное явление, нечто вроде летающего топора[17].

Несводимость образовательных отношений к услугам в сфере образования В. М. Сырых аргументирует следующим образом: «Во-первых, образовательные правоотношения возникают в сфере публичного, а не гражданского права, и в них отсутствует равноправие сторон. Во-вторых, содержание образовательного правоотношения не зависит от воли заказчика услуги; равно как и от воли ее исполнителя, поскольку определяется государственным образовательным стандартом, имеющим общеобязательное значение. В-третьих, образовательные услуги оказываются на безвозмездной основе, что для большинства гражданско-правовых отношений признается нонсенсом. В-четвертых, актом, порождающим образовательное отношение, выступает правоприменительный акт, а не договор. В-пятых, обучающийся в любой момент может отказаться от "образовательной услуги", не неся при этом никакой материальной ответственности. В-шестых, обязанность доказывать качество результатов оказанной услуги лежит не на исполнителе, а на заказчике»[18].

Коль названные правовые средства препятствуют образовательным отношениям выступать в форме гражданско-правовой услуги, но в полной мере присутствуют в законодательстве Украины, то легальное определение образовательной услуги исследуемого Закона также не соответствует действительной природе этих отношений. Следовательно, Верховной Раде необходимо более внимательно отнестись к соответствующим положениям Модельного кодекса СНГ либо Кодекса Республики Беларусь об образовании. Недостаточно четкое, полное и достоверное решение предмета образовательного законодательства негативно сказалось на содержании Закона и выразилось в отсутствии нормативного регулирования по ряду принципиальных вопросов структуры и содержания образовательных отношений.

В частности, в Законе отсутствуют нормативные предписания, закрепляющие общие положения относительно порядка и условий вступления в образовательные отношения, их прекращения, в том числе досрочного, по инициативе как обучающихся, так и образовательного учреждения, порядка восстановления в учреждение образования и выдачи образовательных документов государственного образца. Весьма кратко и неполно закреплены основы дисциплинарной ответственности участников образовательных отношений, основания и порядок ее применения, порядок разрешения юридических конфликтов между участниками и учреждениями образования, а также трудовых споров педагогических работников и учреждений образования. Более того, и это самое главное, законодатель безосновательно игнорирует проблему систематизации образовательного законодательства в ее высшей и наиболее плодотворной форме — кодификации.

Верховная Рада не сочла нужным следовать структуре Модельного кодекса СНГ, равно как и заимствовать передовой законотворческий опыт своих соседей — Белоруссии и Молдавии, принявших образовательные кодексы. Она пошла традиционным путем, придав новому акту ординарную форму закона, дополнив совокупность действовавших специальных законов, принятых по уровням образования (дошкольном, общем среднем, внешкольном, профессионально-техническом и высшем образовании). В результате, помимо уже отмечавшейся неполноты правового регулирования отношений в сфере образования, действующий массив законодательства, принятый в разное время, характеризуется логическими противоречиями, несостыковками, которые порой носят принципиальный характер и затрудняют правильный выбор нормы права.

В частности, ст. 1 Закона Украины «Об общем среднем образовании» предписывает участникам образовательных отношений руководствоваться Конституцией Украины, Законом Украины «Об образовании», настоящим Законом, другими нормативными правовыми актами и международными договорами Украины, обязательность которых устанавливает Верховная Рада Украины. В то же время ст. 2 Закона Украины «Об образовании» этот вопрос определяет иным образом.

Во-первых, помимо названных законов, Закон предписывает руководствоваться и «другими актами законодательства в сфере образования».

Во-вторых, Закон существенно ограничивает совокупность подзаконных нормативных правовых актов, действующих в сфере образования. Согласно п. 2 ст. 2 Закона письма, инструкции, методические рекомендации, другие документы исполнительной власти, кроме приказов, зарегистрированных Министерством юстиции Украины, и документов, регулирующих внутреннюю деятельность органа, не являются нормативными правовыми актами и не могут устанавливать правовые нормы. Следовательно, ст. 1 Закона Украины «Об общем среднем образовании» вводит в заблуждение участников образовательных отношений, предписывает им руководствоваться подзаконными нормативными правовыми актами, которые, согласно Закону Украины «Об образовании», «не являются нормативными правовыми актами и не могут устанавливать правовые нормы».

В-третьих, ст. 1 Закона Украины «Об общем среднем образовании» замалчивает такое значимое для субъектов образовательных отношений правомочие, как свобода правотворчества. Поскольку согласно п. 3 ст. 2 Закона субъект образовательной деятельности вправе самостоятельно принимать решения по любым вопросам в пределах своей автономии, определенной настоящим Законом, специальными законами и (или) учредительными документами, в том числе по вопросам, не урегулированным законодательством.

Несмотря на столь значительные расхождения с Законом Украины «Об образовании», ст. 1 Закона Украины «Об общем среднем образовании» формально продолжает действовать, а руководствующиеся ею индивиды действуют без верного понимания и использования действительной системы источников права. В сложившейся ситуации вина лежит на законодателе, который при подготовке раздела «Заключительные и переходные положения» Закона Украины «Об образовании» не счел нужным заменить редакцию данной статьи на редакцию ст. 2 Закона «Об образовании», которая в свою очередь также предстает отнюдь не безупречной и содержит существенное противоречие.

Как уже говорилось, в вышеназванной статье Верховная Рада не признает нормативными правовыми актами письма, инструкции, другие документы органов исполнительной власти, кроме приказов, зарегистрированных Министерством юстиции Украины. Однако далее законодатель наделяет Кабинет министров Украины правом принимать нормативные правовые акты по различным вопросам образовательного права (ст.ст. 4, 13, 38, 39, 53 и др.). Между тем Кабинет министров Украины является органом исполнительной власти и, исходя из изложенного выше предписания, не может принимать нормативные правовые акты.

Совокупность действующих законов по вопросам образования изобилует необоснованным дублированием конкретных норм права. Так, определенная часть легальных определений, закрепленных в ст. 1 Закона (автономия, академическая свобода, квалификация, компетентность, лицо с особыми образовательными потребностями, результаты обучения и др.), практически дословно либо с незначительными редакционными изменениями повторяется в ст. 1 Закона Украины «О высшем образовании». Дублирование нормативных предписаний имеет место и в статьях названных законов, закрепляющих полномочия центрального органа исполнительной власти в сфере образования и науки, а также права и обязанности учредителя учреждения образования и учреждения высшего образования. Кроме того, законы об образовании содержат множество отсылок к другим законам, правотворческим актам органов исполнительной власти, определенная часть которых не принята по настоящее время.

Общеизвестно, что действенным средством преодоления пробелов, противоречий, неоправданного дублирования норм права, присущих массиву законов и иных нормативных правовых актов, является их кодификация. Характерно, что вопрос о кодификации образовательного законодательства Украины не является принципиально новым, он неоднократно ставился в периодической печати и даже был позитивно решен в первые годы существования советской власти на Украине.

2 ноября 1922 г. Президиум ВУЦИК утвердил Кодекс законов о народном образовании в УССР, установивший системное регулирование организации и деятельности органов народного образования, школ, средних и высших профессиональных учебных заведений. Кодекс был подготовлен ВУЦИК, СНК и Наркоматом просвещения Украины посредством объединения в единый акт нормативных правовых актов по вопросам образования и состоял из 767 статей, разделенных на четыре книги:

1. Организация управления и снабжения в народном образовании;

2. Социальное воспитание детей;

3. Профессиональное и специальное научное образование;

4. Политическое образование и воспитание взрослых.

Кодекс действовал около 10 лет и фактически утратил силу в связи с реформами народного образования, которые были проведены в начале 30-х годов прошлого столетия, но формально отменен не был.

В настоящее время задача подготовки и принятия кодифицированного акта по вопросам законодательства об образовании Украины также признается необходимым и актуальным средством повышения качества массива действующих норм в сфере образования[19]. Как показал опыт проектирования Общей части Кодекса РФ об образовании, благодаря кодификации представляется возможным:

- «устранить значительную часть декларативных и недостаточно эффективных норм права, не способных обеспечивать реализацию конституционных прав граждан России на образование, а также успешное проведение политики государства в сфере образования;

- более полно закрепить в законодательстве Российской Федерации принципы и общепризнанные нормы международного права и положения международных договоров Российской Федерации;

- сократить число пробелов и случаев неоправданного дублирования законодательством об образовании нормативных предписаний других отраслей права;

- устранить значительную часть противоречий как между нормативными правовыми актами законодательства об образовании, так и между ними и нормативными правовыми актами других отраслей законодательства;

- поднять на уровень федерального закона регулирование значительной части отношений в сфере образования, первичное, исходное регулирование которых традиционно осуществлялось в форме подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых Правительством РФ или органами управления образованием»[20].

Таким образом, действенным средством превращения массива законов Украины по вопросам образования в единую, органичную и целостную систему, лишенную многих ныне присущих ей недостатков (пробельности, необоснованного дублирования нормативных предписаний, противоречий, отсылоч­ных предписаний и др.), выступает кодификация. В процессе разработки и принятия кодекса Украины по вопросам образования важно четко и последовательно определить специфику образовательных отношений как самостоятельного вида правоотношений и законодательно закрепить механизм их реального действия. Только при этом условии демократические нормы и институты, закрепленные Законом Украины «Об образовании», могут обеспечить эффективное действие системы правовых норм в сфере образования, создать надежные юридические гарантии достижения тех высоких целей образования, о которых говорится в преамбуле Закона.

 

Литература

1. Батрова, Т. А. Гражданско-правовые аспекты оказания образовательных услуг / Т. А. Батрова // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2009. — Т. 4. — Вып. 2. — С. 68–71. 

2. Бондаренко, М. В Совете Европы вынесли решение по украинскому закону об образовании [Электронный ресурс]. 

URL:https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5a2ac0849a794754dd51a947?from=materials_on_subject 

(дата бращения: 27.12.2017). 

3. Виноградов, З. «Стыд и позор»: почему новый закон Украины об образовании понравился США [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/analytics/20170926/ 1505625423.html (дата обращения: 27.12.2017). 

4. Воробьева, В. А. Исследовательские компетенции современного школьника [Электронный ресурс]. URL: http://www.journal-discussion.ru/publication.php?id=157 (дата обращения: 27.12.2017). 

5. Деревянко, Б. В. О кодификации образовательного законодательства Украины [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-kodifikatsii-obrazovatelnogo-zakonodatelstva-ukrainy 

(дата обращения: 27.12.2017). 

6. Санникова, Л. В. Правовая природа отношений между образовательными учреждениями и обучающимися (их родителями и иными законными представителями) / Л. В. Санникова // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2009. — Т. 4. — Вып. 2. — С. 39–54. 

7. Сырых, В. М. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» как предтеча Кодекса РФ об образовании: шаг вперед, три назад / В. М. Сырых // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2013. — Т. 8. — С.40–63. 

8. Сырых, В. М. Основные новеллы кодекса РФ об образовании / В. М. Сырых, Ю. А. Кудрявцев // Кодекс РФ об образовании. Общая часть. — М., 2003. — С.19–36. 

9. Угрюмова, Е. М. Понятие платных образовательных услуг и их классификация / Е. М. Угрюмова // Экономическая наука сегодня: теория и практика : материалы III Международной практической конференции (г. Чебоксары, 25 декабря 2015 г.). — Чебоксары, 2015. — С. 218–223. 

10. Шамайда, Т. Изменится все: 15 основных тезисов Закона об образовании [Электронный ресурс]. URL: http://zik.ua/ru/news/2017/09/28 (дата обращения: 27.12.2017).




[1] URL: http://kodeksy.com.ua/ka/ob_obrazovanii.htm

[2] URL: https://sgl.io.ua/s116633/zakon_ukrainy_quoto_doshkolnom_obrazovaniiquot

[3] URL:http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/T990651.html

[4] URL:http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/Z980103.html

[5] URL:http://kodeksy.com.ua/ka/o_vysshem_obrazovanii.htm

[6] См.: Воробьева В. А. Исследовательские компетенции современного школьника [Электронный ресурс]. URL: //http://www.journal-discussion.ru/publication.php?id=157 (дата обращения: 27.12.2017).

[7] См.: Виноградов З. «Стыд и позор»: почему новый закон Украины об образовании понравился США // https://ria.ru/analytics/20170926/1505625423.html (дата обращения: 27.12.2017).

[8] Сборник международных договоров СССР. 1993. Вып. XLVI. 

[9] Много лет в школе и мало русского языка. Главные нормы закона об образовании [Электронный ресурс]. URL: https://strana.ua/news/95502-osnovnye-novovvedenija-zakona-ob-obrazovanii.html (дата обращения: 27.12.2017). 

[10] См.: Шамайда Т. Изменится все: 15 основных тезисов Закона об образовании [Электронный ресурс]. URL: http://zik.ua/ru/news/2017/09/28/yzmenytsya_vse_15_osnovnih _tezysov_zakona_ob_obrazovanyy_1176239 (дата обращения: 27.12.2017). 

[11] См. об этом подробнее: Бондаренко М. В Совете Европы вынесли решение по украинскому закону об образовании [Электронный ресурс]. URL: https://amp.rbc.ru/rbcnews/rbcfreenews/5a2ac0849a794754dd51a947 (дата обращения: 27.12.2017).

[12] Полный текст резолюции ПАСЕ по Закону Украины «Об образовании» [Электронный ресурс]. URL: https://ukraina.ru/digest/20171012/1019365183.html (дата обращения: 27.12.2017). 

[13] [Принят в г. Санкт-Петербурге 16 нояб. 2006 г. на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ постановлением № 27-12] // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ. 2007. № 39 (ч. 2). С. 103–221. 

[14] [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://kodeksy.by/kodeks-ob-obrazovanii (дата обращения: 27.12.2017). 

[15] [Принят Гос. Думой 21 дек. 2012 г.] // Российская газета. 2012. 31 дек. 

[16] См., например: Угрюмова Е. М. Понятие платных образовательных услуг и их классификация // Экономическая наука сегодня: теория и практика : материалы III Международной практической конференции (г. Чебоксары, 25 декабря 2015 г.). Чебоксары, 2015. С. 218–223; Санникова Л. В. Правовая природа отношений между образовательными учреждениями и обучающимися (их родителями и иными законными представителями) // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2009. Т. 4. Вып. 2. С. 38–54; Батрова Т. А. Гражданско-правовые аспекты оказания образовательных услуг // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2009. Т. 4. Вып. 2. С. 68–71. 

[17] См.: Сырых В. М. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» как предтеча Кодекса РФ об образовании: шаг вперед, три назад // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2013. Т. 8. С. 48. 

[18] Сырых В. М. Указ. соч. С. 48. 

[19] См.: Деревянко Б. В. О кодификации образовательного законодательства Украины [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-kodifikatsii-obrazovatelnogo-zakonodatelstva-ukrainy (дата обращения: 27.12.2017). 

[20] См.: Сырых В. М., Кудрявцев Ю. А. Основные новеллы Кодекса РФ об образовании // Кодекс РФ об образовании. Общая часть. М., 2003. С. 33–34.



Возврат к списку