К настоящему времени в российской юридической науке и правовой практике появляются первые признаки антропологизации объектов исследования. Тема прав человека и правовых средств их защиты становится одной из приоритетных. Формируются новые взгляды на права и свободы человека и гражданина как на систему ценностей, которая способна примирить человека с окружающим его обществом и с государством, преодолеть их взаимное отчуждение, вывести на определенный уровень правового порядка.

Однако, отстаивая приоритет прав личности над коллективными правами, важно не впасть в крайности западного индивидуализма и найти оптимальный вариант взаимоотношений личности, коллектива, государства и общества. И сфера высшего образования не исключение. В этой области общественных отношений особенно ярко проявляются и пересекаются публичные и частные интересы, причем усиление частного стимулирует внимание публичного, а усиление публичных начал неизбежно влечет реакцию частной составляющей.

Право на ВПО, согласно п.2 с) ст.13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, должно быть одинаково доступно для всех на основе способностей каждого и с постепенным введением его бесплатности.²⁷⁸Все республики бывшего Советского Союза, ныне государства СНГ, в целом предоставили право на ВПО в соответствии с положениями Пакта.²⁷⁹

Присущий российской Конституции новый правовой подход, новая правовая идеология опираются на исторически апробированное

положение о правах и свободах человека и гражданина как основной показатель признания и соблюдения права и справедливости в общественной и государственной жизни людей. Это, по выражению В.С. Нерсесянца, человекоцентристское npaвопонимание можно охарактеризовать как своеобразный естественно-правовой вариант общей концепции различения и соотношения права и закона. Своеобразие же состоит в том, что исходно правовое начало, согласно Конституции, представлено в правах и свободах человека. При этом Конституция (п. 2 ст. 17) исходит из того, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принад­лежат каждому от рождения.

В конституционном правопонимании сочета­ются два компонента: юридико-аксиологический (права и свободы человека как высшая ценность) и естественно-правовой (прирож­денный характер и неотчуждаемость основных прав и свобод чело­века). Причем оба компонента такого гуманистического правопони­мания исходят именно из индивидуальных прав и свобод. Принцип равенства этих индиви­дуальных прав и свобод определяет вместе с тем и их пределы, рамки их всеобщего признания и реализации.

Нельзя не согласиться с цитируемым автором, что принципиальная ориен­тация государства на права и свободы человека – это не просто учет уроков нашего прошлого и современных международно-правовых требований в данной области, но и по сути своей верная и обоснованная правовая позиция.

Наряду с характеристикой прав и свобод человека в качестве высшей ценности и признанием неотчуждаемого и прирожденного характера основных прав и свобод человека в новой Конституции также подчеркивается общезначимость и обязательность этих прав и свобод для всего государства в целом: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека — обязанность государства» (ст. 2). Согласно ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Отмечается, что в общем массиве международных стандартов прав и свобод личности особое место занимают стандарты в области образования.²⁸⁰Во многом это обусловлено именно тем, что в образовании, как уже отмечалось, сочетаются публичные и частные, личностные интересы.²⁸¹Следовательно, механизм административно-право-вого обеспечения этого конституционного права граждан должен учитывать двойственную природу права на образование, его «двойное назначение».

Хотя вопрос о правах человека всегда сопряжен с вопросом о соотношении интересов личности и индивида, в работах, посвященных высшему образованию, подобный комплексный подход отсутствует. Оценивается наличие конституционно-правовых основ образования,²⁸²образование преподносится как естественное право человека²⁸³либо исследуются вопросы совершенствования всей образовательной системы. Между тем возможность реализации обсуждаемого конституционного права на ВПО обусловливается единством двух факторов – личностного и социального, или общественного. Личностный фактор проявляется в статусе студента, социальный – в созданном государством механизме надлежащего административно-правового обеспечения этого права.

Уже было отмечено, что под механизмом обеспечения того или иного права понимают закрепленную в законе соответствующую функцию государства, нормативно-правовые акты, различные организации, а также органы, формы и методы управления данной сферой общественных отношений.²⁸⁴Однако в последнее время отмечается, что механизм взаимодействия управленческих и правовых средств в образовании еще только предстоит раскрыть, установить особенности его административно-правового регулирования.²⁸⁵В сфере образования нет очевидного противостояния между публичной властью и индивидом. Необходимо, однако, чтобы публичная власть выступала гарантом порядка в образовательных отношениях и не подавляла индивида. Поэтому в механизм реализации права на ВПО объективно должен быть включен нормативно закрепленный статус участников этих отношений – в целях создания действительно комплексного механизма и обеспечения приоритета прав личности в нем.

Цели образования производны от конституционных положений, провозглашающих человека, его права и свободы высшей ценностью. «В качестве основной цели управления образованием в РФ слеедует назвать обеспечение права личности на образование, понимаемое как формирование, реализация определенных мер, направленных на создание и под­держание необходимых условий осуществления человеком предоставленной ему возможности получить образование. Названная цель реализуется посредством конституционно установленных гарантий прав личности в области образования».²⁸⁶

Следовательно, гарантирование права на образование, иных прав и свобод в области образования – это одна из функций управле­ния, благодаря которой обеспечивается соответствующее право личности.

В свете определенной моды на концепцию естественного характера основных прав и свобод человека ряд авторов – М. Андиева, Е. Волохова, И. Никитина, Ю.А. Кастель – стремятся обусловить естественный характер права на образование.²⁸⁷Общепризнанно, что это одно из социально-экономических прав, относящихся к правам человека второго поколения.²⁸⁸А к естественным правам относятся те фундаментальные социальные блага, которые человек обретает с рождения и которые не отчуждаемы от него (при всей сложности и неисследованности этой проблемы). Им также свойственна непосредственная реализация (без какого бы то ни было правоприменительного акта), объективно не зависящая от воли людей.²⁸⁹Очевидно, что право на высшее образование, при всей его значимости для развития и формирования личности, обставлено в своей реализации значительным числом формально-юридических актов: как позитивного права (об этом чуть позже), так и актов правоприменения (решение приемной комиссии, приказ по вузу и др.), а также рядом субъективных действий (подача документов, подготовка к вступительным испытаниям, сдача экзаменов, апелляция и т.п.). Более того, человек вполне может отказаться от использования этого права. Полагаем, что это интересный и достаточно самостоятельный предмет для дискуссий, однако произвольный «переброс» прав и свобод человека из одной группы в другую (естественные – позитивные) не способствует ни усилению их правовой защищенности, ни появлению какого-либо дополнительного приоритета со стороны государства. Значимость права на ВПО обеспечивает его закрепление в ст. 43 Конституции Российской Федерации как одного из основных прав человека и гражданина. Это тем более важно, что право на образование рассматривается в качестве самостоятельного элемента правового статуса личности лишь в незначительном числе конституций, в большинстве государств оно оказывается производным от права на труд или логически вытекает из таких прав, как право на доступ к информации, на свободу творчества и т.д.²⁹⁰В этом смысле наша Конституция уже поднимает право личности на ВПО на должную высоту.

Следует подчеркнуть, что Россия советского периода имеет давнюю традицию правового регулирования права на образование, в том числе высшего, и его конституционного закрепления. Право на ВПО в составе более общего права на образование составляло неотъемлемую категорию правового статуса личности. Современное конституционное право на образование исследуют многие современные ученые и практики.²⁹¹Представляется важным выделить тот аспект современной трактовки прав человека, который сформулировал В.С. Нерсесянц, распространив его и на право на ВПО. Он, в частности, писал: «…особенности правопонимания, присущие новой рос­сийской Конституции, обусловлены тем принципиальным обстоя­тельством, что речь идет о Конституции страны, осуществляющей переход от тоталитарного, антиправового социализма к постсоциа­листическому правовому строю». В такой ситуации речь идет не о совершенствовании и развитии давно сложивше­гося права и правопорядка, а о формировании и утверждении правовых начал в общественной и политической жизни, о правовой организации государственной власти, о правовых отношениях между властью и индивидами, о признании и защите правового статуса личности и т. д.²⁹²

По мнению цитируемого автора, одно из важных достоинств новой российской Конституции состо­ит как раз в том, что основные характеристики всего конституционно рег­ламентируемого пространства в целом и правовой государственности в частности даются в ней с позиций и под углом зрения прав и свобод человека и гражданина, их признания и защиты. «Такой подход особенно важен и актуален для общества с тоталитарно-социалистическим прошлым, где право подменялось антиправовым законодательством и властно-силовыми нормами и где отрицание права прежде всего означало бесправие людей в частных и публичных отношениях».²⁹³

Только теперь по достоинству признается общечеловеческая ценность и значимость этих идей и институтов. Вместе с тем не следует забывать, что конкретно-исторически права и свободы человека и гражданина в своем развитом виде стали выражением буржуазных представлений о свободе, праве, государственности и т.д. и получили практическую реализацию лишь в условиях зрелого капиталистического строя, на базе уже устоявшегося и функционирующего буржуазного гражданского общества. Так что само по себе конституционное признание таких идей и ценностей постсоциалистической России еще не дает объективно необходимых для их практического осуществления условий.

В этой связи показательно, что наряду с характеристикой прав и свобод человека в качестве высшей ценности и признанием неотчуждаемого и прирожденного характера основных прав и свобод человека в новой Конституции одновременно подчеркивается общезначимость и обязательность этих прав и свобод для всего государства в целом. Новые стандарты демократической правовой культуры базируются на внедрении в общественное сознание и бытие идеи приоритета прав личности, уважения ее достоинства.²⁹⁴Чтобы эта идея не осталась абстракцией, необходима системная деятельность государства.

Таким образом, мы вновь возвращаемся к идее о необходимости и обязательности государственно-правового сопровождения реализации права личности на ВПО, в этом – обязанность и ответственность государства перед личностью. (О соответствующих встречных обязательствах личности разговор чуть позже, в главе 3.) В этом аспекте право на ВПО вполне созвучно с естественными правами человека, и к нему должны быть применимы рассуждения о юридических гарантиях естественных прав, о влиянии изменений в общественном сознании на развитие соответствующего позитивного права.²⁹⁵

Полагаем, что административно-правовое обеспечение права на ВПО является достаточным показателем истинного отношения государства к декларации и реализации этого права. Можно много говорить о том, что ставилось при этом во главу угла – интересы личности или интересы системы, - важен конечный результат, важно не выплеснуть ребенка. В контексте существовавшей политической системы (массовые репрессии и расправы от революционного террора времен военного коммунизма, сталинских «чисток» и репрессий 30–50-х гг. до борьбы с инакомыслящими, диссидентами и правозащитниками в 60–80-е годы) В.С. Нерсесянц оценивает положения сменявших друг друга советских конституций о правах и свободах советских граждан как фиктивные, имеющие показной характер.²⁹⁶Тем не менее право на ВПО традиционно в них присутствовало и реально обеспечивалось не только сетью государственных высших учебных заведений, но и бесплатностью высшего образования, целым рядом материальных гарантий, закрепленных непосредственно в Конституции. Это предоставление стипендий и льгот студентам; конституционное обеспечение развития вечернего и заочного образования, что в сочетании с предусмотренными льготами на рабочих местах также делало высшее образование реально доступным. Справедливости ради следует заметить, что и в те времена высшее образование осуществлялось на конкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорий лиц и преимуществ для других.²⁹⁷

Обеспеченность целого ряда социальных прав в коммунистической России неоднократно становилась предметом специальных исследований в постсоветский период, как и позиция идеологов перестройки.²⁹⁸В свою очередь, огульная критика этого периода истории российского государства уже сама становится объектом критики. Действительно, существо высшего образования после 1917 г. реформировалось на основе профессионализации, утратилось как способ самоформирования личности – в связи с утилитаризацией целей, поставленных государством. В условиях Советской власти проводилась контрреформа высшей школы, которая означала полное отрицание интересов личности в получении образования и авторитарное подчинение ее решению сугубо правительственных задач.²⁹⁹Отмечаются такие характерные черты модели высшей школы этого периода, как типовое единообразие и бюрократическая подвластность, «сталинское администрирование» и т.п.³⁰⁰Безусловно, высшая школа отражала общие тенденции развития общественно-политической жизни страны. Вместе с тем общеизвестны и достижения советской высшей школы, позволявшие государству занимать многие ведущие позиции в мировой политике и экономике. Благодаря механизму управления высшим образованием, созданному в СССР в 30–70-е годы и основанному на жестких вертикальных связях, достаточно эффективно решались задачи воспроизводства квалифицированной рабочей силы.

А как обстоит дело сегодня? Позицию государства в вопросах высшего образования, его отношение к системе мы достаточно подробно проанализировали в главе 1 настоящего исследования. Далее рассмотрим проблемы нормативного и организационного обеспечения права граждан на ВПО.

Традиционно считалось, что государство должно принять на себя все меры по обеспечению конституционных прав граждан. Этот взгляд и сегодня присутствует в некоторых работах. Однако такой подход уже не соответствует истинному положению дел и роли современного государства в реализации прав и свобод личности, особенно в сфере ВПО.

Многие авторы справедливо полагают, что государство в условиях рынка не может быть единственным субъектом, полностью обеспечивающим реализацию всех социально-экономических прав, в том числе и права на образование.³⁰¹Даже согласно формулировке цитируемой ст.2 Конституции РФ государству отводится как бы вторая роль в этом процессе: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека. В Конституции содержится и ряд других специальных норм, конкретизирующих общерегулятивное значение прав и свобод человека и гражданина для других компонентов правового государства. Важная норма содержится в ст. 18, которую мы также цитировали ранее и которая требует соответствия праву деятельности всех ветвей государственной власти и органов местного самоуправления.

Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам возможности достойного существования, поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни. Государство создает все многообразие условий для развития человека – формирование социокультурного пространства, стимулирование творческого роста, использование его талантов и возможностей, проведение в жизнь принципов социальной справедливости и т.п. И далее это уже задача самого человека – использовать предоставленные ему возможности, включиться в систему социокультурных отношений и попытаться реализовать свое право на ВПО или отказаться от подобных притязаний, реально оценив свой потенциал и свои потребности.

До середины 80-х годов все бремя организационных и финансовых расходов по профессиональному образованию граждан несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило и социальную политику. В соответствии с Конституцией РФ сегодня содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворениеминимальныхжизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала.³⁰²Не случайно образование вообще не включают в определение комплекса мер социальной защиты граждан.³⁰³

Процитируем еще раз В.С. Нерсесянца: «В целом конституционные положения о правах и свободах че­ловека и гражданина и конституционная концепция правопонимания относятся к числу несомненных достоинств новой Конституции. Вместе с тем эти и многие другие положения Конституции сущест­венно расходятся со складывающейся практикой в силу не только субъективных причин, но и такого фундаментального объективного фактора, как весьма невысокая степень социально-исторической развитости реально складывающихся в нашей постсоветской си­туации форм, норм и отношений экономики, права, политики, мо­рали, нравственности».³⁰⁴Применительно к высшему образованию Конституция РФ 1993 г. создала достаточно оснований для его развития как системы, несмотря на недостатки отдельных норм, однако практика их реализации также отягощена вышеуказанными факторами.

В конституционно-правовом статусе личности имеет значение не только закрепленный за человеком фактический объем прав и свобод, но и те начала, на основе которых осуществляется их использование.³⁰⁵Определяю­щее значение для формирования образовательного законодательства имеют положения Конституции о высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2), о прямом действии Конституции и конституционно-правовых характеристиках источников действующего права (ст. 15). Конституционные нормы о признании и защите в РФ в равной степени частной, государственной, муни­ципальной и иных форм собственности (в том числе, на землю и другие природные ресурсы), о едином экономическом пространст­ве, поддержании конкуренции, свободе экономической деятельности и т. д. (ст. 8, 9), заложившие основы формирования в стране гражданского общества, способствовали также формированию механизма обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование, в том числе в негосударственных вузах.

Социальное государство должно быть озабочено созданием соответствующих надежных экономических и организационно-правовых гарантий реализации прав граждан в этой сфере. Характеристика государства как светского (п. 1 ст. 14 Конституции) предопределяет направленность содержания образования в государственных и муниципальных образовательных учреждений, в том числе реализующих образовательные программы ВПО. В то же время на содержании образования не может не сказываться такая характеристика конституци­онного строя России, как идеологическое и политическое многообразие (ст. 13).

Статьи Конституции РФ о разграничении пред­метов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов (ст. 5, 6, 11) создают основы организации управления высшим образованием в федеративном государстве и обусловливают соответствующие принципы образовательной политики.

Однако важнейшей нормой, закладывающей фундамент права на ВПО в современной России, является ст. 43 Конституции России, гласящая: «1. Каждый имеет право на образование…3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии…5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования». Аналогичные положения содержатся и в конституциях субъектов РФ.³⁰⁶

Начальным этапом формирования соответствующих конституционных положений стали указ Президента РФ №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» от 11.07.1991 г.³⁰⁷и закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1.³⁰⁸Сегодня образование в России осуществляется в соответствии с новой редакцией этого закона от 13.01.1996 г., иными законодательными актами, а также нормами международного права. Поэтому и комментарии к Конституции РФ, как правило, даются с использованием различных законодательных и иных нормативных актов, а не только на основе строгого следования конституционному тексту.³⁰⁹

Организационно-правовой гарантией реализации права граждан на ВПО служит закрепленный в правовых нормах порядок поступления в вузы различных видов. Общие нормы установлены в Конституции РФ, конкретизируются они в законе РФ «Об образовании», ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Типовом положении о вузе РФ. Специальные нормы содержатся в Порядке приема в государственные образовательные учреждения ВПО (вузы) РФ, учрежденные федеральными органами исполнительной власти.³¹⁰

Конституция РФ гарантирует гражданам России возможность получения образования, в том числе высшего профессионального, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Ограничение прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости может быть установлено только законом. В научно-практическом комментарии к Конституции говорится об обеспечении этого права государством путем создания системы соответствующих социально-экономических условий для его получения, в том числе системы образования в совокупности ее составляющих: образовательных программ и государственных образовательных стандартов; реализующих их образовательных учреждений независимо от организационно-правовых форм; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.³¹¹Среди прочих социально-экономических мер названо государственное и (или) муниципальное финансирование, освобождение от уплаты всех видов налогов.

Общепринят постулат: в той части, в которой текущее законодательство не обеспечивает конституционные права граждан, оно нуждается в совершенствовании. Причем при устранении имеющихся противоречий принимается во внимание то обстоятельство, что конституционные нормы имеют прямое действие. Однако применительно к образованию и ст. 43 Конституции РФ это правило неожиданно сыграло роль определенного тормоза. Кроме того, в свете этого правила ряд формулировок нормы ст. 43 свидетельствует о настоятельной необходимости внесения поправок в Конституцию.

Как отмечалось в главе 1, объем финансирования высшего образования за счет средств государственного бюджета долгое время не выдерживался: согласно закону РФ «Об образовании», доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не должна составлять менее 3%расходной части федерального бюджета (ст. 40 закона). В параграфе 1.1 мы проследили статистику формирования госбюджета в этой части. Устойчивое неисполнение государством своих обязательств в этой части не позволило и авторам проекта Кодекса об образовании ввести какие-либо конкретные нормы о финансировании деятельности системы образования, хотя в проекте предусмотрена обязанность государства ежегодно устанавливать минимальные федеральные нормативы финансирования и обеспечивать защиту соответствующих статей бюджета (глава 18 проекта).

В настоящее время нельзя говорить и о такой социально-экономической гарантии, как освобождение образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю: принятие Бюджетного, Налогового, а затем Земельного кодексов нивелировало эту норму п.3 ст. 40 закона РФ «Об образовании».

Особый интерес вызывает положение п.3 ст.43 о праве граждан бесплатно, на конкурсной основе, получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Для раскрытия содержания этой статьи важен ряд принципиальных моментов, закрепленных в законодательстве об образовании: «Условия конкурса должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать доступ наиболее способных и подготовленных граждан к освоению образовательной программы соответствующего уровня. Вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных экзаменов принимаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также инвалиды I и II групп, которым согласно заключению врачебно-трудовой комиссии не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях. ВПО имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования.

Лица, имеющие среднее профессиональное образование соответствующего профиля, могут получать ВПО по сокращенным ускоренным программам». Получение на конкурсной основе бесплатного ВПО в соответствующих государственных образовательных учреждениях осуществляется за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов РФ в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение».³¹²

Более подробно исполнение норм Конституции, закона РФ «Об образовании» и ФЗ «О ВППО» в части организации конкурсного приема в вузы будет проанализировано в главе 3, пока же отметим наиболее спорные моменты.

Так, введение в порядке эксперимента Государственных именных финансовых обязательств (далее – ГИФО)³¹³в сочетании с Единым государственным экзаменом (далее – ЕГЭ)³¹⁴принципиально меняет картину конкурса в вузы и в значительной степени урезает возможности бесплатного образования: абитуриенты, фактически выдержавшие конкурс, зачисляются не безоговорочно, а с условием частичной оплаты своего обучения в зависимости от результатов ЕГЭ (п.10 постановления о ГИФО). Более того, в зависимость от ГИФО и ЕГЭ попадают и другие категории абитуриентов: установлено, что их должно быть не более 50% от общего числа студентов, зачисленных в вуз (п. 8 постановления). Таким образом, несмотря на уверения чиновников Минобразования России, речь в этом случае идет о ревизии конституционного права граждан на ВПО. Постановлением о ГИФО нарушена также ст. 55 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограниченыфедеральным закономтолько в той мере, в какой это необходимо в целяхзащиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства(выделено нами –С.Б.). Очевидно, что в случае введения ГИФО не может быть и речи о подобных угрозах, да и регулируются все вопросы, с ним связанные, подзаконными актами правительства и Министерства образования, а не федеральными законами.

Долгое время открытым оставался вопрос: сохраняется ли право на бесплатное высшее образование для лиц, получивших высшее образование на платной основе? Позиция Минобразования России – однозначно нет, поскольку в трактовке министерства это право имеют только лицам, получающие высшее образование впервые. Такую же позицию занял Конституционный Суд РФ при рассмотрении жалобы гражданина Цицулина А.Ю. (определение КС РФ от 22.05.1996 г.).³¹⁵Происходит очевидное ограничение прав ряда граждан, так как студенты-«внебюджетники» и выпускники негосударственных вузов лишаются конституционной возможности получить бесплатное образование. Следует, правда, отметить, что предприимчивые студенты быстро нашли допустимый выход: отучившись год-два за собственный счет, поступают на общих основаниях на бюджетные места, иногда даже в те вузы, где начинали учебу, и нередко с учетом уровня подготовки заканчивают вуз «в сокращенные сроки», в том числе в своих же учебных группах. В негосударственных вузах подобную возможность вообще рассматривают как дополнительную форму репетиторства и приветствуют интерес своих студентов к возможности поступления в государственный вуз благодаря году–двум, проведенным в вузе негосударственном. Отследить и отконтролировать подобные случаи практически не возможно, пока отсутствует всероссийский универсальный компьютерный учет абитуриентов и студентов.

Хотя становление национального законодательства осуществляется на основе и в развитие Конституции как Основного закона, вряд ли кто из исследователей проблем высшего образования всерьез обращает внимание на концовку п. 3 ст. 43. В ней, в частности, говорится о том, что бесплатное высшее образование может быть получено в государственном или муниципальном образовательном учреждениии на предприятии.Известные организационно-правовые формы субъектов права – юридических лиц, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, как правило, связаны и взаимообусловлены содержанием деятельности. Поэтомупредприятия, коммерческие организации - это организационно-правовая форма хозяйственной, предпринимательской деятельности (ст. 50 ГК РФ), а для выполнения социально-культурных, управленческих и других функций создаются некоммерческие организации особых организационно-правовых форм, в том числе финансируемые собственникомучреждения(ст.50, 120 ГК РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях»³¹⁶). Предприятия как образовательныеорганизацииникогда не фигурировали в нормативных актах о высшем образовании (см. ст.24 закона РФ «Об образовании», ст.8 ФЗ «О ВППО»). Только применительно к сфере профессиональной подготовки и повышения квалификации, в целях внутрифирменного обучения законодатель упомянулорганизацию, где трудится обучающийся (ст. 196 ТК РФ).

Указанная формулировка Конституции положила начало длительной дискуссии о самой возможности применения в сфере образования родового понятия «организация». Невзирая на ГК РФ (ст. 48, 50), несмотря на то, что никто не воспринял всерьез возможность получения ВПО на предприятии, на много лет была предопределена практически единственно возможная форма существования и деятельности образовательных структур в формеучрежденийнезависимо от формы собственности. Опираясь на текст Конституции, законодатель в статье 8 закона РФ «Об образовании» ввел в обиход понятие «учреждение» как родовое для всей системы образования. Статья 11-1 этого закона допустила использование понятия «организация» только для негосударственных структур (мы оставляем за рамками настоящего исследования очевидную несогласованность этих статей). Даже новая редакция закона, принятая после введения в действие части первой ГК РФ, не исправила этих очевидных недоработок. Поэтому и в проекте Общей части Кодекса РФ об образовании его редакторы не решились перейти к устойчивой для гражданско-правового обихода терминологии и по-прежнему используют термин «учреждение» в компромиссном варианте: «учреждение (организация)» (см. ст. 7 и далее по тексту проекта, а также главу 5). В ФЗ «О ВППО» также использовался только термин «учреждение».

И это не единственный пример того, как в сфере образования законотворческая практика пошла в конечном счете, по пути отхода от истинного содержания конституционных норм.

[Между тем, к примеру, в Свердловской области (где, как известно, очень высок уровень правовой культуры граждан), в законе «Об образовании в Свердловской области» от 16.07.1998г. использован именно термин «организация» (ст.2 «Основные понятия»), что не мешает областным законодателям одновременно ссылаться на Конституцию и законодательство об образовании РФ как на основу правового регулирования образования в области (ст. 3 закона).]

Наконец, п. 5 ст. 43 определяет, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты. С учетом предлагаемой классификации стандартов в области образования речь идет о стандартах, касающихся специальных вопросов образовательной сферы (наряду с ними выделяют стандарты, закрепляющие право личности на образование; о них было упомянуто выше).

Конституционное разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами в этой части уточняется в ст. 28 и 29 закона РФ «Об образовании».

Ст. 7 этого закона уточняет (корректирует) формулировку Конституции РФ и вводит понятие государственного образовательного стандарта, включающего федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты. Новая редакция статьи дополняет его компонентом образовательного учреждения.³¹⁷

Возникает закономерный вопрос: какой именно федеральный орган государственной власти должен устанавливать федеральные стандарты, или федеральные компоненты стандарта высшего образования, с учетом их значимости?

Согласно цитируемой ст. 7 и ст. 5 ФЗ «О ВППО»,порядокразработки, утверждения и введения в действие государственного образовательного стандарта высшего и послевузовского профессионального образования в части, не урегулированной законом, определяется Правительством РФ. Поэтому именно Советом Министров – Правительством РФ принято постановление, утвердившее соответствующий порядок (далее – Порядок).³¹⁸Вместе с тем новая редакция п.4 статьи 7 закона «Об образовании» определила, что основные положения стандарта общего образования, порядок их разработки и утверждения устанавливаютсяфедеральным законом. Этот же порядок предполагает сохранить Кодекс РФ об образовании (ст. 23 проекта общей части).

Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования (далее – ГОС ВПО) как единый документ в части общих требований к структуре высшего профессионального образования и образовательным программам высшего профессионального образования, условиям их реализации, нормативам учебной нагрузки обучающихся и ее максимальному объему также был утвержден постановлением Правительства РФ от 12.08.1994г. № 940.

Важнейшими составными частями ГОС ВПО, согласно п.7.2 и 8.2 этого документа, его конкретным наполнением являются Перечень (классификатор) направлений (специальностей) высшего профессионального образования и Государственные требования к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников по конкретным направлениям (специальностям) высшего профессионального образования. Перечень утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление высшим образованием, то есть Минобразованием России,во взаимодействиис заинтересованными министерствами и ведомствами (п. 7.2 ГОС ВПО).

Государственные требования к минимуму содержания, уровню подготовки выпускников по конкретным направлениям (специальностям) ВПО и к образцам документов о ВПО, правила государственного контроля за соблюдением стандарта также утверждаются Минобразованием Россиипо согласованиюс министерствами, ведомствами и другими центральными органами федеральной исполнительной власти, в ведении которых имеются высшие учебные заведения (п. 2 Порядка).

Еще более определенно задачи и функции Минобразования в этой части были отражены в ранее действовавшем Положении о министерстве. В частности, к его ведению относилась разработка и утверждениефедеральных требований к содержанию образования(п. 4, пп.4 Положения от 24.03.2000 г. № 258), на него возлагались такие функции, какорганизацияразработки государственных образовательных стандартов и утверждение их федеральных компонентов, установление федеральных требований к содержанию образования и разработка, в том числе, профессиональных образовательных программ (пп.27 п.5 Положения о Минобразовании), а также обеспечение разработки примерных образовательных программ, учебных планов и программ курсов на основе стандартов (пп.29 п.5). Одновременно Минобразование от лица государства совместно с органами управления образованием субъектов федерации осуществляет и контроль за качеством образования (пп.28 п.5).

Новая управленческая структура – Министерство образования и науки – получила эти полномочия в несколько видоизмененной форме. Согласно п.5.2.8 нового положения о министерстве, Минобранауки самостоятельно принимает такие нормативно-правовые акты, какфедеральные компонентыгосударственных образовательных стандартов,федеральные требованияк содержанию образования, профессиональным образовательным программам и учебным планам (оставим на совести авторов этого документа его стилистическую несогласованность). Об организации работы по их разработке, как видим, речь не идет. Представляется, что эту задачу будет исполнять Федеральное агентство по образованию, хотя впрямую эта функция ему не прописана.

Согласно цитируемому выше Порядку, разработка ГОС ВПО осуществляется на конкурсной основе. Конкурс проводится Минобразованием России совместно с министерствами, ведомствами и другими центральными органами федеральной исполнительной власти, в ведении которых имеются высшие учебные заведения. Основными разработчиками стандарта стали учебно-методические объединения (УМО) по направлениям, эти полномочия передало им Минобразование своим приказом.³¹⁹В п. 1.2 Положения об УМО участие учебно-ме-тодического объединения в разработке проектов государственных образовательных стандартов и примерных учебных планов, координация действий научно-педагогической общественности вузов, представителей предприятий, учреждений и организаций в обеспечении качества и развития содержания высшего и послевузовского профессионального образования, разработка предложений по структуре отнесенной к его компетенции области высшего и послевузовского профессионального образования и содержанию основных образовательных программ названы его основными задачами.

Однако при этом следует иметь в виду, что УМО создается на базе конкретного (базового) вуза. И хотя в его состав входят также научно-педагогические и другие работники иных, родственных вузов, очевидно, что реальное наполнение стандарта и образовательных программ отражает традиции, взгляды и пристрастия вуза базового. Для обеспечения определенного единообразия Минобразование РФ приказом от 14 сентября 1999 г. № 286 утвердило макеты государственных образовательных стандартов ВПО и требования (федерального компонента) к обязательному минимуму содержания и уровню подготовки выпускников.

Таким образом, в части стандартов мы спускаемся от конституционного «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты» к представителям вузовской общественности, которые их на самом деле разрабатывают в составе соответствующих УМО. Ответственность за содержание ВПО несет Минобразование России.

Безусловно, на национальном законодательстве об образовании должен отразиться так называемый Болонский процесс. Цель Болонского соглашения, подписанного 19.06.1999 г. министрами образования 29 стран (Россия присоединилась к нему 17.09.2003 г.), – создатьв течение 10 лет европейскую систему образования, выработать общепринятые, взаимопризнаваемые квалификационные стандарты образования.

Подписание Правительством России этого документа означает структурную перестройку, предусматривающую реформирование национальной системы высшего образования, изменение образовательных программи необходимые институциональные преобразования в вузах.³²⁰Коррективы придется вносить ив цитируемую статью Конституции. Только так реально может быть обеспечен приоритет норм международного права над внутренним законодательством, что также обусловлено современным правопониманием и п.4 ст. 15 Конституции РФ (существует, однако, точка зрения, согласно которой приоритет международного права не распространяется на конституцию³²¹).

В этом же п.5 ст. 43 закрепляется поддержка Российской Федерацией различных форм образования и самообразования. Поэтому сегодня можно говорить о подлинном многообразии форм получения высшего, а также послевузовского и дополнительного профессионального образования. Так, наряду с традиционной очной, очно-заочной и заочной формами, нормативно обеспечены экстернат (ст. 10 закона РФ «Об образовании»)³²²и обучение с использованием дистанционных технологий (пп.5 п.2 ст. 32 закона),³²³существенно расширяющие возможности граждан в части доступа к ВПО. Следует, однако, подчеркнуть, что в итоговых документах государственного образца обязательно указываются эти моменты, то есть четко обозначается форма образования, место получения образования (если речь идет о филиалах).³²⁴Установлен и перечень специальностей, по которым не допускается обучение в форме экстерната.³²⁵

Однако, как отмечалось выше, вербальным содержанием статьи 43 не исчерпываются возможности реализации конституционного права на высшее образование. Так, прямым следствием действия нормы ст.43 Конституции стало бурное развитие системы негосударственного образования как альтернативной формы получения высшего образования для тех, кто не прошел конкурсный отбор в государственный или муниципальных вуз. А организационно-экономическая основа этого процесса – ст.8 Конституции о многообразии форм собственности и свободе экономической деятельности, и ст.34, гарантирующая свободу предпринимательства. В настоящее время функционирует около 400 негосударственных вузов, что составляет 37% от общего количества учреждений ВПО.

В то же время конституционно обусловленная возможность получения высшего образования в негосударственном вузе отнюдь не означает равенства возможностей студентов и выпускников вузов разной организационно-правовой формы – как в процессе обучения, так и на стадии трудоустройства или продолжения образования.

В условиях многообразия форм собственности и разновидностей образовательных учреждений для участников образовательных отношений остро стоит вопрос о гарантированности реализации тех или иных прав, свобод, исполнения обязанностей и наступления ответственности. Гарантированность прав и свобод личности – конституционно провозглашаемый принцип. Природа социально-экономических прав – и право на ВПО не исключение – делает их весьма зависимыми от устойчивости политики государства. Они менее универсальны, в отношении их допускаются нестрогие, рекомендательные формулировки, их реализация зависит от состояния экономики и ресурсов. Поэтому, как бы обстоятельно ни формулировались в законе типичные социальные права, это «еще не означает для граждан реальной возможности непосредственной реализации их правопритязаний».³²⁶Только гарантии реализации права на ВПО как элемент статус студента позволяют превращать его из правомочия в правообладание. Эти аспекты будут рассмотрены в главе 3 настоящего исследования.

Важная для организации уставной деятельности вузов норма – ст. 44 Конституции РФ о свободе научного и других видов творчества, преподавания, обеспечивающая академические свободы профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников. Возможность самостоятельно определять содержание учебных курсов (придерживаясь стандартов), выбирать формы и методы обучения и воспитания, контроля знаний студентов, учебные пособия и материалы, учебники и т.д., читать параллельные учебные и авторские курсы, проводить самостоятельные научные исследования по избранной тематике – это одна из составных частей вузовской автономии, обеспечивающая реализацию основных уставных задач образовательного учреждения высшего профессионального образования.

Часть 2 ст. 44 обеспечивает студентам право на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям. Хотя, безусловно, это право должны иметь все граждане (и неграждане данной страны), статус студента, согласно ФЗ «О ВППО», облегчает реализацию данной нормы: в п. 3 ст.16 этого закона говорится о праве студентов на бесплатное посещение государственных и муниципальных музеев. Однако ст. 12Основ законодательства РФ о культуре³²⁷предоставляет такое право только лицам моложе 18 лет и один раз в месяц.И в этом случае получается, что приоритет имеет специальный закон, нормы законодательства об образовании могут не учитываться. Россия существенно отстает от европейского сообщества, где молодые люди до 18 лет (а зачастую все лица, независимо от возраста) имеют безоговорочное право бесплатного ознакомления с культурными ценностями в государственных и муниципальных музеях. Ряд российских музеев идет на предоставление этой льготы, но с оговорками – с разным уровнем цен для студентов государственных и негосударственных вузов. Проект Кодекса РФ об образовании этот вопрос вообще не регулирует.

Реализация права на свободный выбор языка обучения, безоговорочно предусмотренная в п.2 ст. 26 Конституции, также имеет определенные ограничительные рамки в образовательных учреждениях ВПО – в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (ст.6 закона РФ «Об образовании»). Язык, на котором ведется обучение и воспитание, определяется учредителем и (или) уставом образовательного учреждения.

Как правило, в субъектах федерации, где компактно проживают те или иные национально-этнические группы, вузы предусматривают в правилах приема возможность сдачи вступительных экзаменов на родном языке, создание учебных групп, где ведется обучение на двуязычной основе, и т.п.³²⁸Следует также иметь в виду, что государство в лице Российской Федерации не финансирует дополнительных затрат вуза на обеспечение этого конституционного права граждан, то есть эта задача ложится на внебюджетный доход вуза либо должна решаться за счет средств заинтересованного субъекта федерации.³²⁹

Право на жилище, закрепленное в ст. 40 Конституции, обеспечивает право студентов на общежитие в период обучения, при этом оговаривается и предельно допустимый размер платы за общежитие (п.3 ст. 16 ФЗ «О ВППО»).

Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь (п.1 ст.41 Конституции РФ) обусловливает целый ряд лицензионных требований к учреждениям образования в части организации питания, предоставления медицинских услуг, соблюдения санитарно-гигиенических норм (п.9 ст.33, пп.19 ст.37закона РФ «Об образовании», приказ Минобразования России от 23.04.2001 г. № 1800 «Об утверждении форм бланков лицензии на осуществление образовательной деятельности, приложений к ней и документов, представляемых на лицензионную экспертизу»). бразовательное учреждение несет ответственность за жизнь и здоровье обучающихся во время образовательного процесса. Поэтому недопустимо применение методов и способов обучения, опасных для жизни и здоровья студентов и других категорий обучающихся.

Вероятно, именно в развитие конституционного положения о поощрении деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (п.2 ст. 41), в ГОС ВПО нового поколения определено, что физвоспитание – один из четырех обязательных предметов в образовательных программах всех направлений и специальностей.

Государство охраняет достоинство личности (ст.21 Конституции). Из этой нормы проистекает содержание п. 6 ст. 15 закона РФ «Об образовании»: дисциплина в образовательном учреждении поддерживается на основе уважения человеческого достоинства, запрещено использование антигуманных методов обучения, не допускается применение методов физического и психического насилия.

Ранее (глава 1) уже отмечалось, что, несмотря на действие Всеобщей декларации прав и свобод человека и гражданина как общепризнанного образца, не во всех современных конституциях закреплено право на образование в качестве самостоятельного элемента правового статуса личности. В большинстве конституций оно логически вытекает из права на доступ к информации, на свободу творчества и т.п., либо производно от права на труд. В Конституции РФ, наоборот, такой взаимосвязи права на ВПО и права на труд не усматривается (см. ст. 37). Поэтому и в ТК РФ³³⁰образовательные возможности работника находятся в исключительной зависимости от усмотрения работника, хотя закон РФ «Об образовании» возлагает на работодателя ответственность за повышение профессиональной квалификации работника (п.4 ст.40). По нашему мнению, отсутствие соответствующего конституционного контекста также стало одной из причин, позволивших отклонить закон «О дополнительном образовании»,³³¹где обязанности работодателя в этой сфере были определены довольно жестко.

Между тем, именно наличие профессионального образования, особенно высшего, а также дополнительного и послевузовского (на базе высшего и в его развитие), в большей степени гарантирует трудоустройство и высокую конкурентоспособность на рынке труда, а значит, и защиту от безработицы. Очевидно, что исполнение государством своей обязанности по созданию надлежащей системы профориентации и содействия занятости населению должно базироваться на взаимодействии с образовательными учреждениями и в развитие свободы труда создавать реальные возможности для граждан расширять свое образовательное поле. Соответствующее дополнение нужно внести и в ст. 37 Конституции, дополнив ее абзацем следующего содержания: «Признается право на получение профессионального образования, в том числе дополнительного, в процессе трудовой деятельности. Работодатель и образовательные учреждения профессионального образования обязаны создавать условия для непрерывного образования граждан. Государство устанавливает норматив обязательных затрат на повышение квалификации работающих граждан и обеспечивает возможности профессионального образования безработных».

В.С. Нерсесянц отмечает, что конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина в качестве исходных правовых начал одновременно имеют и всеобщее регулятивное значение и выступают как общеобязательный правовой стандарт и конституционное требование к правовому качеству официальных нормативных актов, к организации и деятельности всех ветвей государственной власти и должностных лиц.³³²

В статье ст. 55 Конституции (п. 2) содержится прямой запрет антиправового, правонарушающего закона: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Важная в этом плане норма содержится и в п. 3 ст. 15 Конституции: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Именно с этих позиций следует оценивать решение государства о введении государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), о котором упоминалось выше: постановлением правительства урезаны права граждан, прошедших конкурсный отбор, на получение бесплатного образования (мы еще вернемся к этой проблеме в главе 3 настоящей работы).

Гарантией осуществления конституционного права на ВПО должна служить ответственность за нарушение законодательства об образовании: как «классическая», то есть административно-правовая, дисциплинарная, гражданско-правовая (имущественная), уголовная, так и специальная, предусмотренная образовательным законодательством.³³³

Строго говоря, вуз в соответствии со ст. 32 закона РФ «Об образовании» несет ответственность за невыполнение функций, отнесенных к его компетенции: материально-техническое и кадровое обеспечение, оснащение учебного процесса в соответствии с установленными нормами, привлечение дополнительных источников финансирования, совершенствование методик образовательного процесса, надлежащую отчетность учредителю, разработку необходимых локальных актов, контроль за получением обучающимися необходимых льгот, самостоятельное осуществление учебного процесса, содействие деятельности методических организаций и объединений и т.д. (пп. 1-22 п.2). Контроль за этим осуществляется в ходе лицензирования, аттестации и аккредитации вузов. Специальная ответственность установлена для вузов в виде изъятия лицензии (ст. 26 ФЗ «О ВППО») и лишения аккредитации (п.23 закона РФ «Об образовании»). В то же время практика еще не знает случаев специальной ответственности вузов перед уполномоченными государственными органами за некачественную подготовку выпускников на основе исков о возмещении затрат на их переподготовку (ст.49 закона РФ «Об образовании»). В Казани подобный спор по иску слушателей негосударственного образовательного учреждения был удовлетворен на основе закона РФ «О защите прав потребителей».³³⁴

Также в п. 3 ст.32 закона РФ «Об образовании» предусмотрена ответственность за качество образования, за жизнь и здоровье обучающихся и работников, за нарушение прав и свобод обучающихся и работников. Однако действующее законодательство практически не выделяет особых составов правонарушений в этой сфере. Мы еще вернемся к этому вопросу в разделе 2.2.

Помимо общих положений о государственных гарантиях прав и свобод человека и гражданина, в Конституции указаны также те институты и должностные лица, в чьи специальные обязанности входит обеспечение требований прав и свобод человека и гражда­нина. Деятельность органов и должностных лиц публичной администрации функционально подчиняется задаче реализации конституционно продекларированной обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, так как именно они, согласно ст. 18 Конституции РФ, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Конституция (п.п. 1, 2 ст. 46) гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод, а также право обжалования в суд реше­ний и действий (или бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должно­стных лиц. Судебные споры по защите собственно права на высшее профессиональное образование единичны,³³⁵но показательны тем, что наглядно отражают реальную, а не декларированную позицию государства в этой сфере. (Подробнее они будут рассмотрены в главе 3 настоящего исследования.) Расширяя возможности судебной защиты прав челове­ка, Конституция (п. 3 ст. 46) закрепляет и новое для нас положение: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударствен­ные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

Наряду с этим сохраняет свое значение общественный контроль. Конституционный принцип контроля общества за деятельностью государственных органов применим и к сфере высшего образования. В ряде вузов создается механизм общественного контроля за проведением вступительных испытаний с участием родителей абитуриентов. К примеру, в Казанском государственном технологическом университете создан институт независимых наблюдателей, обновляемый ежегодно, из представителей родителей абитуриентов, определяемых жеребьевкой.³³⁶Государственно-общественный характер носит работа апелляционных и конфликтных комиссий (создается при проведении ЕГЭ, п. 1.6 Положения о проведении ЕГЭ).

В.С. Нерсесянц делает важный вывод: в своем общерегулятивном значении конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина являются наиболее важным и, в конечном счете, единственным настоящим критерием наличия или отсутствия, соблюдения или отрицания права вообще, критерием правового характера действующего законодательства, правового типа организации и деятельности различных государственных властей и государства в целом. Следует особо подчеркнуть, что в равной степени эти правоположения относятся к деятельности всех ветвей власти правового государства и к содержанию его нормативно-правового компонента. Однако до настоящего времени деятельность современного российского государства не оценивалась в этом контексте через призму реализации права на ВПО.

Как справедливо подметил О.Е. Кутафин, фактические общественные отношения всегда шире и объемнее тех положений, которые выражены в конституционных нормах. Задача состоит в том, чтобы с помощью правоположений других отраслей права содействовать разрешению возможных и реальных коллизий, которые возникают в жизни.³³⁷

Применительно к праву граждан на ВПО наличие или отсутствие конституционного «духа» в механизме реализации этого права можно выявить путем анализа образовательного законодательства и его теоретического обоснования – образовательного права.