АВТОРЫ: Куров Сергей Владимирович
Аннотация. В статье анализируются негативные последствия чрезвычайных ситуаций и чрезвычайных обстоятельств на осуществление образовательного процесса в сфере общего образования.
Выявляются природа, содержание чрезвычайной ситуации в соответствии с введенным законодательством Российской Федерации понятием.
Наряду с чрезвычайными ситуациями чрезвычайные обстоятельства представляют собой серьезную угрозу образовательной безопасности, в т.ч. безопасности общеобразовательного процесса и в целом общего образования, в конечном счете, конституционному праву на общее образование. Определены в правовом аспекте общее и особенное в сравнении чрезвычайной ситуации и чрезвычайного обстоятельства. Основными признаками являются их непредсказуемость, непрогнозируемость, экстраординарность, исключительность, негативный характер воздействия на социум.
При этом чрезвычайное обстоятельство рассматривается как юридический факт-событие, служащее основанием возникновения социальной ситуации на определенной территории (страны, субъекта РФ), представляемый в качестве совокупности определенных реальных, урегулированных законодательством Российской Федерации, общественных отношений.
Выявляются отличия правового восприятия чрезвычайных ситуаций в публично-правовом регулировании и гражданском законодательстве.
Особое место в статье занимают проблемы государственного управления в условиях чрезвычайной ситуации и чрезвычайных обстоятельств с учетом необходимости соблюдения конституционных прав. Обсуждается проблема соотношения права, необходимости и целесообразности.
Ключевые слова: образовательная безопасность, общее образование, угроза образовательной безопасности, право на общее образование, чрезвычайная ситуация, чрезвычайные обстоятельства, безопасность общего образования.
Внезапное, непредвиденное, бурно и чрезвычайно широко развивающееся распространение в 2019–2020 гг. вируса КОВИД-19 естественно-природного происхождения вплоть до признания его пандемией оказало, оказывает и, видимо, еще достаточно долго будет оказывать весьма негативное воздействие, в том числе унося жизни миллионов людей, на многие стороны жизнедеятельности людей, общества в разных странах мира. Не обошла пандемия стороной и сферу российского образования, в частности — общего, вызвав уже весной 2020 г. во многих регионах страны временное прекращение обучения непосредственно в школах и замену на т.н. дистантное, на компьютерной основе. Сегодня уже подавляющее большинство заинтересованных граждан, включая самих школьников, высказались против перехода на постоянный режим дистантного (дистанционного) обучения, допуская его применение лишь в качестве исключительной меры.
Да и Президент Российской Федерации отрицательно оценил возможности подобной формы образовательного процесса. Министр просвещения С. Кравцов на встрече с Президентом РФ 12 января 2021 г. заверил, что дистанционное, домашнее обучение в 2020 г. стало вынужденной мерой, когда, по его словам, из-за пандемии, чтобы сохранить здоровье учителей и учеников, школы были переведены на домашнее обучение. Но никогда дистанционное обучение не заменит традиционное. Только если возникает необходимость, школы точечно вводят формат дистанционного обучения[1].
Учитывая названные, а также иные негативные последствия, обусловленные введением и установлением режима повседневной жизнедеятельности, квалифицируемой на законодательном уровне как чрезвычайная ситуация и проявившиеся в образовании, следует признать, что сложившееся положение создало угрозу нормальному осуществлению и развитию общего образования в стране и тем самым явилось весьма значимым фактором покушения на его безопасность, прежде всего в аспекте образовательной безопасности, о чем шла речь в работе автора, опубликованной в предыдущем выпуске настоящего ежегодника[2].
Как правовое понятие чрезвычайная ситуация (ЧС) устанавливается Федеральным законом от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[3] (с изм. и допол.), в ст. 1 которого под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Причиной (основанием) ЧС выступает, как следует из этого определения, событие техногенного или природного характера. Под событиями в теории права понимаются жизненные обстоятельства, не зависящие от воли субъекта и влекущие определенные правовые последствия[4].
В цивилистике нередко выделяют абсолютные и относительные события. К абсолютным относят такие явления, возникновение и развитие которых не связаны с волевой деятельностью субъектов (стихийные бедствия и другие природные явления). К относительным же событиям относят явления, которые возникают по воле субъектов, но развиваются и протекают они независимо от их воли (рождение ребенка, смерть в результате убийства).
ЧС следует рассматривать в нескольких понятиях. Во-первых, это объективное состояние (обстановка) окружающей среды, материальных объектов, а также вызванного соответствующими чрезвычайными обстоятельствами социального взаимодействия граждан, проживающих на территории, охваченной режимом ЧС.
Во-вторых, сама ЧС и ее введение, формальное закрепление соответствующего статуса обстановки есть выражение реакции государства на возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, значительного имущественного ущерба и наступления иных негативных последствий, в том числе для жизнедеятельности людей.
В-третьих, в правовом аспекте ЧС представляет собой совокупность определенных общественных отношений (взаимодействия), складывающихся в результате возникновения и развития оснований введения ЧС, явлений природного, техногенного характера, в т.ч. распространения заболевания.
В-четвертых, ЧС следует рассматривать и как определенный правовой режим, вводимый компетентными органами государственной власти в пределах предоставленных полномочий на подведомственной территории. В результате введения режима ЧС происходит изменение по сравнению с нормативными условиями жизнедеятельности прав, обязанностей субъектов общественных отношений, осуществляющих свою деятельность на данной территории. Установление режима ЧС влечет возникновение определенных правовых последствий. Иными словами, введенный на законных основаниях режим ЧС, определяется как правовая и организационно-управленческая форма поведения лиц, находящихся на территории, подпадающей под ЧС.
Режим ЧС характеризуется введением ограничительных мер с целью устранения, ликвидации последствий ЧС, максимально возможного снижения возникающего ущерба. С правовых позиций во время ЧС ограничивается в той или иной мере осуществление ряда прав и свобод личности, в т.ч. прямо установленных Конституцией Российской Федерации. Так, весной 2020 г. введенный, в частности в Москве, в целях предотвращения коронавирусной инфекции режим повышенной готовности как этап ЧС предусматривал существенное
ограничение права передвижения многих категорий граждан города; также прекратилась временно деятельность большинства организаций и индивидуальных предпринимателей. В течение нескольких месяцев работали только продовольственные магазины и аптеки, а больницы и поликлиники перестали принимать больных в плановом порядке. Образовательные организации были переведены на дистанционный режим функционирования.
Сама ЧС характеризуется внезапностью, как правило, непредсказуемостью, непрерывностью протекания, причинением серьезного ущерба жизни, здоровью, имуществу и иным негативным воздействием на жизнедеятельность людей, проживающих на территории, подверженной воздействию чрезвычайных обстоятельств техногенного и(или) природного происхождения.
В целом сложившаяся ситуация, обстановка, включающая состояние окружающей среды, экономики, в т.ч. производства, иные стороны жизнедеятельности общества (невозможность проживания большой массы людей из-за наводнения, землетрясения) отличается признаком чрезвычайности, т.е. весьма серьезным отклонением от нормального функционирования, невозможностью предусмотреть, предотвратить и в кратчайшие сроки устранить негативные последствия. Чрезвычайность обусловлена также редкостью или необычностью возникновения подобного исключительного природного явления или техногенного фактора, иного чрезвычайного обстоятельства, что в большинстве случаев делает невозможным прогнозирование такого события и, соответственно, принятия защитных мер.
Введение же самого режима ЧС в силу своей природы, обусловливающей довольно существенное ограничение ряда прав и свобод, а также возможности свободной экономической деятельности тоже влечет определенные негативные последствия, будь то приостановка работы или ограничение передвижения граждан.
Вследствие этого возникают два вида ущерба, возникающего при введении ЧС. Первый непосредственно обусловлен основаниями введения режима ЧС — авариями, катастрофой, явлениями природного характера. К примеру, землетрясениями большой разрушительной силы, цунами, длительным снегопадом на большой территории, эпидемией, т.п.; ко второму виду следует отнести убытки и иные негативные последствия, возникающие в результате введения ограничительных, запретительных мер, в частности, приостановка работы предприятий, организаций, в т.ч. образовательных, лечебных, культуры, т.п. Так, по оценке заместителя мэра Москвы по вопросам экономической политики и имущественно-земельных отношений В. Ефимова, потери Москвы составили минимум 700 млрд руб.[5] По итогам 2020 г. государственный долг субъектов Российской Федерации увеличился, по данным, приведенным первым заместителем Министерства финансов России Л. Горниным, на 383 миллиарда руб., или на 18%, и достиг 2496 млрд руб.[6] Ректор Российского медуниверситета имени Пирогова говорит о том, что за этот год умерло от гриппа столько людей, сколько до этого умирали за несколько лет. В целом смертность увеличилась на 10%. По его мнению, ковид отбросил нас по смертности на десять лет назад, на уровень 2010 г.[7]
ЧС сама по себе и введенные органами государственной власти меры сказались в целом негативным образом и на сфере, в частности, школьного образования. С одной стороны, перевод школ на форму дистанционного обучения явился вынужденной, но единственно возможной в условиях ЧС, обусловленной пандемией ковида-19 мерой. Следует, сославшись на мнение специалистов в области эпидемиологии, вирусологии, признать, что повсеместная изоляция и резкое сокращение возможностей для непосредственного общения граждан, в т.ч. и школьников между собой и с учителями, явилось одной из действенных мер защиты от вируса. Отрицательный опыт населения многих зарубежных стран, где на первых порах с недоверием и иронично относились к самоизоляции, а их правительства не принимали жестких мер в связи с этим, показал необходимость установления целого комплекса определенных изоляционных мер, воспрепятствовавших широкому распространению вируса (т.н. локдаун).
В то же время, думается, что серьезному научному анализу подлежит принятие таких мер, как самоизоляция, ношение защитных средств — масок, перчаток в общественном транспорте, иных публичных местах и определение их роли в защите от вируса. Так, по наблюдениям автора, после довольно жесткого принуждения ношения перчаток в московском метро, магазинах и т.п. под страхом отказа в допуске к перевозке, обслуживанию на первых порах — осенью 2020 г. и зимой 2021 г. — через короткое время лишь отдельные граждане одевали перчатки.
Внезапность, непредсказуемость, непрогнозируемость появления и развития этой угрозы в обществе стали причиной в целом неподготовленности надлежащего перехода к единственно возможному варианту образовательного процесса — дистанционному обучению. Это относится и к организации обучения на основе повсеместного использования компьютеров, и к подготовке кадров учителей, и к техническому (не только самими компьютерами, но и их сетями) и методическому обеспечению. В этом русле, т.е. в качестве одной из угроз общему образованию, его безопасности на индивидуальном уровне, следует оценивать собственно саму форму дистанционного обучения с применением цифровых средств. Перевод на дистанционное обучение всех без исключения школьников, в т.ч. и начальных классов (с первого по четвертый), обусловил определенный дискомфорт, отрицательно сказавшийся и на самом восприятии знаний, и на собственно качестве образовательного процесса и его результате — образовании в силу и непривычности обстановки, и серьезных трудностей в экранном снятии учебной информации, без непосредственного участия учителя. Была воспрепятствована и социализация школьников, их вовлеченность в непосредственное общение с одноклассниками. В первое время и в небольшом объеме компьютерное (посредством ZООМ) общение воспринималось скорее как забава, очередная игра. Но впоследствии сказались и утомляемость работы за экраном и необычность постоянного, в течение учебной смены, обращения с компьютером. Недаром установлены специальные обязательные для исполнения СанПиНы по работе школьников с компьютером. Здесь соответствующие нормы были превышены. Важной проблемой, в ряде случаев — ключевой оказалось собственно техническое обеспечение образовательного процесса компьютерной техникой, включая его достаточность (надежность, периодичность работы). Далеко не всегда имелась возможность обеспечить компьютером каждого школьника, а также могли быть созданы надлежащие условия для обучения в «дистанте». Названные и иные сходные обстоятельства послужили серьезным основанием для того, чтобы у нас, условно, на втором этапе пандемии, осенью принять решение не переводить школьников младших классов на дистанционную форму обучения, оставив на ней лишь старшеклассников. Во всяком случае так был организован образовательный процесс в Москве, где наблюдался самый высокий уровень заболеваемости ковидом.
В итоге резкий, внезапный, непрогнозируемый перевод обучения на дистанционную форму сказался и на качестве приобретенных знаний. Вместе с тем здесь следует заметить, что существует настоятельная необходимость проведения исследований педагогической направленности по изучению влияния подобного дистанционного обучения школьников разных классов на восприятие знаний школьниками и качестве образовательного процесса и его результате.
Таким образом, и сами обстоятельства — пандемия, послужившая основанием для введения режима ЧС, и соответственно меры реагирования, определившие режим ЧС, создали определенную угрозу и собственно общему образованию, в частности его качеству, так и праву на его получение, так как в ряде случаев это право подвергалось определенным ограничениям.
Дистанционная форма школьного обучения должна рассматриваться как исключительная мера и применяться в исключительных случаях, подобно ЧС. К такому мнению приходит большинство специалистов, занятых в сфере общего образования, а также родителей учеников, хотя ради справедливости отметим, что существует определенная их часть, отдающая предпочтение самообучению на основе использования компьютерных технологий. В интервью, которое дала Парламентской газете (выложено в Интернете 03.02.2021 г.) Глава Комитета Совета Федерации по науке, образованию и культуре Л. Гумерова, она высказалась за то, чтобы онлайн-обучение как одна из форм образовательного процесса использовалось только в случаях форс-мажорных обстоятельств; соответствующую норму планируют закрепить в законе об образовании.
В целом введение ЧС подразумевает установление специальных норм, правил поведения субъектов общественных отношений, находящихся на территории, подверженной ЧС. Установленные соответствующим органом государственной власти субъекта РФ меры закрепляются как необходимые и обязательные.
В то же время действующим законодательством, и прежде всего названным законом о чрезвычайной ситуации не определены критерии введения ЧС на конкретной территории, обязательные меры по устранению ЧС и ее негативных последствий, а также права, обязанности и ответственность лиц, находящихся на территории субъекта РФ, установившего режим ЧС во время действия ЧС. Тем самым руководителям субъектов РФ предоставлены достаточно большие и не закрепленные законодательно полномочия, что приводит, как показала практика правоприменения, в частности в Москве, к ограничению в том числе ряда конституционных прав граждан.
Аналогично и Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[8] не содержит норм, регулирующих организацию образовательного процесса в условиях ЧС, в частности не определен порядок обязательного проведения дистанционного обучения. Он вводится распорядительным актом руководителя министерства образования и науки — для программ высшего образования и главой субъекта РФ — для общеобразовательных программ.
Режим ЧС носит исключительный характер в силу оснований возникновения — это чрезвычайные обстоятельства природного и техногенного характера, в частности распространение заболевания, которые оказывают всеобъемлющее, в целом негативное влияние практически на все стороны и сферы жизнедеятельности человека, общества, государства и в силу этого влекут определенные правовые последствия, как то: принятие необходимых управленческих решений, направленных на устранение подобного состояния и снижение негативных последствий от подобных явлений, совершение соответствующих действий органами власти, организациями, гражданами по защите прежде всего жизни, здоровья, сохранению имущества. Именно цели обеспечения жизни, здоровья граждан во многих случаях безопасности и защиты государства диктуют принятие в первую очередь необходимых, обязательных мер, влекущих определенные ограничения действующих прав и свобод. Норма ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации устанавливает правовые условия таких ограничений, предполагающие их введение лишь федеральным законом, конкретные цели установления в виде исчерпывающего перечня и соразмерность ограничений. Они вводятся лишь постольку, поскольку это необходимо в называемых нормой целях.
В этой связи вызывает сомнение предоставление субъектам РФ достаточно больших полномочий, не обозначенных четкими правовыми критериями, по введению ЧС, а также соответствующих ограничительных мер вне объявления ЧС. Так, весьма сомнительными с правовых позиций представляется ряд ограничений прав, установленных мэром Москвы весной 2020 г., в частности, введение цифровых пропусков для передвижения, и др. Обращает на себя внимание тот факт, что в условиях резкого увеличения заболеваемости ковидом осенью 2020 г. по сравнению с весной, таких серьезных ограничений ни на деятельность организаций торговли, культуры, ни на свободу передвижения граждан установлено не было. Были сняты ограничения на обучение непосредственно в школах учеников младших классов. Это свидетельствует, по нашему мнению, во-первых, о субъективизме, в частности, в государственном управлении в условиях чрезвычайных обстоятельств отсутствии реальной единой правовой основы ограничений, во-вторых, о несоответствии их регулирования названной конституционной норме; в-третьих, о том, что принцип целесообразности, в частности, экономической, ставится во главу угла управления перед действующими нормами права.
Конституционный суд РФ в своем постановлении от 25.12.2020 г. отметил, что осуществленное в постановлении Губернатора Московской области регулирование носило опережающий по сравнению с федеральным законодательством характер, и это было оправданно, особенно в условиях расширяющейся угрозы распространения коронавирусной инфекции, и с учетом экстраординарности ситуации в рамках конституционной обязанности государственной власти по защите жизни и здоровья граждан были предприняты оперативные усилия по минимизации ущерба для этих ценностей регулятивными средствами. Такое решение на уровне субъекта РФ с учетом названных обстоятельств, по мнению суда, не может служить основанием для вывода о признании его в конкретно-исторической ситуации противоречащим положениям Конституции даже в короткий период до принятия федеральных актов, придавших ему формально-юридическую легитимацию (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.12.2020 г. № 49-П)[9]. Своим решением высокочтимый Суд допустил, что при необходимости, в случае ЧС, в отсутствие соответствующего правового регулирования принятие соответствующих мер, направленных на устранение угроз, реально и безусловно угрожающих жизни и здоровью граждан, в т.ч. ограничивающих права, является оправданным. В итоге суд делает вывод, что в рассматриваемой ситуации с конституционно-правовой точки зрения в целом приемлема реализация
в оперативно временном регулировании более общих федеративных правовых ориентиров нормативными актами субъектов Российской Федерации. Введение ограничений было продиктовано объективной необходимостью оперативного регулирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения коронавирусной инфекции. По мнению Суда, вводимые меры (ограничение передвижения, цифровые пропуска, запрет определенной деятельности аналогичны тем, которые осуществлялись в Москве, выступившей в качестве их инициатора) не носили характер абсолютного запрета, допуская возможность перемещения граждан при наличии уважительных обстоятельств, были кратковременными. Тем самым подчеркивается целесообразность введенных ограничений. Однако эти ограничения не затронули в полной мере в Москве некоторые сферы производства, в частности, городское строительство, в котором заинтересован мэр Москвы. Более того, несмотря на резкий рост заболеваемости ковидом осенью 2020 г. весенние ограничительные меры не вводились. Учитывая весьма большие потери, которые понесла экономика Москвы (самоликвидировались до 40 процентов предприятий общепита, многие фитнес-клубы, предприятия торговли промышленными товарами — см. приведенные ранее цифры причиненного ущерба), мэр не стал изолировать трудящихся, за исключением требования оставить в удаленном режиме 30 процентов занятых на предприятиях и в организациях. В своем персональном блоге мэр 27 января прямо заявил, что его долгом является создать условия для максимального восстановления экономики, и в первую очередь — наиболее пострадавших отраслей потребительского рынка. Он же одновременно предупреждает, что вероятность заражения коронавирусом все еще существует, и борьба еще не закончена[10]. И лишь права граждан старше 65 лет и имеющих хронические заболевания подвергаются ограничению. Как известно, мэр лишил большинство пенсионеров и иных граждан, входящих в т.н. группу риска, льготы на бесплатный проезд в общественном транспорте, чем существенно затруднил их передвижение по городу, даже на короткие расстояния. Несмотря на заверения мэра в любви и уважении к жителям города, такие действия расцениваются по меньшей мере как лицеМЭРие. Дело, видимо, в том, что экономически нецелесообразно снять ограничения — ведь это стоит достаточно больших денежных средств из бюджета Москвы. Да и школьники 6–11 классов получили продление каникул и приступили к занятиям лишь 18 января 2021 г.
По нашему мнению, существенное смягчение ограничений осенью 2020 г. (захватывая декабрь 2020 г. и январь 2021 г.) обусловлено именно целесообразностью, однако стоит отметить, что осуществленные мэром действия, а по его примеру и во многих иных субъектах РФ носящие ограничительный характер, не получили должного закрепления в федеральном законодательстве и вызывает сомнение именно необходимость их установления, в частности, только на региональном уровне, не говоря уже об их соразмерности заявленным целям.
Характеризуя в целом видимые управленческие решения, принимаемые мэром, можно сказать, что они направлены в большей степени на реализацию государственного управления, которое становится, по мнению, высказанному в одном из деловых изданий, все более технократическим[11].
Право и целесообразность нередко вступают в противоречие. Здесь право должно играть роль ограничителя целесообразности, когда она выступает выразителем субъективной воли.
Необходимость, а зачастую целесообразность лежит, как правило, в основании правовых актов, прежде всего нормативных. Однако для этого нужно объективное основание, и механизм именно законодательного регулирования в большей или меньшей степени предусматривает эту объективность, максимально возможно снижая степень субъективизма, заинтересованности отдельных лиц, социальных групп в принятии тех или иных норм.
В нашем случае ограничения прав принимались мэром единолично (пусть и по согласованию с компетентными органами) указами, а не законодательным актом г. Москвы. И если весной 2020 г. в начале распространения заболевания действительно, как посчитал Конституционный Суд, существовала необходимость оперативного принятия защитных мер, то осенью и даже летом, предвидя новое распространение вирусной инфекции, следовало бы без спешки оформить необходимые решения в форме закона.
К слову сказать, сам подход к надлежащему юридическому оформлению управленческих решений требует совершенствования. Так, на уровне руководителей многих организаций рекомендации трактуются в качестве обязательных для исполнения норм. К примеру, осенью 2020 г. один из проректоров РАНХиГС на основании лишь рекомендаций Роспотребнадзора издал приказ об обязательном переводе образовательного процесса в дистанционную форму, а зимой 2021 г. предписал не допускать к занятиям в очной форме преподавателей, не представивших справку о вакцинации, хотя это дело добровольное. В целом обращает на себя внимание тот факт, и об этом постоянно говорят и пишут ученые-правоведы, что правовое регулирование в России осуществляется традиционно, в т.ч. на т.н. подзаконном уровне — в форме постановлений правительств, актов иных органов власти в форме положений, правил, регламентов, инструкций, когда в развитие законодательных норм принимается их конкретизация.
Во многих странах, в частности Европы, тоже введены достаточно серьезные и жесткие ограничения прав граждан (т.н. локдаун) в связи с распространением коронавирусной инфекции, но они установлены законами этих стран, а не на местном уровне.
Среди угроз, обусловливающих причинение вреда и несущих иные негативные последствия для общего образования, обладающего весьма высокой социальной ценностью, определенное место занимают чрезвычайные обстоятельства (ЧО), как правило, в силу своей природы непредвиденные и непрогнозируемые. В наиболее общем виде ЧО как правовой феномен проявляются в виде юридического факта, события.
ЧО по своему происхождению достаточно близко в смысловом значении понятию чрезвычайной ситуации. Однако их принципиальное отличие состоит в том, что ЧО могут рассматриваться как юридический факт или условие определенного поведения, а ЧС следует представлять в качестве совокупности сложившихся (складывающихся) при наступлении соответствующих обстоятельств общественных отношений, основным признаком которых является причинение вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, имущества граждан, юридических лиц, публично-правовых образований.
Чрезвычайный характер обстоятельств проявляется в их исключительности, экстраординарности, необычности, серьезных отличиях от нормального течения событий. В постановлении Конституционного Суда РФ от 25.12.2020 г. сложившаяся ситуация с распространением коронавирусной инфекции названа экстраординарной. Как правило, чрезвычайные обстоятельства малопрогнозируемы, непредсказуемы, неожиданны, внезапны, редки и не характерны для территорий, на которых они случаются и развиваются (катастрофы, иные природные явления — землетрясения, наводнения), для организаций, где они происходят, серьезные аварии или для общественно-политического состояния (переворот, революция) общества.
Чрезвычайным следует считать любое состояние, любое обстоятельство, которое в значительной степени отличается от нормального, обычного хода развития общественных отношений, а чрезвычайное обстоятельство — событие, которое служит основанием возникновения такого состояния.
В гражданском праве чрезвычайное обстоятельство рассматривается как одна из характеристик непредвидимой силы — чрезвычайные и непредвиденные при данных условиях обстоятельства (подп. 1 п. 1 ст. 202, п. 3 ст. 401 Гражданского кодекса РФ)[12]. Чрезвычайность в этой интерпретации носит относительный характер, что подтверждается нормой «при данных условиях». При одних условиях длительные, устойчивые, сильные морозы в конкретной местности считаются аномалией, чрезвычайным обстоятельством, например, морозы зимой 1978–1979 гг., а в Сибири — это обычное явление. В Москве при определенной минусовой температуре школы не проводят занятия, а, к примеру, в Томске, иных сибирских городах этот порог существенно выше, т.е. температурный критерий ниже.
В полномочия торгово-промышленной палаты РФ входит установление факта непреодолимой силы в случае неисполнения обязательств. Более того, для одних обязательств чрезвычайное обстоятельство будет играть роль непреодолимой силы (форс-мажор), т.е. его невозможно объективно преодолеть, а для других, как правило, свойство непреодолимости не имеет значения. Так,
в Обзоре Верховного Суда, обобщающем судебную практику в связи с пандемией от 28 апреля 2020 г., отмечается, что если обязательство может быть исполнено и после прекращения ЧО, то оно не имеет силы форс-мажора.
В гражданском праве ЧО предстает в качестве условия освобождения от гражданско-правовой ответственности и имеет значение лишь для тех лиц, кто участвует в соответствующих гражданско-правовых отношениях.
В публично-правовом регулировании ЧО являются, как правило, основанием для принятия органом государственной власти и местного самоуправления соответствующих мер как по устранению самого ЧО (аварии, снежные заносы), если это возможно, так и его негативных последствий по восстановлению положения, существовавшего до наступления ЧО.
В частности, государство (РФ, субъекты РФ), муниципальное образование в лице своих органов совершает действия по устранению угрозы влияния ЧО на обучение школьников.
ЧО как событие характеризуется внезапностью, неожиданностью, непредсказуемостью, негативными воздействиями и последствиями как в имущественной сфере, так и для остальных сторон жизнедеятельности их существенным размером.
ЧО могут быть кратковременными (шторм, цунами, внезапная крупная авария, снежные заносы), среднесрочными (устойчивые морозы, эпидемия, взрыв вулкана) и длительными (пандемия).
Названные признаки ЧО применительно к сфере общего образования, позволяют, во-первых, проанализировать возможные угрозы безопасности и факторы, обусловливающие их наступление; во-вторых, проанализировать возможные негативные последствия от наступления ЧО, их продолжительность, тяжесть, содержание; в-третьих, разработать на этой основе средства, механизм преодоления последствий ЧО, а также меры защиты в связи с наступлением ЧО.
Следует обратить внимание на то, что ЧО в сравнительно большей степени обусловливают угрозы образовательной безопасности общего образования — на уровне образовательной организации и на личном уровне, нежели для сферы вузовского образования. Это обусловлено прежде всего близостью школ к месту проживания обучающихся, многие из них — сельские, районные — расположены в непосредственной близости от природных объектов, а нередко и в сейсмоопасных зонах, вблизи рек, озер или опасных инженерных объектов, обладающих определенным риском аварийности (атомные и прочие электрические станции, вредные производства, т.п.).
Подводя итог краткого анализа чрезвычайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций как угрозы безопасности общего образования, отметим, что сама по себе безопасность признается как состояние защищенности, и ее можно рассматривать как возможность (субъективное право) принятия мер, направленных на воспрепятствование угрозе негативных последствий, устранение самого обстоятельства причинения вреда, на восстановление прежнего положения, существовавшего до угрозы. Однако критерии защищенности определяются целым набором факторов, среди которых сам объект обеспече-ния безопасности, его социальная, прочая ценность, возможные угрозы, риск их наступления, возможный причиняемый вред, последствия причинения вреда, затраты на обеспечение безопасности и устранение последствий.
В случае с общим образованием главным отрицательным последствием наступления ЧС и ЧО как угрозы будет прекращение образовательного процесса в традиционной контактной форме, пусть и кратковременное, и как паллиатив — замена на дистанционное обучение. Такое положение следует рассматривать как воспрепятствование осуществлению конституционного права на образование, в частности, на общее образование.
В связи с этим в качестве одной из задач обеспечения образовательной безопасности общего образования видится, во-первых, исследование возможных угроз — чрезвычайных обстоятельств, их возникновение и развитие, влияние на школьное обучение; во-вторых, разработка мер по организации и проведению общего образования с учетом конкретных ЧО региона, возможностей органов власти нейтрализовать негативные последствия ЧО.
[1] Рос. газ. 2021. 13 января. С. 2.
[2] См.: Куров С. В. Право на общее образование и образовательная безопасность // Ежегодник образовательного законодательства. 2019. Том 14. С. 42–52.
[3] СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; Рос. газ. 2020. 3 апреля.
[4] См.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В. М. Корельского и проф. В. Д. Перевалова. 2-е изд. изм. и доп. М.: Изд-во «Норма», 2002. С. 366.
[5] Рос. газ. 2021. 29 января. С. 1.
[6] Там же. С. 3.
[7] Рос. газ. 2021. 29 января. С. 7.
[8] СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598; 2019. № 52. Ст. 7833.
[9] Рос. газ. 2021. 15 января.
[10] Рос. газ. 2021. 23 января. С. 4.
[11] См.: Эксперт. 2021. № 5 (январь). С. 61.
[12] Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 30.11.1994 (СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301).
Литература
1. Российское гражданское право: Учебник. В 2 т. Общая часть / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Статут. — 958 с.
2. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В. М. Корельского и проф. В. Д. Перевалова. 2-е изд. изм. и доп. М.: Изд-во «Норма», 2002. — 616 с.
3. Куров С. В. Право на общее образование и образовательная безопасность // Ежегодник образовательного законодательства. 2020. Том 15.
