Введение

Современное развитие системы образования в России направлено на обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населения, а также обеспечение его конкурентоспособности на мировом рынке образования. Педагогические работники выполняют важную социальную функцию, являясь участниками образовательных отношений. Эффективность правового регулирования трудовых отношений с участием педагогических работников сказывается на осуществлении образовательной деятельности, обеспечивая ее экономическую и социальную составляющую, что в конечном итоге обусловливает инновационное развитие системы образования и эффективность целенаправленного процесса воспитания и обучения, являющегося общественно значимым благом и осуществляемым в интересах человека, семьи, общества и государства. Вместе с тем состояние современного российского законодательства в части регламентации трудовых отношений с участием педагогических работников позволяет говорить о наличии проблем гармонизации правового статуса педагогических работников как участников образовательных отношений, правового регулирования труда педагогических работников, оформления трудовых отношений и др. Эти и другие, не менее значимые проблемы, которые не имеют однозначного подхода на федеральном и региональном уровнях, требуют своего решения в современных условиях.

Законодательные основы

Конституция Российской Федерации в числе основных прав и свобод человека, неотчуждаемых и принадлежащих каждому от рождения, признает свободу труда, право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 17, части 1 и 2; статья 37, часть 1). В соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

Трудовым кодексом Российской Федерации[1] закреплены и гарантированы права педагогических работников:

·  право на занятие педагогической деятельностью (ст. 331);

·  особенности отстранения от работы педагогических работников (ст. 331.1.);

·  продолжительность рабочего времени педагогических работников (ст. 333);

·  ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск (ст. 334);

·  длительный отпуск педагогических работников (ст. 335).

В Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[2] (далее – Закон об образовании) закреплены следующие трудовые права и социальные гарантии (ст. 47):

1) на сокращенную продолжительность рабочего времени;

2) на дополнительное профессиональное образование по профилю педагогической деятельности не реже чем один раз в три года;

3) на ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск;

4) на длительный отпуск сроком до одного года не реже чем через каждые десять лет непрерывной педагогической работы;

5) на досрочное назначение страховой пенсии по старости в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

6) на предоставление педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма, жилых помещений специализированного жилищного фонда;

7) на справедливый режим рабочего времени;

8) на отдых;

9) на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа);

10) связанных с участием в проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования в рабочее время и освобожденным от основной работы на период проведения указанной государственной итоговой аттестации.

Рассмотрим перечисленные трудовые права и социальные гарантии.

Право на сокращенную продолжительность рабочего времени

На федеральном уровне право педагогических работников на сокращенную продолжительность рабочего времени установлено Трудовым кодексом Российской Федерации (ст. 92, 333) и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 47). Детальная регламентация этого вопроса содержится в приказе Минобрнауки России от 22 декабря 2014 № 1601 «О продолжительности рабочего времени (нормах часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников и о порядке определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре».

Анализ законодательства федерального уровня показал, что в период 2018 года каких-либо изменений в части регулирования права педагогических работников на сокращенную продолжительность рабочего времени не произошло. Однако правоприменительная практика пополнилась рассмотрением данного вопроса в Конституционном Суде Российской Федерации[3].

Комплексный анализ правоприменительной практики в части права на сокращенную продолжительность рабочего времени за 2019 год не выявил нарушений данного права ни правоприменительной практике судебных органов, ни в практике реализации данного права субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления или образовательными организациями. Анализ принимаемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления показал, что они не противоречат федеральному регулированию. При утверждении порядков определения учебной нагрузки педагогических работников, как правило, содержится ссылка на приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 22 декабря 2014 № 1601 «О продолжительности рабочего времени (нормах часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников и о порядке определения учебной нагрузки педагогических работников»[4].

Право на дополнительное профессиональное образование по профилю педагогической деятельности не реже чем один раз в три года

Согласно пункту 5 части 2 ст. 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» педагогические работники имеют право на дополнительное профессиональное образование по профилю педагогической деятельности не реже чем один раз в три года. В этой связи следует отметить следующие ключевые аспекты этого права:

– дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки;

– это право, а не обязанность педагогического работника. Вместе с тем педагогический работник согласно ст. 48 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» обязан систематически повышать свой профессиональный уровень. Однако данная обязанность Федеральным законом не прописана четко (периодичность, порядок осуществления, требуемый уровень повышения квалификации), что свидетельствует об определенном усмотрении исполнения данной обязанности как самим педагогическим работником, так и образовательной организацией, где он осуществляет свою трудовую функцию. В целях устранения такой неоднозначности данные правоположения должны быть четко прописаны в трудовом договоре;

– создание условий и организация дополнительного профессионального образования – компетенция образовательной организации;

– дополнительное профессиональное образование осуществляется за счет средств работодателя – работодатель не вправе обязывать работников осуществлять такое образование за счет средств работников;

– право работников на дополнительное профессиональное образование реализуется путем заключения договора между работником и работодателем.

Организация обеспечения этого права в государственных и муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям субъектов Российской Федерации  и их бюджетным расходам. В этой связи в законах субъектов Российской Федерации предусматривается закрепление соответствующих гарантий, а бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации устанавливает соответствующие расходы на осуществление данного полномочия[5]. В отдельных субъектах Российской Федерации заключены отраслевые соглашения региональных органов управления образованием с региональными организациями профессионального союза работников народного образования. Некоторые субъекты Российской Федерации вводят новые инструменты, гарантирующие реализацию права на дополнительное образование педагогических работников, а также устанавливают финансово-обеспечительные гарантии его реализации. На муниципальном уровне еще не закончена работа по внесению терминологических корректировок в правоустанавливающие документы (уставы) образовательных организацией в связи с закреплением рассматриваемого права.

В судебной практике судов общей юрисдикции в 2018 году вопросы, затрагивающие разные аспекты реализации права педагогических работников на дополнительное профессиональное образование, рассматривались в судах общей юрисдикции более чем 60 раз. Анализ судебной практики позволяет дифференцировать судебные решения по следующим видам нарушений:

– не включение периода получения дополнительного профессионального образования в специальный страховой стаж,  дающий право на назначение досрочной страховой пенсии по старости в связи с педагогической деятельностью;

– отказ работодателя от возмещения работнику расходов, произведенных им в связи с получением дополнительного профессионального образования;

По рассмотренным судебным решениям по вопросу возмещения работнику расходов, произведенных им в связи с получением дополнительного профессионального образования, отметим следующее.

а) инициатором обращения с иском в суд в интересах истца во многих случаях выступает прокурор в рамках реализации функции по надзору за соблюдением законодательства[6];

б) суды единообразно подходят к решению вопроса о возмещении расходов, осуществленных педагогическим работником при оплате дополнительного профессионального образования, и обязывают работодателя компенсировать понесенные расходы на повышение профессионального уровня при наличии всех подтверждающих документов.

Правовые позиции судов, как правило, сводятся к тому, что создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников, в том числе, оплата стоимости обучения педагогического работника на курсах повышения квалификации, относится к компетенции соответствующего образовательного учреждения, в трудовых отношениях с которым состоит работник. В этой связи после установления наличия трудовых отношений с работников, документов о получении дополнительного профессионального образования и оплаченных расходов, суды удовлетворяют иск прокурора.

В целом в 2019 году наблюдается тенденция снижения количества соответствующих исков прокуроров. Вместе с тем наличие таких исков в судах свидетельствует о недостаточности информационно-разъяснительной деятельности органов управления образованием разного уровня и о недостаточной компетентности управляющих органов образовательных организаций.

Право на ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск

На федеральном уровне вопрос предоставления педагогическим работникам ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска закреплен в ст. 334 ТК РФ, п. 3 ч. 5 ст. 47 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», постановлении Правительства Российской Федерации от 14 мая 2015 г. № 466 «О ежегодных основных удлиненных оплачиваемых отпусках». На региональном уровне заключённые в 2018 г. отраслевые соглашения по организациям предоставление ежегодных основного и дополнительных оплачиваемых отпусков имеют пролонгированное действие и действуют до 2020-2021 г. Что касается судебной практики, то за 2019 г. на территории Российской Федерации было рассмотрено одно гражданское дело, связанное с взысканием компенсации за неиспользованный отпуск.

Действующее правовое регулирование в полной мере обеспечивает права педагогических работников на ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск.

Право на длительный отпуск сроком до одного года не реже чем через каждые десять лет непрерывной педагогической работы

Педагогические работники организации, осуществляющей образовательную деятельность, не реже чем через каждые 10 лет непрерывной педагогической работы имеют право на длительный отпуск сроком до одного года, порядок и условия предоставления которого определяются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования.

Данное право предусмотрено ст. 335 Трудового кодекса Российской Федерации и п. 4 ч. 5 ст. 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Правила и условия предоставления такого отпуска установлены в Порядке предоставления педагогическим работникам организаций, осуществляющих образовательную деятельность, длительного отпуска сроком до одного года, утвержденном приказом Минобрнауки России от 31.05.2016 № 644 «Об утверждении Порядка предоставления педагогическим работникам организаций, осуществляющих образовательную деятельность, длительного отпуска сроком до одного года» (Порядок № 644) .

Продолжительность непрерывной педагогической работы устанавливается организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в соответствии с записями в трудовой книжке или на основании других надлежащим образом оформленных документов, подтверждающих факт непрерывной педагогической работы[7].

Вопросы предоставления длительного отпуска, которые не урегулированы Порядком № 644, определяются коллективным договором. Например, к таким вопросам относятся продолжительность длительного отпуска, очередность его предоставления, разделение отпуска на части, оплата отпуска за счет средств, полученных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, от приносящей доход деятельности. Данные выводы следуют из п. 5 Порядка № 644. Таким образом, при разрешении спорных ситуаций по вопросам предоставления длительного отпуска основным документом, имеющим юридическую силу, является коллективный договор.

Время предоставления длительного отпуска по общему правилу не входит в специальный педагогический стаж, необходимый, например, для предоставления льготной пенсии. Однако, в том случае, если данный стаж исчисляется для иных целей на уровне отдельных муниципальных образований принимаются акты, которыми такой отпуск включается в педагогический стаж.

Возможность и порядок оплаты длительного отпуска за счет средств, полученных организацией от приносящей доход деятельности, устанавливаются коллективным договором образовательного учреждения. При этом установление возможности выплаты компенсации за указанный отпуск является правом работодателя. Действующим законодательством не предусмотрена безусловная обязанность работодателя по его оплате. Данный вывод подтверждается и сформировавшейся в 2018 году судебной практикой[8].

В 2018 году в ряде субъектов (Хабаровский край, Краснодарский край) Российской Федерации были заключены отраслевые соглашения, обеспечивающие дополнительные гарантии права педагогических работников на длительный отпуск[9].

В 2019 году большое значение приобретают отраслевые соглашения с профсоюзными организациями и уставы муниципальных образовательных организаций, которые закрепляют отдельные аспекты предоставления длительного отпуска сроком до одного года не реже чем через каждые десять лет непрерывной педагогической работы. В целом в 2019 году сохраняется тенденция закрепления дополнительных социальных гарантий для работников образовательных организаций, в том числе, в виде сохранения действия установленного уровня квалификации не менее чем на 6 месяцев с момента выхода из длительного отпуска.

Право на досрочное назначение страховой пенсии по старости в порядке, установленном законодательством Российской Федерации

В настоящее время вопросы назначения пенсий гражданам, не достигшим пенсионного возраста, регулируются Федеральным законом от 28 декабря 2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях». Это, прежде всего, так называемые страховые пенсии, то есть пенсии, которые назначаются лицам, имеющим страховой пенсионный стаж. В соответствии со статьей 30 указанного закона страховая пенсия по старости назначается ранее достижения возраста при наличии величины индивидуального пенсионного коэффициента в размере не менее 30, в том числе, лицам, не менее 25 лет осуществлявшим педагогическую деятельность в учреждениях для детей, независимо от их возраста.

В 2018 году были внесены изменения в Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» и Федеральный закон от 17 декабря 2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», установившие новый порядок выхода на пенсию.

Так, гражданам, которые указаны в части 1 статьи 8, пунктах 19 - 21 части 1 статьи 30, пункте 6 части 1 статьи 32 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» и которые в период с 1 января 2019 года по 31 декабря 2020 года достигнут возраста, дающего право на страховую пенсию по старости (в том числе на ее досрочное назначение) в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим до 1 января 2019 года, либо приобретут стаж на соответствующих видах работ, требуемый для досрочного назначения пенсии, страховая пенсия по старости может назначаться ранее достижения возраста либо наступления сроков, предусмотренных соответственно приложениями 6 и 7 к указанному Федеральному закону, но не более чем за шесть месяцев до достижения такого возраста либо наступления таких сроков.

Однако с 01 января 2019 пенсия педагогам может быть назначена только через определенный период времени после выработки необходимого стажа. Данный период составляет в 2019 г. 12 месяцев и далее ежегодно увеличивается на 12 месяцев до достижения в 2023 г. 60 месяцев (п. 19 ч. 1, ч. 1.1, 2 ст. 30 Закона № 400-ФЗ; Приложение 7 к Закону № 400-ФЗ). 

Вместе с тем, если педагоги выработают необходимый стаж в переходный период с 01 января 2019 по 31 декабря 2020, пенсия им может быть назначена на полгода раньше (ч. 3 ст. 10 Закона от 03.10.2018 № 350-ФЗ). Право на назначение пенсии на прежних условиях, действующих на 31 декабря 2018, сохраняется, если необходимый стаж был выработан до 01 января 2019, но педагог до этой даты за назначением пенсии не обратился. В таком случае отсрочки назначения пенсии не будет (ч. 2 ст. 10 Закона № 350-ФЗ). Порядок назначения и выплаты педагогам досрочной пенсии не отличается от общего порядка назначения и выплаты страховой пенсии по старости.

Законодательством субъектов Российской Федерации предусмотрены дополнительные меры социальной поддержки педагогов, которые имеют право на досрочную пенсию[10].

При этом в правоприменительной практике достаточно часто возникают споры в отношении период работы, которые включаются в стаж, исчисляемый для досрочного назначения пенсии, и порядка подсчета данного стажа (в том числе при решении о праве на получение пенсионерами социальной поддержки)[11].

Еще один вопрос, часто возникающий в правоприменительной практике в 2018 году – вопрос о включении в стаж, дающий педагогам право досрочного выхода на пенсию, периодов обучения. Так, в Челябинской области суд первой инстанции признал незаконным отказ в назначении досрочной страховой пенсии за счет включения в специальный стаж периода обучения государственном педагогическом институте, поскольку ранее действовавшее законодательство предусматривало возможность включения в стаж, дающий право на досрочное пенсионное обеспечение (специальный стаж), времени обучения в педагогических учебных заведениях, а вышестоящий суд признал, что по общему правилу период обучения в педагогическом учебном заведении может быть включен в специальный стаж для назначения досрочной страховой пенсии при условии, если окончание учебы завершилось до 1 октября 1993 года, учебе непосредственно предшествовала и непосредственно за ней следовала педагогическая деятельность.

В 2019 году наметилась тенденция на установление дополнительных защитных механизмов для лиц пенсионного и предпенсионного возраста из числа педагогических работников, имеющих право на досрочную пенсию поскольку с 1 января 2019 года вступили в силу изменения в Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» и Федеральный закон от 17 декабря 2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», установившие новый порядок выхода на пенсию. К таким механизмам могут быть отнесены, в частности, выплата денежного вознаграждения педагогическим работникам предпенсионного возраста, которые не выработали стаж для досрочного выхода не пенсию. Кроме того, особое значение в таких условиях приобретают вопросы включения в педагогический стаж, дающий право на досрочное назначение пенсии, отдельных период работы, в том числе периодов педагогических работников в проведении государственной итоговой аттестации.

Право на предоставление педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма, право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда

Статьей 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено, что педагогические работники имеют право на предоставление педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма, право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда. При этом Федеральным законом данные права закреплены за всеми лицами, которые соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к педагогическим работникам, независимо от места работы и занимаемой должности. При этом должности должны быть указаны в постановлении Правительства РФ от 08.08.2013 N 678 "Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций".

Речь идет о двух правах:

1) право на получение вне очереди жилых помещений по договорам социального найма;

2) право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда.

И в том и в другом случае право может быть реализовано лишь при условии, что педагогический работник состоит на учете в качестве нуждающегося в жилом  помещении. Более того, судебная практика исходит из того, что Жилищный кодекс Российской Федерации не содержит положений о внеочередном предоставлении жилых помещений по договорам социального найма педагогическим работникам, а в соответствии с предписанием части 8 его статьи 5 при регулировании жилищных отношений Жилищный кодекс Российской Федерации имеет приоритет перед другими федеральными законами. Это означает, что получить данное право педагоги могут как малоимущие, а не как педагогические работники. В своем решении Конституционный Суд РФ указал, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не содержит нормативных положений, которые определяли бы, из каких государственных или муниципальных жилищных фондов, какими субъектами и в каком порядке осуществляется предоставление жилых помещений педагогическим работникам по договорам социального найма. Хотя наделение отдельных категорий граждан правом на внеочередное предоставление им жилых помещений относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя, установление этого права в федеральном законе обязывает и к своевременному закреплению гарантий его реализации, прежде всего к созданию надлежащей нормативной основы деятельности органов публичной власти, иных субъектов, направленной на обеспечение осуществления данного права указанными гражданами, в том числе в части необходимых для этого материальных и финансовых средств[12].

На федеральном уровне отсутствуют нормативные правовые акты, конкретизирующие нормы Федерального закона, указанные замечания Конституционного Суда остались без внимания и никакого уточнения механизма реализации права педагогических работников на получение вне очереди жилых помещений по договорам социального найма не произошло.

На уровне ряда субъектов РФ происходит конкретизация норм федерального закона и закрепление новых механизмов обеспечения педагогических работников жильем[13]. Специальные акты, принятые в 2018 г. и касающиеся обеспечения жильем педагогических работников, приняты лишь в отдельных субъектах Федерации. В 2018 г. наибольшее количество актов, касающихся права педагогических работников на жилище, принято на муниципальном уровне. В большинстве субъектов РФ на уровне органов власти субъектов РФ, ни на уровне органов местного самоуправления[14] в 2018 году не принимались акты, касающиеся права педагогических работников на жилье (за исключением прав сельских педагогов).

В 2019 г. продолжается тенденция расширения перечня механизмов, с помощью которых педагоги реализуют свои права в области жилища, за рамками тех механизмов, которые предусмотрены Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Помимо получения вне очереди жилых помещений по договорам социального найма и предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда используются: 1) коммерческий наем жилых помещений муниципального фонда; 2) субсидии и иные целевые выплаты на приобретение жилья; 3) льготные ипотечные программы; 4) создание жилищных кооперативов; 5) конкурс на право на получение единовременных выплат на жилищное строительство; 6) компенсация за наем жилого помещения; 7) частичная компенсация расходов по договору найма жилого помещения; 8) приватизация служебных помещений; 9) приоритет в предоставлении субсидии на приобретение жилья.

При этом ни в одном из рассмотренных актов не использован самый простой и верный прием – ссылку на Постановление Правительства РФ от 08.08.2013 № 678 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций» и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» для определения педагогических работников, имеющих специальные права в области жилищного обеспечения.

Пока отсутствуют иски о том, что муниципальными актами нарушаются гарантированные Федеральным законом права, но и они могут быть в ближайшее время. Провозглашенные для педагогических работников Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» право на получение вне очереди жилых помещений по договорам социального найма и право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда не имеют должного механизма реализации.

Право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения

Частью 8 ст. 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закреплено право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. При этом размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

В отношении педагогических работников образовательных организаций субъектов Российской Федерации  и муниципальных образовательных организаций – согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» порядки  предоставления прав, социальных  гарантий и мер социальной поддержки руководителям образовательных организаций, руководителям структурных подразделений и их заместителям, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках в каждом субъекте Российской Федерации должны быть установлены специальными актами каждого из субъектов Федерации.

В Определении от 15 января 2018 г. № 82-КГ17-2 Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что  поскольку отношения по выплате ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в качестве меры социальной поддержки педагогическим работникам частных образовательных учреждений не урегулированы, вывод о признании за работниками таких организаций  права на получение мер социальной поддержки нельзя признать правомерным. Поэтому лишь от усмотрения субъектов Российской Федерации  зависит решение вопроса о распространении прав сельских педагогов государственных и муниципальных организаций на педагогов системы частного образования.

В 2018 году в целях совершенствования правоприменения было подготовлено письмо Минпросвещения России от 05.09.2018 № 02-56 "По вопросу реализации права педагогических работников частных образовательных организаций" , в котором  Департамент стратегии, анализа, прогноза и проектной деятельности в сфере образования Минпросвещения России разъяснил, что согласно пункту 2 статьи 21 Закона об образовании на организации, осуществляющие обучение, и индивидуальных предпринимателей, на обучающихся, на педагогических работников, занятых в организациях, осуществляющих обучение, или у индивидуальных предпринимателей, распространяются права, социальные гарантии, обязанности и ответственность образовательных организаций, обучающихся и педагогических работников таких образовательных организаций.

Поэтому в случае необходимости органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Практика регулирования данных отношений на уровне субъектов Российской Федерации является разнонаправленной.

Так, в Республике Карелия произошло существенное изменение практики по данному вопросу, поскольку Закон Республики Карелия от 29.10.2018 N 2304-ЗРК "О прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Республики Карелия и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Карелия" признал практику реализации полномочия по предоставлению социальной поддержки работающим и проживающим за пределами городов социальным работникам и педагогическим работникам муниципальных организаций социального обслуживания неэффективной и вернул данное полномочие на региональный уровень.

Наиболее общей тенденцией является уточнение в актах разного уровня перечня услуг, по которым положена компенсация (чаще всего за счет услуг и работ по управлению многоквартирным домом и взнос на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме), отопления и освещения.

Важной вехой в изменении направления правоприменения может стать остановление Конституционного суда Республики  Саха (Якутия) от 21.03.2018 N 1-П согласно которому выполнение трудовых функций гражданами, замещающими должности педагогических работников в федеральных государственных образовательных организациях, проживающими и работающими по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), не означает, что их правовое положение должно отличаться от правового положения граждан, осуществляющих аналогичную трудовую деятельность и замещающих такие же должности в государственных образовательных организациях Республики Саха (Якутия), муниципальных образовательных организациях, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа). Поэтому компенсационные выплаты в субъекте Федерации не могут быть ниже аналогичных федеральных выплат, а органы государственной власти субъекта Федерации могут распространить данное право и на непедагогических работников образовательной организации.

Продолжается практики исключения совместителей из числа педагогических работников, имеющих право на компенсацию (Республика Саха (Якутия), Владимирская область).

В Приморском крае была введена категория «сельские педагогические работники», под которыми понимаются педагогические работники краевых государственных и муниципальных образовательных организаций; краевых государственных казенных учреждений, целью деятельности которых является обеспечение социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; медицинских организаций; организаций социального обслуживания.

В ряде субъектов Российской Федерации уточняются административные регламенты по следующим направлениям:

1) в части процедуры предоставления услуги;

2) в части перечня учреждений, работники которых имеют право на компенсацию.

На уровне отдельных муниципальных образований в 2019 году (например, Ванинский район Хабаровского края) отмечается расширение содержания прав педагогических работников за счет наделения их на муниципальном уровне возможностью получать компенсацию в форме аванса.

В то же время сохраняется тенденция введения излишних административных барьеров (в том числе и расширение перечня подтверждающих документов), затрудняющих возможность педагогов воспользоваться своим правом (например, Ставропольский край). Несмотря на тенденции федерального законодательства (экстерриториальность получения услуг, использование электронного документооборота и т.п.) в Ставропольском крае устанавливается прямой запрет на получение государственной услуги по экстерриториальному принципу и в электронной форме, исключается с 2019 года возможность получения услуг в МФЦ.

Кроме того имеет место негативная тенденция (Краснодарский край), при которой выплата компенсации возлагается не на органы местного самоуправления или МФЦ, а на муниципальные учреждения. При этом в акте о закреплении таких полномочий не определяется источник дополнительного финансирования деятельности лиц, состоящих в трудовых отношениях с соответствующими муниципальными учреждениями. Поэтому возникает риск принудительного и неоплачиваемого труда, выходящего за рамки должностных обязанностей работников муниципальных образовательных организаций.

Однако в целом наблюдается разброс в определении лиц и организаций, предоставляющих услугу (от министерства (Иркутская область) для муниципального учреждения дополнительного образования (Краснодарский край)).

Также отмечается массовое игнорирование позиции Конституционного Суда РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2007 № 958-О-О), о том, что субъект Российской Федерации не наделен полномочиями снижать объем полагающихся педагогическим работникам мер социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения, равно как и ограничивать круг педагогических работников, в том числе пенсионеров, пользующихся правом на получение таких мер социальной поддержки, по сравнению с тем, что установлено действующими на федеральном уровне нормативными правовыми актами.

При этом по одному и тому же вопросу складывается разная судебная практика, что требует разъяснений со стороны Верховного суда Российской Федерации и методических разъяснений Министерства просвещения России в адрес муниципальных образовательных организаций, являющихся главным субъектом правоприменения в отношении прав сельских педагогов на компенсацию. 

Режим рабочего времени и времени отдыха педагога

По общему правилу, рабочее время – это время, в течение которого работник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка и условиями трудового договора должен исполнять трудовые обязанности, а также иные периоды времени, которые в соответствии с Трудовым кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ относятся к рабочему времени (ч. 1 ст. 91 ТК РФ).

Режим рабочего времени и времени отдыха педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, определяется: коллективным договором; правилами внутреннего трудового распорядка; локальными нормативными актами таких организаций; трудовым договором; графиками работы и расписанием занятий. При этом должны учитываться требования трудового законодательства, а также особенности, устанавливаемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере общего образования (ч. 7 ст. 47 Федерального закона № 273-ФЗ).

Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации утверждены Особенности режима рабочего времени и времени отдыха педагогических и иных работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность[15].

В 2018 г. для дальнейшего развития правильного правоприменения было направлено письмо Минобрнауки России, Профсоюза работников народного образования и науки РФ от 11.04.2018 N ИП-234/09/189 «О разъяснениях по устранению избыточной отчетности воспитателей и педагогов дополнительного образования детей», которым систематизировались требования к нагрузке педагогов, не позволяя ее необоснованно увеличивать и тем самым создавать препятствия для реализации педагогами своего права на отдых.

К 2019 году нормативно-правовая база по вопросу регулирования режима рабочего времени и времени отдыха на федеральном уровне сформирована. Приняты документы (письма Минпросвещения России) разъяснительного характера, что, благоприятно повлияло на правоприменительную практику.

При анализе правоприменительной практики в 2019 году выявлена множественность уровней регулирования и видов регуляторных актов, что создает конкуренцию норм, не позволяет педагогам и правоохранителям ориентироваться среди разных требований, зафиксированных в разное время в разных актах, не всегда (как показала судебная практика) работники оказываются ознакомленными с актами, их непосредственно касающимися. С учетом массового несоблюдении требований к процедуре разработки и принятия локальных нормативных актов, участию в этом процессе многих видов субъектов модель, при которой и регулирование и защита прав педагога концентрируются на уровне учредителя и руководителя образовательной организации, способствует массовому нарушению трудовых прав и законных интересов педагогических работников. Проблемы учета рабочего времени отражены, например, в Апелляционном определении Московского городского суда от 22 марта 2018 по делу N 33-11366/2018.

Поэтому требуется отказаться от модели децентрализованного регулирования и перейти к установлению единых нормативов труда и отдыха педагогических работников, которые будут сопровождаться установлением особенностей в зависимости от вида организации, места расположения и др. При этом должно возрасти количество единых, не подлежащих корректировке нормативов на федеральном уровне (так как проведенный анализ правотворческой практики на уровне субъектов Российской Федерации демонстрирует стремление к ущемлению прав педагогов, установлению излишних, не обеспеченных финансирование обязанностей для педагогических работников).

Закрепление практики, при которых реализация прав педагогов поставлена в прямую зависимость от усмотрения руководителя организации, и установление мер стимулирования – тоже не учитывает специфику трудовых правоотношений, в которых трудящиеся являются слабой стороной, требующей защиты. И исторически важнейшая форма этой защиты – установление обязательных минимальных гарантий государством, которые под угрозой наказания не может не выполнить работодатель.

Включение в состав рабочего времени в зависимости от занимаемой должности учебная (преподавательской) и воспитательной работы, в том числе практической подготовки обучающихся, индивидуальной работы с обучающимися, научной, творческой и исследовательской работы, а также другой педагогической работы, предусмотренной трудовыми (должностными) обязанностями и (или) индивидуальным планом (методическая, подготовительная, организационная, диагностическая, работа по ведению мониторинга, работа, предусмотренная планами воспитательных, физкультурно-оздоровительных, спортивных, творческих и иных мероприятий, проводимых с обучающимися)

В соответствии с частью 6 статьи 47 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в рабочее время педагогических работников в зависимости от занимаемой должности включается два уровня работ:

– учебная (преподавательская) и воспитательная работа, в том числе практическая подготовка обучающихся, индивидуальная работа с обучающимися, научная, творческая и исследовательская работа, а также другая педагогическая работа, предусмотренная трудовыми (должностными) обязанностями и (или) индивидуальным планом;

 – методическая, подготовительная, организационная, диагностическая, работа по ведению мониторинга, работа, предусмотренная планами воспитательных, физкультурно-оздоровительных, спортивных, творческих и иных мероприятий, проводимых с обучающимися.

Конкретные трудовые (должностные) обязанности педагогических работников определяются трудовыми договорами (служебными контрактами) и должностными инструкциями. Соотношение учебной (преподавательской) и другой педагогической работы в пределах рабочей недели или учебного года определяется соответствующим локальным нормативным актом организации, осуществляющей образовательную деятельность, с учетом количества часов по учебному плану, специальности и квалификации работника.

Правила определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре, основания ее изменения, случаи установления верхнего предела учебной нагрузки в зависимости от должности и (или) специальности педагогических работников с учетом особенностей их труда определены в Порядке определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре[16].

Вопросы объема педагогической нагрузки напрямую связаны с вопросами оплаты труда. Регулирование оплаты труда в бюджетной сфере осуществляется в соответствии с особыми правилами и рекомендациями. В 2018 году применялись единые рекомендации по установлению систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2018 год[17], утвержденные Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений. Данные рекомендации учитывают при определении объемов финансового обеспечения деятельности учреждений.

Сравнительный анализ локальных актов, регулирующих режим рабочего времени педагогических работников и положений об оплате труда педагогических работников, позволил выявить следующие проблемы:

1. Выполнение педагогической работы учителями характеризуется наличием установленных норм времени только для выполнения работы, связанной с преподаванием. Выполнение другой части работы не конкретизируется по количеству часов и не учитывается в положении об оплате труда.

2. Педагогические работники общеобразовательных организаций обязаны предоставлять большое количество отчетной документации. Например, в соответствии с положением о проведении самообследования школы, обязаны ежегодно предоставлять отчеты о результатах образовательной деятельности[18], включающий сбор количественных данных и аналитическую часть. Такие виды отчетности возлагаются в одних образовательных организациях на педагогов – предметников, в других – на классных руководителей. Кроме того, закреплена обязанность педагогических работников по предоставлению сведений для иных отчетов (мониторинг муниципального или регионального уровня, анализ качества образовательных услуг, международные исследования качества образования. PIRL, TIMSS, PISA, ICCS и TALIS.) и пр. Данный вид работы не включен в рабочее время и не оплачивается.

3. В круг обязанностей педагогических работников включаются различные виды работ, не отраженных в положении об оплате труда. Например, обязанность «проводить работу по подготовке выставок, стендов, детских праздников, по праздничному оформлению помещения школы»[19].

4. Отсутствие (или неознакомление с ними работника) в общеобразовательной организации должностных инструкций. Данное нарушение влечет за собой возможность администрации требовать от педагогических работников исполнения любых его распоряжений.

5. Прямое указание в Правилах трудового распорядка обязанности «беспрекословно исполнять поручения администрации». Данное положение возлагает на педагога обязанность выполнять без дополнительной  оплаты работу, не входящую в Единый квалификационный справочник, в должностные обязанности.

Наиболее распространёнными нарушениями трудовых прав педагогических работников является право на справедливую и равную оплату труда, на свободу от принудительного труда (труд без оплаты, сверхурочный труд, превышающий установленный законом рабочего времени).

Действующими правовыми актами федерального, регионального и местного уровня установлена прямая зависимость размера заработной платы от количества проведенных учебных занятий, а другая педагогическая и непосредственно связанная с ней работа, входящая в его трудовые обязанности, не нормируется, не учитывается, не оплачивается.

Чаще всего субъектом нарушения прав педагогических работников являются образовательные организации и органы управления образованием регионального и муниципального уровня.

Основными вопросами, с которыми педагогические работники обращаются в судебные органы являются:

- распределение учебной нагрузки;

- продолжительность отпуска;

- оплата и работа в выходные и нерабочие праздничные дни,

- вопросы рабочего времени;

- установление стимулирующих выплат, их справедливое распределение.

Гарантии и компенсации педагогическим работникам образовательных организаций, участвующим по решению уполномоченных органов исполнительной власти в проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования в рабочее время и освобожденным от основной работы на период проведения указанной государственной итоговой аттестации

Федеральным законом от 03.07.2018 № 188-ФЗ «О внесении изменения в статью 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» были расширены категории педагогических работников, получающих компенсацию за участие в проведении государственной итоговой аттестации. Размер и порядок выплаты такой компенсации устанавливаются субъектом Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации, выделяемых на проведение государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, соответственно, субъекты Российской Федерации должны привести свои нормативные правовые акты в соответствие предусмотренным федеральным законодательством нормам.

Однако не все субъекты Российской Федерации изменили свои системообразующие акты в сфере образования в 2018 году. Не были скорректированы акты в республиках Алтай, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Крым, Республике Мордовии, Удмуртской Республике, Забайкальском, Краснодарском, Пермском, Ставропольском краях, Брянской, Курганской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Псковской, Рязанской, Самарской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Челябинской области. На подзаконном уровне не претерпели необходимых изменений акты  многих субъектов Российской Федерации.

Изменения 2018 года направлены на восстановление имевшегося до принятия Федерального закона «О внесении изменения в статью 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» дисбаланса в объеме права педагогических работников, включенных в работы по подготовке и проведению единого государственного экзамена и иных форм государственной итоговой аттестации. Но субъекты Российской Федерации, к чьей компетенции отнесена реализация по осуществлению указанной выплаты компенсационного характера, в основном оперативно отреагировали на соответствующие изменения федерального законодательства и привели свои акты как системообразующего характера, так и подзаконного регулирования в соответствие с нормами Федерального закона. Эта работа не завершена окончательно: в отдельных субъектах Российской Федерации имеется терминологическое расхождение между законами и подзаконными актами; в других – акты не приведены в соответствие. 

В 2019 году относительно новеллы правового регулирования, связанной с расширением категорий работников, которым выплачиваются компенсации за работу по подготовке и проведению государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, можно отметить, что данная новелла направлена на восстановление имевшегося до принятия Федерального закона «О внесении изменения в статью 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» дисбаланса в объеме права педагогических работников, включенных в работы по подготовке и проведению единого государственного экзамена и иных форм государственной итоговой аттестации.

В то же время субъекты Российской Федерации, к чьей компетенции отнесена реализация по осуществлению указанной выплаты компенсационного характера, в основном оперативно отреагировали на соответствующие изменения федерального законодательства и привели свои акты как системообразующего характера, так и подзаконного регулирования в соответствие с нормами Федерального закона.

Однако эта работа не завершена окончательно: в отдельных субъектах Российской Федерации имеется терминологическое расхождение между законами и подзаконными актами; в других – акты не приведены в соответствие. 

В части приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие Федеральному закону от 03.07.2018 № 188-ФЗ «О внесении изменения в статью 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» по состоянию на 01.09.2019 остаются без изменений (в формулировке о выплате компенсации за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена) законы об образовании г. Севастополя, Республики Северная Осетия-Алания, Чеченской Республики. Терминологически не изменены подзаконные акты, регламентирующие размер и порядок выплаты такой компенсации, в Республике Дагестан, г. Севастополе, Нижегородской и Псковской областях (хотя по содержанию категории педагогических работников расширены). В Белгородской области акты подзаконного регулирования по данному вопросу выявлены не были.

Это свидетельствует о недостаточной информированности органов управления образованием в указанных субъектах Российской Федерации о произошедших изменениях, либо о недостаточной организации работы по внесению необходимых изменений в законодательство субъектов Российской Федерации.

Отсутствует единообразие в форме нормативного правового акта, определяющего порядок привлечения педагогических работников к организации и проведению государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования и размеры соответствующих компенсационных выплат: во многом это обусловлено компетенцией по принятию акта, определенной в законе об образования субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев этот вопрос регулируется постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (правительства, кабинета министров, администрации, губернатора), в других – облечено в форму нормативного акта регионального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере образования.

Поскольку этот вопрос является сугубо компетенцией субъекта Российской Федерации (ч. 9 ст. 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» содержит общую формулировку  «Размер и порядок выплаты такой компенсации устанавливаются субъектом Российской Федерации»), то никаких нарушений в данном случае не усматривается.

 Отсутствует единообразие в отношении документа, на основании которого осуществляется педагогическими работниками работа по организации и проведению ГИА. В г. Москве, например, упоминаются два вида соглашений: гражданско-правовой и дополнительное соглашение к трудовому договору, а в Санкт-Петербурге – только трудовой договор. В ряде субъектов Российской Федерации прямо оговаривается гражданско-правовая форма заключаемых соглашений, однако в большинстве субъектов Российской Федерации вообще отсутствует какое-либо упоминание о форме соглашений, определяется лишь порядок подачи заявлений на выплату компенсаций и порядок выплат таких компенсаций. Вместе с тем единообразие в регулировании данного вопроса имеет важное значение не только с точки зрения верного определения природы данных отношений (трудовые или гражданско-правовые; возмещение затрат или оплата работы), но и также для последующего расчета стажа и пенсионных выплат.

Необходимость четкого разъяснения порядка применения данных норм подтверждается и наличием судебных решений, которые вариативно подходят к выявлению природы компенсационных выплат: в одних случаях суды стоят на позиции непризнания правоотношений в связи с исполнением данной обязанности трудовыми, в других – наоборот, считают данную обязанность трудовой. Очевидно, что противоречивость судебных позиций связана не только с различием обстоятельств рассматриваемых дел, дифференцированностью существа иска, но и отсутствием однозначной позиции правоприменителя в части природы таких правоотношений.

В настоящее время ст. 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» компенсации за работу по подготовке и проведению указанной государственной итоговой аттестации предусматривает только в отношении педагогических работников, хотя фактически к выполнению работы по организации и проведению ГИА привлекаются не только педагогические работники, но иные лица (технические работники, лаборанты, ассистенты и т.п.). В актах субъектах Российской Федерации в целях охвата данной категории лиц и предоставления им гарантий их причисляют к педагогическим работникам в рамках указанной работы, что не является верным, поскольку дефиниция педагогический работник определена Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и понимает под таковым физическое лицо, которое состоит в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняет обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности. Поэтому целесообразно внести в ч. 9 ст. 47 дополнение, предусматривающее выплату компенсации лицам, участвующим по решению уполномоченных органов исполнительной власти в проведении госу­дарственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования с целью обеспечения государствен­ных гарантий в отношении одинаковых по объему прав.