ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Барьеры и перспективы академического признания в рамках Евразийского экономического союза

АВТОРЫ: Куликова Татьяна Борисовна

С момента создания Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС) его основные цели активно эволюционируют вслед за процессами экономического и социального развития. В соответствии со статьей 96 Договора о ЕАЭС[1] государства-члены осуществляют сотрудничество в области содействия организованному набору и привлечению трудящихся государств-членов для осуществления ими трудовой деятельности в государствах-членах. На перво­начальном этапе в правовой области это предполагало, прежде всего, гармонизацию трудового законодательства, регулирующего условия свободного перемещения рабочей силы, взаимодействие по вопросам трудовой миграции, а также регулирование на международном уровне основных трудовых прав трудящихся государств-членов.

С течением времени в условиях трансформации механизмов мировой торговли, начавшейся масштабной цифровизации экономики и т.п. указанные цели сотрудничества потребовали более широкого толкования за счет необходимого расширения изначальных сугубо экономических целей интеграции в направлении развития гуманитарного сотрудничества. Логика экономической интеграции диктует необходимость гармонизации также смежных с организацией трудовой деятельности областей.

В Декларации о дальнейшем развитии интеграционных процессов в рамках Евразийского экономического союза особую значимость приобретает инклюзивное развитие, что предполагает «реализацию потенциала каждого человека, обеспечение граждан стран-членов ЕАЭС широкими возможностями профессионального, социально-культурного и других аспектов экономического развития»[2]. В качестве ключевых направлений заявляется «раскрытие потенциала интеграции для людей посредством предоставления возможности не только свободно работать, но и учиться в границах государств-членов ЕАЭС, а также расширение экономического сотрудничества в области образования
и науки»[3].

Реализация заявленных направлений опирается на твердую почву общего прошлого. Сближение в гуманитарной области осуществляется уже длительный период также и в ходе иных интеграционных процессов, как прошлых поколений — наследие единого образовательного пространства Советского Союза, так и современных — Европейского пространства высшего образования, образованного в ходе Болонского процесса, общего образовательного пространства Содружества независимых государств, а также общего образовательного пространства Союзного государства России и Белоруссии. Накоп­ленный опыт создает не только практико-ориентированную базу, но и идео­логическую подоплёку перспективной гармонизации при сохранении сложившихся традиций.

Вместе с тем эффективная гармонизация возможна лишь в условиях преодоления сохраняющихся нормативных барьеров и приведения правоприменительной практики в соответствие с целями интеграции. Гарантируя на международном уровне такую неотъемлемую часть содержания права на образования как возможность пользоваться полученным образованием, в том числе посредством его официального признания государством[4], государства-члены ЕАЭС тем не менее сохраняют ряд препятствий на этом пути.

Официальное признание образования государствами имеет широкий смысл, охватывающий как различные цели, так и различные юридические последствия. Согласно положениям принятой ЮНЕСКО «Глобальной конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию», признание есть «официальное подтверждение полномочным органом ценности и академического уровня полученных в иностранном государстве квалификациий, неполного или предшествующего образования с целью предо­став­ления его обладателю помимо прочего: (a) права подать заявку на обучение по программе высшего образования и/или (б) возможности поиска вариантов трудоустройства»[5].

В рамках настоящей статьи будет рассмотрен содержательный контекст признания образования (академическое признание), когда признание осуществляется для целей продолжения образования, а также получения образования следующих уровней. Потребности академической мобильности обучающихся на первый план выдвигают существующие барьеры для сопоставимости содержания полученного ранее и предполагаемого к получению в дальнейшем образования, а также сопоставимости способов организации образовательного процесса. В орбиту рассматриваемой проблематики попадают также вопросы доступа к образованию для граждан государств-членов ЕАЭС в пределах объединенного образовательного пространства.

Академическое признание требует анализа национальных систем образования на предмет соизмеримости образовательных программ, состава формируемых в результате получения образования компетенций и т.п. Такой анализ обеспечит обоснованность выводов о возможностях академической мобильности в границах стран-членов ЕАЭС.

Несмотря на общее прошлое, сходство образовательных традиций и ценностных ориентаций образования, следует констатировать, что в странах ЕАЭС выработалась национальная специфика, обусловливающая различия в системах организации высшего образования. Содержание образования в странах ЕАЭС традиционно определяется достаточно рамочными государственными образовательными стандартами в сочетании с автономией образовательных организаций и академическими свободами педагогических работников. Такая демокра­тичность способствует развитию образования вслед за социально-эконо­мическими изменениями, раскрытию человеческого потенциала и следованию индивидуальным способностям и интересам обучающихся. Вместе с тем указанное также определяет возникновение различий в подходах и темпах развития.

Особенностью российской системы образования является предоставление обширных полномочий образовательным организациям по определению содержания образовательных программ в пределах действующих образовательных и профессиональных стандартов. Указанные стандарты включают базовый и вариативный компоненты, которые позволяют максимально приблизить содержание формируемых общекультурных и профессиональных компетенций к запросам стейкхолдеров системы образования.

Работодатели, будучи привлекаемыми к реализации образовательных программ в качестве преподавателей, выступая базовыми организациями для проведения академической практики, принимая участие в проведении государственной итоговой аттестации в качестве членов соответствующих комиссий, также играют деятельную роль в складывающихся образовательных отношениях. Работодатели непосредственно влияют на содержательную наполненность всех компонентов реализуемых образовательных программ с учётом национальной специфики.

Предоставление соответствующей широкой автономии сказывается на возможностях академической мобильности, делая результаты обучения сложносопоставимыми с аналогичными программами других образовательных орга­низаций, как российских, так и более того, иностранных. Перевод в другую образовательную организацию в Российской Федерации в настоящее время требует проведения процедуры перезачета освоенных дисциплин и, в случае необходимости, прохождения промежуточной аттестации в порядке экстерна.

В ряде других стран-членов ЕАЭС (Казахстан, Республика Беларусь) существует аналогичная ситуация широкой вариативности. В Армении, в свою очередь, автономия образовательных организаций также распространена, однако она не распространяется на вопросы содержания образования. В этой сфере действуют государственные образовательные стандарты, которые должны обеспечивать возможность сравнимости с образовательными стандартами европейских и других иностранных государств, а также возможность признания квалификаций и документов профессионального образования в иностранных государствах и подтверждение их эквивалентности[6]. Однако, несмотря на столь прогрессивные принципы, по данным индекса глобальной конкурентоспособности показатели навыков выпускников в Армении определяют ее 100-е место в соответствующем рейтинге среди 141 государства мира (Россия занимает 77 место, Казахстан — 95 место, Республика Беларусь и Кыргызстан в рейтинг не вошли)[7]. Высшие учебные заведения Республики Кыргызстан, в свою очередь, самостоятельно разрабатывают свои учебные программы на основе соответствующих государственных образовательных стандартов с учетом потребностей рынка труда[8]. Однако евразийское и глобальное измерение в разработке учебных программ, ввиду исходной невовлеченности Кыргызстана в Болонский процесс, в настоящий момент является только частью планируемых в сфере образования реформ[9].

В результате указанной разницы в темпах развития отмечается неоднородность академической мобильности, вступающей в прямое противоречие с целями сотрудничества в рамках ЕАЭС. Так, численность обучающихся из иных государств-членов ЕАЭС в образовательных организациях высшего образования России в 2017/18 гг. составила 86 788 человек. Вторым по объемам принимающим государством является Кыргызстан — 4 817 обучающихся, в остальных государствах соответствующие показатели значительно ниже: Казахстан — 2 229 человек, Беларусь — 1 857 человек, Армения — 1 156 человек[10]. Существенный перевес России в рассматриваемой области воспринимается отдельными государствами-членами (Казахстан и частично Беларусь) как угроза национальным интересам, в связи с чем указанные страны возражают против включения социально-гуманитарной повестки в Договор о ЕАЭС, что делает сложившуюся ситуацию в целом трудноразрешимой[11].

По данным Доклада о реализации основных направлений интеграции в рамках Евразийского экономического союза в 2019 г., «актуальным, но фактически не включенным (по тем или иным причинам — прим.автора) в текущую интеграционную повестку становится вопрос о сотрудничестве госу­дарств-членов в части поэтапного сближения содержания формируемых квалификаций специалистов различных видов профессиональной деятель­ности»[12].

Поддержка потоков трудовой миграции без инвестиций в формирование человеческого капитала в рамках ЕАЭС будет недостаточной и фраг­ментарной. На необходимость и роль образования человека, населения в экономическом росте государственных образований обращается внимание уже в работах основоположников классической экономической теории[13].
В свою очередь, современная теория человеческого капитала базируется на концепции, выдвинутой лауреатом Нобелевской премии Т. Шульцом. Одним из ключевых тезисов его концепции является признание образования одной из форм капитала и источником будущих удовлетворений и (или) заработков, фактором, обеспечивающим экономический рост. Для улучшения качественных характеристик рабочей силы, согласно концепции Т. Шульца, необходимы дополнительные вложения средств (инвестиции) в образование[14].

Игнорирование вопросов образовательной интеграции на уровне ЕАЭС будет ослаблять и снижать эффективность остальных интеграционных процессов, имеющих сугубо экономический характер. Преодолению сопротивления отдельных государств будет способствовать поиск таких интеграционных
механизмов, которые не просто предполагают взаимные договоренности о безусловном признании образования (что последовательно доказывает свою неэффективность), а станут основой согласованных процессов модернизации и усиления качества образования в государствах-членах ЕАЭС.

Одним из получивших широкое признание способов преодоления описанной локализации образовательных результатов, влияющей на качественную сопоставимость содержания образования, является разработка и внедрение национальной квалификационной рамки (НКР), предопределяющей, в частности, гармонизацию стандартов, действующих в профессиональной и образовательной сферах.

НКР представляет собой «обобщенное и структурированное по уровням описание основных признаков, используемых для систематизации и построения иерархии признаваемых квалификаций»[15]. Использование соизмеримых национальных рамок квалификаций является одним из признанных способов обеспечения сопоставимости национальных систем труда (в широком смысле), возможности включения в мировую транснациональную экономику. Такие интеграционные процессы с той или иной степенью проработки отмечаются в более чем ста странах. По убеждению, системы квалификационных стандартов выступают действенным инструментом регулирования и определения содержания квалификаций (как для целей осуществления трудовой деятельности, так и для образовательных целей), обеспечения информационного обмена в пределах государства, региона, интеграционного объединения.

В настоящий момент вслед за мировыми трендами НКР нормативно введена в системы квалификаций большинства государств-членов ЕАЭС, в своей основе они имеют профессиональные стандарты, определяющие требования к квалификации по конкретной профессии, специальности, в том числе уже на уровне получения образования. В систему образования профессиональные стандарты, в свою очередь, включатся через учет их положений в содержании образовательных стандартов по соответствующим направлениям подготовки. В России и Казахстане данный подход внедряется поэтапно, с 1 января 2021 года он должен получить массовое применение. В Армении в качестве принципа государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования провозглашается обеспечение сравнимости степеней квалификации высшего и послевузовского образования Республики Армения и признание дипломов, их вкладышей в европейских и других иностранных государствах. Инструментами обеспечения указанной сравнимости являются напрямую образовательные стандарты, перед которыми уже на этапе создания ставится задача сопоставимости с образовательными стандартами европейских и других иностранных государств[16].

Беря во внимание, что в настоящий момент системы НКР в рассматриваемых странах находятся на этапе становления, с учетом задач интеграции представляется целесообразным возвести соответствующую деятельность на наднациональный уровень, привлекая ресурсы Евразийской экономической комиссии с обязательным участием профессиональных объединений — представителей государств-членов ЕАЭС по отраслям экономики.

Внедрение рамки квалификаций на евразийском уровне логично бы определило масштабную переработку содержания включенных в них профессиональных, а вслед за ними и образовательных стандартов в направлении гармонизации их содержания в заданных территориальных границах. Гармонизация в этом контексте должна затрагивать круг изучаемых дисциплин, результаты образования как совокупность знаний, умений и навыков, а также срок получения образования.

Вместе с тем барьеры академического признания для граждан государств-членов ЕАЭС обнаруживают себя также в вопросах получения доступа к образованию. Переходный этап внедрения НКР при сохраняющихся разли­чиях в содержании и качестве образования, полученного в государствах в пре­делах ЕАЭС, определяет необходимость льготных условий поступления в образовательные организации. Объективные дефициты образования, вызванные указанными различиями, при отсутствии поддержки будут означать заведомо отстающие позиции граждан отдельных государств в условиях конкурса при приеме на обучение. На наличие особых потребностей мигрантов в обеспечении доступности образования, подготовки кадров и непрерывного образования внимание обращено на уровне Международной организации труда[17].

В этом отношении эффективным является механизм квотирования контрольных цифр приема для отдельных категорий обучающихся. Иностранным гражданам, в том числе гражданам стран-членов ЕАЭС обучение за счет средств бюджетов большинства государств ЕАЭС доступно в пределах установленной квоты, что предполагает проведение для таких обучающихся отдельного конкурса и в определенной степени обеспечивает их привилеги­рованное положение в отношении граждан государства, где предполагается продолжение образования. Так, Государственная программа развития образования и науки Республики Казахстан на 2020–2025 годы среди задач предусматривает повышение международной привлекательности казахского высшего образования. Для этого до 2025 г. в Казахстане планируется реализовать «стратегию интернационализации, включающую создание благоприятных условий для обучения (инфраструктура, соцпакет, гранты, стипендии и др.), создание системы организации пребывания иностранного студента в период обучения, механизмов информирования, упрощение получения студенческой визы, трудоустройство после завершения обучения» [18]. В Республике Беларусь гранты на обучение иностранных граждан в учреждениях образования, финансируемых за счет средств республиканского бюджета, выделяются ежегодно[19]. Альтернативным способом получения образования иностранными гражданами стран-членов ЕАЭС является поступление на общих основаниях на конкурсной основе наравне с гражданами соответствующего государства. Однако ввиду имеющейся разницы уровней качества образования в пределах соответствующего образовательного пространства такой подход приводит к диспропорциям
в доступе к процессам образования и подготовки кадров.

Квота приема иностранных граждан является основным инструментом, обеспечивающим выполнение практических обязательств в сфере подготовки иностранных специалистов в соответствии с международными договорами, договоренностями, достигнутыми в ходе двусторонних и многосторонних
переговоров на высшем и высоком уровнях.

Однако в 2020 г. в Российской Федерации в рамках квоты выделено 15 тыс. бюджетных мест на обучение иностранных граждан (количество поданных заявок при этом составляет более 100 тыс.). В Республике Беларусь количество выделяемых грантов не превышает 100. В иных государствах целевая аудитория, имеющая доступ к грантовой поддержке, ограничена по национальному признаку: в Армении обучение иностранных граждан за счет государственных средств предусмотрено только для абитуриентов из армянской диаспоры по образовательным программам бакалавриата очной формы обучения. Аналогичный подход использован и в Кыргызстане, где гражданам других государств предоставляются квоты для обучения в государственных образовательных организациях за счет государственного бюджета Республики Кыргызстан при условии, что они являются этническими киргизами.

Ввиду взятых на себя международных обязательств интеграции целесообразно рассмотрение вопроса об установлении отдельной квоты приема граждан государств-членов ЕАЭС при поступлении в образовательные организации высшего образования за счет бюджетных средств. Однако указанное возможно лишь в силу признания приоритетности образовательной интеграции в Договоре о ЕАЭС. Выделение квоты приема для соответствующей категории иностранных граждан выступит значимым инструментом достижения интеграции в социальной сфере в пределах ЕАЭС.

Закрепление среди приоритетов интеграции сферы образования позволит также разрешить проблему невозможности распространения особого правового статуса, предусмотренного для трудящихся государств-членов ЕАЭС (в части социальных гарантий и оформления пребывания), на граждан государств-членов, не работающих по причине получения образования на терри­тории государства-члена ЕАЭС, гражданином которого он не является и в котором постоянно не проживает[20]. На соответствующую фрагментарность правового статуса в части трудовых прав и социальных гарантий обращает внимание И. В. Войтковская. В этом направлении произошли значительные перемены. В качестве отдельной государственной задачи выделено «создание благоприятного режима для свободного перемещения обучающихся, научных и педагогических работников в целях развития науки, профессионального образования, повышения уровня подготовки научных кадров и специалистов для отраслей экономики и сферы государственного управления Российской Федерации»[21]. Однако указанные положения справедливо названы в правовой доктрине лишь первыми декларативными шагами: нормативно-правовая база в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации до настоящего времени имеет сложную правовую конструкцию с многочисленными обременениями и дополнительными обязанностями участников отношений[22].

Цель обеспечения формирования единого рынка трудовых ресурсов в рамках ЕАЭС воплощает перспективные способы катализации процессов интеграции не только экономической и политической, но и социальной, образовательной сфер евразийского пространства. Создание и развитие ЕАЭС служит источником ранее неизвестных вызовов и нарастающего объема задач в области образования и развития человеческого капитала.

Глобальный экономический кризис, вызванный пандемией 2020 года, отводит вопросам образовательной интеграции в рамках ЕАЭС второстепенные роли. Однако использование общего потенциала консолидированных образовательных ресурсов способно сыграть значительную роль в преодолении усугубившихся проблем снижения человеческого капитала и безработицы. Основной целью интеграционных процессов в образовании станет сближение сферы образования и рынка труда, а также обеспечение профессиональной готовности трудящихся стран-членов ЕАЭС к работе и жизни в пределах интегрированного экономического пространства. Интеграция сферы образования в рамках Евразийского экономического союза будет способствовать созданию необходимых условий для дальнейшего посткризисного развития, формированию за счет усиления наднациональности на территории ЕАЭС «собственного центра силы»[23].

 



[1] Договор о Евразийском экономическом союзе: Международный договор, подписан
в г. Астане 29.05.2014 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».


[2] Декларация о дальнейшем развитии интеграционных процессов в рамках Евразийского экономического союза // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: [сайт]. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01420213/ms_10122018 (дата обращения: 05.07.2020).


[3] Там же.


[4] Дополнительный протокол к Конвенции о защите прав человека и основных свобод: Международный договор, подписан в г. Париж, 20.03.1952 [Электронный ресурс]. URL: https://www.echr.coe.int/Documents/Convention_RUS.pdf (дата обращения: 18.06.2020).


[5] Глобальная конвенция о признании квалификаций высшего образования: Международный договор, принят Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки
и культуры (ЮНЕСКО) в г. Париж, 25.11.2019 Электронный ресурс]. URL: https://unesdoc.unesco .org/ark:/48223/pf0000373602/PDF/373602eng.pdf.multi.page=45 (дата обращения: 18.06.2020).


[6] О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Закон Республики
Армения от 18.01.2005 №ЗР–62 (ч. 1 ст. 8) // Законодательство стран СНГ: [сайт]. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=75853 (дата обращения: 12.08.2020).


[7] Индекс глобальной конкурентоспособности // Гуманитарная энциклопедия: Исследования [Электронный ресурс]. URL: https://gtmarket.ru/ratings/global-competitiveness-index (дата обращения: 15.08.2020).


[8] Об образовании: Закон Кыргызской Республики от 30.04.2003 № 92 // Официальный сайт Министерства образования и науки Кыргызской Республики: [сайт]. URL: https://edu.gov.kg/ru/docs/zakon-kr-ob-obrazovanii/ (дата обращения: 12.08.2020).


[9] Обзор системы высшего образования Кыргызской Республики: Разработан Исполнительным агентством по образованию, аудиовизуализации и культуре на основе материалов
Национального Эразмус+ офиса в Кыргызстане [Электронный ресурс]. URL: http://erasmusplus.kg/wp-content/uploads/2018/02/countryfiche_kyrgyzstan_201-7_rus.pdf (дата обращения: 15.08.2020).


[10] Данные о численности обучающихся в образовательных организациях высшего профессионального образования государств-членов ЕАЭС, прибывших из других государств-членов ЕАЭС, за 2013/14–2017/18 уч. гг. // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: [сайт]. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/integr_i_makroec/dep_stat/ econstat/ Documents/Series_Education/Educational_migration_high_education.xls (дата обращения: 17.08.2020).


[11] Фатыхова В.М. Евразийское сотрудничество в области науки и высшего образования: перспективы неофункционального «перетекания» // Вестник МГИМО Университета. 2019. № 2 (65). С. 159–175.


[12] Доклад о реализации основных направлений интеграции в рамках Евразийского экономического союза // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: [сайт]. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/integr_i_makroec/dep_razv_integr/Documents/%d0%94%d00%b0%d1%86%d0%b8%d1%8f.pdf (дата обращения: 22.07.2020).


[13] Антология экономической классики: В 2-х т. / Авт.-сост. И.А. Столяров. М., 1993. Т. 1. С. 310.


[14] Schulz T. Investment in Human Capital // American Economic Review. 1961. Vol. 51,
№ 1. P. 1–17. URL: http://la.utexas.edu/users/hcleaver/330T/350kPEESchultzInvestmentHumanCapital. pdf (дата обращения: 05.08.2020).


[15] Формирование системы профессиональных квалификаций: Словарно-справочное пособие. М., 2016. С. 19.


[16] О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Закон Республики
Армения от 18.01.2005 №ЗР–62 // Законодательство стран СНГ: [сайт]. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=75853 (дата обращения: 15.08.2020).


[17] О развитии людских ресурсов: образование, подготовка кадров и непрерывное обучение: Рекомендация № 195 Международной организации труда: Принята в г. Женеве 17.06.2004 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».


[18] Государственная программа развития образования и науки Республики Казахстан на 2020–2025 годы: Постановление Правительства Республики Казахстан от 27.12.2019 № 988 [Электронный ресурс]. URL: https://tengrinews.kz/zakon/pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer _ministr_rk/hozyaystvennaya_deyatelnost/id-P1900000988/ (дата обращения: 17.08.2020).


[19] О грантах на обучение: Указ Президента Республики Беларусь от 12.06.2018 № 232 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь: [сайт]. URL: https://pravo.by/document/?guid=12551&p0=P31800232&p1=1&p5=0 (дата обращения: 17.08.2020).


[20] Войтковская И. В. Проблемы трудового неравенства в Евразийском экономическом союзе // Российский юридический журнал. 2019. № 6. C. 127–139.


[21] О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.: Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».


[22] Лебедева Т.В. О нормативно-правовом обеспечении адаптации учебных мигрантов // Миграционное право. 2019. № 3. С. 24–29.


[23] Механизмы реагирования на угрозы макроэкономической стабильности в условиях глобального экономического кризиса, вызванного пандемией: Аналитический доклад // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: [сайт]. URL: http://www.eurasiancommission .org/ru/act/integr_i_makroec/dep_makroec_pol/economyViewes/Documents/%D0%94%D0%BE%D05.20_14.45.pdf (дата обращения: 30.08.2020).


Возврат к списку