АВТОРЫ: Хатов Э. Б.
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена ретроспективному и сравнительному анализу практики правового регулирования вопросов повышения квалификации в органах прокуратуры. Автор на примерах показывает значимость повышения квалификации в деятельности прокурора и ее правового регулирования и формулирует предложения по совершенствованию этого аспекта организации работы прокуратуры.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Прокуратура; правовое регулирование; законы; подзаконные правовые акты; повышение квалификации; профессиональная переподготовка; обучение; квалификационные требования.
«Кадры решают все» – это известное выражение, применимое к самым разным сферам деятельности, в том числе прокуратуре, подчеркивает, что работа с кадрами, являясь не только важнейшим условием организации деятельности всей прокурорской системы, по существу выступает одним из основных инструментов повышения ее результативности. Во многом это обусловлено тем, что обязательным составным элементом работы с кадрами и условием служебного роста прокурорских работников является их профессиональная подготовка, которая зависит не только от качества полученного в вузе высшего юридического образования, но и от налаженной системы повышения квалификации. Некоторые ученые вообще полагают, что юридическое образование является конституционной ценностью, заключающейся в том, что качество подготовки юридических кадров – это в конечном счете проблема конституционной безопасности, касающейся в одинаковой степени как общества и государства, так и каждой конкретной личности[1]. Этот тезис полностью применим и к дополнительному образованию, которое реализуется в рамках системы повышения квалификации работников органов прокуратуры.
Как справедливо отмечает А. И. Нугаева, развитость ведомственного нормотворчества, обилие организационно-распорядительных документов, изданных и издаваемых в настоящее время Генеральным прокурором РФ и его заместителями в сфере организации работы с кадрами в органах прокуратуры, являются вполне логичными. Это касается фактически всех видов кадровой работы, – начиная с правового регулирования вопросов отбора кандидатов для прохождения обучения в порядке целевой подготовки кадров для прокуратуры РФ, подготовки специалистов и заканчивая отношениями, возникающими в связи с осуществлением учета, отчетности и ведения делопроизводства при осуществлении работы с кадрами[2]. Конкретизируя эту позицию, можно сказать, что указанный характерный признак развитости нормативного регулирования в полном объеме присущ и такому элементу кадровой работы, не упомянутому выше, как повышение квалификации.
Вместе с тем деятельность прокуроров по повышению квалификации на практике в некоторых случаях вызывает замечания. Как свидетельствует практика выездных проверок, организация работы в прокуратурах по повышению квалификации нуждается в дальнейшем совершенствовании. Например, в 2012 г. в ходе комплексных проверок и проверок организации профессионального обучения прокурорских работников в городских (районных) прокуратурах одного из субъектов Российской Федерации были выявлены факты непроведения единых дней учебы, неисполнения плановых мероприятий по учебе, ненадлежащей организации подготовки молодых специалистов по овладению ими навыками работы. Одной из причин сложившейся ситуации является недостаточное знание нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы повышения квалификации прокуроров.
В этой связи представляется важным и полезным в практическом плане проанализировать и обобщить законодательство, регулирующее этот участок многообразной организационной деятельности прокурора.
Следует отметить, что вопросы правового регулирования повышения квалификации актуальны не только для современной прокуратуры. Так, еще в сентябре 1934 г. в целях повышения квалификации и проверки правовой подготовки оперативных работников прокуратуры, следствия, суда Наркомат юстиции РСФСР установил обязательную сдачу юридического минимума по утвержденной программе. Усвоение юридического минимума означало, что сдавший его практический работник вполне пригоден для занятия должности и успешного выполнения функций прокурора, следователя, судьи[3].
Указанием заместителя Генерального прокурора СССР от 25 марта 1955 г. № 6/25[4] прокурорам было поручено упорядочить стажирование молодых специалистов. Вопросам повышения квалификации прокуроров были посвящены также указания заместителя Генерального прокурора СССР от 7 мая 1953 г. № 6/123 «Об улучшении работы по заочному обучению прокурорско-следственных работников»[5], прокуратуры СССР от 21 февраля 1955 г. № 6/0-5 «Об усилении работы по идейно-политическому воспитанию кадров»[6], Наставление по работе по повышению юридической подготовки и деловой квалификации прокурорско-следственных кадров, утвержденное заместителем Генерального прокурора СССР 5 сентября 1956 г.[7] и многие другие, более поздние ведомственные нормативные акты. Так, приказом Генерального прокурора РФ от 28 ноября 1997 г. № 71 «О совершенствовании системы подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров»[8] рекомендовано на местах официально использовать часть служебного времени на самостоятельную учебу как основного вида обучения и повышения квалификации.
В зарубежных странах также активно практикуется повышение квалификации прокуроров, в том числе будущих. К примеру, в Нидерландах и ФРГ предусмотрены длительные (до 18 месяцев) стажировки кандидатов на занятие прокурорской должности после окончания вузов, включающие тестирование, психологическую диагностику, собеседование, а также дополнительное обучение по системе RAIO в течение 4–6 лет. Порядок проведения стажировок, дополнительного обучения, конкурсов на занятие должности прокурора, а также повышения их квалификации регламентируется в нормативных актах министерств юстиции указанных государств[9].
В Польше повышение квалификации прокуроров осуществляется в Государственной Академии судопроизводства и прокуратуры на регулярной основе и в соответствии с нормативными актами министра юстиции Республики Польши. Особенностью этой Академии является отсутствие штатных преподавателей. Для обучения привлекаются практические работники, которые в свободное по основной работе время (в период отпуска) за достойную оплату передают свой опыт обучающимся. Повышение квалификации прокуроров проводится в учебных центрах Академии в основном в форме краткосрочных (1–3 дня) семинаров[10].
В Российской Федерации нормативное регулирование повышения квалификации прокуроров осуществляется как законами, посвященными общим вопросам образовательной деятельности, так и специальным законом, регламентирующим деятельность прокуратуры. Таким же образом можно дифференцировать подзаконные правовые акты, которыми руководствуются при организации этого вида кадровой работы прокуроров.
Так, Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[11] (ст. 76) определены цели и средства реализации дополнительного профессионального образования. Кроме того, определены направления программ повышения квалификации (совершенствование, получение новой компетенции, повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации) и программ профессиональной переподготовки (для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации). Законом установлены требования к содержанию этих программ, порядку их разработки и реализации (как единовременно и непрерывно, так и поэтапно (дискретно), в том числе посредством освоения отдельных учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), прохождения практики, применения сетевых форм). В соответствии с законом повышение квалификации и профессиональная переподготовка завершается итоговой аттестацией обучающихся в форме, определяемой организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самостоятельно с выдачей соответствующего удостоверения. Положения закона конкретизированы в приказе Минобрнауки России от 1 июля 2013 г. № 499 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам»[12]. Этим приказом заметно сокращены минимально допустимые сроки освоения дополнительных профессиональных программ.
Прокурорские работники, являясь государственными служащими (ст. 40 Закона о прокуратуре[13]), обязаны также руководствоваться Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»[14], п. 2 которого предусматривает исполнение должностных обязанностей добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов.
Действующим Законом о прокуратуре, который является специальной правовой нормой, повышение уровня квалификации включено в круг служебных обязанностей прокуроров. Отношение к учебе и рост профессионального мастерства учитывается при решении вопросов о соответствии прокурора или следователя занимаемой должности, их поощрении и влияет на дальнейшее продвижение по службе.
Дополнительное профессиональное образование прокурорских работников осуществляется не реже одного раза в 5 лет с сохранением на период обучения денежного содержания (ст. 43.4 Закона о прокуратуре). До изменений, внесенных в эту норму Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 233-ФЗ[15], этот срок составлял 3 года, что соответствовало периодичности повышения квалификации государственных гражданских служащих. По нашему мнению, в современных условиях регулярного обновления законодательства следует задуматься о необходимости единообразного подхода к этому вопросу, учитывая принцип единства государственной службы разных видов.
Система правового регулирования организации и деятельности прокуратуры органично дополняется за счет приказов, указаний и распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации, которые «оказывают непосредственное воздействие на формирование надзорной практики прокуроров»[16].
Наиболее важным из ведомственных приказов в этом отношении является приказ Генерального прокурора РФ от 20 февраля 2013 г. № 80 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации»[17] (далее – Приказ № 80). Согласно этому специальному подзаконному ведомственному акту при выдвижении прокурорских работников для назначения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур необходимо учитывать, что назначение на указанные должности должно производиться, как правило, из числа работников, прошедших обучение в Академии Генпрокуратуры РФ по программам профессиональной переподготовки. Также предусмотрено в целях повышения профессионального уровня по истечении, как правило, первых шести месяцев службы обеспечивать прохождение ими стажировки в подразделениях вышестоящих прокуратур.
Кроме того, в Приказе № 80 говорится о необходимости направления молодых специалистов со стажем работы до 3 лет в межрегиональные центры профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих.
Как следует из Приказа № 80, для обучения прокурорских работников, впервые поступивших на службу в органы прокуратуры, следует активно использовать институт наставничества, привлекая к этой работе наиболее опытных прокурорских работников со стажем, как правило, не менее 5 лет.
Обучение и воспитание молодых специалистов приказано проводить в прокуратурах районного звена под руководством прокуроров соответствующих прокуратур, в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур – под руководством начальников отраслевых структурных подразделений на основании утвержденных ими индивидуальных планов.
Приказом Генерального прокурора РФ от 12 августа 2010 г. № 316 «Об организации профессиональной переподготовки прокурорских работников, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров»[18] утверждены квалификационные характеристики прокуроров этого звена, которые требуют от прокурора осуществлять воспитательную работу с кадрами органов прокуратуры, наставничество и повышение квалификации.
Квалификационные характеристики утверждены и для иных категорий прокурорских работников районного звена приказами Генерального прокурора РФ от 2 ноября 2011 г. № 378 «Об утверждении Квалификационной характеристики должности (квалификационных требований к должности) помощника прокурора города, района и приравненного к ним прокурора»[19], от 9 января 2013 г. № 5 «Об утверждении Квалификационной характеристики должности (квалификационных требований к должности) заместителя прокурора города, района, приравненного к ним прокурора»[20]. Как следует из этих приказов, претенденту на должность в прокуратуре районного звена необходимо обновлять теоретические и практические знания в целях поддержания уровня квалификации для исполнения должностных полномочий, а также получать новые дополнительные профессиональные знания, умения и навыки.
Установление на ведомственном уровне четких требований к уровню профессиональной подготовленности позволило наполнить более конкретным содержанием соответствующие учебные программы и планы повышения квалификации. Сущность этой формы обучения заключается в освоении образовательных программ, предусматривающих изучение общих и специальных дисциплин, необходимых прокурорам для выполнения нового вида служебной деятельности. Профессиональная переподготовка отличается от повышения квалификации более длительным обучением (от 250 часов), освоением дополнительных образовательных программ и завершается итоговой аттестацией (квалификационным экзаменом). Государственные служащие, выполнившие все требования учебного плана, сдавшие квалификационный экзамен, получают диплом о профессиональной переподготовке.
Вместе с тем представляется необходимым дальнейшее совершенствование правового регулирования повышения квалификации и профессиональной переподготовки в части разработки таких профессиональных характеристик и для иных категорий должностей органов прокуратуры.
Правовое регулирование отдельных вопросов организации повышения квалификации может быть осуществлено и другими видами организационно-распорядительных документов (инструкциями, положениями и т. п.), в том числе локальными.
Одним из важных направлений в организации дополнительного профессионального образования прокурорских работников является разработка программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки. Так, 02.08.2013 Генеральной прокуратурой РФ утверждены обновленные примерные дополнительные программы профессиональной переподготовки прокурорских работников, состоящих в резерве кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, повышения квалификации прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих органов прокуратуры Российской Федерации.
Таким образом, повышение квалификации направлено на обеспечение деятельности прокурорской системы и выполняется в соответствии с общими целями ее функционирования. Эта деятельность осуществляется на системной основе во всех звеньях прокурорской системы и реализуется в следующих формах:
- самоподготовка (по индивидуальному плану);
- наставничество, привлечение ветеранов прокуратуры к обучению молодых специалистов;
- постоянно действующие семинары, научно-практические конференции, семинары-совещания;
- стажировка в структурных подразделениях прокуратур субъектов, приравненных к ним специализированных прокуратур, Генеральной прокуратуры РФ;
- учеба в институтах (факультетах) повышения квалификации Академии Генпрокуратуры РФ, межрегиональных центрах профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих, обучение в базовых прокуратурах.
Следует отметить, что формы повышении квалификации не ограничиваются перечисленными. Так, в некоторых прокуратурах субъектов практикуется и такая форма (элемент) повышения квалификации, как тестирование прокурорских работников на знание законодательства, что подтверждает мнение Ю. И. Скуратова о необходимости развития системы организационных форм, обеспечивающих получение и поддержание квалификации прокурорских работников в состоянии, отвечающем потребностям выполнения возложенных на прокуратуру задач[21]. Эта же позиция закреплена и в Приказе Генпрокурора РФ № 80, который требует развивать и активнее внедрять новые формы обучения, приближая учебу к практической деятельности. В этой связи полагаем возможным рассматривать как специфическую форму повышения квалификации и обучение по программе подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, в научных и образовательных организациях прокуратуры. Результатом применения таких форм обучения является расширение и углубление профессиональных познаний обучающегося, овладение им как устоявшимися, апробированными, так и новыми, научно-обоснованными приемами и способами функциональной деятельности прокурора
Следовательно, система повышения квалификации сочетает в себе как индивидуальную учебу прокуроров (самоподготовка, стажировка, наставничество), так и групповую (иные указанные выше формы), и смешанную (тестирование, привлечение ветеранов к обучению молодых специалистов, которые могут осуществляться и в группе, и индивидуально). Каждая из этих форм должна осуществляться в соответствии с требованиями законодательства, включающего законы и подзаконные правовые акты (общие – распространяющиеся на все виды дополнительного профессионального образования, и специальные – ограничивающие свое действие системой прокуратуры).
Представляется необходимым дальнейшее совершенствование правового регулирования повышения квалификации и профессиональной переподготовки прокурорских работников в части завершения разработки профессиональных характеристик для всех категорий работников органов прокуратуры всех звеньев.
Литература
1. Бондарь, Н. С. Современные ориентиры российского юридического образования: национальные традиции или космополитические иллюзии? / Н. С. Бондарь / Юридическое образование и наука. – 2013. – № 1.
2. Казарина, А. Как обучают прокуроров в Германии и Нидерландах / А. Казарина // Законность. – 2000. – № 6.
3. Кожевников, О. Л. Краткие разъяснения к ФЗ «О прокуратуре РФ»: учеб. пособие / О. Л. Кожевников, В. В. Кравчук; под ред. О. Л. Кожевникова. – Екатеринбург, 2001. – 112 с.
4. Нугаева, А. И. Правовое регулирование кадрового обеспечения функциональной деятельности прокуратуры / А. И. Нугаква // Административное и муниципальное право. – 2013. – № 10.
5. Панкратов, А. С. Кадры советской прокуратуры / А. С. Панкратов // На страже советских законов. – М., 1972. – 453с.
6. Скуратов, Ю. И. Управление и кадровая политика в прокуратуре как предмет научных исследований / Ю. И. Скуратов // Проблемы кадровой работы в органах прокуратуры: сб. науч. тр. – М., 1994. – 70 с.
[1] См.: Бондарь Н. С. Современные ориентиры российского юридического образования: национальные традиции или космополитические иллюзии? / Юридическое образование и наука. 2013. № 1.
[2] См.: Нугаева А. И. Правовое регулирование кадрового обеспечения функциональной деятельности прокуратуры // Административное и муниципальное право. 2013. № 10.
[3] См. об этом: Панкратов А. С. Кадры советской прокуратуры // На страже советских законов. М., 1972. С. 142–143.
[4] Сборник действующих приказов и инструкций Генерального прокурора СССР. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1958.
[5] Там же.
[6] Там же.
[7] Там же.
[8] Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999 (приказ утратил силу в связи с изданием приказа Генпрокуратуры РФ от 04.10.2010 № 373).
[9] См. об этом: Казарина А. Как обучают прокуроров в Германии и Нидерландах // Законность. 2000. № 6. С. 54–57.
[10] Автор знакомился с организацией повышения квалификации прокуроров в этой Академии в 2011 г. Подробнее см.: URL: https://www.kssip.gov.pl/rosyjski.
[11] СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
[12] Российская газета. 2013. 28 авг.
[13] См.: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 22.12.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
[14] Российская газета. 2002. 15 авг.
[15] Российская газета. 2014. 23 июля.
[16] Кожевников О. Л., Кравчук В. В. Краткие разъяснения к ФЗ «О прокуратуре РФ»: учеб. пособие / под ред. О. Л. Кожевникова. Екатеринбург, 2001. С. 11.
[17] Законность. 2013. № 5.
[18] Законность. 2010. № 11.
[19] Законность. 2012. № 1.
[20] Законность. 2013. № 2.
[21] См.: Скуратов Ю. И. Управление и кадровая политика в прокуратуре как предмет научных исследований // Проблемы кадровой работы в органах прокуратуры: сб. науч. тр. М., 1994. С. 4.
