Глава 6. Субъекты образовательных правоотношений
Характеристика образовательных отношений как самостоятельного вида общественных и правовых отношений логически продолжается в их третьем компоненте – субъектах. В этом качестве, как говорилось ранее, вы-ступают обучающиеся, образовательное учреждение, педагогические работ-ники и родители (законные представители) обучающихся.
Для того, чтобы стать участником образовательного отношения субъект должен обладать правоспособностью и дееспособностью.
Напомним, что в общей теории права правоспособность понимается как предусмотренная нормами права способность лица иметь субъективные права и нести юридические обязанности. Это свойство не зависит от лица, его правовой и социальной активности, а предстает для него внешней необ-ходимостью, закрепленной действующим законодательством. Государство, принимая законы, иные нормативно-правовые акты, признает граждан, орга-низации, учреждения, государственные органы и иных лиц в качестве субъ-ектов правоотношений, предоставляет им возможность вступать в эти право-отношения, действовать определенным образом.
Например, в сфере образования граждане наделяются правом полу-чать бесплатно среднее (полное) общее образования, а на конкурсной основе и высшее профессиональное образование. Одновременно на граждан возла-гается обязанность получить основное общее образование, своевременно выполнять предусмотренные учебным планом задания и др.
Иной предстает правоспособность граждан в гражданском праве. Им предоставляется возможность иметь имущество на праве собственности, на-следовать и завещать его, заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью, создавать юридические лица само-стоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами и др.
Именно закрепленная законом и иными нормативно-правовыми акта-ми способность граждан и иных лиц вступать в конкретные правоотноше-ния, а также нести обязанности в этих отношениях составляет содержание правоспособности. Если система действующих норм не предоставляет субъ-екту никаких прав в соответствующей сфере общественных отношений, субъект не обладает правоспособностью в данной сфере и не может высту-пать участником конкретных правоотношений.
Например, коммерческие организации не могут заниматься образова-тельной деятельностью, осуществлять реализацию одной или нескольких об-разовательных программ общего или профессионального образования, обес-печивать содержание и воспитание обучающихся или воспитанников. Со-гласно законодательству негосударственные образовательные учреждения могут создаваться только в форме некоммерческой организации. Следова-тельно коммерческие организации не признаются субъектом правоотноше-ний в данной сфере и не обладают правоспособностью.
Деятельный аспект граждан и иных лиц, связанный с возникновени-ем, изменением или прекращением конкретных правоотношений, охватыва-ются понятием «дееспособность» - способность субъекта вступать в кон-кретное правоотношение и своими действиями приобретать права и обязан-ности, осуществлять и исполнять их.
В большинстве отраслей права правоспособность и дееспособность присутствуют у субъекта одновременно. Так, в трудовом праве работник может осуществлять трудовую деятельность только лично, своими дейст-виями. Поэтому трудоспособный человек является и правоспособным, и дее-способным. Отсутствие последней по состоянию здоровья, либо по возрасту означает и невозможность реализовать свою правоспособность быть субъек-том трудового правоотношения.
Исключение составляет гражданское право. В нем допускаются си-туации, когда правоспособность и дееспособность могут принадлежать раз-ным лицам. Несовершеннолетние, а также психически больные лица, при-знанные судом недееспособными, обладают только правоспособностью. Бо-лее того, суду разрешается ограничивать правоспособность лиц, злоупотреб-ляющих алкоголем или наркотическими средствами и ставящих в тяжелое материальное положение семью. В конкретных правоотношениях права не-дееспособных лиц реализуются действиями их родителей или иных закон-ных представителей.
Совокупность правоспособности, дееспособности, а также конкрет-ных прав и обязанностей, которыми нормы права наделяют граждан и иных лиц, понимается как правовой статус. В зависимости от уровня норм, ко-торыми определяются права и обязанности участников образовательного правоотношения, можно выделить шесть видов статусов: международнопра-вовой, конституционный, отраслевой, специальный, региональный и инди-видуальный.
Международноправовой статус участников образовательного пра-воотношения формируется под действием норм международного права, за-крепленных ООН, Советом Европы, иными международными организация-ми, а также договоров, заключенных Российской Федерацией с другими го-сударствами. Всеобщая декларация прав человека, пакты о правах человека и другие нормативно-правовые акты ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы закре-пляют право граждан на образование, устанавливают необходимые право-вые гарантии этого права, обстоятельно регламентируют права и обязанно-сти педагогических работников.
Конституционный статус участников образовательного правоотно-шения в Российской Федерации определяется Конституцией, которая уста-навливает конституционное право граждан на образование (ст. 43), предос-тавляет педагогическим работникам свободу преподавания (ст.44). Кроме того, конституционный правовой статус участников образовательных отно-шений определяется общими нормами, закрепляющими права и обязанности всех субъектов определенного вида. Например, конституционный правовой статус педагогических работников и обучающихся составляют права и обя-занности, предусмотренные ст. 23, 29, 41, 44 Конституции РФ. Это право на защиту своей чести и достоинства, право на свободу мысли и слова, на охра-ну здоровья.
Отраслевой статус участников образовательного правоотношения, закреплен Законом РФ «Об образовании», иными нормативно-правовыми актами и включает в себя их общие права и обязанности. Это, например, государственные гарантии прав граждан Российской Федерации, предусмот-ренные ст. 5 Закона, предписания ст. 32 этого Закона, устанавливающие компетенцию образовательного учреждения. Отраслевой правовой статус педагогических работников определяется в соответствии со ст. 53-56 Закона РФ «Об образовании».
В связи с тем, что общие права участников образовательного право-отношения дополняются и конкретизируются специальными правами и обя-занностями, характерными только для отдельных групп субъектов, то и спе-циальный правовой статус характеризует права и обязанности, присущие участникам каждой такой группы Например, специальный правовой статус обучающихся по программам общего образования, как известно, значитель-но отличается от правового статуса обучающихся по программам профес-сионального образования. Специальный правовой статус участников пра-воотношений в области высшего и послевузовского образования закреплен Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном об-разовании», а также типовыми положениями об образовательных учрежде-ниях определенного типа, другими нормативно-правовыми актами.
Общий и специальный правовой статус участников образовательного правоотношения дополняется правами и обязанностями, закрепленными за-конами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Фе-дерации. Например, законами субъектов Российской Федерации предостав-ляются обучающимся или педагогическим работникам дополнительные со-циальные льготы. Совокупность прав и обязанностей участников образова-тельных отношений, закрепленная нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации, образует их региональный правовой статус.
Индивидуальный правовой статус характеризует права и обязанно-сти, присущие конкретным субъектам сообразно их социально-правовому положению. В частности, индивидуальный правовой статус граждан опреде-ляется их возрастом, родом занятий, отношением к сфере образования, уча-стием в образовательном процессе и т.д. В силу уникальности социально-правового положения каждого участника образовательного отношения уни-кальным предстает и его индивидуальный правовой статус в области обра-зования.
Особенность правового статуса участников образовательных от-ношений состоит в том, что на любом уровне образования он в полной мере сохраняет специфику образовательного права и не переходит в правовой статус субъектов других отраслей права.
Поскольку каждая отрасль права имеет свой уникальный предмет правового регулирования, то и опосредствующие его правоотношения все-гда характеризуются оригинальной системой прав и обязанностей. Не явля-ется исключением из этого правила и образовательное право. Содержание образовательного правоотношения как совокупности прав и обязанностей обучающихся, педагогических работников и образовательного учреждения не дублируется никакой иной отраслью права. Соответственно и правовой статус участников образовательного отношения уникален, не повторяется полностью или частично правовыми статусами субъектов гражданских, ад-министративных и иных отраслей права.
Значительной спецификой характеризуется правовой статус обу-чающихся. При чем это различие наблюдается в содержании не только кон-кретных прав и обязанностей, но и их правоспособности и дееспособности.
Во-первых, значительной спецификой обладает возраст, с которого у обучающихся наступает дееспособность. Во всех отраслях права (трудо-вом, административном, семейном, уголовном и др.) гражданин как субъект соответствующих отношений должен иметь определенный, достаточно зре-лый возраст. Полная дееспособность, т.е. право своими действиями приобре-тать права и обязанности, у граждан возникает в 18 лет, а в некоторых отрас-лях права и в более раннем возрасте. Например, по ряду составов преступле-ний к уголовной ответственности могут привлекаться лица с 14 лет, высту-пать субъектом трудовых отношений по найму - с 15 лет.
Однако в образовательном отношении субъект является дееспособ-ным с самого раннего возраста ? с момента занятий в дошкольных или на-чальных общих образовательных учреждениях, т.е. с четырех ? семи лет.
В.И. Шкатулла полагает, что лица, не достигшие 18-летнего возраста, как субъекты образовательного отношения обладают “ограниченной дееспо-собностью, которая постоянно возрастает, изменяется” (98. С. 70). По наше-му мнению, подобное положение является неточным. Признание несовер-шеннолетних субъектами с ограниченной дееспособностью в образователь-ном отношении, означало бы, что их недостающая правоспособность должна восполняться родителями или законными представителями, как это имеет место в гражданском праве.
Но чем конкретно ограничивается дееспособность обучающихся и ка-ким образом могут ее восполнить родители (законные представители)? Об-разовательные программы дошкольного и начального общего образования в состоянии освоить любой здоровый ребенок. Обучающийся с первых же дней учебы обладает всей полнотой прав и обязанностей и несет ответствен-ность за допущенные им дисциплинарные проступки и ненадлежащее освое-ние образовательных программ. Может быть, родители (законные предста-вители) должны участвовать в образовательном процессе и усваивать обра-зовательную программу, которую не в состоянии усвоить их дети или опе-каемые? Однако и этого не требуется.
Статья 52 Закона РФ “Об образовании” предоставляет родителям (за-конным представителям) несовершеннолетних детей следующие права: вы-бирать формы обучения, образовательное учреждение, защищать права и за-конные интересы ребенка, принимать участие в управлении образователь-ным учреждением. Но все эти права относятся не к сфере образовательного отношения, а к сопутствующим ему отношениям. Субъектом же собственно образовательного отношения, ориентированного на освоение образователь-ной программы соответствующего уровня, может быть только обучающийся, независимо от того дееспособности в гражданском и других отраслях права.
В образовательном отношении обучающийся всегда самостоятельно, собственными действиями реализует предоставленные ему права и исполня-ет возложенные обязанности, ибо иным способом ему получить образование не представляется возможным. Только герою пьесы Б. Нушича “Доктор фи-лософии” могла придти в голову мысль восполнить недостающую образова-тельную дееспособность своего сына ? оболтуса, послав вместо него учить-ся человека, способного усвоить курс философского факультета.
Во-вторых, обязательное участие обучающихся в образовательном процессе порождает такую особенность их правового статуса, как отсутст-вие недееспособных обучающихся. Образовательное право не знает основа-ний для признания лица недееспособными или ограниченно дееспособными. Все жители страны независимо от их умственного и психического развития, а также состояния здоровья имеют право на получение образования, необ-ходимого им для социальной адаптации и интеграции в общество. В соот-ветствии с ч. 6 ст. 5 Закона РФ «Об образовании», гражданам с отклонения-ми в развитии государство создает условия для получения образования, кор-рекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических приемов. Для успешного применения таких приемов органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образова-тельные учреждения либо классы, отдельные группы.
В-третьих, образовательное право не имеет института ограничения дееспособности граждан. Последние ни при каких условиях не лишаются права на образование. Более того, законодательство разрешает гражданам неоднократно получать бесплатное профессиональное образование по на-правлению государственной службы занятости в случае профессионального заболевания и по иным основаниям, предусмотренным ч. 7 ст. 50 Закона РФ «Об образовании». Среди мер уголовного наказания, предусмотренных Уго-ловным кодексом РФ, есть наказания в виде лишения свободы, права зани-мать определенные должности, но нет запрета на получение образования. Более того, в местах лишения свободы специально создаются общие и про-фессиональные образовательные учреждения с тем, чтобы осужденные мог-ли получить общее или профессиональное образование и успешнее адапти-роваться в обществе по отбытии наказания.
Имеется и четвертая принципиальная особенность правового статуса обучающихся – необходимым условием реализации конкретного образова-тельного отношения является выполнение учебной дисциплины и правил внутреннего распорядка, установленных уставом, иными нормативно-правовыми актами образовательного учреждения. Невыполнение этой обя-занности влечет применение мер дисциплинарного взыскания, вплоть до отчисления из образовательного учреждения в одностороннем порядке, по решению органа управления образовательным учреждением.
Однако в юридической литературе и правоприменительной деятель-ности государственных органов право образовательного учреждения в одно-стороннем порядке отчислять обучающихся за нарушение ими учебной дис-циплины или установленных правил поведения, подвергается сомнению. Речь идет прежде всего об обучающихся, которые получают образование на платной основе. На их отношения с образовательным учреждением пытают-ся распространить нормы гражданского законодательства, регулирующие отношения потребителей образовательных услуг с торговыми и иными орга-низациями, предоставляющими такие услуги.
Так, А.В. Нежельский полагает, что «любой гражданин России, зака-завший образовательные услуги (за плату и в любом объеме) и заключивший договор с образовательным учреждением, попадает под сферу действия за-конодательства о защите прав потребителей». В число потребителей автор относит студентов и аспирантов государственных и негосударственных об-разовательных учреждений, обучающихся за плату по основному направле-нию обучения (48. С.45).
Аналогичную позицию занимает и Министерство Российской Феде-рации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Решением коллегии Министерства «О соблюдении законодательства и за-щите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг» от 24 ноября 1999 г. было признано, что договор между образовательным учре-ждением и лицом, получающим образование на платной основе, должен со-ответствовать Гражданскому кодексу РФ и Закону РФ «О защите прав по-требителей». Реализуя решение коллегии Министерства, его территориаль-ные управления предписывают образовательным учреждениям отменять положения их уставов, а также пункты договоров, заключаемых между обра-зовательными учреждениями и лицами, получающими образование на плат-ной основе, противоречащие гражданскому законодательству и Закону РФ «О защите прав потребителей».
Одним из примеров такой позиции названных территориальных управлений служит решение комиссии территориального управления по Санкт-Петербургу и Ленинградской области данного Министерства от 29 мая 2001 г., которым Санкт-Петербургскому гуманитарному университету профсоюзов предписывается устранить нарушения прав студентов-потребителей, которые содержатся в уставе Университета и договоре «О подготовке специалиста с высшим образованием».Однако решение комис-сии и предписание, вынесенное в адрес Университета, приняты за предела-ми компетенции комиссии и противоречат законодательству.
Попытки рассматривать всех студентов негосударственных образо-вательных вузов как потребителей образовательных услуг не соответствует ст. 8, 12, 45 Закона РФ «Об образовании», где четко проводится различие между образовательной деятельностью образовательных учреждений и платными дополнительными образовательными услугами.
Деятельность образовательного учреждения, связывается напрямую с реализацией государственных образовательных стандартов и образователь-ных программ. Ст. 12 Закона РФ «Об образовании» признает образователь-ными только те учреждения, которые реализуют одну или несколько обра-зовательных программ. Равным образом, согласно ст. 8 Закона, в систему образования входят лишь учреждения, реализующие государственные обра-зовательные стандарты и преемственные образовательные программы. От-ношения, связанные с осуществлением этой деятельности, наиболее обстоя-тельно регулируют Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Согласно ч. 1 ст. 45 Закона РФ «Об образовании» к платным допол-нительным образовательным услугами относятся услуги образовательных учреждений, которые не предусмотрены соответствующими образователь-ными программами и государственными образовательными стандартами. Это - обучение по дополнительным образовательным программам, препода-вание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги. Подоб-ные услуги может оказывать любое, в том числе и не образовательное учре-ждение, а отношения по их оказанию регулируются Гражданским кодексом и Законом РФ «О защите прав потребителей».
Таким образом, статус студента как потребителя имеет место только в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 45 Закона РФ «Об образовании». И толь-ко эти права студентов-потребителей может и должно защищать Министер-ство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ и его территориальные органы. В правовом же отношении, связанном с по-лучением профессиональных знаний в пределах государственного образова-тельного стандарта, студент не обладает статусом потребителя образова-тельных услуг.
Закон РФ «О защите прав потребителей» признает потребителем гражданина, имеющего намерение заказать или приобрести либо заказы-вающего, приобретающего или использующего товары (работы, услуги) ис-ключительно для бытовых (личных) нужд, не связанных с извлечением при-были. Ни один из квалифицирующих признаков потребителя, названных в приведенном легальном определении, не присущ студенту. Во-первых, сту-дент получает высшее профессиональное образование не для бытовых (личных) нужд. Согласно преамбуле Закона РФ «Об образовании», образо-вание осуществляется в интересах не только личности, но также общества. и государства. Во-вторых, получение студентом профессионального образо-вания напрямую связано с использованием полученных знаний в практиче-ской или научной деятельности и получением прибыли в виде заработной платы. Для потребителя же цели получения прибыли, как следует из легаль-ного определения данного термина, являются недопустимыми и невозмож-ными.
Комиссия территориального управления по Санкт-Петербургу и Ле-нинградской области Министерства по антимонопольной политике и под-держке предпринимательства РФ России усматривает нарушения в положе-ниях договора, который предоставляет Университету право расторгать в од-ностороннем порядке договор за такие дисциплинарные проступки студен-тов, как курение в зданиях и помещениях Университета, употребление и распространение наркотических средств и психотропных веществ, отказ ис-полнять требования Университета о медицинском освидетельствовании, по-явление в Университете и других общественных местах в нетрезвом состоя-нии, систематическое невыполнения распоряжений деканата или ректората.
Однако условия Договора, которые, по мнению комиссии, не вписы-ваются в сферу гражданско-правого законодательства, полностью соответст-вуют законодательству об образовании. Ч. 9 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предоставляет право применять к студентам дисциплинарные взыскания вплоть до отчис-ления за нарушение студентом обязанностей, предусмотренных уставом ву-за и правилами его внутреннего распорядка. Следовательно, Университет действует в своем праве, указывая в договоре о подготовке специалиста с высшим образованием виды дисциплинарных проступков, за которые. со-гласно уставу и правилам внутреннего распорядка, студент может быть от-числен из Университета.
Налицо коллизия норм двух отраслей законодательства, порядок разрешения которой установлен ч. 3 ст. 2 ГК РФ. К имущественным отно-шениям, основанным на административном или ином властном подчи-нении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансо-вым и административном отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
В образовательных отношениях, связанных с реализацией образова-тельных программ, студент не является равноправным партнером вуза. В соответствии с ч. 8 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» студент обязан подчиняться требованиям образовательного заведения. Все это свидетельствует о том, что при регули-ровании образовательных отношений, связанных с реализацией образова-тельным учреждением образовательных программ, как отношений, осно-ванных на властном подчинении студентов органам управления вуза, нормы гражданского права не применимы.
Правовой статус лица, получающего образование на платной основе, в части его обязанностей и определенной части субъективных прав такой же, что и у обучающихся на бюджетной основе. И это вполне понятно. Юридические факты в виде знаний, навыков и умений, дающие основания для получения документа об образовании. одинаковы для всех обучающихся. Соответственно и пути достижения обучающимися этих фактов никак не за-висят от форм финансирования образовательного учреждения.
Плата за обучение есть внешний для образовательного процесса факт. Чтобы получить документ об образовании, обучающийся на платной основе должен пройти все те же стадии образовательного процесса, которые прохо-дит лицо, обучающееся на бюджетной основе. Иначе создавалась бы си-туация, когда документ об образовании выдавался бы выпускнику, не имеющему надлежащих знаний, т.е. в нарушение законодательства об обра-зовании. Таким образом, платность образования не меняет правового статуса обучающегося, закрепленного образовательным правом, и не дает оснований для распространения статуса субъектов гражданского права на образова-тельную сферу.
Правой статус обучающихся не подпадает и под режим администра-тивного права. Отношения образовательного учреждения и обучающихся лежат за пределами предмета административного права. Последний состав-ляют отношения между: а) органами исполнительной власти; б) органами исполнительной власти и другими органами государственной власти; в) ор-ганами исполнительной власти и органами местного самоуправления; г) ор-ганами исполнительной власти и гражданами; д) органами исполнительной власти и общественными объединениями; е) органами исполнительной вла-сти и предприятиями, организациями, учреждениями разных форм собствен-ности и различной подчиненности; ж) органами исполнительной власти и их служащими; з) служащими ( Ю.А. Тихомиров. 86. С. 79).
Органы управления организациями и учреждениями не входят в число органов исполнительной власти, поскольку не имеют государственно-властных полномочий, а создаются лишь для управления, организации над-лежащей работы коллективом работников соответствующей организации или учреждения ( 1. С.149). Управление образовательным учреждением осуществляет его администрация, возглавляемая директором, ректором или иным руководителем. Управление осуществляется на принципах единонача-лия и самоуправления.
Принципиальное различие в правовом статусе органов исполнитель-ной власти и органов управления образовательным учреждением выражает-ся в юридической силе принимаемых ими документов. Акты и решения ор-ганов исполнительной власти являются обязательными для граждан и иных лиц. Обязанность их исполнения поддерживается мерами государственного принуждения, в том числе привлечением к административной или иной юридической ответственности. Обязанность обучающихся исполнять учеб-ную дисциплину, соблюдать правила внутреннего распорядка и распоряже-ния органов управления образовательного учреждения основывается скорее на авторитете органа управления и желании обучающегося получить качест-венное образование, нежели на государственном принуждении. Как говори-лось ранее, обучающийся может в любой момент прекратить занятия в обра-зовательном учреждении как по собственному желанию, так и по решению и при этом не несет каких-либо санкций, иных мер государственного принуж-дения.
Таким образом, правовой статус обучающихся как участников обра-зовательных отношений не выходит за пределы образовательного права. Все те права и обязанности, которыми наделяет обучающихся законодатель-ство об образовании, полностью вписывают в пределы данной отрасли пра-ва. Попытки усмотреть в отдельных правах и обязанностях обучающихся элементы статусов субъектов гражданского или административного права влекут за собой неосновательное распространение норм этих отраслей на чуждые им отношения и тем самым создают традиционную ситуацию, когда сахар меряют аршинами, а ситец – килограммами.
В отличие от обучающихся правовой статус педагогических работ-ников носит комплексный характер. Его содержание составляют права и обязанности, характеризующие педагогических работников одновременно как субъектов и трудового, и образовательного права. При этом первичным является трудовой статус. Прежде чем заниматься педагогической деятель-ностью специалист должен заключить трудовой договор с соответствующим образовательным учреждением, быть принят на работу и допущен к заняти-ям.
Правовой статус педагогического работника как участника образова-тельного отношения отличается от правового статуса субъектов гражданско-го и административного права, в том числе и от правового положения госу-дарственного служащего, и от положения специалиста, который осуществля-ет какую-либо деятельность в пользу другого участника правоотношения в соответствии с заключенным гражданскоправовым договором.
Формально можно увидеть некоторое сходство между статусом педа-гогического работника как участника образовательного отношения и стату-сом специалиста, оказывающего какую-либо услугу другим лицам по прави-лам гражданского права. Более того, законодательство предоставляет педа-гогическому работнику право заниматься индивидуальной трудовой педа-гогической деятельностью (см. ст. 48 Закона РФ «Об образовании»). И тем не менее, статус педагогического работника как участника образовательного отношения принципиально отличается от статуса любого субъекта граждан-ского права.
Во-первых, педагогический работник вступает в образовательное от-ношение с обучающимися на основании трудового договора, заключенного между ним и образовательным учреждением, а не гражданскоправового до-говора. Поэтому у педагогического работника никак не могут появиться пра-ва и обязанности, характерные для статуса субъекта гражданского права.
Во-вторых, образовательное отношение между конкретными обу-чающимися и педагогическими работниками возникают не на договоре, за-ключенном между ними, а на основании решений, принимаемых образова-тельным учреждениям. Воля обучающихся, равно как и педагогических ра-ботников на возникновение и действие именно между ними образовательно-го отношения, таким образом, не выражается прямо и непосредственно. Пе-дагогический работник, как правило, лишен права выбирать себе контингент обучающихся, равно как и обучающимся законодательство не предоставляет права выбора педагогических работников. Такая ситуация в гражданском праве невозможна, поскольку ее ведущим началом является принцип, со-гласно которому граждане и юридические лица приобретают свои граждан-ские права своей волей и в своем интересе и правомочны самостоятельно выбирать себе других партнеров в гражданских правоотношениях.
В-третьих, педагогические работники обладают властными полномо-чиями в процессе организации и проведения занятий, а также аттестации обучающихся. Обучающиеся обязаны исполнять указания педагогических работников. Между тем, как говорилось ранее, в гражданском праве таких правоотношений не бывает, поскольку их участники всегда выступают равноправными партнерами.
Наличие у педагогических работников властных полномочий не дает оснований для их признания в качестве субъектов административного права – должностных лиц или государственных служащих. Согласно Федерально-му закону « Об основах государственной службы Российской Федерации» эти должности существуют только в государственных органах. Работа слу-жащих государственных, в том числе и образовательных учреждений, не признается государственной службой. Осуществляя государственную функ-цию, направленную на образование и воспитание молодого поколения , пе-дагогические работники в Российской Федерации остаются лишь служащи-ми соответствующих образовательных учреждений.
В других странах, например, в Эстонской Республике педагоги госу-дарственных учреждений народного образования признаются государствен-ными служащими и на них распространяются права и льготы, предусмотрен-ные для государственных служащих. Вопрос о необходимости повышения статуса педагогических работников Российской Федерации до статуса госу-дарственного служащего, неоднократно поднимался работниками образова-тельной сферы (В.А. Садовничий. 67. С.14-15). Придание педагогическим ра-ботникам статуса государственных служащих существенно меняет их тру-довые права, позволяет повысить уровень заработной платы, пенсии, вво-дит дополнительные льготы в части медицинского обслуживания и др. Статус же педагогических работников как участников образовательного от-ношения сохраняется неизменным и после предлагаемого нововведения. Ибо эта мера ничего не меняет в их взаимоотношениях с обучающимися.
Таким образом, правовой статус второго участника образовательного отношения – педагогических работников - полностью соответствует специ-фике этого отношения и не выходит за пределы образовательного права. В нем нет элементов, характерных для статуса субъектов гражданского или административного права.
Полностью соответствует содержанию образовательного отношения и правовой статус образовательных учреждений, хотя он и не является единственным. Как низовое звено системы образования образовательные уч-реждения намного превосходят двуликого Януса, выступая одновременно, как минимум, в шести лицах – юридическим лицом, работодателем, субъек-том финансового, налогового, административного и некоторых других от-раслей права и соответственно имеет несколько отраслевых статусов. Все эти статусы образовательному учреждению необходимы для полной реали-зации основного статуса – участника образовательных отношений, способ-ного в полной мере решить основную задачу, обеспечив своим выпускникам качественное образование.
Статус юридического лица позволяет образовательному учреждению иметь в оперативном управлении или собственности здания, иное имущест-во, необходимое для создания надлежащих условий для осуществления об-разовательного процесса. Обладая статусом субъекта административного права, образовательное учреждение органично входит в систему образова-тельных учреждений страны, действует в унисон с ними и обеспечивает со-хранение единого образовательного пространства. Будучи субъектом финан-сового права, государственное или муниципальное образовательное учреж-дение получает финансирование из государственного или муниципального бюджета. Поэтому наличие у образовательного учреждения различных ста-тусов не умаляет роли и значения его основного статуса -- участника обра-зовательных отношений.
В числе отличительных черт правового статуса образовательного от-ношения можно отметить сложный, многостадийный процесс его формиро-вания. Чтобы получить государственный статус, с которым связывается пре-доставление всей полноты правового статуса, закрепленного законодатель-ством Российской Федерации, образовательному учреждению требуется пройти четыре стадии: государственную регистрацию, лицензирование, ат-тестацию и аккредитацию.
Образовательное учреждение приобретает права юридического лица с момента его государственной регистрации. Как юридическое лицо оно правомочно осуществлять хозяйственно-финансовую деятельность, преду-смотренную уставом, а также осуществлять свои права и нести обязанности в области трудового, образовательного и других отраслей права. Образова-тельное учреждение, в частности, может осуществлять подбор и прием на работу кадров, разрабатывать и утверждать образовательные программы и учебные планы, приобретать имущество, необходимое для осуществления образовательной деятельности.
Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установ-ленные законодательством, у образовательного учреждения возникают по-сле получения лицензии. Лицензия свидетельствует о том, что условия осу-ществления образовательного процесса, предлагаемые этим учреждением, соответствуют государственным и местным строительным нормам и прави-лам, санитарно-гигиеническим нормам, обеспечивают охрану здоровья обу-чающихся и работников, а также удовлетворяют требованиям, предъявляе-мым к оборудованию учебных помещений, оснащенности учебного процес-са, образовательному цензу педагогических работников.
Лицензия определяет содержание индивидуального правового статуса образовательного учреждения в образовательной сфере. В ней четко фикси-руются направления, по которым ведется образовательный процесс, пре-дельная численность обучающихся и срок действия лицензии. Однако ли-цензия не дает права образовательному учреждению на выдачу своим выпу-скникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, а также права пользования печатью с изображением Государст-венного герба Российской Федерации. Эти права образовательное учрежде-ние приобретает лишь после получения им свидетельства о государствен-ной аккредитации.
Свидетельство о государственной аккредитации выдается по итогам его аттестации компетентным органом управления образованием. Оно под-тверждает соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов. Таким образом, вновь создаваемое образовательное учреждение может получить правовой статус государственного образовательного учреждения не сразу после его регистрации, в лишь по истечении определенного и достаточно длительного срока. Первая аттестация образовательного учреждения может проводиться после первого выпуска обучавшихся, но не ранее чем через три года после получения лицензии.
Другой специфической чертой правоспособности образовательного учреждения является возможность ее ограничения по решению компетент-ных органов образования, а не суда. В случаях, когда образовательное учре-ждение не обеспечивает надлежащее качество образования, оно может быть лишено государственной аккредитации и соответственно права выдавать выпускникам документы государственного образца. При невыполнении ус-ловий, предусмотренных лицензией, последняя изымается у образовательно-го учреждения. Тем самым учреждение утрачивает право на ведение образо-вательной деятельности. Возобновление лицензии и получение свидетельст-ва о государственной аккредитации осуществляются в том же порядке, что и получение этих документов вновь создаваемым учреждением.
Конечно, действующая система наделения образовательного учреж-дения правоспособностью и дееспособностью, по нашему мнению, далека от совершенства, осложнена процедурами, которые ничего, кроме дополни-тельных денежных расходов и без того малосостоятельного образовательно-го учреждения, не дают.
Например, имеется сельская общеобразовательная средняя школа, одна на несколько сел и поселков. Согласно Закону РФ «Об образовании», она подлежит лицензированию, аттестации и аккредитации. Предположим, что школа не соответствует необходимым нормам и правилами и ее нужно лишать лицензии. А где же дети будут реализовывать свое конституционное право на образование? Согласно данным Минобразования России в настоя-щее время более 30 % школьных зданий требуют капитального ремонта, из них в аварийном состоянии находятся 6,5 % и тем не менее школы работа-ют и лишать их лицензии никто не собирается.
Другая ситуация. Правительство РФ на основании документов, под-готовленных Минобразованием России, принимает решение о создании ву-за. После получения вузом права юридического лица то же Минобразование создает комиссию с целью выявления условий осуществления образователь-ного процесса в этом вузе и выдачи ему лицензии. Если таких условий нет, то почему Минобразование России давало согласие на создание нового вуза? Если заранее известно, что надлежащие условия у вуза имеются, то зачем устанавливать уже известные факты. Но предположим, комиссия пришла к выводу, что вузу, созданному по решению Правительства РФ, не может быть выдана лицензия на ведение образовательной деятельности. Хватит ли у Минобразования России мужества отказать этому вузу в лицензии?
Несовершенство порядка получения образовательными учреждения-ми лицензии на право ведения образовательной деятельности и аккредита-ции не отменяет самой специфики формирования правового статуса этих учреждений, ориентированного на создание максимальных условий для осуществления образовательного процесса.
Третья особенность правового статуса образовательного учреждения состоит в том, что оно выступает по преимуществу обязанной стороной образовательных правоотношений. Это учреждение должно в полной мере и надлежащим образом исполнять свои обязанности , закрепленные ч. 3 ст. 32 Закона РФ «Об образовании», и тем самым способствовать реализации права обучающихся на качественное образование. Права образовательного учреж-дения в образовательном процессе подчинены задачам надлежащего испол-нения им обязанностей и никаких материальных и иных благ не влекут. В образовательном правоотношении учреждение предстает как бы неким «безсеребряником», который осуществляет свою деятельность исключи-тельно в интересах обучающихся.
Финансовые отношения образовательного учреждения с обучающи-мися не влияют на конечные результаты образовательных правоотношений. Постижение объекта таких отношений, подтвержденное документом об об-разовании, полностью зависит от знаний, навыков и умений, приобретенных обучающимися в процессе обучения. Характерно, что и предоставление об-разовательному учреждению прав на ведение образовательной деятельно-сти, подтверждаемое лицензией и аккредитацией, ставится в прямую зави-симость не от его финансового положения, а от способности надлежащим образом исполнять свой обязанности в образовательном процессе.
Права и обязанности образовательного учреждения, связанные с ма-териальной стороной деятельности, входят в их статус юридического лица либо субъекта финансового права. Причины, по которым обучающиеся и педагогические работники, будучи субъектами образовательного отношения, не подпадают под действие норм гражданского и административного права, сохраняют свое действие и по отношению к образовательному учреждению. Последнее в полной мере сохраняет специфику своего статуса участника образовательного отношения, и не содержит компонентов статусов субъек-та гражданского или административного права.
Иное создавало бы парадоксальную ситуацию – существование кон-кретного правоотношения, права и обязанности участников которого воз-никали бы на основе разных отраслей права. Например, права и обязанности обучающихся, формировались на основе норм образовательного права, а корреспондирующие им права образовательного учреждения - в соответст-вии с нормами административного или гражданского права. Таких правоот-ношений-кентавров ни теория, ни юридическая практика не знает, посколь-ку содержание конкретного правоотношения всегда монистично и подпадает под действие норм какой-либо одной отрасли права.
Против изложенного понимания правового статуса образовательного отношения может быть приведен один аргумент: образовательное учрежде-ние несет материальную ответственность за некачественное образование и тем самым содержит обязанность, характерную для статуса субъекта граж-данского права. По нашему мнению, этот аргумент не колеблет изложенной позиции.
Обязанность субъекта возмещать вред, причиненный другим лицам, вытекает не только из норм гражданского права. Она является органичной частью статусов всех субъектов в сфере трудового, административного, зе-мельного и других отраслей права. Возмещение гражданам и иным лицам вреда, причиненного органами государства и должностными лицами, вообще конституционная обязанность государства. Поэтому возложенная на образо-вательное учреждение обязанность возместить ущерб, причиненный некаче-ственным образованием, вписывается в статус участника образовательного отношения.
Кстати, не только образовательные учреждения, но и обучающиеся, и работники образовательной сферы обязаны возмещать причиненный ими вред , а соответствующая юридическая обязанность входит последовательно в статусы всех участников образовательного правоотношения.
Следовательно, способность образовательного отношения быть предметом новой самостоятельной отрасли права последовательно прояв-ляется и в правовом статусе участников этого отношения.
