Федеральный закон от 21.07.2014 N 256-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования" был официально опубликован 22.07.2014 на Официальном интернет-портале правовой информации и в силу своей ст. 8 вступил в силу 17 октября 2014 года.
Законом вводится институт независимой оценки качества услуг, который является межотраслевым, поскольку устанавливает единые принципы и правила для нескольких сфер: культура, социальное обслуживание, здравоохранение и образование. При этом специальных норм, закрепляющих именно общие начала данного института, не сопряженные с его раскрытием в рамках образования, здравоохранения, социального обслуживания или культуры, не имеется. О том, что речь идет о новом институте можно судить на основе выявленных общих черт организации и осуществления независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы. Такие черты имеются. Выбор предметов регулирования: образование, культура, здравоохранение, социальное обслуживание позволяет употреблять обобщенное понятие – «социальная сфера» и соответственно «организации социальной сферы». Первые варианты данного закона, когда он был еще законопроектом, в наименовании использовали категорию «организации, оказывающие социальные услуги» и в перечень изменяемых законов был более широким, чем в законе сегодня (и библиотеки и музеи и социально ориентированные некоммерческие организации, и автономные учреждения, и физкультурно-спортивные организации. Однако термин «социальные услуги», несмотря на его широкое понимание в правовой доктрине и в актах программного характера, в законах федерального уровня до сих используется в крайне узком понимании и легально сводится исключительно к социальному обслуживанию.
Полномочиями, касающимися института независимой оценки, наделены органы государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления. Для них создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями - это полномочие по предметам совместного ведения, осуществляемое самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Для органов местного самоуправления предусмотрено право на создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями имеют:1) органы местного самоуправления городского, сельского поселения; 2) органы местного самоуправления муниципального района; 3) органы местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением.
Однако в части оценки качества образовательной деятельности необходимо учитывать, что полномочиями в части предоставления образования наделены лишь муниципальный район, городской округ. Следовательно, именно эти виды муниципальных организаций имеют полномочия по организации независимой оценки качества образования.
В чем состоит сущность независимой оценки? Как правило (хотя это и не всегда следует из содержания нормативных правовых актов оценка) оценка – это процесс и результат экспертной деятельности. Однако независимая оценка качества образования направлена на получение сведений. Заметим: не анализа, ни сопоставления, не выявления, ни иных действий с информацией, заключающейся в ее переработке и осмыслении, а лишь получение информации. Это существенным образом отличает независимую оценку в образовании от независимой оценки в иных сферах, где цель иная – это форма общественного контроля и предполагает оценку условий оказания услуг по ряду критериев.
Что составляет предмет независимой оценки: 1) качество подготовки обучающихся и 2) качество образовательной деятельности. Далее читаем закон и понимаем, что это не объекты оценки, а виды оценки. Заметим, что при этом в статье 95 теперь образовательная деятельность не рассматривается как деятельность по реализации образовательных программ, поскольку эти виды деятельности перечисляются через запятую как равнопорядковые явления, а не синонимы.
Не является окончательно ясным, кто будет наделен полномочием по определению состава информации о результатах независимой оценки качества образовательной деятельности и порядка ее размещения на специальном сайте. Это должен быть орган, уполномоченный Правительством Российской Федерации. И с учетом того, что координация деятельности и общее методическое обеспечение проведения независимой оценки качества возложены на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.
Полномочия Минобрнауки России сведены к созданию общественного совета, обеспечении технической возможности размещать на своем сайте мнения граждан о качестве образовательной деятельности, и к установлению показателей, раскрывающих содержание общих критериев оценки качества образовательной деятельности. Сами же критерии установлены частью 4 ст. 95.2:
1) открытость и доступность информации;
2) комфортность условий;
3) доброжелательность, вежливость, компетентность работников;
4) удовлетворенность качеством образовательной деятельности организации. Эти критерии в целом универсальны за отдельными исключениями. В социальном обслуживании, культуреи медицине есть еще два дополнительных критерия - время ожидания предоставления услуги и доступность получения услуг. Сокращение перечня критериев в сфере образования с одной стороны, справедливо (сокращение степени бюрократизации процесса), но не учитывает, что для дошкольного образования, конечно, важно время ожидания, а для сфер общего и высшего – доступность услуг элитных образовательных организаций.
В данном законе пошли по пути, уже испробованному Минобрнауки России в отношении оценки эффективности (результативности) деятельности научных организаций и вузов: вводятся общие критерии оценки, которые в целом разумны и сомнений не вызывают, а затем на уровне актов министерства начинается их детализация, которая делает эти критерии либо невыполнимыми (публикации в Скопус и Веб оф сайенс для гуманитарных наук и в условиях международной изоляции), либо формальными. Однако и эта ситуация является более приемлемой, чем та, которая могла бы иметь место сейчас. Речь идет о том, что предполагалось наделить общественные советы (и на федеральном и региональном и местном уровне) правом устанавливать дополнительные критерии оценки, что на наш взгляд, привело бы к появлению разных систем оценки, в результате множественности критериев сами результаты оценки потеряли бы всякое значение, они просто стали бы несопоставимыми.
Применительно к системе образования независимая оценка качества касается деятельности всех организаций, осуществляющих образовательную деятельность (и образовательные организации и организации, осуществляющие обучение), но лишь в части образовательной деятельности этих организаций. Именно эти аспекты получили отражение в статьях ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», касающихся полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, а также в ст. 95.
Также не совсем ясен статус организаций, осуществляющих оценку. Согласно ст. 95 независимую оценку качества образования осуществляют специальные организации «юридические лица, выполняющие конкретные виды такой оценки». При этом не ясно, должны ли разные виды оценки соединяться в рамках одной организации или же это исключено. Далее, какие-либо требования к этим организациям существуют до конкурса или же принадлежность к данной группе организаций будет определяться по итогам конкурса?
Одним из отличительных преимуществ независимой оценки в сфере образования является то, что в образовании уже имелся комплекс норм, позволяющий с минимальными затратами проводить оценку качества деятельности организации – Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» предусматривал как институт независимой оценки качества образования, так и принцип информационной открытости (включая соответствующий механизм его реализации). Заметим, что рассматриваемый Федеральный закон вводит этот институт и в культуру, и в медицину, и в социальное обслуживание с «нуля».
В Федеральном законе, на наш взгляд, не удалось добиться чистоты в отношении того, что является объектом анализа. Основная идея – общедоступная информация, размещенная на сайтах, но ч. 8 ст. 95.2 рассматривает как общедоступную информацию государственную и ведомственную статистическую отчетность. Эти статистические данные не являются общедоступными, если не размещены на сайте министерства или иного ФОИВа или не были официально опубликованы. В законе это подтверждается, поскольку эти статистические данные предоставляются оператору специально (в противном случае нужно было просто указать на место их опубликования). Таким образом, сравниваться будут два различных массива информации: одна с сайта образовательных организаций, другая – предоставленная органами местного самоуправления и органами государственной власти. Сопоставить эту информацию сможет лишь оператор, но не родители, ученики, педагоги и т.п.
Сложно и с основаниями проведения оценки. Если в отношении качества подготовки обучающихся – это инициатива любого участника отношений в сфере образования (участники отношений в сфере образования - обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители, организации, осуществляющие образовательную деятельность + федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, работодатели и их объединения), то в отношении оценки качества организаций – не совсем ясно. Формирование общественным советом перечня – по закону является основанием для оценки. Но требования к тому, по каким основаниям формируется этот перечень, какова процедура и т.п. – в федеральном законе отсутствуют. Заметим, что в первоначальных редакциях проекта планировалась норма и она не вызывала нареканий, согласно которой со стороны Минобрнауки должно было бы осуществляться методическое обеспечение процесса независимой оценки. Несмотря на то, что полномочий по методическому руководству за Минобрнауки закреплено не было, эти полномочия министерство уже исполняет. Так, в настоящее время имеются методические рекомендации (Письмо Минобрнауки России от 14.10.2013 N АП-1994/02 "О методических рекомендациях по внедрению НСОКО" (вместе с "Методическими рекомендациями по проведению независимой системы оценки качества работы образовательных организаций").
Анализ документа, не являющегося обязательным для применения и пока не отмененного, показывает, что во-первых, он пытается заполнить пустоты федерального закона, что совершено недопустимо с помощью подобного юридического инструментария, а во-вторых, не учитывает ни духа, ни буквы федерального закона. Например, в методических рекомендациях не указано, что независимая оценка качества работы образовательных организаций осуществляется по инициативе юридических или физических лиц с привлечением к этой оценке организаций, имеющих опыт в данной деятельности и использующих валидный инструментарий для проведения оценочных процедур. Образовательная организация вправе выбрать сама те организации (общественные, общественно-профессиональные, автономные некоммерческие, негосударственные организации), которые будут содействовать получению ею независимой оценки деятельности. Как это соотносится с полномочиями общественного совета, выделением специальных организаций, осуществляющих независимую оценку и конкурсной процедуры – не понятно.
Использование механизма государственного контракта – при утверждении разработчиков законопроекта о том, что его реализация не потребует дополнительного финансирования (федерального, субъектового, муниципального) – очень большая «черная дыра» с учетом высочайшей коррупциогенности и громозкости данного механизма. Более оптимальной была бы ситуация, при которой можно было бы отказаться и от общественных советов и от конкурса, ограничившись развитием принципа информационной открытости до такой степени, при которой в адрес учредителя направлялась бы вся информация, касающаяся оценки гражданами и организациями деятельности той или иной образовательной организации. Но увы, данное решение не рассматривалось.
