АВТОРЫ: Сидорова Ю. О.
АННОТАЦИЯ
В представленной статье рассматриваются нормативно-правовые и организационные аспекты функционирования действующей в Российской Федерации системы признания образования беженцев. Также приводится европейский опыт оценки квалификаций беженцев, описываются особые случаи, связанные с данной процедурой, и пути их решения.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Признание иностранного образования и (или) квалификации; Болонский процесс; Лиссабонская конвенция; беженец; Европейское руководство в сфере признания иностранного образования; Европейская сеть национальных информационных центров в Европейском регионе (ЕНИК-НАРИК); Европейское пространство высшего образования; квалификационный паспорт беженца; Управление Верховного комиссара ООН по правам человека.
Политическая нестабильность, военные действия и кризисы власти в отдельных регионах порождают проблемы, связанные с признанием образования беженцев при отсутствии подтверждающих документов. В настоящее время представители национальных информационных центров европейских стран при поддержке Совета Европы и Европейской комиссии разрабатывают единую стратегию и принципы работы в условиях миграционного кризиса.
Сначала уточним, кто является беженцем. Беженец — это лицо, которое было вынуждено покинуть свою страну из-за преследования, войны или насилия. У беженца есть вполне обоснованный страх преследования по причине принадлежности к определенной расе, религии, национальности, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе. Скорее всего, они не могут вернуться домой или боятся этого. Война и этническое, племенное и религиозное насилие являются основными причинами бегства людей из своих стран[1].
Мы будем использовать общий термин «беженец» для обозначения беженцев, перемещенных лиц и лиц, оказавшихся в положении беженцев. Общая характеристика всех этих групп людей — они зачастую имеют недостаточно задокументированную квалификацию.
Согласно мониторингу, проведенному внутри Европейской сети национальных информационных центров в 2015 г., в большинстве европейских стран зафиксирован существенный рост числа заявлений от лиц в поисках убежища и беженцев из Сирии, Афганистана и Ирака. Так, например, отдельные Национальные информационные центры, входящие в сеть ЕНИК-НАРИК, отмечают рост числа заявлений за последние несколько лет более чем в три раза (см. табл. 1).
Таблица 1 — Данные о наибольшем количестве беженцев, обратившихся за признанием своих квалификаций в 2014–2015 гг.[2]
|
|
||
|
Принимающая страна |
Беженцы |
|
|
Общее количество |
Страна происхождения |
|
|
Швеция |
3 288 |
1 367 — Сирия |
|
Германия |
2 419 |
1 609 — Сирия |
|
Бельгия |
693 |
76 — Сирия |
|
Великобритания |
595 |
315 — Иран |
В Российской Федерации в 2014–2015 гг. также наблюдался рост заявителей из Украины с неполным комплектом документов в связи с военными действиями на территории этой страны (см. табл. 2). Разработка эффективных инструментов оценки квалификаций беженцев является актуальным вопросом для всего академического сообщества.
Таблица 2 — Данные о заявлениях на процедуру признания, поступивших в ФГБУ «Главэкспертцентр» в 2014–2015 гг.[3]
|
|
|||||
|
Страна |
Количество заявлений |
Цель признания |
|||
|
2014 |
2015 |
Академическая |
Профессиональная |
Обе |
|
|
Украина |
78 |
280 |
31 |
216 |
33 |
|
Ирак |
1 |
5 |
3 |
– |
2 |
|
Сирия |
1 |
4 |
5 |
– |
– |
|
Йемен |
– |
2 |
1 |
1 |
– |
Таблица 3 — Беженцы: ситуация в России (по данным ФМС)
|
|
||||||
|
Страна |
Беженцы |
Временное убежище |
||||
|
2014 |
2015 |
2016 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Афганистан |
475 |
414 |
352 |
641 |
693 |
572 |
|
Ирак |
65 |
65 |
- |
699 |
457 |
– |
|
Украина |
5 |
227 |
273 |
– |
234 360 |
311 134 |
|
Сирия |
- |
2 |
2 |
1 158 |
1 924 |
1 302 |
По данным Европейской комиссии, в 2015 г. общее число беженцев, прибывших в Европу, достигло рекордного количества — 1,3 млн человек[4]. Большая часть из них прибыла на территорию Германии, Франции, Венгрии, Швеции, Италии и Австрии. Значительная часть беженцев, прибывающих в Европу, являются образованными молодыми людьми, стремящимися к развитию своих навыков и знаний. Для таких людей высшее образование может стать средством интеграции в общество, что принесет пользу как принимающей стороне, которая может задействовать талант и потенциал прибывших для развития собственной экономики, так и самим мигрантам, которые в будущем смогут использовать полученные знания и навыки для восстановления экономики родных стран[5]. Именно поэтому Европейская комиссия совместно с Советом Европы и ЮНЕСКО поддерживает успешные практики признания образования беженцев и стремится закрепить лучшие из них в рекомендациях, разрабатываемых на основе положений Лиссабонской конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ETS № 165)[6].
На внеочередной сессии Комитета Лиссабонской конвенции в ноябре 2017 г. была принята Рекомендация относительно признания квалификаций, обладателями которых являются беженцы, перемещенные лица и лица, находящиеся в положении беженцев. В Рекомендации подчеркивается, что право на образование является одним из прав человека, а также, что сети EНИК-НАРИК играют ведущую роль в сборе и распространении информации о существующих инструментах и передовой практике в области признания, в оказании поддержки компетентным органам по признанию и в содействии разработке и осуществлении стандартных процедур для признания квалификаций, обладателями которых являются беженцы[7].
Стоит отметить, что в связи с актуальными решениями Комитета Лиссабонской конвенции и Ереванского коммюнике стран – участниц Европейского пространства высшего образования (ЕПВО) (2015) и другими международными актами в рамках Болонского процесса нормативное регулирование процедуры признания в России требует внесения изменений.
Российская Федерация имеет более чем 50-летний опыт в области признания иностранного образования, в том числе решения особых и сложных случаев, например, признание образования непризнанных государств. Опыт признания образования беженцев крайне незначителен и осуществляется в порядке исключения. В настоящее время процедура признания регулируется ст. 107 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[8], а также Административным регламентом предоставления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) государственной услуги по признанию образования и (или) квалификации, полученных в иностранном государстве (утв. приказом Минобрнауки России от 24 декабря 2013 г. № 1391)[9] (далее — Административный регламент № 1391).
Сравнительный анализ норм образовательного законодательства позволяет сделать следующие выводы:
- действующий Административный регламент № 1391 не предусматривает возможности приема неполного пакета документов и приема любых доказательств получения образования при признании квалификаций беженцев, перемещенных лиц и лиц, находящихся в положении беженцев;
- Российская Федерация как участник Лиссабонской конвенции несет обязанность имплементации ее положений в национальное законодательство. Лиссабонская конвенция предусматривает возможность признания образования беженцев в случае недостаточности необходимых для процедуры документов и призывает стороны к разработке гибких механизмов признания.
В главе 12 Европейского руководства в сфере признания иностранных документов об образовании сказано, что необходимы гибкий подход, возможность использования вспомогательных документов (хронология образования, письменные показания, резюме, анкета, выпускная фотография), а также проведение экзамена, собеседования и показаний под присягой (см. рис. 1)[10].
Рисунок 1 — Алгоритм использования вспомогательных документов при оценке квалификаций
В настоящее время в Европе существуют два подхода к оценке квалификаций, обладателями которых являются беженцы, перемещенные лица и лица, находящиеся в положении беженцев.
1. Составление и выдача справки об образовании
Справка об образовании должна содержать достоверное описание квалификаций и периодов обучения, на которые, как предполагается, может претендовать заявитель, с приложением всех имеющихся документов и подтверждающих свидетельств. Сама по себе справка об образовании не является документом о признании квалификаций. В нее следует включить, по меньшей мере, информацию о специализации, уровне и ориентировочной учебной нагрузке в отношении квалификации или периода обучения. Справка об образовании может использоваться для различных целей и является вспомогательным документом как для заявителя, так и для полномочных органов по признанию. Термин «справка об образовании» является общим и не предполагает единого формата описания конкретных квалификаций[11].
Ниже представлен образец справки об образовании, выдаваемой Голландским центром по интернационализации образования (NUFFIC) (см. рис. 2).
Рисунок 2 — Образец справки об образовании
2. Выдача квалификационного паспорта беженца
Проект под названием «Признание образования беженцев» осуществлялся в рамках плана действий Совета Европы «Построение инклюзивного общества» при поддержке Министерства образования, исследований и религиозных дел Греции, а также греческого офиса Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ). Проект объединил экспертов из Греции, Италии, Норвегии и Великобритании для разработки специальной процедуры признания образования для беженцев в Греции — первой стране прибытия мигрантов. В рамках проекта экспертами были проведены интервью с первой группой беженцев, состоящей из 19 человек, для удостоверения полученных квалификаций в отсутствии комплекта соответствующих документов. По результатам процедуры первые квалификационные паспорта беженцев были выданы 14 заявителям в марте 2017 г. (см. рис. 3).[12].
Рисунок 3 — Образец квалификационного паспорта беженца
Квалификационный паспорт беженца представляет собой стандартный формат описания квалификаций высшего образования, которые были оценены экспертами по оценке документов об образовании. В данном документе также содержится информация о владении языками и опыте работы. Он действует как на территории первой страны, принявшей беженцев, так и на территории других стран ЕС.
Несмотря на различия в национальной политике, в статусе информационных центров, их функциях и юридической значимости выносимых ими решений, все участники сети отмечают общие трудности в связи с разразившимся миграционным кризисом, а именно:
- недостаточность средств и квалифицированного персонала;
- рост числа заявлений;
- необходимость сокращения срока процедуры;
- отсутствие достаточных знаний о системе образования стран исхода;
- неполный комплект документов;
- трудности с подтверждением подлинности документов.
Ряд стран Европейского региона имеют значительный опыт оценки и признания квалификаций беженцев, перемещенных лиц и лиц, находящихся в положении беженцев. Их квалификации могут быть подтверждены документами различных форматов, в которых приводится достоверная информация, имеющая ключевое значение для интеграции беженцев, а также получения ими возможностей трудоустройства, продолжения обучения или повышения квалификации. Рекомендация относительно признания квалификаций беженцев предписывает государствам-участникам завершить до конца 2018 г. процедуры признания квалификаций, обладателями которых являются беженцы, перемещенные лица и лица, находящиеся в положении беженцев.
На сегодняшний день в Российской Федерации отсутствует механизм оценки и признания подобных квалификаций с последующей выдачей соответствующего документа. Задача на ближайшее будущее состоит в том, чтобы имплементировать в российское законодательство положения международных документов и рекомендаций в области признания квалификаций беженцев.
Литература
1. Филиппов, В. М. Методические основы и практические механизмы признания иностранных квалификаций в Российской Федерации и зарубежных странах : учебно-методическое пособие / В. М. Филиппов, В. И. Скоробогатова, Г. Ф Ткач, А. О. Полякова, Ю. О. Сидорова, М. Н. Житникова, С. А. Коваленко, Г. А. Лукичев, Т. К. Ростовская, Е. В. Шевченко. — М. : ФГБУ «Главэкспертцентр», РУДН, 2018. — 624 с.
[1] URL: https://www.nokut.no/globalassets/nokut/artikkelbibliotek/utenlandsk_utdanning/veile dere/toolkit_for_recognition_of_refugees_qualifications.pdf (дата обращения: 18.12.2018).
[2] Официальный сайт сети ЕНИК-НАРИК: http://www.enic-naric.net/recognise-qualifications-held-by-refugees.aspx
[3] Данные из отчета АИС «Признание».
[4] URL: http://www.pewglobal.org/2016/08/02/number-of-refugees-to-europe-surges-to-record-1-3-million-in-2015 (дата обращения: 17.12.2018).
[5] URL: https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/eurydice/index.php/Publications: Focus_on:_Europe%27s_refugee_tipping_point:_Can_higher_education_respond (дата обращения: 01.05.2017).
[6] [Заключена 11 апр. 1997 г. в Лиссабоне; ратифицирована Федеральным законом от 4 мая 2000 г. № 65-ФЗ; вступила в силу для Российской Федерации 1 июля 2000 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 39, ст. 3836.
[7] Подробнее см.: Филиппов В. М., Скоробогатова В. И., Ткач Г. Ф. и др. Методические основы и практические механизмы признания иностранных квалификаций в Российской Федерации и зарубежных странах : учебно-методическое пособие. М. : ФГБУ «Главэкспертцентр», РУДН, 2018. С. 30.
[8] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598.
[9] Рос. газ. 2014. 12 марта.
[10] Европейское руководство в сфере признания иностранных документов об образовании. URL: http://ecahe.eu/w/images/c/c7/European_Area_of_Recognition_Manual.pdf (дата обращения: 11.12.2018).
[11] См.: Филиппов В. М., Скоробогатова В. И., Ткач Г. Ф. и др. Методические основы и практические механизмы признания иностранных квалификаций в Российской Федерации и зарубежных странах … С. 31.
[12] URL: http://www.coe.int/en/web/education/-/first-european-qualifications-passports-for-refugees-issued-in-greece (дата обращения: 11.12.2018)
