Правовые проблемы трансформации отношений собственности в системе высшего образования в свете положений Федерального закона «Об автономных учреждениях»

Бородач Михаил Васильевич зав.кафедрой гражданского права и процесса, Институт государства и права Тюменского госуниверситета канд.юрид.наук, доцент

Федеральный закон «Об автономных учреждениях»[1], принятый не так давно и вступивший в действие 8 января 2007 года, предусматривает установление несколько иного механизма взаимоотношений между автономным учреждением и его учредителем, нежели тот, который к настоящему времени получил повсеместное распространение, в частности, в сфере образования. Большинство образовательных учреждений в России сегодня, если следовать классификации учреждений, приводимой в Гражданском кодексе РФ, относятся к числу бюджетных учреждений, финансируемых собственником и всецело зависящих от него в имущественных вопросах. Форма автономного учреждения по замыслу разработчиков Федерального закона «Об автономных учреждениях» должна позволить бюджетным учреждениям приобрести бóльшую самостоятельность в управлении и распоряжении самостоятельно «заработанными» денежными средствами и приобретенным на них имуществом. Пока процесс реализации данного Федерального закона нельзя признать активным: в масштабах страны случаи перехода бюджетных учреждений в форму автономного учреждения являются единичными. Однако, как можно полагать, вскоре этому процессу будет придан мощный импульс. По этой причине важно четко представлять те сложности, с которыми придется столкнуться образовательным учреждениям при принятии решений о переходе в форму автономных учреждений. Одной из возможных иллюстраций в этом отношении может служить анализ положений Федерального закона «Об автономных учреждениях» применительно к отношениям собственности, сложившимся в системе высшего образования.

Прежде всего, следует отметить, что сам факт принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» вызвал неоднозначное отношение как у руководителей высших учебных заведений, так и у работников. Кулуарно высказывались даже идеи о том, что принятие данного Закона является шагом по пути к постепенной приватизации федеральных государственных вузов, составляющих, как известно, костяк отечественной системы высшего образования. Апологеты существующей системы отношений собственности в сфере высшего образования стали ссылаться на то, что федеральные вузы и так обладают правом собственности на самостоятельно приобретенные активы, что подтверждается наличием, например, свидетельств о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество, которые к настоящему времени никем не оспорены; «заработанными» средствами государственные вузы также вправе распоряжаться самостоятельно, а потому единственной видимой причиной принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» может являться только желание государства подготовить почву для приватизации вузов.

Не углубляясь в критику приведенных рассуждений, необходимо сказать, что Федеральный закон «Об автономных учреждениях» отнюдь не нацелен на разрешение вопроса о наличии или об отсутствии у вузов права собственности на самостоятельно приобретенные активы; с точки зрения гражданского законодательства любое учреждение независимо от разновидности (бюджетное или автономное) принципиально может обладать лишь правом оперативного управления имуществом, правда, с бóльшим или меньшим объемом распорядительных полномочий.

В подтверждение данного тезиса следует более детально рассмотреть нормы законодательства, регулирующие отношения собственности в системе высшего образования в настоящее время, а также те, которые регулировали эти отношения в предшествующий период.

К настоящему моменту отношения собственности в системе высшего образования урегулированы рядом нормативных актов: прежде всего, Гражданским кодексом РФ (ст.ст. 120, 296, 298, 299), Законом РФ «Об образовании» (ст. 39) и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 27). Все названные нормы подверглись изменениям в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях».

Вместе с тем, Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 175-ФЗ, которым были внесены изменения в названные законодательные акты, не предусматривает нормы об обратной силе данного закона. Соответственно, вносимые в законодательство изменения не могут одновременно изменять и правовой режим имущества, установленный в соответствии с ранее действовавшими нормами права. Иными словами, если предположить, что в предшествующий период в соответствии с законодательством Российской Федерации на то или иное имущество было установлено право собственности вуза, то нужно признать, что изменения, вносимые в законодательство в настоящее время, не могут автоматически трансформировать это право собственности в право оперативного управления.

Анализируя нормы российского законодательства, регламентирующие отношения собственности в системе образования, можно выделить два основных этапа в его развитии, влияющих на определение правового режима имущества вузов. Первый этап ― до 01 января 2005 г., когда вступил в действие Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, исключивший из Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» нормы, разрешавшие вузам обладать имуществом на праве собственности. Второй этап ― соответственно, после 1 января 2005 г., когда было исключено право собственности вузов на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности высшего учебного заведения, а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности.

Руководствуясь нормами п. 7 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» (в ред. от 20.07.2004 г.) и п. 2 ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в ред. от 23.12.2003 г.), казалось бы можно сделать вывод: государственному вузу, несмотря на последующие изменения и дополнения законодательства, принадлежит право собственности на имущество (движимое и недвижимое), приобретенное и документально оформленное до вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ (т.е. до 01.01.2005 г.). Такому выводу способствует и норма, содержащаяся в п. 3 ст. 120 Гражданского кодекса РФ. Она устанавливает, что особенности отдельных видов государственных учреждений могут определяться законом и иными правовыми актами. Отсюда следует, что особенность таких учреждений, как государственные вузы, как раз и заключалась в том, что они могли частью имущества обладать на праве оперативного управления, а частью имущества ― на праве собственности. И хотя после 1 января 2005 г. такой особенностью государственные вузы уже не обладают, тем не менее, данное обстоятельство само по себе не влечет прекращения права собственности на имущество, приобретенное вузом ранее.

Между тем, вывод о возможности приобретения образовательным учреждением права собственности не раз подвергался критике как на страницах научной литературы, так и высшими судебными органами. В частности, представители Санкт-Петербургской школы цивилистики в своих работах указывали на противоречие Гражданскому кодексу РФ норм законов об образовании, допускавших право собственности образовательных учреждений на приобретаемое имущество[2]. В частности, приводились ссылки на то, что согласно п. 3 ст. 213 Гражданского кодекса РФ учреждения изначально не могли являться собственниками имущества, переданного им учредителями, а также имущества, приобретенного ими по иным основаниям.

Президиум Высшего арбитражного суда РФ, рассматривая одно из дел о признании за федеральным образовательным учреждением права собственности на нежилое помещение, указал следующее[3].

Согласно п. 2 ст. 299 Гражданского кодекса РФ, доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения. Пунктом 2 ст. 298 ГК не предусмотрено возникновения у учреждения права собственности на имущество, приобретенное им на доходы от деятельности, осуществляемой в соответствии с учредительными документами. Пункт 7 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» (в редакции, действовавшей в спорный период) содержит общие положения и конкретно не определяет возникновения у государственного образовательного учреждения права собственности на объекты, приобретенные за счет доходов, полученных от использования в своей деятельности государственного имущества, переданного ему на праве оперативного управления учредителем. Содержащиеся в названных законодательных нормах общие положения регулируют отношения собственности в системе образования и относятся к образовательным учреждениям, созданным в иной организационно-правовой форме. При указанных обстоятельствах выводы судов первой и кассационной инстанций о возникновении у государственного образовательного учреждения права собственности на спорное нежилое помещение, приобретенное по договору купли-продажи, не могут быть признаны обоснованными и соответствующими законодательству.

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Приобретение федеральным государственным вузом права собственности на движимое и недвижимое имущество в период до 01 января 2005 г. хотя и допускалось законодательством РФ, тем не менее в любое время может быть оспорено учредителем или иным заинтересованным лицом. При этом, как можно предполагать, исковая давность на такие требования не распространяется: приоритетный характер норм Гражданского кодекса РФ по отношению к нормам законодательства об образовании очень многим специалистам (как теоретикам, так и судьям) позволяет ссылаться на то, что образовательное учреждение в принципе не может приобрести право собственности на то или иное имущество (вне зависимости от того, подтверждено право собственности вуза документально или нет). В таких обстоятельствах утверждение о том, что какой-либо вуз обладает правом собственности на многочисленные объекты движимого и недвижимого имущества, имеет под собой весьма неустойчивые основания.

При оценке обоснованности утверждений о возможности для федеральных государственных вузов обладать имуществом на праве собственности важно учитывать еще одно обстоятельство. Выше было высказано мнение о том, что ни Федеральный закон «Об автономных учреждениях», ни Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 175-ФЗ обратной силы не имеют, а значит, не влекут автоматического изменения прав на имущество, приобретенное вузом до вступления их в силу. Между тем, данные законы вносят ряд изменений в законодательство Российской Федерации, тем самым еще раз подтверждая вывод о том, что по самому большому счету учреждения не вправе выступать собственниками какого-либо имущества (по крайней мере, приобретенного после 01 января 2005 г.). Это подтверждает и п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях», и п. 3 ст. 213 Гражданского кодекс РФ (в действующей редакции).

Поскольку рассматриваемые федеральные законы не предусматривают возможности для учреждений обладать имуществом на праве собственности, то заинтересованными лицами могут быть выдвинуты требования, основанные на п. 1 ст. 6 и п. 1 ст. 238 Гражданского кодекса РФ. То есть заинтересованные лица (прежде всего, учредитель) могут требовать прекращения права собственности вуза на любое имущество (движимое и недвижимое), которое хотя и было приобретено в собственность на законном основании, но теперь в свете новых норм законодательства не может принадлежать ему на праве собственности.

Таким образом, Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 175-ФЗ хотя и не имеют обратной силы, однако создают дополнительные правовые основания для принудительного прекращения права собственности вузов на имущество в связи с тем, что оно не может им на этом праве принадлежать. При этом указанные последствия могут наступить вне зависимости от того, изберет вуз форму автономного учреждения или нет. Соответственно, нет оснований усматривать в процессах перехода к форме автономного учреждения только отрицательные последствия, связанные с неизбежной ревизией всех активов вуза и прекращением права собственности вуза на самостоятельно приобретенное имущество; такие последствия, как было показано выше, могут наступить вне зависимости от того, изберет государственный вуз форму автономного учреждения или нет.

Между тем, избрание государственным вузом формы автономного учреждения, бесспорно, будет иметь ряд значимых последствий в плане изменения механизма имущественных взаимоотношений вуза и его учредителя. Эти последствия следует рассмотреть более подробно.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» определяет различный объем прав учреждения по использованию закрепленного за ним имущества в зависимости от того, каков характер и источники формирования данного имущества (ст. 3).

Имущество автономного учреждения подлежит дифференциации на две крупные группы:

1) недвижимое имущество и особе ценное движимое имущество, переданное автономному учреждению учредителем или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных учредителем специально на эти цели;

2) прочее недвижимое и движимое имущество (в том числе отнесенное к особо ценному, но приобретенное учреждением самостоятельно).

Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» имуществом, относящимся к первой группе, автономное учреждение вправе распоряжаться только с согласия учредителя; имуществом, отнесенным ко второй группе, в том числе недвижимым – самостоятельно, за исключением случаев внесения этого имущества в активы других юридических лиц в качестве их учредителя или участника. Соответствующие изменения внесены и в п. 1 ст. 298 Гражданского кодекса РФ.

В определенном смысле, гарантией сохранения за государственными вузами имущества, ранее приобретавшегося ими за счет внебюджетных источников (и возможно, числящегося в собственности вузов), является п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»: при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения запрещается изымать или уменьшать имущество (в т.ч. денежные средства), которые за таким учреждением закреплены. Правда, все имущество, вне зависимости от оснований и источников его приобретения, в свете вышеприведенных суждений, будет сохранено за вузами лишь на праве оперативного управления.

Вместе с тем, форма автономного учреждения как раз и позволяет обладателю права оперативного управления владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, приобретаемым за счет внебюджетных источников, почти так же, как если бы оно находилось в его собственности. Следовательно, можно сделать вывод о том, что выбор федеральным государственным вузом формы автономного учреждения несет в себе не больше риска, нежели сохранение статуса бюджетного учреждения. В первом случае вуз безусловно утрачивает право собственности на имущество, ранее приобретавшееся в его собственность, но получает достаточно широкие распорядительные полномочия в рамках права оперативного управления этим имуществом. Во втором случае вуз, возможно, сохранит на определенное время формальное право собственности на имущество, однако впоследствии это право может быть оспорено, как указывалось выше, и тогда распорядительные возможности вуза в отношении таких объектов фактически будут сведены к минимуму.

Вместе с тем, ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» не конкретизирует порядок определения группы имуществ, закрепленных за учреждением, в случае образования автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения. А ведь именно отнесение имущества к первой или ко второй группе будет определять объем распорядительных возможностей автономного учреждения.

В качестве рекомендации здесь можно выдвинуть следующее предложение. Согласно подпункту 2 п. 9 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» в решении о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения должны содержаться сведения об имуществе, которое закрепляется за автономным учреждением. Источники приобретения имущества (даже если оно приобреталось в прошлом), закрепляемого за автономным учреждением, могли бы быть указаны в названном решении; запрет на указание в решении о создании автономного учреждения таких сведений законодательство не содержит. Кроме того, согласно п. 3 ст. 11 Закона РФ «Об образовании» отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации. Существует Типовая форма такого договора, утвержденная Минобразованием РФ. Однако наличие Типовой формы договора между учредителем и образовательным учреждением не исключает возможности включить в текст этого договора сведения об источниках приобретения имущества государственным вузом.

Право федерального государственного вуза настаивать на указании в решении о создании автономного учреждения или в договоре с учредителем на источники приобретения того или иного имущества вытекает, как можно полагать, из принципа, закрепленного в п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях». Как известно, имущественные права (в том числе право распоряжения имуществом) имеют или могут иметь определенную денежную оценку; например, право аренды можно внести в качестве вклада в уставный капитал юридического лица. Соответственно, если при выборе формы автономного учреждения распорядительные права вуза в отношении имущества, ранее приобретавшегося за счет внебюджетных источников, будут сокращены путем отнесения этого имущества к числу объектов, предоставленных учредителем, то это будет означать не что иное, как уменьшение имущественных активов вуза, что противоречит пункту 11 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях».

Безусловно, наиболее предпочтительным в этом отношении был бы другой вариант. Уже сейчас, до того, как начался активный процесс перехода вузов в форму автономных учреждений, Государственной Думе России следовало бы рассмотреть возможность уточнения подпункта 2 п. 9 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях». Например, данный подпункт мог бы быть изложен следующим образом:

«9. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать:

…

2) сведения об имуществе закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также источники приобретения данных объектов;»

Наконец, следует обратить внимание еще на одно имущественное последствие выбора университетом формы автономного учреждения. Статьей 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» предусмотрено установление для автономных учреждений целевой (специальной) правоспособности. В рамках деятельности автономного учреждения выделяется основной вид деятельности и иные виды деятельности, которыми учреждение будет вправе заниматься постольку, поскольку это будет служить целям его создания, при условии что эти (иные) виды деятельности будут закреплены в уставе учреждения. Согласно ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях» внесение изменений в устав автономного учреждения отнесено к исключительной компетенции его учредителя. При этом наблюдательный совет учреждения хотя и рассматривает предложения о внесении изменений в устав, решения наблюдательного совета по данному вопросу носят рекомендательный характер (подпункт 1 п. 1 и п. 2 ст. 11). Это означает, что учредитель автономного учреждения вправе будет в любое время по своему усмотрению внести изменения в устав учреждения, а значит, существенно сократить перечень видов деятельности, которыми автономное учреждение вправе заниматься. Таким образом, распорядительные права автономного учреждения в отношении закрепленного за ним имущества будут в значительной степени сокращены.

Выход из этой ситуации видится только в изменении пункта 1 ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях» с тем, чтобы блокировать полномочие учредителя единолично изменять устав автономного учреждения в части видов его деятельности. По сути, нормы устава, определяющие перечень разрешенных автономному учреждению видов деятельности, носят статусообразующий характер; именно эти нормы определяют круг сделок, которые учреждение может совершать. Соответственно, бесконтрольное изменение учредителем целей и видов деятельности учреждения может привести, например, к тому, что образовательное учреждение лишится возможности приобретать имущество социально-культурного и бытового назначения; тем самым повысится риск оттока квалифицированных кадров, рассчитывавших на реализацию учреждением соответствующих социальных программ. С этой точки зрения, едва ли можно считать целесообразным предоставление учредителю права на немотивированное единоличное изменение устава автономного учреждения, в том числе в части целей и видов его деятельности.

В целом, оценивая позитивно факт принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях», нельзя не признать того, что отдельные его положения требуют корректировки. Однако, как известно, только практика применения нормативных актов такого уровня может способствовать комплексному осмыслению как позитивных, так и негативных аспектов их содержания. Задача же законодателя состоит в том, чтобы подготовить максимально выверенную правовую основу как для предстоящих процедур перехода государственных вузов в форму автономных учреждений, так и для последующего их функционирования. В противном случае власть рискует столкнуться с противодействием в образовательной среде, обусловленным неверным пониманием целей перехода вузов в форму автономных учреждений, что, в свою очередь, может послужить одной из причин снижения эффективности проводимой в стране модернизации высшего образования.

---