АВТОРЫ: Сырых В. М.
АННОТАЦИЯ
Отрицание российскими правоведами наличия у образовательного права собственного метода правового регулирования является несостоятельным. Образовательные отношения, официально признанные законодателем в качестве вида общественных отношений, необходимо требуют установления особого правового режима их реализации в непосредственной действительности. Этот особый правовой режим и составляет суть и содержание метода отрасли образовательного права. В числе основных принципов, наиболее ярко характеризующих уникальное содержание названной отрасли права, можно выделить такие принципы, как: 1) доступность и общеобязательность общего образования; 2) доступность среднего профессионального и высшего образования; 3) императивность и диспозитивность; 4) дисциплинарная ответственность.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Образовательное право; метод образовательного права; принцип правового регулирования; доступность и общеобязательность общего образования; доступность среднего профессионального и высшего образования; императивность и диспозитивность в сфере образования; дисциплинарная ответственность педагогических работников; дисциплинарная ответственность обучающихся.
Метод отрасли права не является плодом субъективного усмотрения законодателя, а определяется особенностями предмета правового регулирования, социальным содержанием отношений, составляющих профиль, суть соответствующей отрасли права. Как известно, перевод субъективных прав из возможности в действительность наталкивается на ту или иную совокупность социально-правовых факторов, препятствующих реализации норм права в конкретных правоотношениях: недостаточность или отсутствие материальных средств; противоречия и неопределенность в нормах права; волокита и коррупция в правоприменительных органах и др. В этих условиях основная задача законодателя состоит в том, чтобы закрепить такие юридические средства, такие механизмы правоприменения, которые были бы способны преодолеть негативное воздействие социально-правовых факторов и обеспечить реальное действие норм материального права, субъективных прав граждан и иных участников конкретных правоотношений.
1. Соответствие юридических средств характеру общественных отношений достигается за счет того, что законодатель закрепляет такие юридические средства, приемы, которые способны противостоять действию негативных факторов и обеспечить реальное действие норм права. В свою очередь, законодательно закрепленные юридические средства, механизмы имеют социальную и юридическую ценность в той мере, в какой они обеспечивают реальное функционирование соответствующих норм права, их воплощение в конкретных отношениях. В этих целях метод отрасли образовательного права, как и всякой другой отрасли российского права, определяет:
1) основы правового статуса участников правоотношений,
2) принципы механизма реализации субъективных прав и юридических обязанностей в конкретных правоотношениях,
3) принципы действия механизмов защиты нарушенного права и привлечения виновных лиц к юридической ответственности.
К сожалению, законодатель, как правило, не формулирует специальных положений, посвященных системному описанию метода отрасли права. В лучшем случае, принципы метода частично и, скорее всего, спонтанно называются в статьях, закрепляющих принципы отрасли, иных нормативных предписаниях, что имеет место также и в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[1] (далее — Закон об образовании). Поэтому в юридической литературе нет единого понимания не только содержания метода образовательного права, но и вообще сомнению подвергается его наличие под тем предлогом, что образовательные отношения лишены самостоятельного значения и выступают разновидностью гражданско-правовых услуг.
Между тем трактовка образовательных отношений как разновидность гражданско-правовых услуг является односторонней, явно и бесспорно противоречащей ст. 43 Конституции РФ[2], закрепившей ведущими принципами в сфере образования принципы общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также общеобязательности основного общего образования. В Конституции специально подчеркивается обязанность родителей и лиц, их заменяющих, обеспечивать получение детьми основного общего образования.
Закон об образовании, конкретизируя и развивая изложенные конституционные положения, дополнительно гарантирует общедоступность и бесплатность среднего общего образования. Соответственно, на родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся возложена обязанность обеспечить получение детьми общего образования. Кроме того, индивид может получить на бесплатной основе высшее образование при условии, что данный уровень образования он получает впервые и на конкурсной основе будет зачислен вузом на бюджетное финансирование.
2. Принцип общедоступности и бесплатности общего и среднего профессионального образования составляет суть метода правового регулирования образовательного права и его характерную отличительную черту от методов других отраслей права. Если ведущие отрасли российского права (гражданское, трудовое, земельное и др.) закрепляют лишь формальное право участников соответствующего правоотношения, гарантируют правомочие, а обеспечение юридических фактов, необходимых для реализации правомочия, представляется частным делом самого управомоченного лица, то в сфере образования всё обстоит принципиально иным способом. Государство обязано не только закрепить право индивида на образование, но и создать все необходимые условия для его реализации, сделать его доступным для любого индивида независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, места жительства и иных социальных обстоятельств.
Фактически современное образовательное право закрепляет коммунистический принцип права на образование, и эта его особенность обусловливается всем прогрессивным ходом развития личности, общества и государства. Без получения качественного среднего и профессионального образования индивид не сможет сформировать себя как личность, конституционно признанную высшей социальной ценностью и всемерно охраняемой государством. Только высшее профессиональное образование позволяет человеку осознанно и успешно действовать в современном мире, иметь интересную работу и получать удовлетворение от ее результатов. Кроме того, только высшее образование позволяет индивиду верно понимать суть политики отечественного государства и других государств, давать им верные оценки и избирать оптимальные, осознанные варианты своей общественно-политической деятельности, а также пользоваться достижениями культуры и науки.
В высоком уровне образованности индивидов непосредственно заинтересованы как государство, так и общество. Являются общепризнанными положения о прямой зависимости успешного функционирования общества и государства от уровня образования населения, а также о признании вложений в сферу образования как самых выгодных вложений капитала. Особую значимость образованность общества приобретает в современных условиях, когда разработка и внедрение достижений научно-технического прогресса становится одним из ведущих источников высокой доходности экономики страны, а также основанием правомерности ее претензий на вхождение в состав передовых государств мира, носителей научного прогресса и материального благополучия. В ногу с прогрессом и демократическим строем идут Франция, Финляндия и другие государства, которые гарантируют своим гражданам бесплатное обучение на всех уровнях, в том числе и высшего образования.
Между тем для реального действия принципа доступности образования недостаточно его формального закрепления в действующем законодательстве и даже в конституции страны. Как и всякое нормативное предписание, названный принцип нуждается в специальном комплексе экономических, социально-правовых мер, способных перевести реальное действие норм права на уровень конкретных правоотношений. Метод образовательного права, закрепляющий доступность образования на всеобщем, коммунистическом уровне, должен предусматривать действенную совокупность правовых средств, способных обеспечить реальное действие этого принципа всем и каждому в условиях рыночных отношений, основанных на социальном расслоении общества и материальном неравенстве, весьма далеких от идеалов коммунизма. В числе таковых действующее законодательство закрепляет шесть принципов: 1) равное право на получение качественного образования; 2) единство образовательного пространства; 3) надлежащие условия обучения; 4) право выбора образовательного учреждения; 5) меры социальной поддержки; 6) защита прав обучающихся от неправомерных действий других лиц.
Доступность образования представляет собой комплексный показатель, реализация которого обеспечивается надлежащими экономическими, социальными и правовыми факторами. Первоочередным среди них предстает экономический. Для обеспечения потребности общества в получении общего образования требуется развитая, обширная система образовательных учреждений, позволяющая всем индивидам, достигшим установленного законом возраста, быть принятыми в соответствующее образовательное учреждение для получения дошкольного или общего образования. Согласно ч. 4 ст. 5 Закона об образовании в Российской Федерации реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения. Однако это предписание пока что остается реализованным не в полной мере.
По данным Минобрнауки России, в стране есть достаточное количество образовательных учреждений для удовлетворения потребностей населения в общем образовании, но не во всех регионах имеется нужное количество дошкольных образовательных учреждений. Как признает И. В. Селиверстова, в сельской местности чаще имеет место прямое неравенство доступа к образованию, вызванное отсутствием детских садов и форм дошкольного образования, позволяющих их заменить. В городах же чаще наблюдается относительное неравенство доступа к дошкольному образованию, обусловленное несбалансированностью сети, неравномерным и порой недостаточным распространением дифференцированности дошкольных образовательных учреждений по видам, типам и формам, а также не всегда приемлемым, по мнению родителей, качеством услуг детских образовательных учреждений[3].
В условиях экономической недостаточности материальных благ право оказывается бессильным, оно не может распределять то, что отсутствует в обществе по мотивам недостаточности его производительных сил. В то же время без права невозможно обойтись во всех случаях, когда наличные блага необходимо распределить между массовым потребителем на принципах равенства и справедливости. Равенство предполагает получение общего образования в единой мере, определяемой федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, тогда как справедливость — получение качественного образования независимо от места нахождения образовательного учреждения, его удаленности от центра России и уровня профессионализма преподавательского состава.
Понятно, что качество образования зависит не только от желаний обучающегося, но и профессионализма педагогических кадров, их способности донести до сознания обучающихся самые сложные темы и проблемы учебных курсов. Законодатель успешно решает данную проблему тем, что устанавливает, во-первых, критерии, которым должны отвечать педагогические работники учреждений общего образования, во-вторых, предусматривает их периодические аттестации и, в-третьих, периодические проверки качества обучения, государственную аккредитацию.
Согласно ст. 46 Закона об образовании право на занятие педагогической деятельностью имеют лица, имеющие среднее профессиональное или высшее образование и отвечающие квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках. Раз в пять лет педагогические работники проходят аттестацию в целях подтверждения соответствия занимаемым должностям. Аттестация проводится аттестационными комиссиями, формируемыми образовательными учреждениями. Такие меры в общем и целом ставят надежный заслон педагогическим работникам, не имеющим надлежащей профессиональной подготовки, равно как и тем, кто не способен вести образовательный процесс на должном уровне, в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта. Следует, однако, признать, что подобные меры эффективны в больших городах, располагающих резервным фондом педагогических работников, но бесполезны в небольших населенных пунктах, где каждый специалист с педагогическим образованием на вес золота.
Действенными средством обеспечения образовательными учреждениями качества образования, а также условий осуществления образовательного процесса в соответствии с государственными и местными требованиями в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов выступает государственный контроль в форме лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образовательной деятельности. Как следует из ст. 28 Закона об образовании, образовательные учреждения несут ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к их компетенции, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников, а также за жизнь и здоровье обучающихся и работников образовательной организации.
Образовательные учреждения, не способные обеспечить надлежащих условий для ведения образовательного процесса, лишаются лицензии и, соответственно, права ведения образовательной деятельности, а в случаях необеспечения качества образования требованиям государственного образовательного стандарта — права выдавать документы об образовании государственного образца. Выявление и исключение из системы образования учреждений, деятельность которых не удовлетворяет требованиям законодательства об образовании и государственного образовательного стандарта, служат надежной гарантией обеспечения прав обучающихся на получение качественного образования в надлежащих санитарно-гигиенических и иных условиях. Все образовательные учреждения обретают право на ведение образовательной деятельности при непременном условии — большая часть их выпускников обладают знаниями, навыками и умениями, предусмотренными соответствующими государственными образовательными стандартами.
Столь широкий спектр прав, призванных обеспечить реальное действие конституционного принципа доступности образования, в современных условиях пока что не может действовать беспрепятственно, без посягательств на права и свободы обучающихся. Следовательно, метод образовательного права не может реально действовать без закрепления действенных средств и порядка защиты обучающимися своих прав в сфере образования. Закон об образовании предусматривает два порядка разрешения конфликтов: административный и общественный.
В административном порядке предписывается направлять в органы управления организации, осуществляющей образовательную деятельность, обращения о применении дисциплинарных взысканий к работникам, ущемляющим права и свободы обучающихся, их родителей, иных законных представителей. Рассмотрение подобных обращений в общественном порядке возлагается на комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений. Комиссия создается в образовательном учреждении из равного числа представителей совершеннолетних обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, а ее решения по рассмотренным конфликтам являются обязательными для исполнения.
Таким образом, изложенное свидетельствует о том, что конституционно закрепленная норма доступности дошкольного и общего образования законодательно закрепляется развитой совокупностью юридических гарантий, разумное пользование которыми создает устойчивый правопорядок в сфере образования, стимулирует общеобразовательные учреждения к созданию надлежащих условий ведения образовательного процесса, обеспечению качественного образования и позволяет всем и каждому получить достойное среднее общее образование. Характерно, что средства государственного принуждения приходится применять не только в отношении образовательных учреждений, педагогических работников, но и самих обучающихся, их родителей (иных законных представителей), уклоняющихся от надлежащего исполнения конституционной обязанности получить среднее общее образование.
Установленная Законом об образовании обязанность всех лиц, не достигших 18-летнего возраста, получить полное среднее образование, в настоящее время реализуется недостаточно эффективно. Как свидетельствуют статистические данные, в настоящее время значительное количество детей школьного возраста не посещает общеобразовательные учреждения и остаётся малограмотным или вовсе неграмотным. Подобные результаты являются следствием отсутствия действенных мер государственного принуждения, способных обеспечить реальное действие конституционных предписаний о всеобуче. Как показывает опыт, позитивных мер, ориентированных на реальное действие предписаний о всеобщем полном среднем образовании, оказывается недостаточно.
Прежде всего, Закон об образовании имеет существенные пробелы как по вопросам организации учета детей дошкольного возраста, так и юридической ответственности родителей, виновных в невыполнении законодательных положений о всеобуче. Поголовная грамотность населения, достигнутая советским государством, стала возможной благодаря последовательной и целенаправленной деятельности местных органов власти и работников системы образования. Как справедливо отмечает Д. П. Сажин, с образованием советского государства идеи всеобуча как обязательного приобретения всеми гражданами страны установленного стандартного комплекса знаний, умений и навыков получили юридическое закрепление и оформление в нормативных правовых актах государства и директивах правящей партии[4].
Метод правого регулирования образовательного права, имеющего своей целью обеспечить политико-правовой режим коммунистического принципа доступности общего образования для всех и каждого, наталкивается на противодействие лиц, обладающих этим правом, их родителей и иных законных представителей. Факторов, негативно влияющих на достижение высоких результатов всеобуча, на вовлечение в образовательный процесс каждого ребенка школьного возраста, достаточно много, при этом сферой их действия могут быть как экономическое положение семьи, так и негативное отношение детей и их родителей к занятиям в школе. Социальный быт, культура, устаревшие обычаи и моральные нормы не воспринимают прогрессивную, демократическую норму о праве на образование в ее действительной ипостаси как средства формирования социальной адаптации человека, его способности стать полезной для общества личностью.
Преодоление устаревших воззрений на природу образования, осознание его как блага, без которого невозможна активная и творческая деятельность индивида, представляет собой сложную проблему, в решении которой заметную роль призван сыграть политико-правовой режим, ориентированный на вовлечение в сферу образования всех детей школьного возраста. Однако чтобы такой режим обеспечил достижение ожидаемых результатов, необходимы, во-первых, участие в его формировании и проведении в жизнь как органов местного самоуправления, работников общеобразовательных учреждений, так и органов законодательной и исполнительной государственной власти; во-вторых, установление реальной ответственности родителей, иных законных представителей за несоблюдение законодательства о всеобуче; в-третьих, реальность и эффективность ответственности виновных лиц.
Как показывает практика, силами населения и
органов местного самоуправления, без непосредственного участия центральных
органов власти решить такую общегосударственную, социально значимую проблему, как проблема
всеобуча, не представляется возможным. Об этом свидетельствует и позитивный
опыт советского государства. Средствам массовой информации, в свою очередь, также давно пора перейти от перемалывания «косточек»
известным и малоизвестным лидерам шоу-бизнеса к обстоятельному и предметному
поиску путей оптимального решения многих злободневных социальных проблем, и в
первую очередь проблем образования.
3. Политико-правовой режим среднего профессионального и высшего образования значительно отличается от политико-правового режима общего образования двумя обстоятельствами: полной дееспособностью обучающихся, правомочных самостоятельно и независимо от воли других лиц выступать участниками образовательных отношений, и отсутствием общеобязательности данных образовательных отношений. Индивиды обладают полной свободой выбора специальности, профессии и рода занятий. К ним не будут применены меры государственного принуждения, если они не получают профессионального образования.
Доступность высшего образования, согласно Конституции РФ и Закону об образовании, характеризуется тем, что право на обучение на бюджетной (бесплатной) основе могут получить лишь те, кто наберет наиболее высокие баллы по итогам сдачи единого государственного экзамена. Для остальных высшее образование оказывается доступным лишь на платной основе (оплаты обучающимся стоимости обучения). Платность высшего образования мотивируется тем, что государство обеспечивает подготовку высококвалифицированных кадров в соответствии с потребностями общества и государства. В то же время государство не отказывает в доступе к высшему образованию тем, кто не смог получить глубоких знаний по программам полного общего образования, предоставляя им возможность обучаться в вузе при условии оплаты стоимости обучения.
Возмездность обучения по программам высшего образования не является обязательным признаком политико-правового режима данного уровня образования. Как уже говорилось, ряд передовых демократических стран обеспечивают доступность высшего образования для всех желающих при наличии соответствующих документов об образовании. В России платность высшего образования признается временной мерой, обусловленной недостаточностью бюджетных, государственных средств для обучения всех желающих. В то же время возмездность высшего образования для значительной части населения, не имеющей достаточных материальных средств, оказывается обременительной и закрывает индивидам доступ к удовлетворению потребностей в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования.
4. Процесс обучения и воспитания носит творческий характер и, как всякое иное творчество, предполагает предоставление его участникам более широкой меры свободы, нежели в системе административных, публично-правовых отношений, основанных на применении императивных норм. Всем участникам образовательных отношений — обучающимся, педагогическим работникам и образовательным учреждениям — предоставляется возможность избирать такой вариант поведения, который бы наилучшим образом, с учетом имеющихся наличных условий, обеспечивал достижение их целей, а в конечном итоге способствовал получению обучающимися качественного образования.
Возможность индивидов по своему усмотрению приобретать личные права и брать на себя исполнение обязанностей, определять в известных пределах их содержание, осуществлять их, распоряжаться ими понимается как диспозитивность[5]. При этом диспозитивность представляет собой один из основных приемов гражданско-правового метода регулирования, широко используемых как на стадии формирования гражданских отношений (выбор контрагента, определение объекта правоотношений и т. д.), так и в процессе осуществления наличных субъективных прав (возможность наделения себя правами и обязанностями, распоряжение ими, определять момент возникновения, изменения и прекращения правоотношений)[6].
В образовательном праве диспозитивный метод имеет два уровня реализации: первый приходится на сферу общего, а второй — на сферу профессионального образования. Поскольку общее образование является общеобязательным, то мера свободы обучающихся и их родителей заметно ограничена и сводится по преимуществу к выбору образовательного учреждения, участию в управлении образовательным учреждением, деятельности общественных организаций, пользовании библиотечным фондом. Более широкой предстает мера свободы участников профессионального образования, которая выражается, прежде всего, в их праве по своему желанию решать вопрос о продолжении образования после освоения программы основного общего образования, об уровне и форме образования.
По завершении среднего
общего образования большая часть выпускников стремится продолжить обучение в
учреждениях среднего профессионального образования либо пойти работать. Часть
выпускников предпринимает
попытки поступить в вуз, по возможности на бюджетные места. Обучающиеся
обладают широкими академическими правами, в том числе: правом на обучение по
индивидуальному учебному плану, ускоренное обучение в пределах осваиваемой
образовательной программы; на участие в формировании содержания своего
профессионального образования; на выбор факультативных (необязательных для
данного уровня образования, профессии, специальности или направления подготовки) и элективных (избираемых в обязательном порядке)
учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) и др.
Диспозитивность в деятельности педагогических работников наиболее ярко проявляется в системе их академических прав и свобод, закрепленных ст. 47 Закона об образовании. Это свобода преподавания, свободное выражение своего мнения, свобода от вмешательства в профессиональную деятельность; свобода выбора и использования педагогически обоснованных форм, средств, методов обучения и воспитания. Педагогические работники имеют также право на выбор учебников, учебных пособий, материалов и иных средств обучения и воспитания в соответствии с образовательной программой; право на участие в разработке образовательных программ, в том числе учебных планов, календарных учебных графиков, рабочих учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), методических материалов и иных компонентов образовательных программ и др. Кроме того, педагогические работники наделяются правом на осуществление научной, научно-технической, творческой, исследовательской деятельности и др.
В сфере образовательного права императивный метод используется в целях реализации властных отношений в процессе управления образовательными учреждениями в пределах района, а также субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в целом. Императивный метод образовательного права сохраняется во взаимоотношениях между обучающимися и образовательными учреждениями, обучающимися и педагогами. От обучающихся требуется своевременное выполнение учебного плана, посещение занятий, выполнение устава образовательного учреждения и правил внутреннего распорядка. Ненадлежащее исполнение этих правил образует состав дисциплинарного проступка, влекущего за собой применение мер дисциплинарного воздействия, вплоть до исключения из образовательного учреждения.
Сохранение императивного метода во взаимоотношениях обучающихся и учреждений среднего профессионального и высшего образования обусловлено тем, что деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений финансируется из государственного или муниципального бюджета. За право получить образование за государственный или муниципальный счет на обучающегося возлагается обязанность успешно осваивать образовательную программу и соблюдать учебную дисциплину. В странах, где обучающийся сам оплачивает стоимость обучения, взаимоотношения обучающегося с образовательным учреждением строятся преимущественно на диспозитивной основе. Императивный метод сохраняется лишь в части требований к уровню освоения обучающимся образовательных программ.
В современных условиях государственная дисциплина пока что не может успешно проводиться в жизнь иначе, как посредством единоначалия, подчинения нижестоящих органов и должностных лиц вышестоящим. Однако в сфере образовательного процесса, при проведении лекционных или иных аудиторных занятий нет необходимости в столь жестком административном подчинении обучающихся воле педагогического работника. Здесь действует либо диспозитивный, либо императивно-диспозитивный метод. Как правомерно отмечают С. В. Барабанова и Д. В. Осинцев, отличительной чертой статуса студента выступает «возможность, наряду с необходимостью подчиняться администрации вуза и преподавателям, равноправных отношений с преподавателями в процессе обучения, понимаемого как совместный поиск истины, проведения научных исследований и реализации вузовского самоуправления»[7].
Сочетание императивного с диспозитивным методом регулирования образовательных отношений составляет одну из характерных черт метода образовательного права, отличает его от метода правового регулирования административного, финансового права, где применяется императивный метод, а также от метода гражданского права, основанного на диспозитивном методе. Именно несходство, нетождественность методов правового регулирования образовательного права и других отраслей права не позволяют использовать нормы этих отраслей права для регулирования образовательных отношений без их конкретизации и дополнения применительно к особенностям предмета и метода образовательного права.
Такое сочетание императивного и диспозитивного методов последовательно проводится на всех уровнях механизма правового регулирования образовательных отношений, в том числе и на стадии законотворчества, при распределении нормотворческой компетенции между Федерацией, ее субъектами и образовательными учреждениями.
Федерация осуществляет централизованное регулирование образовательных отношений, устанавливая исходные начала правового регулирования в сфере образования в целях создания единого правового пространства на всей территории России. В свою очередь, каждому субъекту РФ предоставляется право в соответствии с его статусом и компетенцией принимать по вопросам образования законы и иные нормативные правовые акты. Реализуя это право, субъекты РФ имеют возможность существенно развить и дополнить федеральное законодательство с учетом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других конкретно-исторических особенностей региона Тем самым создаются наиболее благоприятные условия для полного учета интересов отдельных социальных слоев региона, закрепления дополнительных гарантий конституционного права жителей субъектов РФ на образование.
Централизованное регулирование образовательных отношений органически дополняется их локальным регулированием, осуществляемым непосредственно образовательными учреждениями. В частности, им предоставляется право разрабатывать и принимать уставы, правила внутреннего распорядка и иные локальные акты при условии, что локальные нормы и правила не будут противоречить актам федерального уровня и ухудшать правовой статус участников образовательных отношений.
Императивно-диспозитивный метод в форме сочетания централизованного правотворчества с локальным, применяемый в регулировании образовательных отношений, создает наиболее благоприятные условия для такого правового режима, при котором удается органически сочетать общие, единые в пределах Российской Федерации нормы права с локальными нормами, позволяющими улучшать правовой статус участников образовательных отношений, приспосабливать общие нормы применительно к специфике отдельного региона и даже отдельного образовательного учреждения.
Однако, как показывает практика, этот способ правового регулирования пока что действует недостаточно эффективно и не обеспечивает единства нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Одна из основных причин этого видится в принятии законодательными органами субъектов РФ норм, противоречащих федеральному законодательству и неправомерно ограничивающих права и свободы субъектов РФ, предусмотренные федеральным законодательством.
Реализация императивного и диспозитивного методов правового регулирования образовательных отношений весьма ярко проявляется и на стадии правоприменительной деятельности, осуществляемой образовательными учреждениями и педагогическими работниками, где властный, авторитарный характер правоприменения сведен до минимума. В качестве примера можно назвать приказы руководителя образовательного учреждения о приеме в образовательное учреждение, о переводе обучающихся в старший класс или на следующий курс, о выдаче документа о соответствующем уровне образования. Разновидностью правоприменительных актов в образовательных отношениях, по нашему мнению, являются и оценки, выставляемые в процессе промежуточной и итоговой аттестации обучающихся, по итогам учебы за школьную четверть, на вступительных экзаменах в образовательное учреждение, по результатам защиты курсовой или дипломной работы.
В отличие от правоприменительной деятельности, осуществляемой судебными органами при рассмотрении уголовных и гражданских дел, государственными органами исполнительной власти, которая носит авторитарный, императивный характер, правоприменительная деятельность образовательных учреждений и педагогических работников основывается на сочетании авторитарного и диспозитивного методов правового регулирования.
Правоприменительные
акты, принимаемые педагогическими работниками и руководителем образовательного
учреждения, являются общеобязательными и порождают соответствующие правоотношения.
Однако принимаются они в условиях своеобразной и максимально упрощенной процедуры, характеризующейся:
1) предоставлением обучающемуся права выбора темы курсовой или дипломной
работы, билета для ответа на экзамене или зачете, самостоятельного построения
ответа на вопросы билета и иные вопросы, заданные в ходе аттестации; 2) беспротокольной фиксацией знаний обучающегося в ходе
экзамена, зачета; 3) возможностью по усмотрению педагога оценки знаний отвечающего; 4) упрощенной формой документа, фиксирующего итоги правоприменения
(отметки в экзаменационной ведомости и зачетной книжке);
5) упрощенной формой отмены правоприменительного решения, которым знания обучающегося признаются неудовлетворительными или недостаточно высокими;
6) отсутствием права обжалования значительной части правоприменительных актов,
принимаемых педагогическими работниками и руководителями образовательных
учреждений, в суд или иные органы государства.
Изложенная процедура правоприменительной деятельности в образовательных отношениях является достаточно эффективной и позволяет принимать, как правило, согласованные и одобряемые обучающимися решения. Конкретно-социологические исследования показывают, что более 90 % обучающихся согласны с оценкой их знаний, данной преподавателем. Для сравнения отметим, что правоприменительные решения органов исполнительной власти, как правило, удовлетворяют примерно 15–20 % респондентов. При этом проблема законодательства по вопросам правоприменительной деятельности в образовательном процессе стоит достаточно остро и нуждается в дальнейшем совершенствовании, прежде всего на уровне федеральных законов и законов субъектов РФ. Закон об образовании практически не содержит конкретных норм по вопросам правоприменительной деятельности образовательных учреждений. Наиболее пробельным остается порядок применения мер дисциплинарного воздействия к участникам образовательных отношений.
5. Важнейшей составной частью метода нормативно-правового регулирования отрасли являются механизм и порядок применения юридической ответственности к нарушителям норм образовательного права. Речь идет об ответственности, применяемой только за противоправные посягательства на образовательные отношения. За правонарушения в сфере действия комплексных институтов образовательного права применяются меры юридической ответственности соответствующей отрасли права. Так, за нарушения имущественных прав других лиц к образовательному учреждению применяются санкции гражданского права в виде неустойки или взыскания убытков. Взыскания за упущения в работе в отношении педагогических и иных работников образовательных учреждений применяются по правилам, предусмотренным трудовым правом.
Юридическая ответственность за противоправные посягательства на образовательные отношения характеризуется такими специфическими чертами, как: 1) слабая защищенность образовательных отношений уголовным и административным правом; 2) определенное своеобразие в совокупности мер дисциплинарного взыскания, применяемых за нарушение норм образовательного права; 3) применение мер воспитательного характера, не связанного непосредственно с государственным принуждением.
В отличие от других отраслей права, образовательное право охраняет и защищает образовательные отношения практически собственными средствами, с помощью закрепленных в нем санкций. В уголовном праве есть лишь одна норма, связанная с защитой субъектов образовательных отношений, — это ст. 156 УК РФ, предусматривающая ответственность педагога или иного работника образовательного или воспитательного учреждения за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, при условии, что оно было связано с жестоким обращением с несовершеннолетним.
Статья 19.30 КоАП РФ[8] устанавливает ответственность за нарушение отдельных требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (нарушение образовательным учреждением правил оказания образовательных услуг, реализация не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом либо неправомерный отказ в выдаче документов об образовании и (или) о квалификации и др.), а ст. 5.57 КоАП РФ — за нарушение или незаконное ограничение права на образование, выразившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования, а равно незаконные отказ в приеме в образовательную организацию либо отчисление (исключение) из образовательной организации. В соответствии со ст. 5.35 этого же Кодекса к административной ответственности могут быть привлечены родители, иные законные представители несовершеннолетних за неисполнение обязанностей по их содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов.
Слабая
защищенность образовательных отношений уголовным и административным правом
объясняется прежде всего их природой ? это отношения, одним из основных
правонарушителей которых выступает несовершеннолетний граждан, лишенный
деликтоспособности до 14-летнего возраста, то есть способности нести
ответственность за свои противоправные деяния.
В то же время действующие нормы уголовного и административного права, определяющие ответственность за посягательство на образовательные отношения,
являются недостаточно совершенными и нуждаются в существенной корректировке. Как
правомерно признается в юридической литературе, «пока еще немало запретов, за
нарушение которых в законодательстве санкции прямо
не установлены»[9].
Так,
действующим законодательством не установлена ответственность педагогических
работников за использование образовательной деятельности для политической
агитации, принуждения обучающихся к принятию политических, религиозных или иных
убеждений, за побуждения обучающихся к действиям, противоречащим Конституции
РФ, как, впрочем, и ответственность образовательных учреждений за
некачественное обучение. Часть 7 ст. 28 Закона об образовании содержит лишь
отсылочную норму, согласно которой образовательная организация несет
ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке
за некачественное обучение обучающихся.
Однако специальный закон, устанавливающий порядок и основания применения такой
ответственности, отсутствует и в связи с этим по-прежнему остается актуальным
предложение В. Н. Карташова о необходимости установления административной ответственности руководителей образовательных учреждений за некачественное образование
выпускников этих учреждений[10].
В числе мер, применяемых к обучающимся за нарушение норм образовательного права, Закон об образовании устанавливает: 1) замечание, 2) выговор, 3) отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность. В то же время он не устанавливает порядка применения названных санкций, в том числе необходимости взятия письменного объяснения, наличия вины, сроков применения ответственности, и др. Называются лишь некоторые, по мнению законодателя, особо значимые установления, такие, например, как запрет на применение мер дисциплинарного воздействия к обучающимся по образовательным программам дошкольного, начального общего образования, а также к обучающимся с ограниченными возможностями здоровья, необходимость учета тяжести дисциплинарного проступка, причин и обстоятельств его совершения и др. Не определены порядок и основания снятия (погашения) дисциплинарного взыскания.
Дисциплинарные санкции в отношении педагогических работников и порядок их применения закреплены в ТК РФ[11]. Названные работники в общем порядке подвергаются таким дисциплинарным взысканиям, как замечание, выговор и увольнение по основаниям, предусмотренным соответствующими пунктами ч. 1 ст. 81 ТК РФ. Кроме того, трудовое законодательство предусматривает дополнительные основания прекращения трудового договора с педагогическим работником: 1) повторное в течение одного года грубое нарушение устава организации, осуществляющей образовательную деятельность; 2) применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника. Однако в действующем законодательстве отсутствуют предписания, определяющие особый порядок проведения расследования, как того требуют нормы международного права, в том числе Рекомендация МОТ/ЮНЕСКО «О положении учителей» (принята 5 октября 1966 г.)[12] и Рекомендация ЮНЕСКО от 11 ноября 1997 г. «О статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования»[13].
В числе особенностей юридической ответственности за виновное посягательство на образовательные отношения можно назвать широкое применение мер воспитательного, общественного воздействия, практически не связанного непосредственно с государственным принуждением. Речь идет о таких мерах, как замечание, сделанное педагогическим работником обучающемуся во время занятий, удаление из аудитории, вызов правонарушителя на педагогический совет и др. Меры подобного рода, применяемые к школьникам, не являются юридической ответственностью, потому что правонарушители являются неделиктоспособными и согласно теории права в их действиях нет состава правонарушения.
Более сложным является вопрос о мерах, применяемых к обучающимся, достигшим 16-летнего возраста, за нарушения образовательной дисциплины. С позиции теории права такие деяния признаются правонарушениями, а принимаемые преподавателем меры воздействия в виде замечания или удаления из аудитории представляют собой факты применения юридической ответственности. Однако действующее законодательство не содержит соответствующих норм по этому вопросу.
Пробельность правового регулирования столь важного вопроса юридической ответственности в образовательном праве в значительной степени усложняет деятельность образовательного учреждения и педагогов по укреплению учебной дисциплины. В результате практика применения юридической ответственности в образовательной сфере сама зачастую носит противоправный характер. Как показывают социологические исследования, около 43 % респондентов-школьников признают, что педагогические работники применяли к ним меры психического или физического воздействия.
Таким образом, метод правового регулирования образовательного права предусматривает установление санкций и порядка их применения сообразно специфике образовательных отношений, особенностям правового статуса их участников. Однако этот основополагающий аспект данного метода в действующем законодательстве не нашел полного и последовательного закрепления в соответствии с требованиями законодательной техники.
В отношении обучающихся конкретно определены лишь санкции, а порядок их применения закреплен со значительными пробелами по весьма значимым для юридической ответственности вопросам, таким как наличие вины, обоснованность применения санкции, порядок расследования дисциплинарного проступка. Порядок применения дисциплинарной ответственности к педагогическим работникам изложен в ТК РФ без учета особенностей расследования дисциплинарных проступков данной категории работников, предусмотренных нормами международного права. Особенности применения ответственности образовательных учреждений за некачественное обучение ни в законодательстве об образовании, ни в иных законодательных актах не закреплены, что создает дополнительные условия для произвола со стороны образовательных учреждений и невозможности обучающихся и их родителей отстоять право на качественное образование.
Таким образом, метод образовательного права представляет собой органически целостный и необходимый компонент системы образовательного права, обеспечивающий согласованность и тесную связь норм и институтов этой системы в единой целостной отрасли права, а также определяет совокупность правовых методов и средств, способных обеспечить реальное действие образовательного права в конкретных правоотношениях. Соответственно, ведущим вектором развития образовательного права как самостоятельной отрасли системы российского права является дальнейшее совершенствование, модификация метода образовательного права. Представление об образовательных отношениях как образовательных услугах, будучи узким и односторонним срезом одного из частных для образовательного права отношения, является случайным зигзагом, пустоцветом на живом древе научного познания проблем образовательного права, подлежащим преодолению и забвению.
Литература
1. Барабанова, С. В. Методы административно-правового воздействия в образовании / С. В. Барабанова, Д. В. Осинцев // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2013. — Т. 8.
2. Бунтов, С. Д. О некоторых проблемах административной ответственности за нарушения образовательного законодательства / С. Д. Бунтов // Вестник Удмуртского университета. — Сер. «Экономика и право». — 2015. — Т. 25. — № 3.
3. Вавилин, Е. В. Механизм осуществления гражданских прав и исполнения обязанностей. — М., 2009. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://scicenter.online/grajdanskoe-pravo-uchebnik-scicenter/printsip-dispozitivnosti-76575.html.
4. Карташов, В. Н. Проблемы юридической ответственности и совершенствование законодательства об образовании / В. Н. Карташов // Проблемы развития отечественного и международного законодательства об образовании. — М., 1998. — Ч. II.
5. Сажин, Д. П. Правовое содержание всеобуча в советский период // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — Тамбов, 2012. — № 10 (24) : в 2 ч. — Ч. II. — C. 163–167.
6. Селиверстова, И. В. Доступность дошкольного образования: влияние территориального фактора / И. В. Селиверстова // Фундаментальные исследования. — 2014. — № 12 (ч. 2).
7. Яковлев, В. Ф. Диспозитивность как черта гражданско-правового метода / В. Ф. Яковлев // Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. — Свердловск, 1972. — 212 с.
[1] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598.
[2] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) : с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек 2008 г. № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, от 05 фев. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.
[3] См.: Селиверстова И. В. Доступность дошкольного образования: влияние территориального фактора // Фундаментальные исследования. 2014. № 12 (ч. 2). С. 358.
[4] См.: Сажин Д. П. Правовое содержание всеобуча в советский период // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов, 2012. № 10 (24) : в 2 ч. Ч. II. C. 163–167.
[5] См.: Яковлев В. Ф. Диспозитивность как черта гражданско-правового метода // Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. С. 85.
[6] См.: Вавилин Е. В. Механизм осуществления гражданских прав и исполнения обязанностей. М., 2009 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://scicenter.online/grajdanskoe-pravo-uchebnik-scicenter/printsip-dispozitivnosti-76575.html.
[7] Барабанова С. В., Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия
в образовании // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2013. Т. 8. С. 27.
[8] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ : [федер. закон : принят Гос. Думой 16 июля 1998 г. : по состоянию на 27 дек. 2018 г.] // Coбp. зaкoнoдaтeльcтвa PФедерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
[9] Бунтов С. Д. О некоторых проблемах административной ответственности за нарушения образовательного законодательства // Вестник Удмуртского университета. Сер. «Экономика и право». 2015. Т. 25. № 3. С. 101.
[10] См.: Карташов В. Н. Проблемы юридической ответственности и совершенствование законодательства об образовании // Проблемы развития отечественного и международного законодательства об образовании. М., 1998. Ч. II. С. 47.
[11] Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ : [федер. закон : принят Гос. Думой 21 дек. 2001 г. : по состоянию на 27 дек. 2018 г.] // Coбp. зaкoнoдaтeльcтвa PФедерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 3.
[12] Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М. : Международные отношения, 1991. С. 120–138.
[13] Консорциум «КОДЕКС» : Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: www.docs.cntd.ru
