АВТОРЫ: Килинкаров В. В.
АННОТАЦИЯ
В статье рассматриваются вопросы правового статуса федерального государственного бюджетного учреждения высшего образования на примере Санкт-Петербургского государственного университета. Автором предложен собственный подход к выявлению особенностей специального гражданско-правового статуса СПбГУ и установлению пределов его автономии через последовательное описание его правового положения как некоммерческой организации, учреждения (бюджетного учреждения) и образовательной организации. Завершается исследование описанием индивидуального гражданско-правового статуса Университета — специфических особенностей его гражданско-правового положения, определенных Федеральным законом от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете», а также уставом Университета. Такой подход позволяет более взвешенно анализировать проблемы, возникающие по поводу пределов полномочий органов управления высшего учебного заведения, возможностей их расширения, решения коллизий, связанных с применением различных законов, регулирующих правовой статус образовательного учреждения, а также иные проблемы правового статуса конкретного учреждения.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Правовой статус; бюджетное учреждение; образовательное учреждение; учреждение высшего образования; высшее учебное заведение; гражданско-правовой статус; приносящая доход деятельность.
В настоящее время в связи со стремительным развитием технологий, гражданского оборота и общественных отношений в сфере государственного управления, высшего образования и финансирования образовательных учреждений, наблюдается увеличение количества законодательных норм, регулирующих правовое положение таких учреждений. Данное увеличение связано, прежде всего, с реализацией административной реформы и реформы гражданского законодательства в России. В то же время мы наблюдаем, что законодательство не поспевает за темпами развития указанных общественных отношений и зачастую компенсируется учредительными и внутренними документами образовательных организаций. Одновременно возрастает ответственность органов власти в сфере высшего образования, а также органов управления бюджетных учреждений за принимаемые ими решения. В связи с этим необходимо иметь четкое понимание правового положения образовательного учреждения, а также вытекающих из него полномочий органов управления данной организации и органов власти, на которых возложено осуществление полномочий собственника учреждения. Данное понимание должно быть основано на системе правового регулирования деятельности учреждений высшего образования, а также общих и видовых особенностях правового статуса этих организаций.
В целях выявления таких особенностей, а также возможных проблем, связанных с коллизиями отдельных норм гражданского законодательства, регулирующих правовое положение таких учреждений, в настоящей статье предлагается на примере Санкт-Петербургского государственного университета (далее также — СПбГУ, Университет) последовательно рассмотреть общий и индивидуальный правовой статусы высшего учебного заведения как некоммерческой организации, учреждения (бюджетного учреждения) и образовательной организации.
Предваряя исследование правового статуса бюджетного образовательного учреждения, следует отметить, что мнения ученых относительно понятия правового и гражданско-правового статусов существенно различаются. Поэтому уточним, что в контексте настоящей статьи мы предлагаем не отождествлять правовой статус бюджетного учреждения с его правосубъектностью (право- и дееспособностью).
Под правовым статусом юридического лица принято понимать особенности его правового положения, совокупность прав, свобод и обязанностей организации[1], которые определяют ее место в системе субъектов права в целом и, прежде всего, гражданского права, либо, если речь идет о правовом статусе юридического лица определенного вида, — место и роль в системе коммерческих или некоммерческих организаций.
Отвлекаясь от абстрактных категорий, под правовым статусом бюджетного учреждения понимается совокупность видовых характеристик данной организационно-правовой формы, которые позволяют выделить бюджетное учреждение среди других некоммерческих организаций в целом и учреждений в частности.
Поскольку бюджетное учреждение участвует в правовых отношениях различного рода, особенности правового статуса бюджетного учреждения следует раскрывать, прежде всего, через особенности гражданско-правового и бюджетно-правового статусов. При этом, исходя из целей настоящей работы, предлагаем оставить за рамками исследования конституционно-правовой, административно-правовой и налогово-правовой статусы[2].
Гражданско-правовой статус в наиболее общем виде представляет собой совокупность гражданских прав и обязанностей лица и позволяет осветить особенности правового положения бюджетного учреждения как участника гражданского оборота[3]. Однако в данном случае по понятным причинам не будем останавливаться подробно на гражданско-правовом статусе юридического лица как субъекта гражданского права в целом (общий гражданско-правовой статус). Задача представленной статьи — обозначить особенности специального гражданско-правового статуса федерального государственного образовательного учреждения высшего образования «Санкт-Петербургский государственный университет» как:
- некоммерческой организации;
- учреждения (бюджетного учреждения);
- образовательной организации и, наконец,
- особого вида образовательного учреждения, особенности правового статуса которого установлены отдельным федеральным законом.
Такой подход, в принципе, соответствует различным пониманиям специального гражданско-правового статуса юридического лица — и как присущего определенной группе юридических лиц одной организационно-правовой формы (бюджетное учреждение), и как характерного для общности осуществляемых организациями видов деятельности (образовательная деятельность)[4].
Таким образом, далее предлагаем последовательно выявить специальные характеристики гражданско-правового статуса Санкт-Петербургского государственного университета через описание особенностей таких элементов гражданско-правового статуса юридического лица, предусмотренных гл. 4 ГК РФ[5], как правоспособность, органы юридического лица, порядок принятия решений и совершения иных сделок в гражданском обороте (при осуществлении предпринимательской, а также иной приносящей доход деятельности), гражданско-правовая ответственность.
Также следует уделить внимание индивидуальным характеристикам гражданско-правового статуса Санкт-Петербургского государственного университета (индивидуальный гражданско-правовой статус) — специфическим особенностям гражданско-правового положения Университета, которые определены Федеральным законом от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете»[6] (далее — Закон об МГУ и СПбГУ) и учредительным документом Университета — уставом.
1. Применимое законодательство
В соответствии с п. 4 ст. 49 ГК РФ гражданско-правовое положение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте регулируются ГК РФ. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, устанавливаются ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.
Поскольку Университет является некоммерческой организацией, бюджетным учреждением и осуществляет образовательную и научно-исследовательскую деятельность[7], его гражданско-правовой статус определяется, наряду с ГК РФ, федеральными законами от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[8] (далее — Закон о некоммерческих организациях), от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[9] (далее — Закон об образовании) и от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»[10] (далее — Закон о науке). Некоторые положения, устанавливающие отдельные права и обязанности государственных учреждений, к числу которых относится Университет, предусмотрены другими федеральными законами[11].
Кроме того, особенности правового статуса Санкт-Петербургского государственного университета и Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова как ведущих классических университетов Российской Федерации установлены Законом об МГУ и СПбГУ (п. 1 ст. 24 Закона об образовании).
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона об МГУ и СПбГУ деятельность Университета регулируется данным федеральным законом, законодательными актами Российской Федерации в области образования, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также уставами указанных университетов. Устав Санкт-Петербургского государственного университета (далее — Устав СПбГУ) утвержден постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. № 1241.
Согласно ч. 2 ст. 1 Закона об МГУ и СПбГУ, п. 1 ст. 24 Закона об образовании законодательство Российской Федерации в области образования применяется к Университету с учетом особенностей, предусмотренных данным федеральным законом. Что касается приоритета норм этого закона перед положениями гражданского законодательства, регулирующими гражданско-правовое положение некоммерческих организаций, в том числе бюджетных учреждений, то в силу указанной выше ч. 2 ст. 1 Закона об МГУ и СПбГУ и специального характера правовых норм, предусмотренных данным федеральным законом, можно сделать вывод о том, что его положения имеют приоритет перед более общими положениями ГК РФ, Закона о некоммерческих организациях и Закона об образовании.
Данный вывод также следует из расширительного толкования п. 5 ст. 49 ГК РФ, согласно которому к юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения ГК РФ о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице. Однако с учетом того, что Университет создавался на основании Закона об МГУ и СПбГУ, а также что п. 5 ст. 49 ГК РФ вступил в силу спустя восемь лет после принятия Закона об МГУ и СПбГУ, существует высокая вероятность того, что за гражданско-правовыми нормами данного закона, по крайней мере вступившими в силу ранее п. 5 ст. 49 ГК РФ, не будет признан приоритет перед нормами ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях, регулирующих гражданско-правовой статус Университета как некоммерческой организации и бюджетного учреждения. Такой вывод отчасти подтверждается п. 2 ст. 1 Закона о некоммерческих организациях, в соответствии с которым данный закон применяется по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку, поскольку иное не установлено данным законом и иными федеральными законами. Хотя это положение может толковаться и в пользу того, что Закон о некоммерческих организациях применяется к гражданско-правовому статусу Университета лишь в части, не противоречащей Закону об МГУ и СПбГУ.
В настоящий момент в связи с тем, что Закон об МГУ и СПбГУ сформулирован достаточно лаконично и не содержит значительного числа норм гражданского законодательства, указанный вывод имеет практическую ценность скорее de lege ferenda. Вместе с тем в случае необходимости включения в текст данного федерального закона новых гражданско-правовых норм, вступающих в коллизию с нормами гражданского законодательства, содержащимися в ГК РФ и других федеральных законах, следует уточнить, что нормы гражданского законодательства применяются к Университету с учетом особенностей, предусмотренных Законом об МГУ и СПбГУ, наподобие того, как это сделано в упомянутой выше ч. 2 ст. 1 того же закона.
С учетом изложенного, представляется целесообразным внести изменение в п. 5 ст. 49 ГК РФ, предусмотрев, что положения ГК РФ о юридических лицах уступают по правовой силе специальным федеральным законам не только в случае, если юридическое лицо вновь создано на основании данного специального закона, но и в других случаях, если, например, правовое положение этого юридического лица определяется данным федеральным законом, в нашем случае Законом об МГУ и СПбГУ.
2. Гражданско-правовой статус СПбГУ
2.1 Гражданско-правовой статус Университета как некоммерческой организации установлен ст.ст. 49–50 ГК РФ, а также Законом о некоммерческих организациях (п. 1 ст. 1 Закона о некоммерческих организациях).
В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ, п. 1 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях некоммерческой организацией является юридическое лицо, которое не имеет в качестве цели извлечение прибыли и не распределяет полученную прибыль между участниками. В силу п. 1 ст. 49 ГК РФ такая организация имеет ограниченную правоспособность — может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в ее учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Согласно п. 1 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях некоммерческая организация может осуществлять один вид деятельности или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством Российской Федерации и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, которые предусмотрены ее учредительными документами.
В соответствии с п. 4 ст. 50 ГК РФ, п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям[12]. Кроме того, п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях предусмотрено, что законодательством РФ могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность некоммерческих организаций отдельных видов, а в части учреждений — в том числе отдельных типов. Таким образом, некоммерческая организация имеет право заниматься предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью при наличии одновременно следующих условий:
- такая деятельность предусмотрена уставом;
- служит достижению целей, ради которых некоммерческая организация создана, соответствует таким целям;
- если законодательством РФ не установлены ограничения на такую деятельность организации данного вида (например, для учреждений) и, если применимо, типа (например, для бюджетных учреждений).
Из вышеприведенных норм также следует, что имущество некоммерческих организаций, все поступающие денежные средства, включая взносы учредителей и иных лиц, а также получаемые доходы от предпринимательской деятельности, после налогообложения их в соответствии с налоговым законодательством, в полном объеме являются источником осуществления уставной деятельности организации, формирования имущества некоммерческой организации[13].
Согласно той же норме ст. 24 Закона о некоммерческих организациях предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика. В соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. С учетом этих, а также других норм гражданского законодательства, в том числе посвященных бюджетным учреждениям (будут рассмотрены далее), можно сделать вывод, что общий гражданско-правовой режим предпринимательской деятельности для бюджетных учреждений не отличается от общего гражданско-правового режима иной приносящей доход деятельности с той лишь разницей, что предпринимательской является не любая приносящая доход деятельность, а только деятельность, направленная на систематическое получение прибыли (дохода).
В соответствии с общим правилом ст. 52 ГК РФ некоммерческая организация действует на основании устава, который утверждается ее учредителем (учредителями) и должен содержать предмет и цели деятельности данной организации[14]. Согласно ст. 2 Закона об МГУ и СПбГУ учредителем Санкт-Петербургского государственного университета от имени Российской Федерации выступает Правительство РФ, оно же утверждает устав Университета.
Согласно Уставу СПбГУ Университет осуществляет образовательную и научно-исследовательскую деятельность (п. 5).
Пунктом 12 Устава СПбГУ предусмотрен исчерпывающий перечень целей, задач и предметов деятельности Университета, в том числе:
- подготовка высококвалифицированных специалистов, владеющих навыками самостоятельной исследовательской деятельности, по различным специальностям и направлениям подготовки;
- подготовка, переподготовка и повышение квалификации научно-педагогических кадров;
- организация и проведение фундаментальных, поисковых и прикладных научных исследований по широкому спектру наук и опытно-конструкторских работ, в том числе связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну;
- осуществление деятельности в области здравоохранения, включая оказание первичной медико-санитарной помощи и специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи.
Законом о некоммерческих организациях предусмотрен также целый ряд общих положений, регулирующих гражданско-правовой статус всех некоммерческих организаций, включая право на создание других некоммерческих организаций, вступление в ассоциации и союзы, право на создание филиалов и представительств, положения о наименовании и местонахождении некоммерческих организаций, о печати и символике некоммерческих организаций, об их создании, реорганизации и ликвидации, общие положения об управлении некоммерческой организацией и др. В силу общего характера данных положений они не будут рассматриваться в рамках данной статьи.
2.2 Гражданско-правовой статус Университета как бюджетного учреждения установлен подп. 2 «Учреждения» § 7 «Некоммерческие унитарные организации» гл. 4 ГК РФ, а также ст.ст. 9.1–9.2, 24 и некоторыми другими статьями Закона о некоммерческих организациях. Подавляющее большинство данных положений — это новеллы российского законодательства, принятые во исполнение фундаментальной реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг, определенной Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 25 мая 2009 г.[15]. В частности, ст.ст. 9.1–9.2 Закона о некоммерческих организациях, регулирующие разделение государственных, муниципальных учреждений на автономные, бюджетные и казенные, были введены Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»[16] (далее — Закон № 83-ФЗ), положившим начало реализации указанной реформы.
Отчасти в развитие данной реформы Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ[17] в ГК РФ были введены ст.ст. 123.21–123.22, устанавливающие основы правового статуса государственных, муниципальных и иных учреждений.
Согласно ст. 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником (единолично) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждение, созданное Российской Федерацией или субъектом РФ, является государственным учреждением, а учреждение, созданное муниципальным образованием, муниципальным (п. 2 ст. 123.21 ГК РФ).
В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 123.21 ГК РФ учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с ГК РФ.
Напомним, что всего установлено три возможных типа государственного (муниципального) учреждения — казенное, бюджетное и автономное (п. 1 ст. 123.22 ГК РФ, п. 2 ст. 9.1 Закона о некоммерческих организациях). Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются Законом о некоммерческих организациях (п. 8 ст. 123.22 ГК РФ). Так, особенности правового статуса бюджетного учреждения установлены ст. 9.2 данного федерального закона.
Согласно п. 1 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Пункты 3–4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях устанавливают правоспособность бюджетных учреждений в отношении отдельных видов деятельности:
А. Бюджетное учреждение осуществляет предусмотренные его уставом основные виды деятельности в указанных выше сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания, однако и уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания[18].
Б. Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его уставом, в указанных выше сферах для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях[19]. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
В. Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах[20].
Таким образом, бюджетное учреждение, в том числе Университет, вправе осуществлять приносящую доход (в том числе предпринимательскую) деятельность в случаях, когда:
1) это относится к числу основных видов деятельности бюджетного учреждения, предусмотренных его уставом;
2) в иных случаях, предусмотренных уставом (иные виды деятельности), но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует указанным целям.
Пункты 6–7 ст. 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[21] (далее — Закон об автономных учреждениях) предусматривают аналогичные права и ограничения автономного учреждения как в отношении основных, так и в отношении иных видов деятельности автономного учреждения.
Основы ответственности учреждения по обязательствам прописаны в п. 3 ст. 123.21 ГК РФ: учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом; при недостаточности указанных денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в предусмотренных ГК РФ случаях несет собственник соответствующего имущества. В частности, для бюджетных учреждений основания обращения взыскания на иное имущество учреждения, а также основания для привлечения собственника к субсидиарной ответственности предусмотрены п. 5 ст. 123.22 ГК РФ.
Согласно данному пункту бюджетное учреждение, как и автономное учреждение (в отличие от казенного или частного учреждения), отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества[22], а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено. По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с данным пунктом может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения. В отличие от бюджетного учреждения, собственник имущества автономного учреждения вообще не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения (п. 5 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).
Кроме того, п. 3 ст. 123.22 ГК РФ установлено, что государственные и муниципальные учреждения (включая бюджетные) не отвечают по обязательствам собственников своего имущества.
Согласно п. 8 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетное учреждение (как и казенное) осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (за исключением случаев, установленных федеральным законом). В отличие от бюджетного или казенного учреждения, автономное учреждение вправе открывать счета в кредитных организациях и (или) лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в силу прямого указания п. 3 ст. 2 Закона об автономных учреждениях.
В соответствии с п. 14 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Учредитель бюджетного, казенного, автономного учреждения может изменить тип государственного или муниципального бюджетного учреждения, в частности, тип бюджетного учреждения можно изменить на автономное или казенное учреждение. Согласно п. 1 ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения.
В соответствии со ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях изменение типа федерального бюджетного учреждения в целях создания федерального казенного учреждения, а также изменение типа федерального казенного учреждения в целях создания федерального бюджетного учреждения осуществляются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Изменение типа существующего бюджетного или казенного учреждения в целях создания автономного учреждения, а также изменение типа существующего автономного учреждения в целях создания бюджетного или казенного учреждения осуществляются в порядке, установленном Законом об автономных учреждениях.
2.3 Гражданско-правовой статус Университета как организации, осуществляющей образовательную и научно-исследовательскую деятельность, установлен гл. 3 Закона об образовании, главами 2–3 Закона о науке, а также ст. 4 Закона об МГУ и СПбГУ.
Законом об образовании устанавливается правовой режим образовательной деятельности, осуществляемой образовательной организацией, включая бюджетное учреждение высшего образования.
В соответствии со ст. 91 Закона об образовании, ст. 4 Закона об МГУ и СПбГУ образовательная деятельность является лицензируемым видом деятельности[23], соответственно, осуществление такой деятельности без лицензии не допускается (п. 1 ст. 49 ГК РФ).
Пунктами 1–2 ст. 28 Закона об образовании установлено, что образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Законом об образовании, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации. Образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам.
Также ст. 28 установлена компетенция (функции, права и обязанности) образовательной организации в сфере осуществления образовательной деятельности, включая:
- материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями;
- предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования;
- разработку и утверждение образовательных программ образовательной организации;
- разработку и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации;
- осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения;
- использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения;
- проведение самообследования, обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества образования;
- создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации;
- создание условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом;
- организацию научно-методической работы, в том числе организацию и проведение научных и методических конференций, семинаров;
- обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети «Интернет» и др.
Согласно п. 4 ст. 28 Закона об образовании образовательные организации высшего образования осуществляют научную и (или) творческую деятельность, а также вправе вести подготовку научных кадров (в докторантуре). Кроме того, установлено, что образовательная организация вправе вести консультационную, просветительскую деятельность, деятельность в сфере охраны здоровья граждан и иную не противоречащую целям создания образовательной организации деятельность (п. 5 ст. 28 Закона об образовании).
Образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе:
1) обеспечивать реализацию в полном объеме образовательных программ, соответствие качества подготовки обучающихся установленным требованиям, соответствие применяемых форм, средств, методов обучения и воспитания возрастным, психофизическим особенностям, склонностям, способностям, интересам и потребностям обучающихся;
2) создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации;
3) соблюдать права и свободы обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников образовательной организации.
Статьей 28 Закона об образовании, а также п. 7 Устава СПбГУ предусмотрено, что в Университете как образовательной организации не допускается создание и осуществление деятельности организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений).
Кроме того, Законом об образовании предусмотрены особенности реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, управления ими, а также структуры образовательной организации.
Законом о науке установлены особенности осуществления научной деятельности научными организациями, к числу которых относится и Университет. В частности, п. 3.1 ст. 4 Закона о науке регулирует вопросы автономии Университета при организации осуществления научной деятельности[24].
3. Индивидуальный гражданско-правовой статус Университета
Индивидуальный гражданско-правовой статус Университета определяется Законом об МГУ и СПбГУ, а также учредительным документом Университета — уставом.
Так, ст. 2 Закона об МГУ и СПбГУ устанавливает организационную форму Университета — федеральное государственное бюджетное учреждение, а также определяет, что учредителем Университета от имени Российской Федерации выступает Правительство РФ, которое утверждает устав Университета и внесенные в него изменения. Кроме того, данная статья устанавливает порядок назначения и освобождения от должности ректора Университета, выборный порядок назначения деканов и заведующих кафедрами Университета, право Университета создавать филиалы и открывать представительства, в том числе за рубежом, право на включение в научно-образовательный комплекс Университета юридических лиц, в том числе институтов, а также упомянутые выше особенности осуществления Университетом образовательной деятельности. Кроме того, Законом об МГУ и СПбГУ установлены особенности правового режима имущества Университета.
Индивидуальные особенности гражданско-правового статуса Университета установлены Уставом СПбГУ. Цели, задачи и предмет деятельности Университета, а также перечни основных и иных видов деятельности, осуществляемых Университетом, рассмотрены нами выше.
Согласно п.п. 14.1, 126 Устава СПбГУ доходы, полученные от оказания (выполнения) Университетом платных услуг (работ) по основным и иным видам деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение Университета в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и учитываются отдельно.
Пунктом 18 Устава СПбГУ предусмотрено, что Университет имеет право добровольно вступать в ассоциации (союзы), которые создаются в целях развития и совершенствования образования и действуют в соответствии с законодательством Российской Федерации. Университет вправе участвовать в создании научных обществ, поддерживать их и участвовать в их деятельности, создавать и вступать в объединения юридических лиц (ассоциации, союзы), учреждать в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, некоммерческие и иные организации. Университет также имеет право без согласия собственника его имущества с уведомлением Министерства образования и науки Российской Федерации быть учредителем (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат Университету.
Кроме того, согласно п. 137 Устава Университет вправе заниматься внешнеэкономической деятельностью в соответствии с законодательством Российской Федерации и своим уставом.
Уставом СПбГУ также определяются правовой статус структурных подразделений Университета (институтов, факультетов, кафедр), особенности осуществления образовательного процесса и допустимые виды научной деятельности, направления международной деятельности, порядок формирования и осуществления деятельности органов управления Университетом, права и обязанности обучающихся и работников, порядок совершения и одобрения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, особенности правового режима имущества Университета и пр.
Приведенный выше анализ правового положения СПбГУ показал, что законодательное регулирование гражданско-правового статуса бюджетных учреждений в России представляет собой довольно сложноорганизованную систему правовых норм, которая требует совершенствования с целью устранения описанных выше коллизий. Следуя данной системе, необходимо строго и последовательно определять общие и видовые особенности гражданско-правового статуса бюджетного учреждения образовательного учреждения как некоммерческой организации, учреждения (бюджетного учреждения) и образовательной организации.
Представленный в настоящей статье подход к исследованию правового статуса бюджетного образовательного учреждения позволяет более взвешенно анализировать проблемы, возникающие по поводу пределов полномочий органов управления высшего учебного заведения, возможностей их расширения, устранения противоречий, связанных с применением различных законов, регулирующих правовой статус образовательного учреждения, а также иные проблемы правового статуса конкретного учреждения. Подобный поход может быть использован как органами управления образовательного учреждения при установлении пределов полномочий, необходимых для принятия управленческого решения, так и законодателем, а также правоприменителем — при анализе действующего правового регулирования в отношении бюджетных образовательных учреждений и подготовке предложений по его совершенствованию.
Литература
1. Горелин, А. П. Юридические лица системы МВД (о критериях, определяющих правовой статус организаций) / А. П. Горелин // Закон и право. — 2003. — № 7.
2. Кодолова, А. В. Общая характеристика гражданско-правового статуса юридических лиц, эксплуатирующих экологически опасные объекты / А. В. Кодолова // Известия РГПУ им. А. И. Герцена. — 2008. — № 24(55).
3. Мальцев, Г. В. Социалистическое право и свобода личности / Г. В. Мальцев. — М., 1969. — 143 c.
4. Мицкевич, А. В. Субъекты гражданского права / А. В. Мицкевич. — М., 1962. — 211 с.
5. Сырых, В. М. Теория государства и права : учебник / В. М. Сырых. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2004. — 704 с.
6. Тархов, В. А. Гражданское правоотношение / В. А. Тархов. — Уфа, 1993. — 122 с.
[1] См.: Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1969. С. 59; Тархов В. А. Гражданское правоотношение. Уфа, 1993. С. 16.
[2] О выделении различных видов правовых статусов по критерию отраслей права и регулируемых ими сфер общественных отношений см., напр.: Сырых В. М. Теория государства и права : учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 447.
[3] См.: Мицкевич А. В. Субъекты гражданского права. М., 1962. С. 30.
[4] См., например: Горелин А. П. Юридические лица системы МВД (о критериях, определяющих правовой статус организаций) // Закон и право. 2003. № 7. С. 35–36; Кодолова А. В. Общая характеристика гражданско-правового статуса юридических лиц, эксплуатирующих экологически опасные объекты // Известия РГПУ им. А. И. Герцена. 2008. № 24(55). С. 168.
[5] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ: [федер. закон : принят Гос. Думой 21 окт. 1994 г. : по состоянию на 03 авг. 2018 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301.
[6] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 46, ст. 5418.
[7] См. пункт 5 устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Санкт-Петербургский государственный университет», утв. постановлением Правительства РФ от 31 дек. 2010 г. № 1241 (ред. от 10.12.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 4, ст. 605.
[8] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 145.
[9] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53 (ч. 1), ст. 7598.
[10] Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 35, ст. 4137.
[11] В частности, следует отметить, что некоторые права и обязанности государственных (муниципальных) учреждений как юридических лиц на стороне публичного партнера (концедента) в проектах государственно-частного партнерства (концессии) установлены федеральными законами от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30 (ч. II), ст. 3126 и от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29 (ч. I), ст. 4350.
[12] Согласно п. 5 ст. 50 ГК РФ некоммерческая организация, уставом которой предусмотрено осуществление приносящей доход деятельности, за исключением казенного и частного учреждений, должна иметь достаточное для осуществления указанной деятельности имущество рыночной стоимостью не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью.
[13] Данный вывод нашел отражение в письме Минфина России от 25 нояб. 2002 г. № 16-00-14/453. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
[14] См. также п. 2 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.
[15] Парламент. газ. 2009. 29 мая.
[16] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 19, ст. 2291.
[17] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 19, ст. 2304.
[18] Так, п. 13 Устава СПбГУ содержит исчерпывающий перечень видов деятельности, которые Университет осуществляет в пределах установленного государственного задания, в том числе: разработка и реализация образовательных программ среднего профессионального образования и высшего образования в пределах государственных заданий, образовательных программ основного общего и среднего общего образования, а также дополнительных образовательных программ в соответствии с лицензией на осуществление образовательной деятельности; проведение фундаментальных и прикладных научных исследований; повышение квалификации и переподготовка специалистов с высшим профессиональным образованием и научно-педагогических кадров высшей квалификации и др.
[19] В пункте 13.1 Устава СПбГУ содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, которые осуществляет Университет сверх установленного государственного задания, включая оказание платных образовательных услуг, выполнение работ и оказание услуг, направленных на обеспечение образовательного процесса, научной деятельности, медицинской деятельности и функционирования Университета, осуществление международной и внешнеэкономической деятельности, связанной с обеспечением образовательного процесса и научной деятельности Университета, а также выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в определенных п. 13.1 Устава СПбГУ областях.
[20] Пункт 14 Устава СПбГУ устанавливает закрытый перечень иных видов деятельности (включая приносящую доход деятельность), не являющихся основными видами деятельности Университета, которые последний вправе осуществлять «лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создан Санкт-Петербургский университет, и соответствует указанным целям», в том числе: оказание информационных услуг; выполнение аналитических, прикладных и технологических работ с целью создания результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации; реализация прав на них (за исключением таких результатов и средств, права на которые принадлежат Российской Федерации или иным лицам); осуществление издательской и полиграфической деятельности; реализация печатной продукции; осуществление экспертной деятельности; оказание переводческих услуг; осуществление медицинской деятельности; осуществление деятельности в области связи, в том числе оказание услуг связи; реализация продукции, изготовленной за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в целях обеспечения образовательного процесса и научной деятельности и др.
[21] Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 45, ст. 4626.
[22] В соответствии с п. 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения (утв. постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 537) перечень такого особо ценного движимого имущества федерального бюджетного учреждения определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4236. Перечень особо ценного движимого имущества, закрепленного Росимуществом за Университетом, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 дек. 2013 г. № 2536-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. № 2 (ч. II), ст. 155.
[23] За исключением указанной деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково».
[24] Так, согласно п. 3.1 ст. 4 Закона о науке Университет вправе самостоятельно создавать на своей базе советы по защите диссертаций на соискание ученых степеней кандидата наук, доктора наук, определять и изменять составы этих советов, устанавливать полномочия этих советов, определять перечни научных специальностей, по которым этим советам предоставляется право приема диссертаций для защиты, осуществлять контроль за деятельностью этих советов, приостанавливать, возобновлять и прекращать деятельность этих советов; устанавливать порядок присуждения ученых степеней, включая критерии, которым должны отвечать диссертации на соискание ученых степеней, порядок представления, защиты диссертаций на соискание ученых степеней, порядок лишения, восстановления ученых степеней, рассмотрения апелляций; утверждать положение о совете по защите диссертаций на соискание ученых степеней кандидата наук, доктора наук, формы дипломов об ученых степенях, технические требования к таким документам, порядок их оформления и выдачи.
