Обзор 2. Общедоступность общего образования и права школьников
В настоящем обзоре представлены решения судов общей юрисдикции ряда субъектов РФ по вопросам, связанным с выполнением государственных гарантий общедоступности общего образования, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Под свободой доступа образования понимают его физическую доступность (нахождение вблизи мест проживания, обеспеченность образовательных организаций условиями, позволяющими обучаться лицам с ограниченной мобильностью, гарантии перевода в другую образовательную организацию в случае ликвидации школы), экономическую доступность (гарантированную законом бесплатность образования, обеспечение школьными учебниками и доступным школьным питанием, отсутствие скрытых сборов), а также способность системы образования адаптироваться к нуждам конкретного обучающегося, например, возможность выбора формы обучения, образовательной организации, индивидуальной программы обучения или обучения на дому.
Физическая доступность общего образования: подвоз обучающихся
Одним из элементов организации образовательного процесса является обеспечение доступности общеобразовательного учреждения для учащихся, которая достигается, в том числе, путем подвоза детей в школу и обратно. Существуют различные схемы взаимоотношений по подвозу обучающихся. Перевозка может осуществляться централизованно – силами учредителя муниципальных образовательных организаций, по договорам с третьими лицами или собственным транспортом муниципальной школы. В последнем случае возникает вопрос о необходимости лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, как того требует п. 24 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Рассматривая данный вопрос, Президиум Приморского краевого суда в Постановлении от 10 февраля 2014 г. № 44г-6 пришел к выводу о том, что деятельность школы по регулярным перевозкам обучающихся осуществляется для обеспечения образовательного процесса, т.е. для собственных нужд образовательной организации. Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлено исключение для перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для восьми и более человек. Такая деятельность не подлежит лицензированию, если она осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица.
В отдаленных регионах часто возникает необходимость подвоза детей, проживающих в разных муниципальных образованиях. При этом, финансовое обеспечение обязанности по обеспечению доступности общего образования для таких детей выделяется только тому муниципальному образованию, на территории которого находится школа. В связи с осуществлением данной обязанности возникает вопрос о правомерности расходования бюджетных средств, выделенных муниципальному образованию.
Кировский областной суд в Апелляционном определении от 06 февраля 2014 г. по делу № 33-436 установил, что возложение на органы местного самоуправления одного муниципального образования, являющегося учредителем образовательного учреждения, обязанности по организации бесплатной перевозки обучающихся зарегистрированных и фактически проживающих на территории другого муниципального района, не является нарушением и не влечет неправомерного расходования бюджетных средств. Суд отметил, что обязанность по организации бесплатного подвоза учащихся в образовательном учреждении во всех случаях лежит на учредителе образовательного учреждения – администрации муниципального района. Выбор родителями муниципальной школы, находящейся на территории другого муниципального образования (при наличии в ней свободных мест) гарантирован законом.
При осуществлении перевозок образовательной организацией самостоятельно на школу возлагается обязанность по обеспечению безопасности транспортных средств, используемых для перевозки, а на учредителя – обязанность по обеспечению школы горючесмазочными материалами.
Ставропольский краевой суд в Апелляционном определении от 18 марта 2014 г. по делу № 33-1247/14 подчеркнул, что эксплуатация транспортных средств запрещена при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения. Перевозка детей допускается при условии обеспечения их безопасности с учетом особенностей конструкции транспортного средства. Несоответствие автобуса, предназначенного для перевозки детей, установленным стандартам и его эксплуатация в таком виде представляет опасность причинения вреда жизни и здоровью детей, что является недопустимым. Обязанность по поддержанию транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в технически исправном состоянии возлагается на владельцев транспортных средств, либо на лиц, эксплуатирующих транспортные средства.
Верховный суд Республики Тыва в Апелляционном определении от 18 февраля 2014 г. по делу № 33-194/2014 возложил на учредителя муниципальной школы обязанность обеспечить школу горючесмазочными материалами для осуществления перевозок учащихся и организовать перевозку, поскольку организация бесплатной перевозки учащихся должна осуществляться учредителем образовательного учреждения, однако данная обязанность им не исполнялась.
Физическая доступность общего образования для детей с ограниченными возможностями здоровья
Порядок организации получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья определен в ст. 79 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В соответствии с ч. 2 ст. 79 общее образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья осуществляется в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам. В таких организациях создаются специальные условия для получения образования указанными обучающимися.
В соответствии с ч. 3 ст. 79 под специальными условиями для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья в законе понимается, в том числе, обеспечение доступа в здания организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
В Апелляционном определении Московского областного суда от 09 июня 2014 г. по делу № 33-12569/2014 суд возложил на собственника здания – администрацию муниципального района – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления обязанность по оборудованию здания школы приспособлениями, позволяющими обеспечить беспрепятственный доступ в него маломобильных групп населения, в частности, по оборудованию здания муниципальной школы пандусом и поручнями у лестниц.
Обеспечение школьников учебниками
Одним из элементов конституционного права на получение общедоступного и бесплатного общего образования является его экономическая доступность, которая связана, в том числе, с возможностью бесплатно пользоваться школьными учебниками. Большинство судов рассматривают необеспечение школьников бесплатными учебниками как нарушение конституционного права на образование.
Так, например, в Апелляционном определении Астраханского областного суда от 04 июня 2014 г. № 33-1843/2014 суд установил, что неисполнение муниципальной школой своих обязанностей по организации учебного процесса, а именно, по обеспеченности бесплатными учебниками учащихся, нарушает права неопределенного круга лиц на общедоступное и бесплатное образование, что несовместимо с задачами общеобразовательных программ и снижает качество подготовки обучающихся.
При этом, как отмечают другие суды, такая обязанность считается исполненной только при стопроцентном наполнении библиотечного фонда учебниками, предусмотренными образовательной программой в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом. Вместе с тем возникает вопрос об источнике финансовых средств, необходимых для обеспечения обязанности образовательных организаций по обеспечению всех обучающихся необходимыми учебниками. Приморский краевой суд, рассматривая дело о недофинансировании муниципальной школы, в силу которого только 70 % обучающихся были обеспечены бесплатными учебниками, в Определении от 18 марта 2014 г. по делу № 33-2188 указал, что обеспечение учебниками и учебными пособиями осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Отсутствие либо недостаточное количество необходимых для этих целей денежных средств, правового значения не имеет, поскольку данное обстоятельство не может служит основанием для ущемления гарантированных законом прав несовершеннолетних на общедоступное и бесплатное образование.
Стопроцентное обеспечение учебно-методической литературой подразумевает не только количественное, но и качественное наполнение школьной библиотеки.
К такому выводу пришел Астраханский областной суд в Апелляционном определении от 05 февраля 2014 г. по делу № 33-522/2014 со ссылкой на ФГОС, который определяет, что входит в понятие учебно-методического и информационного обеспечения реализации основной образовательной программы основного общего образования. Так, в установленный перечень входят печатные и электронные информационно-образовательные ресурсы по всем предметам учебного плана: учебники, в том числе учебники с электронными приложениями, являющимися их составной частью, учебно-методическая литература и материалы по всем учебным предметам основной образовательной программы основного общего образования на определенных учредителем образовательного учреждения языках обучения, дополнительная литература. Орган местного самоуправления, на который возложена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, должен обеспечить учащихся этой школы бесплатными учебниками на все 100%.
Верховный суд Республики Коми рассмотрел вопрос о том, входят ли рабочие тетради в состав обязательного бесплатного учебно-методического обеспечения. В Апелляционном определении от 22 мая 2014 г. по делу № 33-2365/2014г. суд установил, что на школу не может быть возложена обязанность обеспечить каждого учащегося рабочими тетрадями. Рабочие тетради не предназначены для многократного использования, поскольку ученики работают непосредственно в данных тетрадях. Учебные издания нового поколения - учебник-тетрадь, индивидуальная рабочая тетрадь, книга для самостоятельной работы учащихся, альбом-задачник, тетрадь для творческих заданий и т.п. - следует относить к практикумам. Рабочие тетради являются самостоятельным видом учебного издания, их нельзя отнести ни к учебникам, ни к учебным пособиям.
Образовательное учреждение самостоятельно в выборе образовательных программ и используемых в образовательном процессе учебных изданий, заявка на приобретение за счет государственных средств учебной литературы формируется школой с учетом утвержденных перечней, куда рабочие тетради не включены, и их использование в образовательном процессе зависит от усмотрения самого образовательного учреждения. Действующее законодательство не содержит нормы, предусматривающей обеспечение учащегося всем комплексом учебной литературы и вспомогательным материалом. Более того, рабочие тетради не могут использоваться на возвратной основе, а следовательно, не могут являться предметом заказа и входить в состав библиотечного фонда школьной библиотеки.
Обеспечение школьным питанием
В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» обучающимся гарантируется обеспечение питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в качестве меры социальной поддержки и стимулирования. Общие положения об организации питания обучающихся закреплены в ст. 37 Федерального закона.
Вместе с тем, в силу различных причин медицинского или религиозного характера у детей могут возникать потребности в специальном питании. Должна ли школа учитывать эти особенности? Омский областной суд в Апелляционном определении от 14 мая 2014 г. по делу № 33-3065/14 ответил на этот вопрос отрицательно. Суд установил, что действующим законодательством не закреплена обязанность образовательного учреждения по обеспечению диетическим питанием учащегося в соответствии с рекомендациями по имеющимся заболеваниям.
Семейное образование
Существенным элементом конституционного права на общедоступное общее образование является возможность получения его в семье. Такая гарантия закреплена в п. 2 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Родители имеют право сделать выбор в пользу семейного образования своих детей, в то же время, закон не предусматривает выплату каких-либо компенсаций родителям, принявшим такое решение. К такому выводу пришел Московский городской суд в Апелляционном определении от 18 февраля 2014 г. по делу № 33-3102, рассматривая жалобу жительницы города Москвы, дети которой обучались по семейной форме обучения в государственной школе. В ответ на жалобу, направленную в Департамент образования города Москвы, она получила разъяснение изменений действующего законодательства в связи с введением действие Федерального закона «Об образовании Российской Федерации». Суд подтвердил, что данное письмо Управления носит информационный характер, не содержит властного волеизъявления, порождающего правовые последствия для заявителя, или предписывающих норм обязательных для исполнения заявителем, не содержит норм, определяющих права) и обязанность заявителя, не влечет каких-либо юридических последствие для него, не нарушает каких-либо права и интересов заявителя и не возлагает на него каких-либо обязанностей.
Право детей-сирот на получение жилья после завершения образовательной программы
Одним из оснований возникновения права на внеочередное получение жилья у детей-сирот, нуждающихся в жилых помещениях, является окончание пребывания названных граждан в образовательных и иных организациях. В связи с реализацией данного права на практике возникает вопрос, ограничено ли данное право тем или иным уровнем образования, например, дает ли завершение обучения по уровню основного общего образования (9 классов) право на внеочередное обеспечение жилым помещением?
На данный вопрос Верховный Суд Республики Башкортостан ответил положительно. В Апелляционном определении от 03 апреля 2014 г. по делу № 33-4753/2014 суд подчеркнул, что возникновение права на получение жилья в частности связано с окончанием пребывания детей-сирот в любом образовательном учреждении, независимо от факта их прохождения обучения в другом образовательном учреждении, учреждении такого рода, нахождения в приемной семье, установления опеки (попечительства), и с обращением этих лиц с заявлениями о предоставлении вне очереди жилых помещений в соответствующие органы.
Право на прохождение государственной итоговой аттестации
Государственная итоговая аттестация является неотъемлемым элементом конституционного права на образование, поскольку лица, не прошедшие государственную итоговую аттестацию по итогам освоения основных общеобразовательных программ, считаются не получившими обязательного общего образования.
Согласно ч. 13 ст. 59 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» государственная итоговая аттестация по образовательным программам среднего общего образования проводится в форме единого государственного экзамена, если иное не установлено законом.
В целях обеспечения единого образовательного пространства и повышения гарантий качества общего образования на всей территории России, действующее законодательство разграничивает компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по организации и проведению единого государственного экзамена. Например, в целях обеспечения прозрачности процедуры и исключения возможности принятия решения заинтересованными лицами, решение спорных вопросов относительно результатов экзамена отнесено к компетенции специально создаваемых конфликтных комиссий.
В 2014 году в Республике Дагестан в порядке перепроверки высокобалльных работ по ЕГЭ были выявлены 60 идентичных работ по биологии в части «С». Все результаты частей «С» по этим работам были аннулированы решением ГЭК в одностороннем порядке, без приглашения выпускников на апелляцию.
В ходе оспаривания данного решения ГЭК заинтересованными выпускниками, был нарушен порядок подачи апелляции, которая была подана не в конфликтную комиссию, как установлено действующим законодательством, а в орган управления образованием субъекта РФ – Республики Дагестан.
Вынося решение по данному делу, Верховный суд Республики Дагестан в Апелляционном определении от 13 марта 2014 г. по делу № 33-941/2014 отметил, что Министерство образования и науки субъекта РФ не вправе решать вопросы, касающиеся порядка проведения ЕГЭ и восстановления аннулированных результатов ЕГЭ, поскольку организация ЕГЭ относится к полномочиям Российской Федерации в области образования и регламентируется федеральными нормативными правовыми актами. Решение об одностороннем аннулировании ГЭК сфальсифицированных результатов части «С» суд признал правомерным.
Помимо фальсификации письменной части экзамена, одним из оснований аннулирования результатов ЕГЭ является использование на экзамене несанкционированных справочных материалов. Так, в Москве обучающаяся была удалена с ЕГЭ по математике по причине использования в процессе экзамена справочных материалов. Она не воспользовалась правом на подачу апелляции по факту удаления ее с экзамена в установленном порядке. При наличии подтвержденного факта нарушения со стороны выпускницы установленного порядка проведения ЕГЭ, ГЭК приняла решение об отмене результата ЕГЭ для данного участника.
Рассматривая настоящее дело, Московский городской суд в Апелляционном определении от 08 ноября 2013 г. по делу № 11-37132 пришел к выводу об обоснованности отмены результатов ЕГЭ по математике данной учащейся. При этом, суд отметил, что ее право на получение образования нарушено не было, поскольку ей предоставлено право повторной сдачи экзамена по математике в следующем учебном году.
Права обучающихся при ликвидации и реорганизации образовательных организаций
По общему правилу, закрепленному в ч. 11 ст. 22 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и (или) муниципальной образовательной организации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения.
Следует учесть, что приведенная выше норма не уточняет тип или вид образовательной организации, при ликвидации которой экспертное заключение является обязательным. Для сравнения, аналогичная норма, закрепленная в ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» содержит прямое указание на то, что экспертное заключение требуется при принятии решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей.
Вне зависимости от правового основания, в случае ликвидации или реорганизации муниципального учреждения дополнительного образования детей должна быть проведена оценка экспертной комиссией последствий подобного решения. К такому выводу пришел Омский областной суд в Апелляционном определении от 02 апреля 2014 г. по делу № 33-1499/2014.
Прокуратурой Омской области была проведена проверка соблюдения законодательства об образовании в части организации предоставления органами местного самоуправления дополнительного образования детям. Проведенной проверкой было установлено, что департаментом образования города проводились мероприятия по оптимизации штатной численности и сети учреждений дополнительного образования детей. В рамках указанных мероприятий были приняты ряд распоряжений о прекращении права оперативного управления недвижимым и движимым имуществом передаче данного имущества в иные образовательные учреждения. В нарушение действующего законодательства предварительная экспертная оценка принятых решений, несмотря на наличие признаков реорганизации образовательных учреждений дополнительного образования детей, не проводилась. Суд признал принятые решения недействительными с момента вынесения в связи с отсутствием экспертной оценки их последствий.
Следует отметить, что предметом рассмотрения в суде стало не само решение о реорганизации, а действия учредителя, содержащие признаки подобного решения, которые суд усмотрел в прекращении права оперативного управления недвижимым и движимым имуществом и передаче данного имущества в иные образовательные учреждения.
Выводы, содержащиеся в Апелляционном определении Оренбургского областного суда от 26 февраля 2014 г. по делу № 33-933-2014 можно рассматривать как описание правильного – полного и всестороннего – рассмотрения экспертной комиссией вопроса о правомерности реструктуризации образовательных организаций, фактически, в качестве инструкции для проведения аналогичных операций в других субъектах РФ.
Как следует из материалов дела, деятельность вновь созданных образовательных организаций на территории Оренбургской области была приостановлена в связи с аварийностью зданий, в которых они располагаются. Было принято решение о ликвидации образовательных организаций. Оценив правомерность самих решений и порядок их принятия, суд пришел к выводу о том, что сами по себе решения о ликвидации на момент их принятия не повлекли нарушения прав несовершеннолетних воспитанников на получение образования, а порядок принятия решений о ликвидации соответствует закону.
Суд отметил, что экспертной комиссией по вопросам реструктуризации сети образовательных учреждений дана положительная оценка решению о ликвидации муниципальных бюджетных дошкольных образовательных учреждений. Действующее законодательства не содержит требований к порядку принятия и форме заключения экспертной комиссии, поэтому протокол заседания экспертной комиссии может выполнять роль заключения экспертной комиссии. Материалами дела подтверждается, что все воспитанники ликвидированных учреждений были переведены во вновь созданные учреждения, ликвидация не повлекла перерыва в посещении детьми образовательных учреждений.
Заключение
Судебная практика по делам, связанным с общедоступностью общего образования достаточно единообразна, в ходе изучения судебных решений за 2013-2014 годы существенных противоречий между решениями судов в разных субъектах РФ по данной категории дел не выявлено.
Ниже сформулированы основные выводы судов по вопросам обеспечения доступности общего образования в исследуемый период:
- деятельность школы по регулярным перевозкам обучающихся осуществляется для обеспечения образовательного процесса и не подлежит лицензированию;
- возложение на органы местного самоуправления одного муниципального образования, являющегося учредителем образовательного учреждения, обязанности по организации бесплатной перевозки обучающихся зарегистрированных и фактически проживающих на территории другого муниципального района, не является нарушением и не влечет неправомерного расходования бюджетных средств;
- при осуществлении перевозок на школу возлагается обязанность по обеспечению безопасности транспортных средств, используемых для перевозки, а на учредителя – обязанность по обеспечению горючесмазочных материалов;
- собственник несет обязанность по оборудованию здания школы приспособлениями, позволяющими обеспечить беспрепятственный доступ в него маломобильных групп населения (пандус, поручни у лестниц);
- необеспечение школьников бесплатными учебниками является нарушением конституционного права на образование, при этом стопроцентное обеспечение учебно-методической литературой подразумевает не только количественное (для всех обучающихся), но и качественное (по всем предметам и по всем необходимым видам материалов) наполнение школьной библиотеки;
- рабочие тетради не могут использоваться на возвратной основе, а следовательно, не могут являться предметом заказа и входить в состав библиотечного фонда школьной библиотеки;
- школа не обязана обеспечивать диетическим питанием учащегося в соответствии с рекомендациями по имеющимся заболеваниям;
- родители имеют право сделать выбор в пользу семейного образования своих детей, но выплаты компенсаций действующее законодательство не предусматривает;
- завершение обучения по уровню основного общего образования (9 классов) дает детям-сиротам право на внеочередное обеспечение жилым помещением;
- организация ЕГЭ относится к полномочиям Российской Федерации, орган управления образованием субъекта РФ не вправе решать вопросы, касающиеся порядка проведения ЕГЭ и восстановления аннулированных результатов ЕГЭ;
- признано правомерным аннулирование ГЭК результатов ЕГЭ, полученных с нарушением процедуры проведения ЕГЭ (использование на экзамене справочных материалов);
- распоряжение о прекращении права оперативного управления недвижимым и движимым имуществом и передаче данного имущества в иные образовательные учреждения расценены судом как действия, имеющие признаки реорганизации образовательных учреждений и, следовательно, требующие проведения экспертизы;
- поскольку форма заключения экспертной комиссии законодательством не определена, протокол заседания экспертной комиссии может выполнять роль заключения экспертной комиссии.
------Обзор подготовлен по состоянию судебной практики на 31 июля 2014 года.
