Аннотация: в статье на основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере образования, трудовых отношений, охраны здоровья граждан выявлены проблемы, связанные с закреплением прав и обязанностей медицинских, инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных работников образовательной организации. Сделанные выводы и предложения свидетельствуют о необходимости единообразного и централизованного похода к правовому регулированию кадрового состава образовательной организации с учетом новых требований Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Ключевые слова: иные работники образовательной организации; медицинские работники; инженерно-технические работники; административно-хозяйственные работники; учебно-вспомогательные работники; трудовые отношения; номенклатура должностей педагогических работников.
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[1] (далее — Закон об образовании в РФ) выделяет несколько групп субъектов, участвующих в отношениях в сфере образования.
1. Участники образовательных отношений: а) обучающиеся; б) родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся; в) педагогические работники; г) представительные организации (представители) обучающихся, родителей, педагогических работников[2]; д) организации, осуществляющие образовательную деятельность.
2. Участники отношений в сфере образования представлены совокупностью участников образовательных отношений — 5 вышеуказанных групп и еще 5 групп: а) федеральные органы государственной власти, б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в) органы местного самоуправления, г) работодатели и д) объединения работодателей. Всего 10 различных категорий субъектов).
3. Особую группу работников образовательных организаций в силу ст. 50 Закона об образовании в РФ составляют научные работники, которые, обладая обязанностями в отношении обучающихся, могут также рассматриваться как участники образовательных отношений, но в то же время не обладают всем комплексом прав и обязанностей педагогических работников.
4. Статья 26 Закона об образовании в РФ предусматривает формирование в образовательной организации коллегиальных органов управления образовательной организацией и относит к ним: а) общее собрание (конференция работников); б) педагогический совет; в) попечительский совет; г) управляющий совет; д) наблюдательный совет; е) другие коллегиальные органы, предусмотренные уставом.
5. Общественные объединения в образовательной организации представляют: а) советы обучающихся (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования — студенческие советы); б) советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся или иные органы; в) профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации (они рассматриваются названным законом в качестве представительных органов обучающихся и представительных органов работников); г) студенческие отряды (для обучающихся по основным образовательным программам среднего общего, среднего профессионального и высшего образования) — общественные объединения обучающихся, целью деятельности которых является организация временной занятости таких обучающихся, изъявивших желание в свободное от учебы время работать в различных отраслях экономики (их создание и деятельность предусмотрены ст. 34 Закона об образовании в РФ).
6. Учебно-методические объединения в силу предписаний ст. 19 Закона об образовании в РФ могут создаваться в целях участия педагогических, научных работников, представителей работодателей в разработке федеральных государственных образовательных стандартов, примерных образовательных программ, координации действий организаций, осуществляющих образовательную деятельность, по обеспечению качества и развития содержания образования. Учебно-методические объединения в системе образования создаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, поэтому не регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[3], поскольку являются государственно-общественными объединениями.
7. Статья 52 Закона об образовании обособляет в отдельную группу, именуемую «иные работники образовательных организаций», работников по следующим должностям: а) инженерно-технические; б) административно-хозяйственные; в) производственные; г) учебно-вспомогательные; д) медицинские работники; е) иные работники, осуществляющие вспомогательные функции. В прежнем Законе РФ «Об образовании» подобная группа работников не обособлялась.
Критерием отграничения иных работников образовательной организации от педагогических и научных работников образовательных организаций является факт осуществления ими вспомогательных по отношению к образовательному процессу функций. Это же обстоятельство позволяет не применять к иным работникам образовательной организации те требования к приему на работу, которые трудовым и иным законодательством установлены для педагогических работников. Для занятия должностей, соответствующих категории «иные работники образовательной организации», необходимо, чтобы профессиональные и иные характеристики претендентов на должность соответствовали квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, и (или) профессиональным стандартам, но действующий Закон об образовании в РФ не устанавливает требований к уровню их образования (в отличие от педагогических работников).
Если в отношении педагогических работников существует обязанность проходить в соответствии с трудовым законодательством предварительные при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры, а также внеочередные медицинские осмотры по направлению работодателя (ст. 48 Закона об образовании в РФ), то в отношении иных работников образовательной организации данным законом эта обязанность не предусмотрена. В то же время Закон об образовании в РФ — не единственный, и даже не главный акт в вопросе о том, какие категории работников обязаны проходить медицинские осмотры. Согласно ст. 213 Трудового кодекса РФ работники организаций пищевой промышленности, общественного питания и торговли, детских учреждений проходят медицинские осмотры (обследования) в целях охраны здоровья населения, предупреждения возникновения и распространения заболеваний. Кроме того, для отдельных категорий работников Трудовым кодексом РФ предоставлена возможность посредством других федеральных законов устанавливать обязательные медосмотры (обследования) в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены). Однако в действующем Законе об образовании в РФ проведение каких-либо медосмотров не предусмотрено. Но это не означает, что вопрос решен: в соответствии с Трудовым кодексом РФ устанавливать обязательные медосмотры (обследования) для отдельных категорий работников могут и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (то есть подзаконные акты), а также акты органов местного самоуправления (по решению органов местного самоуправления у отдельных работодателей могут вводиться дополнительные условия и показания к проведению обязательных медицинских досмотров (обследований).
Список работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования) работников, утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 12 апреля 2011 г. № 302н «Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда»[4]. Согласно данному акту работники организаций общественного питания, торговли, буфетов, пищеблоков, образовательных организаций всех типов и видов, а также детских организаций, не осуществляющих образовательную деятельность (спортивные секции, творческие досуговые детские организации и т. п.), работники дошкольных образовательных организаций, образовательных организаций интернатного типа и других должны один раз в год проходить медицинский осмотр у дерматовенеролога, оториноларинголога, стоматолога, инфекциониста, а также проходить ряд исследований (рентгенография грудной клетки, анализы на сифилис и гонорею, на гельминтозы).
Заметим также, что в нынешнем Законе об образовании в РФ, в отличие от Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», отсутствуют положения о том, что медицинские обследования проводятся за счет средств учредителя. Данный пробел мог бы вызвать множество вопросов, если бы не то обстоятельство, что с принятием Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[5] остались неизменными требования ст. 212 Трудового кодекса РФ. В данной статье установлено, что работодатель в случаях, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, обязан организовывать проведение за счет собственных средств обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров (обследований), других обязательных медосмотров (обследований), обязательных психиатрических освидетельствований работников, внеочередных медосмотров (обследований), обязательных психиатрических освидетельствований работников по их просьбам в соответствии с медицинскими рекомендациями с сохранением за ними места работы (должности) и среднего заработка на время прохождения указанных медосмотров (обследований), обязательных психиатрических освидетельствований[6].
Между правовым статусом педагогических работников и правовым статусом иных работников образовательной организации различия проявляются и в способах закрепления соответствующих прав и обязанностей. Права, обязанности и ответственность работников образовательных организаций, занимающих должности, о которых идет речь в ст. 52 анализируемого Закона об образовании в РФ, устанавливаются законодательством Российской Федерации, уставом, правилами внутреннего трудового распорядка и иными локальными нормативными актами образовательных организаций, должностными инструкциями и трудовыми договорами. В то же время анализ ст.ст. 47 и 48 этого же закона показывает, что права, обязанности и ответственность педагогических работников устанавливаются федеральным законом, за исключением трудовых прав и мер социальной поддержки, которые могут устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации.
Следует помнить, что в отношении иных работников образовательных организаций ни анализируемый Закон об образовании в РФ, ни Трудовой кодекс РФ не содержат специальных запретов на осуществление деятельности в рамках образовательной организации. Но специфика деятельности иных работников образовательной организации во многих случаях такова, что подпадает под действие норм ст. 351.1 Трудового кодекса РФ, которыми установлены ограничения на занятие трудовой деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних.
К трудовой деятельности в обозначенной сфере не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, основ конституционного строя и безопасности государства, а также против общественной безопасности.
Данные нормы подлежат корректировке, это следует из постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2013 г. № 19-П[7], где, в частности, говорится, что законоположения, которые вводят безусловный и бессрочный запрет на занятие педагогической деятельностью, а также иной профессиональной деятельностью в сферах с участием несовершеннолетних и, соответственно, предполагают безусловное увольнение лиц, имевших судимость (а равно лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по нереабилитирующим основаниям) за совершение иных указанных в данных законоположениях преступлений, кроме тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности, должны быть скорректированы. Новые нормы должны предусматривать необходимость учета вида и степени тяжести совершенного преступления, срока, прошедшего с момента его совершения, формы вины, обстоятельств, характеризующих личность, в том числе поведение лица после совершения преступления, отношение к исполнению трудовых обязанностей, а также иные факторы, позволяющие определить, представляет ли конкретное лицо опасность для жизни, здоровья и нравственности несовершеннолетних. То есть установление всеобщих и безусловных запретов при допуске к деятельности в организациях, где получают те или иные услуги несовершеннолетние, признано Конституционным Судом как несоразмерно ограничивающее право лиц, которые не представляют угрозы для детей, на свободное распоряжение своими способностями к труду и нарушающее баланс конституционно значимых ценностей.
Исходя из презумпции невиновности, которая, как известно, гарантирована гражданам ч. 1 ст. 49 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд РФ требует изменить нормы Трудового кодекса таким образом, чтобы принцип безусловного и обязательного расторжения трудового договора применялся лишь тогда, когда уголовное дело разрешено по существу или производство по уголовному делу завершено. До наступления указанных юридических фактов расторжение трудового договора должно быть дополнительно обосновано и не должно сводиться к факту возбуждения уголовного дела. Также Суд подчеркнул, что не должны наступать неблагоприятные последствия для лица в связи с совершением лицом деяния, которое на момент решения вопроса о приеме на работу или об увольнении не признается преступлением.
Действующий Закон об образовании в РФ не содержит норм, позволяющих более подробно определить характеристики основных групп должностей, образующих категорию «иные работники образовательных организаций». Однако в статье 52 Закона об образовании в РФ указывается, что «заместителям руководителей образовательных организаций, руководителям структурных подразделений и их заместителям» предоставляются отдельные права, социальные гарантии и меры социальной поддержки, предусмотренные педагогическим работникам. Тем самым можно предположить, что если руководители образовательных организаций названным законом рассматриваются как педагогические работники, то заместители руководителей образовательных организаций, руководители структурных подразделений и их заместители (например: завучи, заведующие кафедрами, заместители деканов и т. п.) рассматриваются этим законом как административно-хозяйственные работники. Однако данный вывод не соответствует Номенклатуре должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций, утвержденной постановлением Правительства РФ от 8 августа 2013 г. № 678[8] (далее — Постановление № 678). Как следует из Номенклатуры, заместитель руководителя образовательной организации, руководитель структурного подразделения образовательной организации и заместитель руководителя структурного подразделения образовательной организации по своему правовому статуса приравнены к руководителям образовательных организаций.
Вопрос о том, какие конкретные должности относятся к категории «иные работники», может решаться путем исключения массы должностей, относимых к педагогическим, из общего перечня должностей той или иной организации. В этих целях важно учитывать Постановление № 678, согласно которому должности педагогических работников предусмотрены для организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Следовательно, перечень должностей педагогических работников един и для образовательных организаций, и для организаций, осуществляющих обучение. И в том, и в другом случае выделяются две группы: 1) должности педагогических работников, отнесенных к профессорско-преподавательскому составу; 2) должности иных педагогических работников.
В силу норм действующего Закона об образовании в РФ к педагогическим работникам относятся и руководящие работники. Постановлением № 678 утверждены должности руководителей образовательных организаций, которые рассматриваются как педагогические работники. Но здесь есть две особенности: во-первых, речь идет о должностях исключительно образовательных организаций (а не организаций, осуществляющих обучение), а во-вторых, к должностям педагогических работников, отнесенных к профессорско-преподавательскому составу, и должностям руководителей образовательных организаций предписано относить директоров институтов, начальников институтов, ученых секретарей советов институтов, являющихся структурными подразделениями организаций, осуществляющих образовательную деятельность. То есть в примечании 1 значительно изменен смысл основной части акта, поскольку речь идет не исключительно об образовательной организации, но и о тех организациях, которые являются структурными подразделениями. При этом данные лица должны участвовать в образовательной деятельности, а сами должности «начальник факультета», «начальник института», «начальник кафедры» и «заместитель начальника кафедры» предусмотрены только для образовательных организаций, реализующих образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка. Тем самым произошло существенное ограничение того содержания, которое заложено в Законе об образовании в РФ дефиницией в отношении педагогических работников: педагогический работник — физическое лицо, которое состоит в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняет обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности. В рассматриваемом определении создана корреляция между должностью и фактом участия в образовательной деятельности: работники на руководящих должностях организаций, осуществляющих обучение, могут иметь педагогический статус, хотя, они не осуществляют непосредственное обучение, а лишь организуют образовательную деятельность. Более того, из дефиниции ст. 2 названного закона следует, что вышеуказанный подход (руководящие работники — тоже педагогические работники, даже если не участвуют в обучении и воспитании) необходимо использовать как в отношении образовательных организаций, так и в отношении организаций, осуществляющих обучение. Это означает, что и руководители организаций, осуществляющих обучение, являются педагогическими работниками при условии, что они выполняют обязанности по организации образовательной деятельности.
Данный подход не использован ни в ч. 2 ст. 46 Закона об образовании в РФ, ни в Постановлении № 678, поскольку должности руководителей образовательных организаций признаны равнозначными должностям руководителей структурных подразделений организаций, осуществляющих образовательную деятельность лишь в том случае, если они участвуют в образовательной деятельности. Однако участие в образовательной деятельности означает участие в реализации образовательных программ, поскольку образовательная деятельность — это деятельность по реализации образовательных программ. Следовательно, функции по обучению и воспитанию (образование), а также по организации процесса реализации образовательной программы — являются теми видами деятельности, каждая из которых по отдельности требует рассмотрения лиц, ее исполняющих, в качестве педагогических работников.
Используемая в ч. 2 ст. 46 анализируемого закона конструкция «должности педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должности руководителей образовательных организаций» должна толковаться таким образом: руководители структурных подразделений организаций, осуществляющих обучение, в должностные обязанности которых входит организация образовательной деятельности, являются педагогическими работниками, но при этом не являются руководителями образовательных организаций.
Данное толкование, как уже отмечалось, важно потому, что в случае, если должность работника образовательной организации отсутствует в номенклатуре должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций, но работник состоит в трудовых отношениях с образовательной организацией, то его статус определяется как принадлежащий к группе «иные работники образовательной организации». При этом следует четко понимать, что категория «иные работники» как собирательная конструкция, показывающая особенность правового статуса непедагогических работников, предусмотрена Законом об образовании в РФ исключительно для образовательных организаций, но не организаций, осуществляющих обучение.
Как уже отмечалось выше, в прежнем Законе об образовании отсутствовала такая особая категория, как «иные работники образовательной организации», но имелось несколько норм, которые регламентировали процедурные моменты участия третьих лиц в образовательном процессе. Например, ранее в ст. 39 было оговорено особое право образовательного учреждения на основании договора между образовательным учреждением и медицинским учреждением предоставлять медицинскому учреждению в пользование движимое и недвижимое имущество для медицинского обслуживания воспитанников, обучающихся и работников образовательного учреждения и прохождения ими медицинского обследования. Между такими государственными некоммерческими организациями и (или) муниципальными некоммерческими организациями указанные отношения могут осуществляться на безвозмездной основе.
Согласно ст. 51 прежнего Закона об образовании медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников образовательного учреждения обеспечивалось органами здравоохранения. Однако образовательное учреждение обязано было предоставлять помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников, ведь в соответствии со ст. 32 данного закона к компетенции образовательного учреждения относилось создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения.
В статье 41 ныне действующего Закона об образовании в РФ организация охраны здоровья обучающихся (за исключением оказания первичной медико-санитарной помощи, прохождения периодических медосмотров и диспансеризации) в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, возложена на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Организацию оказания первичной медико-санитарной помощи обучающимся осуществляют органы исполнительной власти в сфере здравоохранения. Образовательная организация обязана предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников.
Деятельность по охране здоровья обучающихся со стороны организаций, осуществляющих образовательную деятельность, разделена на: 1) организацию охраны здоровья и 2) создание условий для охраны здоровья обучающихся. Объем обязанностей значителен и, видимо, поэтому (и следуя традиции) в соответствии со ст. 52 действующего закона к категории «иные работники образовательных организаций» отнесены медицинские работники. Согласно ч. 1 этой статьи должности медицинских работников должны быть предусмотрены в образовательных организациях.
При толковании данной нормы неизбежно возникает вопрос о том, насколько предписания Закона об образовании в РФ реализуемы. Если исходить из норм трудового законодательства, то использование конструкции «работник образовательной организации» обозначает наличие юридической связи между конкретным физическим лицом и образовательной организацией. В соответствии со ст.ст. 19 и 20 Трудового кодекса РФ работником признается лицо, заключившее трудовой договор с работодателем. Однако для медицинских работников заключение трудового договора необходимо с медицинской организацией, поскольку в соответствии с законодательством Российской Федерации медицинская деятельность без лицензии и сертификата является незаконной.
Статья 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[9] (далее — Закон об основах охраны здоровья) определяет понятие «медицинский работник» следующим образом: «физическое лицо, которое имеет медицинское или иное образование, работает в медицинской организации и в трудовые (должностные) обязанности которого входит осуществление медицинской деятельности, либо физическое лицо, которое является индивидуальным предпринимателем, непосредственно осуществляющим медицинскую деятельность». Тем самым без наличия трудового договора с медицинской, а не с образовательной организацией, физическое лицо, даже получившее высшее или среднее медицинское образование в Российской Федерации и имеющее сертификат специалиста, собственно медицинским работником не является, если только это лицо не является индивидуальным предпринимателем, непосредственно осуществляющим медицинскую деятельность.
Так как ст. 2 Закона об основах охраны здоровья установлен особый правовой статус медицинской организации (собственно медицинская организация — это юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, но к медицинским организациям приравниваются также индивидуальные предприниматели, осуществляющие медицинскую деятельность[10]), то считать медицинской организацией образовательную организацию никак невозможно.
Именно с учетом этого подхода и определяется «судьба» медицинских работников образовательных организаций. В свое время на муниципальном уровне, руководствуясь положениями прежнего Закона об образовании о том, что медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников образовательного учреждения обеспечивают органы здравоохранения, а образовательное учреждение обязано предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников, начался процесс перевода медицинских работников образовательных организаций в штат медицинских организаций (см., напр., постановления Мэра г. Благовещенска от 24.07.2006 № 2413 «О переводе медицинских работников образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста прогимназии, начальной школы-детского сада из штата муниципальных образовательных учреждений города Благовещенска в штат учреждений здравоохранения» и Правительства Оренбургской области от 28.12.2011 № 1253-п «Об организации медицинского обслуживания обучающихся, воспитанников в государственных казенных образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении»[11], где определено, что медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников в образовательных учреждениях обеспечивается медицинским персоналом, который закреплен медицинскими учреждениями за этими образовательными учреждениями, а образовательные учреждения обязаны предоставить соответствующие помещения для работы медицинских работников и заключить договор с медицинским учреждением на оказание медицинского обслуживания обучающихся, воспитанников образовательных учреждений).
Своей спецификой в данном вопросе отличается законодательство Еврейской автономной области. Законом ЕАО от 31 октября 2012 г. № 180-ОЗ «О нормативе обеспеченности общеобразовательных учреждений и учреждений дошкольного образования на территории Еврейской автономной области услугами медицинских работников»[12] установлено, что в целях оказания лечебно-профилактической помощи учащимся образовательных учреждений и воспитанникам учреждений дошкольного образования (проведение целевой диспансеризации, вакцинопрофилактики, медицинского контроля за физическим воспитанием) в штатное расписание амбулаторно-поликлинических учреждений Еврейской автономной области включаются должности средних медицинских работников. При этом предусмотрены такие нормативы: 1) для общеобразовательных учреждений с численностью 300 и более учащихся — 1 ставка фельдшера или медицинской сестры; 2) для дошкольных образовательных учреждений с численностью 200 и более воспитанников — 1 ставка медицинской сестры.
Для образовательных учреждений, расположенных в сельской местности с меньшей численностью обучающихся ставка медицинской сестры устанавливается при численности 100 и более человек и предусмотрены варианты «взаимозачета» численности обучающихся в различных образовательных организациях. Медицинский работник закрепляется за образовательным учреждением нормативным актом учреждения здравоохранения, расположенного по месту нахождения данного образовательного учреждения.
Таким образом, в настоящее время имеется две модели: 1) модель «медицинский работник в образовательной организации» (вытекает из Закона об основах охраны здоровья), 2) модель «медицинский работник образовательной организации» (вытекает из Закона об образовании в РФ).
Важным моментом организации «представительства медицинской организации в образовательной организации» является возможность использования иных ресурсов «головной» медицинской организации в случае проблем, возникающих с оказанием медицинской помощи структурной единицей медицинской организации в образовательной организации (медицинский кабинет, стоматологический кабинет). В противном случае при наличии в штате образовательной организации медицинского работника у образовательной организации должна быть лицензия на медицинскую деятельность.
В апелляционном определении Краснодарского краевого суда от 27 августа 2013 г. по делу № 33-18434/2013[13] исследуется обращение прокурора о возложении на Администрацию МО г. Краснодар обязанности принять меры по обеспечению в полном объеме медицинского обслуживания (офтальмологической помощи) воспитанников МБДОУ «Детский сад комбинированного вида № 123», с учетом недостатков в физическом развитии детей, посредством: либо силами МБДОУ «Детский сад комбинированного вида № 123» в рамках имеющейся действующей лицензии по разделу офтальмология, с включением в штат образовательного учреждения медицинского персонала; либо передать помещение и оборудование офтальмологического кабинета в безвозмездное пользование медицинского учреждения, с последующим получением данным учреждением лицензии по разделу офтальмология (лицензированный кабинет). Администрация МО г. Краснодар исходила из того, что при выводе медицинских работников из штата муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения права воспитанников на охрану здоровья не нарушаются, поскольку медицинское обслуживание детей будет осуществляться учреждениями здравоохранения на более высоком качественном уровне как непосредственно в помещениях дошкольного учреждения, так и на базе собственных медицинских учреждений. Но в качестве противоположной позиции использовался аргумент о том, что график работы и место расположения нового места получения медицинской помощи создают проблемы и вместо ежемесячного прохождения курса офтальмологического лечения такое лечение дети получают один раз в квартал.
В своем решении суд руководствовался следующими аргументами. Ни в Законе РФ «Об образовании», ни в Типовом положении не содержались указания о том, что медицинский персонал образовательных учреждений должен числиться в штате учреждений здравоохранения, а дошкольные образовательные учреждения не имеют права осуществлять медицинскую деятельность в рамках своей компетенции. Более того, в соответствии со ст. 52 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в образовательных организациях предусматриваются должности медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.
Если у дошкольной образовательной организации имеется лицензия на осуществление медицинской деятельности, то она может осуществлять медицинскую деятельность, предусмотренную лицензией. То есть образовательное учреждение имеет все необходимые условия для оказания медицинской помощи, но при этом происходит сокращение штата медицинского персонала. В результате — ежедневные физиотерапевтические и офтальмологические процедуры фактически детям не оказываются, что негативно сказывается на здоровье детей, а также нарушает их права в связи с непредставлением квалифицированной коррекции недостатков в физическом развитии.
Согласно ст. 30 постановления Правительства РФ от 12 марта 1997 г. № 228 «Об утверждении Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья» медицинское обеспечение в коррекционном учреждении осуществляется штатным медицинским работником. Поэтому решением суда на администрацию МО г. Краснодар была возложена обязанность по принятию мер к обеспечению в полном объеме медицинского обслуживания, в том числе обязанность включить в штат образовательного учреждения медицинский персонала.
Что же касается правового регулирования правового статуса медицинских работников, их прав и обязанностей и правового статуса иных должностей, относимых к категории «иные работники образовательной организации», то следует отметить, что оно отличается. Для медицинских работников, как и для педагогических, устанавливаются близкие или идентичные меры социальной поддержки. Так, распоряжением Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от 30 мая 2012 г. № 1573-р «Об установлении компенсационных выплат на отдых и оздоровление педагогическим и медицинским работникам государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Комитета по образованию, в 2012 году»[14] установлены компенсационные выплаты на отдых и оздоровление педагогическим и медицинским работникам государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении Комитета по образованию.
Иногда в актах регионального уровня в качестве особых субъектов социальной поддержки наряду с педагогическими и медицинскими работниками выступают библиотечные работники. Например, постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 28 декабря 2011 г. № 658 «О мерах по поддержке библиотечных и медицинских работников образовательных учреждений»[15] предусматривается увеличение с 1 декабря 2011 г. бюджетных ассигнований на оплату труда библиотечных и медицинских работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (12 587,2 тыс. руб.) в виде увеличения размера повышающего коэффициента за квалификационную категорию и увеличения премиального фонда библиотечных и медицинских работников.
Из приведенного выше следует вывод, что принятые ранее иными органами государственной власти нормативные и ненормативные правовые акты, касающиеся должностей педагогических работников, должны быть пересмотрены. Например, Минтруд России в письме от 16 апреля 2013 г. № 12-3/10/2-2125 к педагогическим работникам в учреждениях социальной защиты относит множество не предусмотренных постановлением Правительства РФ № 678 должностей в сфере спорта: инструктор по спорту; инструктор-методист по адаптивной физической культуре; инструктор по адаптивной физической культуре; спортсмен-инструктор; тренер. Стоит также отметить, что сравнительный анализ постановления Правительства РФ № 678 и письма Минтруда России показывает сокращение видового разнообразия должностей педагогических работников, работающих в организациях социальной защиты.
Недавно вступивший в силу приказ Минобрнауки России от 30 августа 2013 г. № 1015 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования»[16] не содержит требований к штатному комплектованию образовательных организаций общего образования в целом.
В то же время в отношении учащихся с ограниченными возможностями здоровья предусмотрены отдельные требования, которые должны быть учтены при комплектовании штатов той или иной образовательной организации. Так, если в образовательной организации организуется образовательная деятельность по адаптированной основной образовательной программе, то необходимо создание условий для лечебно-восстановительной работы, организации образовательной деятельности и коррекционных занятий с учетом особенностей учащихся. Для этого в штате необходимо предусмотреть следующие должности:
учитель-дефектолог (сурдопедагог, тифлопедагог) на каждые 6–12 учащихся с ограниченными возможностями здоровья;
учитель-логопед на каждые 6–12 учащихся с ограниченными возможностями здоровья;
педагог-психолог на каждые 20 учащихся с ограниченными возможностями здоровья;
тьютор, ассистент (помощник) на каждые 1–6 учащихся с ограниченными возможностями здоровья.
Приказ Минобрнауки России от 30 августа 2013 г. № 1014 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам дошкольного образования»[17], как и приказ Минобрнауки России от 1 июля 2013 г. № 499 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам»[18], в отличие от рассмотренного выше аналогичного акта, вообще не содержат никаких указаний по поводу комплектования штатов организаций. И это несмотря на то, что значительное внимание в этом акте уделяется вопросам получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья. Данное обстоятельство тем более странно, что в целом оба приказа имеют практически идентичную структуру и весьма близки по содержанию (естественно, с учетом специфики дошкольного образования как первого уровня общего образования).
Нельзя не отметить, что несколько иное содержание имеет приказ Минюста России от 7 мая 2013 г. № 67 «Об утверждении Порядка осуществления начального профессионального образования и профессиональной подготовки осужденных к лишению свободы»[19]. Возможно, потому, что принят иным, а не Минобрнауки России, федеральным органом исполнительной власти. Так, в отношении штата организации, осуществляющей начальное профессиональное образование и профессиональную подготовку осужденных к лишению свободы, установлено, что состав руководящих (заместитель директора, директор обособленного структурного подразделения образовательного учреждения, старший мастер) и педагогических (преподаватель, мастер производственного обучения, методист) работников образовательного учреждения формируется образовательным учреждением во взаимодействии с учреждениями и территориальными органами ФСИН России. Структура и штатное расписание образовательного учреждения утверждаются приказом директора образовательного учреждения по согласованию с территориальным органом ФСИН России. В то же время данным актом предусмотрено наличие специального ответственного сотрудника учреждения, который занимается непосредственной организацией обучения в период производственной деятельности. Также выделена особая должность — наставник. Это работник УИС, осуществляющий обучение в период производственной деятельности в соответствии с трудовым договором и (или) должностной инструкцией, назначенный приказом учреждения, инженерно-технический и другой специалист учреждения, имеющий высшее профессиональное (среднее профессиональное) образование, и (или) высококвалифицированный рабочий (в том числе осужденный), имеющий опыт практической производственной работы. Таким образом, в рассматриваемом случае предполагается переход из категории «иные работники» образовательной организации (если речь идет об образовательном учреждении НПО ФСИН, реализующем основные профессиональные образовательные программы НПО и образовательные программы профессиональной подготовки) в категорию «педагогические работники». Данная специфика, как, впрочем, и сам факт регулирования, во-первых, обязательного, а во-вторых, начального профессионального образования в приказе Минюста России № 67 противоречит действующему Закону об образовании в РФ.
Возвращаясь к вопросу об отсутствии в данных актах конкретных указаний на то, какие именно должности, относящиеся к должностям педагогических и иных работников образовательной организации, должны быть предусмотрены в штатном расписании образовательной организации, реализующей те или иные образовательные программы, необходимо учитывать следующее. Исходя из того, что требования к структуре, объему, условиям реализации и результатам освоения общеобразовательных программ определяются соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами (ФГОС), логично предположить, что в этих стантартах должны содержаться ориентиры, позволяющие правильно укомплектовать штат педагогических и иных работников образовательной организации. Можно предположить также, что этот пробел будет восполнен в примерных образовательных программах или же в образовательных программах организации, осуществляющей образовательную деятельность. ФГОСы разрабатываются, в том числе, и для того, чтобы была создана основа для нормативов финансового обеспечения программы, в них должны быть установлены (закреплены) требования к психолого-педагогическому и кадровому обеспечению условий реализации программ в конкретной организации.
Хотя, если обратиться к Федеральному государственному образовательному стандарту дошкольного образования[20], то можно заметить, что в нем содержатся лишь общие положения, относительно того, какими должны быть педагоги с точки зрения их компетентности и иных качеств, которые носят декларативный характер. Но в этом стандарте отсутствует ясность относительно структуры педагогического, а также иного коллектива, принимающего участие в реализации программы.
Подобная ситуация способна еще более усугубить проблемы, которые начались еще до вступления в силу Закона об образовании в РФ и связаны с общей тенденцией сокращения бюджетных расходов за счет передачи обязательств по исполнению государственных и муниципальных услуг, социальных услуг, оказываемых государственными и муниципальными организациями, на аутсорсинг иным организациям. Ранее уже имели место жалобы технического персонала муниципальных детских садов в аппараты уполномоченных по правам человека различных субъектов Российской Федерации по поводу того, что они были вынуждены уволиться по настоянию руководителей по собственному желанию, после чего с ними были заключены договоры подряда[21]. По сути, эти сотрудники исполняют свой прежний функционал, но при меньшей оплате. Кроме того, сотрудники лишились социальных гарантий, которые они имели ранее по трудовому договору. Оказать содействие в восстановлении трудовых прав этих граждан крайне затруднительно, поскольку уволились они «по собственному желанию».
Выведение работников из штата образовательной организации, как правило, сопровождается сокращением социальных гарантий для данных работников, в частности, на них не распространяются те режимы бесплатности получения услуг или благ, которые распространяются на работников, работающих по трудовому договору и состоящих в штате организации. Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1204 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста»[22] штатные работники учреждения проходят периодическое бесплатное медицинское обследование, которое проводится за счет средств учредителя (учредителей). Учреждение устанавливает заработную плату работников в зависимости от их квалификации, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты), структуру управления деятельностью учреждения.
Если в рассмотренных выше актах не содержатся требования к кадровому составу коллектива образовательной организации, то, может быть, акты, не относящиеся к компетенции Минобрнауки России, дают ответы на эти вопросы?
Анализ постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 29 декабря 2010 г. № 189 «Об утверждении САНПИН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях»[23] показывает, что в данном акте имеется несколько предписаний, нормативов, которые позволяют рассчитать время функционирования «иных работников» образовательной организации. Так, например, помимо непосредственного оказания медицинской помощи обучающимся, медицинский работник в образовательной организации привлекается к тестированию физической подготовленности, участию в соревнованиях и туристских походах, и дает соответствующие разрешения. Медицинский работник обязан присутствовать на спортивных соревнованиях и на занятиях в плавательных бассейнах. Предписания, касающиеся генеральной уборки («генеральная уборка техническим персоналом (без привлечения труда обучающихся)»), свидетельствуют о том, что технический персонал — это часть «иных работников» образовательной организации.
Нормы штатной численности работников образовательных учреждений дополнительного образования детей в области культуры, согласно Приложению к письму Департамента молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей Минобрнауки России от 10 октября 2006 г. № 06-1616, определяются на основе Методических рекомендаций по финансированию образовательных учреждений, реализующих программы дополнительного образования детей художественно-эстетической направленности (детских школ искусств).
Ранее учредители сами определяли штатные нормативы в отношении подчиненных организаций, принимая соответствующие акты. Так, в постановлении Администрации муниципального образования городского округа «Ухта» от 6 февраля 2013 г. № 176 «Об утверждении нормативов штатной численности работников муниципальных учреждений культуры МОГО "Ухта"»[24] указано, что общая штатная численность работников образовательных учреждений дополнительного образования детей определяется путем суммирования численности административного персонала, численности педагогического персонала, учебно-вспомогательного персонала и обслуживающего персонала.
Постановление Правительства Ленинградской области от 19 октября 2007 г. № 262 «Об утверждении штатных нормативов руководителей, специалистов, технических исполнителей (учебно-вспомогательного персонала), относимых к категории служащих и рабочих для государственных образовательных учреждений, финансируемых из областного бюджета Ленинградской области»[25] отличается тем, что в нем отсутствует деление на педагогических и иных работников, но есть деление на специалистов и служащих, рабочих и др. Спорность предлагаемого подхода к классификации (помимо того, что она не соответствует закрепленной в Законе об образовании в РФ) состоит в том, что в группу специалистов включены и педагогические работники, и инженерно-технические, и иные работники.
Как усматривается из содержания приказа Департамента образования г. Москвы от 1 марта 2011 г. № 166 «Об утверждении методических рекомендаций по составлению штатных расписаний государственных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, системы Департамента образования города Москвы»[26], его издание обусловлено тем, что п. 9 ч. 2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» к компетенции образовательного учреждения были отнесены полномочия, связанные с: 1) установлением структуры управления деятельностью образовательного учреждения; 2) установлением штатного расписания; 3) распределением должностных обязанностей.
В соответствии со ст. 28 действующего Закона об образовании в РФ к компетенции образовательной организации отнесено лишь установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации. Согласно п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона г. Москвы от 20 июня 2001 г. № 25 «О развитии образования в городе Москве»[27] утверждение примерных штатных расписаний и норм численности работников государственных образовательных учреждений города Москвы различных типов и видов является компетенцией органов государственной власти города Москвы, осуществляющих управление в сфере образования.
Названным законом предлагается примерное штатное расписание учреждения, которое носит рекомендательный характер. Среди рекомендуемых должностей, не относимых к разряду педагогических работников и реализующих вспомогательные по отношению к учебному процессу функции, выделены: заместитель директора по социальной защите, заместитель директора по обеспечению безопасности, заместитель директора по административно-хозяйственной работе, заведующий хозяйством, секретарь-машинистка (документовед), заведующий библиотекой и библиотекарь, секретарь учебной части, рабочий по обслуживанию и текущему ремонту зданий, сооружений и оборудования (слесарь-сантехник, электромонтер, столяр), гардеробщик. В случае необходимости могут быть введены следующие должности: заместитель директора по экономическим вопросам, специалист, лаборант, главный бухгалтер, бухгалтер, экономист и кассир, техник или медиаспециалист, оператор (техник) скрининг-диагностики, заведующий хозяйством, заместитель директора по оздоровительной работе, врач-педиатр, старшая медицинская сестра, программист, инструктор-методист, шеф-повар, повар, кладовщик, подсобный рабочий, лаборант по подготовке спортивных площадок и залов для занятий физкультурой (оснащенных спортивными снарядами и оборудованием), обслуживающий персонал спортивного зала, инженер медицинского оборудования, системный администратор, инженер по охране труда, лифтер, инженер по зданию, рабочие по обслуживанию и текущему ремонту зданий, сооружений и оборудования на отопительный сезон, рабочий по комплексному обслуживанию (уборщица), рабочий по комплексному обслуживанию (дворник), водитель, автослесарь или механик, рабочий по стирке спецодежды (белья), сторож, садовник и др.
Проведенный анализ позволяет рассматривать положения Закона г. Москвы «О развитии образования в городе Москве» в части штатного расписания иных работников образовательной организации в качестве позитивного опыта, который заслуживает изучения и восприятия на федеральном уровне. В этом документе данная проблема получила более развернутое решение, и рекомендуемые правила распространяются на большее число субъектов, нежели в постановлении Минтруда РФ от 21 апреля 1993 г. № 88 «Об утверждении нормативов по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений (ясли, ясли-сады, детские сады)»[28]. Считаем, что рекомендованные Законом г. Москвы требования, в зависимости от уровня реализуемых образовательных программ и иной специфики, должны быть отражены либо в специальном акте Минобрнауки России, носящем рекомендательный характер, либо частично введены в ФГОСы или включены в требования о порядке организации и осуществления образовательной деятельности по всем образовательным программам.
Более предпочтительным представляется вариант о требованиях к порядку организации и осуществления образовательной деятельности. Во-первых, это позволит разнообразить их содержание (которое, как было отмечено ранее, построено по одному шаблону и отличается высокой долей заимствования норм Закона об образовании в РФ), а во-вторых, данные акты имеют обязательный характер для всех образовательных организаций всех форм собственности и организационно-правовых форм, в том числе и для индивидуальных предпринимателей. Это отличает данные акты от типовых положений. Несмотря на то, что последние имели форму нормативного правового акта Правительства РФ — постановления, — его нормы не обладают столь высокой степенью обязательности и императивности. Так, например, согласно постановлению Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении»[29] общеобразовательное учреждение на основе Типового положения разрабатывает свой устав, а для негосударственных общеобразовательных учреждений Типовое положение выполняет функцию примерного.
