Глава 3. Принцип федерализма в законодательстве об образовании

Для системы источников образовательного права решающее значе-ние имеют форма государственного устройства России, федеральный принцип соотношения между центральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных национально-государственных и территориальных единиц.

Федерализм представляет собой такую форму государственного устройства, при которой государство состоит из нескольких субъектов, образованных по национальному, территориальному или национально-территориальному принципу. Объединение этих субъектов в единое госу-дарство осуществляется в целях решения экономических, политических, военных и иных задач. При этом единство государства-федерации харак-теризуется наличием единой конституции и федеральных законов, дейст-вующих на всей территории государства, федеральных органов государст-венной власти, единого гражданства и единой территории, а также поли-тическим, экономическим, военным единством. В то же время субъекты федерации обладают известной автономией, самостоятельностью, прини-мают учредительные документы (конституции или уставы), и собственные законы, самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти. Территория субъектов федерации не может быть измена без их со-гласия.

Таким образом, в государственном устройстве принцип федерализ-ма выполняет две функции: интеграции и дезинтеграции. Как справедливо подчеркивает Б.С. Эбзеев, с одной стороны, этот принцип «децентрализу-ет публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой стороны, он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территори-альные сообщества, обеспечивая их государственное единство. Тем самым формируется единое государственно-правовое объединение, отличающее-ся определенной политико-юридической самостоятельностью входящих в федерацию субъектов, наличием у них учредительной власти «центрально-го» государства» (103. С. 270).

В государственном устройстве Российской Федерации принцип федерализма воплощен следующим образом.

Конституция Российской Федерации закрепляет ряд гарантий, призванных обеспечить реальное действие интегративной и дезинтегра-тивной функций принципа федерализма. В частности, интегративная функция федерализма обеспечивается единой Конституцией и федераль-ными законами, действующими на всей территории Российской Федера-ции, наличием федеральных органов государственной власти ( Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ), политическим, экономическим, военным единством, наличием единого гражданства и единой территории. Децентрализация государственной власти осуществля-ется благодаря таким конституционным институтам, как разделение пред-метов ведения между Федерацией и ее субъектами, наличие у субъектов Российской Федерации учредительных документов (конституций или ус-тавов), права принимать собственные законы, самостоятельно устанавли-вать систему органов государственной власти, запрет на изменение терри-тории субъекта Российской Федерации без его согласия.

Важной гарантией реального действия принципа федерализма явля-ется конституционное закрепление предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также порядка действия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и снятия коллизий между ними. Ибо «в системе разделения государственной власти по вертикали и формирования федеративных отношений на конституционных уровне ключевыми зада-чами являются: разделение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, разделение конкретных объектов, в отношении ко-торых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (соб-ственность, природные ресурсы, финансы)» (Л.М. Карапетян. 29. С. 94).

Конституция Российской Федерации исчерпывающим образом ус-танавливает предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. В Конституции закреплен перечень вопросов, отнесенных к ведению Рос-сийской Федерации, а также дается полный перечень вопросов, решаемых Российской Федерацией совместно с ее субъектами.

К исключительному ведению Федерации отнесены вопросы, реше-ние которых является необходимым для установления или защиты сувере-нитета страны либо требует единообразного решения на всей территории России. Это, например, защита Конституции и федеральных законов, регу-лирование и защита прав и свобод человека и гражданина, полномочия, связанные с обороной и внешней политикой, правовые вопросы создания единой общенациональной экономики и рынка, правовое регулирование отношений в сфере уголовного, гражданского, уголовно-процессуального и некоторых других отраслей права.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов нахо-дятся такие вопросы, как: 1) вопросы обеспечения соответствия конститу-ций, уставов, законов субъектов Российской Федерации Конституции Рос-сийской Федерации и федеральным законам, установление общих принци-пов налогообложения; 2) защита прав и свобод человека и гражданина, за-щита прав национальных меньшинств, охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; 3) вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользо-вания, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; 4) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и др.

Конституция РФ не устанавливает конкретного перечня предметов исключительного ведения субъектов Федерации. Объем и виды их дея-тельности настолько велики и разнообразны, что перечислить их доста-точно трудно. Все, что не входит в сферу исключительной компетенции Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, согласно ст. 73 Конституции РФ относится к сфере исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ допускает возможность перераспределение сфер ведения и полномочий между органов исполнительной власти Федерации и ее субъектами с помощью отдельных соглашений, договоров. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной вла-сти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Россий-ской Федерации могут передавать им осуществление части своих полно-мочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными орга-нами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Чтобы обеспечить реальное действие принципа федерализма в за-конодательной деятельности Федерации и ее субъектов, Конституция РФ закрепляет порядок действия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и преодоления коллизий между ними.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы и иные норма-тивно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противо-речить федеральным законам, принятым по вопросам, отнесенным к ис-ключительной компетенции Федерации или совместной компетенции Фе-дерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным зако-ном и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует феде-ральный закон. Иным образом разрешается коллизия между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, принятым по вопро-сам исключительной компетенции данного субъекта. В этом случае дей-ствует закон, иной нормативный правовой акт субъекта Российской Феде-рации.

Изложенные конституционные положения принципа федерализма в Российской Федерации составляют основу, исходную нормативную базу для реализации этого принципа в сфере образования и, прежде всего в за-конодательной и правотворческой деятельности по вопросам образования.

Благодаря принятым федеральным законам по вопросам образова-ния: 1) была установлена компетенция и ответственность в области обра-зования федеральных органов государственной власти и органов государ-ственной власти субъектов Российской Федерации; 2) единообразное нор-мативное закрепление получили общие вопросы образования, которые должны одинаково решаться всеми субъектами Российской Федерации; 3) введены общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии, с кото-рыми последние могут осуществлять собственное правовое регулирование в сфере образования.

В ходе законотворчества и правотворчества на уровне, как феде-ральных органов государственной власти, так и государственных органов субъектов Российской Федерации предстоит развить и конкретизировать принцип федерализма в системе действующих принципов, нормативно-правовых предписаний и институтов таким образом, чтобы обеспечить полное, целенаправленное и легитимное его применение в сфере образо-вания. В идеале каждая действующая норма законодательства об образо-вании должна согласовываться с принципом федерализма и обеспечивать его реализацию в правоотношениях, регулируемых этой нормой. Одновре-менно требуется органически реализовать в законодательстве как интегра-тивную, так и дезинтегративную функции федерализма.

В процессе реализации интегративной функции федерализма в сфе-ре образования необходимо определить:

1) конкретные предметы ведения в области образования Федерации и ее субъектов. Конституционное положение о том, что общие вопросы образования находятся в сфере совместного ведения Федерации и ее субъ-ектов, не содержит достаточных критериев для определения перечня во-просов в области образования, которые надлежит отнести к исключитель-ной компетенции Федерации, к предметам совместного ведения Федера-ции и ее субъектов или к исключительному ведению субъектов Российской Федерации;

2) полномочия и структуру федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федера-ции в области образования, способы взаимосвязи этих органов между со-бой в процессе законотворческой, правоприменительной и правоисполни-тельной деятельности;

3) способы обеспечения на всей территории Российской Федерации единого образовательного пространства характеризующегося единством системы необходимых знаний, навыков и умений, которые должны полу-чать все обучающиеся в Российской Федерации независимо от региона , организационно-правовой формы образовательного учреждения и формы образования, а также едиными критериями оценки качества образования;

4) перечень образовательных учреждений, учредителем которых выступают федеральные органы исполнительной власти и осуществляют управление ими;

5) вопросы языковой политики в области образования, в том числе обеспечение конституционного права граждан на пользование родным языком в процессе обучения в учреждениях общего и профессионального образования и обязательное овладение обучающимися государственным языком Российской Федерации.

Реализация дезинтегративной функции принципа федерализма в сфере образования должна обеспечить, как минимум, решение четырех за-дач:

реальное осуществление конституционного права граждан на обра-зование независимо от экономических, социальных, географических и иных особенностей соответствующего региона;

получение обучающимися глубоких знаний относительно природ-ных особенностей региона, истории и культуры проживающего в нем на-селения, народностей, освоение родного языка и других вопросов, состав-ляющих содержание национально-региональных компонентов государст-венных образовательных стандартов. Хотя в настоящее время не совсем ясно, какие конкретно предметные области должны охватываться нацио-нально-региональным компонентом, однако их направленность на изуче-ние особенностей соответствующего региона и специфики проживания в нем составляет главное содержание национально-региональных компо-нентов. Речь идет об истории, культуре, географии, природе региона, эко-номической и информационной культуре обучающихся ( 65);

органичное сочетание основных направлений совершенствования системы образования соответствующего региона с общей стратегией его развития, позволяющее развить и конкретизировать федеральное законо-дательство по вопросам образования и обеспечить его эффективное дейст-вие сообразно конкретно-историческим условиям региона. При этом ре-гиональное законодательство способно в значительной мере минимизиро-вать недостатки федерального законодательства за счет восполнения его пробелов, установления новых, оригинальных норм по вопросам, решение которых в федеральном законодательстве отстает от современных потреб-ностей и задач в области образования;

мобилизация местных денежных и материальных ресурсов на нуж-ды образования. Каждый субъект Российской Федерации правомочен раз-рабатывать и реализовывать собственную программу развития образова-ния с учетом национальных, социально-экономических, экологических, демографических и иных особенностей, осуществлять финансовое подкре-пление государственных гарантий доступности и обязательного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам, установле-ния дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений. Однако кон-кретные средства, выделяемые субъектами Российской Федерации, на ну-жды образования пока незначительны и зависят не столько от финансово-го состояния региона, сколько от субъективных факторов, отношения ор-ганов исполнительной власти субъекта Российской Федерации к нуждам и запросам образования.

Как отмечают авторы «Белой книги российского образования», в вопросах финансирования образования субъектами Российской Федерации «важную роль играет и отношение руководства области к вопросам обра-зования, и в отдельных случаях интерес руководства к этим проблемам или наоборот его отсутствие становятся решающими для региональной системы образования. Ничем иным нельзя объяснить разницу в 1,3 раза в затратах на одного обучающегося в близких по экономическому, геогра-фическому положению и демографической ситуации регионах» ( 5. С. 37.).

Практика реализации принципа федерализма в образовательной сфере выявила ряд проблем, практическое решение которых в законотвор-ческой и правоприменительной деятельности требует специального науч-ного рассмотрения и обоснования. Это, в частности:

1) предметы ведения, которые понимаются как общие вопросы образования и согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ составляют предмет совместной деятельности Федерации и ее субъектов;

2) предметы ведения в сфере образования, отнесенные к исключи-тельной компетенции Федерации;

3) предметы ведения в сфере образования, отнесенные к исключи-тельной компетенции субъектов Российской Федерации;

4) правомочность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации устанавливать систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного само-управления в сфере образования и закреплять компетенцию этих органов.

В Ш главе Закона РФ «Об образовании» данные вопросы решены следующим образом. В ст. 28 Закона закрепляется компетенция Россий-ской Федерации в области образования, в ст. 29 – компетенция субъектов Российской Федерации, в ст. 31 компетенция органов местного самоуправ-ления. Кроме того, в ст. 30 Закона устанавливается порядок разграничения компетенции органов государственной власти и государственного управ-ления образованием, а в ст. 37 -- система органов управления образовани-ем в Российской Федерации, в числе которых названы федеральные (цен-тральные) государственные органы управления образованием, федераль-ные ведомственные органы управления образованием и государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации. В ст. 31 Закона РФ «Об образовании» рекомендуется органам местного само-управления создавать местные (муниципальные) органы управления обра-зованием.

Нормативные предписания по вопросам управления системой обра-зования были положены в основу вето Президента РФ от 17 августа 1995 г. на Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании», принятый Государственной Думой 12 июля 1995 г. От-клоняя закон, Президент РФ, писал:

«Статьей 29 Федерального закона определяются вопросы, находя-щиеся в ведении субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом «е» статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся общие вопросы образования. Следовательно, исходя из статьи 73 Конституции Российской Федерации по общим вопросам образования, следовало закрепить в Феде-ральном законе полномочия Российской Федерации, а применительно к компетенции субъектов Российской Федерации по общим вопросам обра-зования должны действовать конституционные нормы о том, что вне пре-делов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федера-ции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ-ектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти.

В ст. 29 Федерального закона «Компетенция субъектов Российской Федерации» рассматриваются вопросы, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, а в статье 31 Федерального закона «Компетенция органов местного самоуправления в области образования» – в ведении ор-ганов местного самоуправления.

Необходимо отметить, что подпункт «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации относит к компетенции Российской Федерации ус-тановление лишь системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности. В силу статьи 73 Конституции Российской Федерации решение аналогичных вопросов относительно ор-ганов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено к ведению соответствующих субъектов.

Регламентируемые Федеральным законом положения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, находятся в противоречии со статьями 131, 132 Конституции Российской Федерации, в соответствии, с которыми органы местного самоуправления самостоятельны, их структу-ра определяется населением самостоятельно, ими самостоятельно утвер-ждается и исполняется местный бюджет.

Представляется необходимым привести в соответствие с Конститу-цией Российской Федерации предлагаемый статус «органов управления образованием» ( Цит. по 19. С. 230).

С этими положениями Президента Российской Федерации полно-стью солидаризируется и Э.Д. Днепров, полагая, что «замечания Б.Н. Ель-цина направлены на благо образования, на укрепление образовательной самостоятельности регионов, на развитие их образовательных инициатив, в том числе – и в области законотворчества в образовании» ( 19. С. 232) .

Государственная Дума преодолела вето Президента РФ, проголо-совав за свой Закон квалифицированным большинством и тем самым, со-хранив в прежней редакции, которая действует и по настоящее время. Од-нако вопрос о том, насколько прав был Президент РФ, полагая, что значи-тельная часть положений гл. Ш Закона РФ «Об образовании» ( в ред. от 13 января 1996 г.) не соответствует Конституции Российской Федерации, ос-тается открытым.

Президент Российской Федерации был прав, обращая внимание Государственной Думы на несоответствие способов закрепления компе-тенции Российской Федерации и ее субъектов в области образования. В действующей редакции Закона РФ «Об образовании» в ст. 28 определены предметы исключительной компетенции Российской Федерации, а в ст. 29 - предметы исключительной компетенции субъектов Российской Федера-ции. В то же время вопросы совместной компетенции, – а именно к ним относятся «общие вопросы образования» – в Законе не были выделены специально. И на первый взгляд, действительно, получается, что Закон ис-пользует несоответствующий Конституции Российской Федерации способ закрепления полномочий между Федерацией и ее субъектами. Если по-следняя закрепляет только предметы ведения, отнесенные к исключитель-ной компетенции Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъ-ектов, то Закон РФ «Об образовании» в специальной статье закрепляет полномочия субъектов Российской Федерации в области образования. Между тем эти вопросы, согласно ст. 73 Конституции РФ, относятся к ве-дению субъектов Российской Федерации и в специальном нормативно-правовом регулировании со стороны федеральных органов не нуждаются.

Таким образом, в Законе РФ «Об образовании» способы закрепле-ния предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов надлежит привести в соответствие с Конституцией РФ. Однако возникает вопрос, – имеются ли у Федерации предметы исключительного ведения в области образования, если учесть, что Федерации вправе регулировать только «общие вопросы образования», и что конкретно входит в содержание этих «общих вопросов». Ответа на этот вопрос, к сожалению, нет ни в цитируе-мом письме Президента РФ об отклонении Федерального закона «О вне-сении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании», ни в рабо-тах Э.Д. Днепрова, поддержавшего данную позицию Президента РФ.

По нашему мнению, при определении предметов ведения Россий-ской Федерации и ее субъектов в сфере образования следует учитывать комплексный характер законодательства об образовании и четко различать образовательные отношения, которые возникают и существуют в процессе получения обучающимися общих и профессиональных знаний, от право-отношений, которые возникают на стыке законодательства об образова-нии с гражданским, административным, трудовым и другими отраслями права.

Сложный, комплексный характер предмета правового регулирова-ния образовательного законодательства означает, что п.«е» ч.1 ст. 72 Кон-ституции Российской Федерации, согласно которому «общие вопросы об-разования» находятся совместном ведении Федерации и ее субъектов, может относиться только к совокупности правовых институтов, регули-рующих образовательные отношения. Нормативно-правовое регулирова-ние комплексных институтов образовательного права осуществляется в том же порядке, что и регулирование соответствующей отрасли права. Так, комплексные институты образовательного и гражданского права ре-гулируются в том же порядке, что всей отрасли гражданского права, а комплексные институты трудовых отношений в сфере образования в том же порядке, что и трудовое право в целом.

Не соответствует смыслу Конституции РФ, содержащееся в цити-руемом письме Президента от 17 августа 1995 г., согласно которому фе-деральным законом можно регулировать только общие вопросы образова-ния, а все остальное надлежит передать в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации. Нормативное закрепление этого поло-жения означало бы, что в сфере образования не могут действовать кон-кретные нормы трудового, гражданского, финансового и других отраслей права, как не соответствующие пункту «е» ч.1 ст. 72 Конституции РФ. Все такие нормы в сфере образования должны регулироваться не Федера-цией, а ее субъектами.

Подобный способ правового регулирования противоречит Консти-туции РФ, которая не наделяет субъектов Российской Федерации правом регулировать финансовые и гражданские отношения в сфере образования. В соответствии с п. «ж» и «о» ст. 71 Конституции РФ все такие отноше-ния находятся в ведении Российской Федерации. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции органы государственной власти Российской Федерации пра-вомочны осуществлять нормативно-правовое регулирование любых от-ношений в сфере административного, трудового, земельного законода-тельства, устанавливать в этих отраслях права как общие, так и конкрет-ные нормы. Эта же норма, несомненно, распространяется и на регулирова-ние административных, трудовых отношений в сфере образования.

Определяя предметы ведения Федерации и ее субъектов в сфере об-разования, следует руководствоваться не только п. «е» ст. 72 Конституции РФ, но и всеми положениями ст. 71, 72. При этом отношения, отнесенные к ведению Федерации, не могут принимать иной статус в области образо-вания, равным образом предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов не могут переходить в исключительную компетенцию Федера-ции. Так, не соответствуют Конституции РФ п. 10 и 11 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», согласно которым в исключительном ведении Федера-ции находятся разработка и утверждение типовых положений об образова-тельных учреждениях, установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных отношений, а также ре-гулирование трудовых отношений, установление норм труда и федераль-ных нормативов его оплаты в названых учреждениях. Все эти вопросы входят в систему образовательного, административного либо трудового права и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ могут находиться только в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Таким образом, в целях конкретизации и развития компетенции Российской Федерации, закрепленной ст. 71 и 72 Конституции РФ, приме-нительно к образовательной сфере в Законе РФ «Об образовании» сле-дует, прежде всего, закрепить предметы исключительного ведения Российской Федерации в области образования, а также предметы со-вместного ведения Федерации и ее субъектов.

Из статьи 28 Закона РФ «Об образовании», закрепляющей компе-тенцию Российской Федерации в области образования, надлежит исклю-чить положения, которые согласно ст. 72 Конституции РФ относящиеся к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов:

по вопросам образовательного законодательства : п. 6 --установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образова-тельных учреждений; п. 7-- установление перечней профессий и специ-альностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профес-сиональное образование; п. 8 -- аттестация и государственная аккре-дитация образовательных учреждений, создание независимой от органов управления образованием государственной системы аттестационно - диаг-ностических центров (государственной аттестационной службы); п. 10 -- разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреж-дениях; п. 11-- установление порядка лицензирования, аттестации и госу-дарственной аккредитации образовательных учреждений; п. 18 -- инфор-мационное и научно - методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин, организация издания учебной литературы и производства учебных пособий, создание единой для Российской Федера-ции системы информации в области образования; п.20) -- контроль испол-нения законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов;

по вопросам трудового и социального законодательства: – п. 12 -- установление порядка аттестации педагогических работников государст-венных и муниципальных образовательных учреждений и работников ор-ганов управления образованием; п.13 -- регулирование трудовых отноше-ний, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в об-разовательных учреждениях; п. 16-- установление обязательных на терри-тории Российской Федерации минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений, соответствующих профессионально - квалификационных групп и работни-ков государственных органов управления образованием; льгот различным категориям обучающихся, воспитанников образовательных учреждений и педагогических работников государственных и муниципальных образова-тельных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников; образовательного ценза педагогических работников;

по вопросам обеспечения экологической безопасности: аб-зац 9 п. 16 -- установление федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, ох-раны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и терри-торий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, минимальной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений.

Ст. 29 «Компетенция субъектов Российской Федерации в области образования» Закона РФ «Об образовании» также надлежит привести в соответствие со ст. 72 Конституции РФ, закрепив в ней лишь полномочия органов государственной власти в сфере образования по предметам, отне-сенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исключительные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере образования Закон, следуя ст. 73 Конституции РФ, регламентировать не должен.

В ст. 29 Закона надлежит, прежде всего, дать исчерпывающий (по мере возможности) перечень вопросов, отнесенных к «общим вопросам образования». Поскольку эти вопросы, как уже говорилось, относятся к сфере непосредственно образовательных отношений, составляющих осно-ву, ядро законодательства об образовании, то в их число не могут вклю-чаться вопросы, отнесенные к другим отраслям права и законодательства и включаемые в систему образовательного законодательства в той мере, в какой это необходимо для регулирования специфики применения институ-тов и норм этих отраслей в образовательной сфере.

Во-первых, «общие вопросы образования» – это вопросы, связан-ные с определением предмета, метода, целей и задач, источников, принци-пов и основных понятий законодательства об образовании как целостной и самостоятельной отрасли права. Ибо без их решения невозможно по-следовательное, целенаправленное и логически последовательное регули-рование отношений в образовательной сфере.

Во-вторых, нормативные предписания по «общим вопросам обра-зования» должны закреплять основы регулирования собственно образо-вательных отношений. Это, в частности, вопросы, связанные с определе-нием основных компонентов системы образования, правового статуса обу-чающихся, образовательных учреждений, педагогических работников и иных участников образовательных отношений, а также с установлением основ нормативно-правового регулирования образовательного процесса и другие вопросы, которые в Законе РФ «Об образовании» изложены в главе «Система образования».

В-третьих, неотъемлемой составной частью «общих вопросов обра-зования» является порядок и пределы применения в законодательстве об образовании норм и принципов административного, трудового и других отраслей права.

В четвертых, в совокупность «общих вопросов законодательства» входят также закрепление и конкретизация компетенции Федерации и ее субъектов в сфере образования, установлением полномочий органов управления образованием на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В ст. 29 Закона РФ «Об образовании» надлежит определить полно-мочия Российской Федерации и ее субъектов по регулированию отноше-ний, находящихся на стыке образовательного и других отраслей права. Предписания по этим вопросам послужат действенным ориентиром, какие конкретно вопросы в сфере образования нуждаются в первоочередном и обстоятельном нормативно-правовом регулировании. Однако статья не может содержать исчерпывающего перечня этих вопросов, поскольку Фе-дерация в соответствии со ст. 72 Конституции РФ правомочна осуществ-лять конкретное нормативно-правовое регулирование любых отношений, входящих в предмет административного, трудового, земельного, экологи-ческого права и права социальной защиты, включая социальное обеспече-ние. Соответственно, комплексные институты образовательного права и других отраслей права Российская Федерации и ее субъекты правомочны регулировать в той мере, в какой это закреплено в ст. 72 Конституции РФ, независимо от того, предусмотрены эти полномочия Законом РФ «Об об-разовании» или нет.

С учетом изложенного ст. 29 Закона РФ «Об образовании» может быть изложена в следующей редакции.

« Статья 29. Совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования.

1. В сфере образования в совместном ведении Российской Федера-ции ее субъектов находятся:

определение и осуществление политики в области образования, осуществление законодательной деятельности органами Федерации и ор-ганами субъектов Российской Федерации, подготовка и принятие норма-тивно-правовых актов в пределах своей компетенции органами исполни-тельной власти Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

общие вопросы образования, в том числе:

вопросы, связанные с закреплением и конкретизацией компетенции Федерации и ее субъектов в сфере образования, установлением полномо-чий органов управления образованием на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

вопросы, связанные с определением предмета, метода, целей и за-дач, источников, принципов и основных понятий законодательства об об-разовании;

вопросы, связанные с определением основных компонентов сис-темы образования, правового статуса обучающихся, образовательных уч-реждений, педагогических работников и иных участников образователь-ных отношений, а также установлением основ нормативно-правового ре-гулирования образовательного процесса;

вопросы, связанные с порядком и пределами применения в законо-дательстве об образовании норм и принципов административного, трудо-вого и других отраслей права;

установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях;

установление порядка лицензирования, аттестации и государствен-ной аккредитации образовательных учреждений;

информационное и научно - методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции примерных учеб-ных планов и программ курсов, дисциплин, организация издания учебной литературы и производства учебных пособий, создание единой для Рос-сийской Федерации системы информации в области образования;

установление государственных образовательных стандартов и их регионально-национальных компонентов;

вопросы финансового законодательства, в том числе:

определение особенностей порядка финансирования образова-тельных учреждений;

финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвен-ций местным бюджетам;

формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образова-ния;

установление местных налогов и сборов на цели образования;

установление республиканских, региональных нормативов финан-сирования образования;

организация финансирования местных органов управления образо-ванием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально - технического обеспечения;

в области административного права:

разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом националь-ных и региональных социально - экономических, экологических, культур-ных, демографических и других особенностей;

формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласова-нию с федеральными органами управления образованием);

создание, реорганизация и ликвидация образовательных учрежде-ний соответствующего подчинения, лицензирование образовательных уч-реждений, за исключением лицензирования на право ведения образова-тельной деятельности по программам высшего профессионального и по-слевузовского профессионального образования;

аттестация и государственная аккредитация образовательных уч-реждений, создание независимой от органов управления образованием го-сударственной системы аттестационно-диагностических центров (государ-ственной аттестационной службы);

информационное обеспечение в пределах своей компетенции обра-зовательных учреждений, организация издания учебной литературы, раз-работка примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин;

в пределах своей компетенции обеспечение соблюдения законода-тельства и контроль исполнения государственных образовательных стан-дартов и их регионально-национальных компонентов;

по вопросам обеспечения экологической безопасности :

установление федеральных требований к образовательным учреж-дениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, минималь-ной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помеще-ний;

по вопросам трудового и социального законодательства :

установление порядка аттестации педагогических работников го-сударственных и муниципальных образовательных учреждений и работни-ков органов управления образованием;

регулирование трудовых отношений, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в образовательных учреждениях;

установление обязательных на территории Российской Федерации минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работникам образовательных учреждений, соответствующих профессио-нально - квалификационных групп и работникам государственных органов управления образованием;

установление льгот различным категориям обучающихся, воспи-танников образовательных учреждений и педагогических работников го-сударственных и муниципальных образовательных учреждений;

установление видов и норм материального обеспечения обучаю-щихся, воспитанников и педагогических работников;

установление образовательного ценза педагогических работников;

организация подготовки, переподготовки, повышения квалифика-ции педагогических работников.

Реализация полномочий органами государственной власти Россий-ской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в пределах их компетенции, закрепленной Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, законами субъектов Российской Фе-дерации, иными нормативно-правовыми актами».

В содержании принципа федерализма в образовательном праве принципиально важным является вопрос о правомочности Федерации устанавливать компетенцию субъектов Российской Федерации в об-ласти образования помимо «общих вопросов образования», а также определять структуру органов управления образованием. В цитиро-ванном ранее письме Президента РФ от 17 августа 1995 г. о мотивах от-клонения Федерального Закона «О внесении изменений, дополнений в За-кон Российской Федерации «Об образовании», сказано, что федеральными законами нельзя закреплять компетенцию субъектов Российской Федера-ции по вопросам, отнесенным к их ведению и ведению органов местного самоуправления. В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции Федерация правомочна устанавливать лишь систему федеральных органов государст-венной власти, порядок их организации и деятельности. Решение же ана-логичных вопросов относительно органов государственной власти субъек-тов Российской Федерации и органов местного относится к компетенции соответственно субъектов Российской Федерации и органов местного са-моуправления.

По нашему мнению, эта правовая позиция Президента РФ является проблематичной. В ст. 29 Закона закрепляются полномочия субъектов Рос-сийской Федерации, которые относятся к совместной деятельности Феде-рации и ее субъектов в сфере образования, что полностью соответствует и требованиям Конституции, и Федеральному закону «О принципах и по-рядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен-ной власти субъектов Российской Федерации».

«В соответствии со ст. 77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему органов исполнительной власти. Компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов ис-полнительной власти субъектов РФ, входящих в единую систему, устанав-ливается законами и нормативными правовыми актами Российской Феде-рации. Следовательно, компетенция органов исполнительной власти субъ-ектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и полно-мочий Российской Федерации и ее субъектов должна являться составной частью общей компетенции органов исполнительной власти в Российской Федерации, но с учетом специфики регионального управления» ( Н.А. Иг-натюк. 23. С. 30).

Подобный подход к проблеме получил воплощение и на практике. Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разгра-ничения предметов ведения и полномочий между органами государствен-ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются фе-деральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между фе-деральными органами государственной власти и органами государствен-ной власти субъектов Российской Федерации.

Итак, нормативные предписания ст. 29 Закона РФ «Об образова-нии» являются правомерными и никак не ущемляют прав субъектов Рос-сийской Федерации.

Правомерными следует признать и положения ст. З1 «Компетенция органов местного самоуправления в области образования». Вопросы пол-номочий органов местного самоуправления закреплены ст. 6 Федерально-го закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Тем самым признано, что общие полномочия данных органов являются составной и важнейшей частью «общих принципов организации системы», регулирование которых согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Кроме того, ст. 31 Закона РФ «Об образовании» повторяет и кон-кретизирует нормативные предписания ст. ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», имеющие не-посредственное отношение к сфере образования. Это позволяет выделить из совокупности многих полномочий органов местного самоуправления те из них, которые необходимо реализовывать в сфере образования, что в значительной степени облегчает процесс их уяснения, толкования заинте-ресованными участниками образовательных отношений.

Федерация правомочна также закреплять перечень вопросов, кото-рые должны решать органами исполнительной власти в сфере образова-ния на федеральном уровне, уровнях субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Положения ст. 37 Закона РФ «Об обра-зовании» о системе органов управления образованием не противоречат ст. 77 Конституции РФ, которая предоставляет субъектам Российской Феде-рации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с общими принципами организации представитель-ных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Ст. 37 Закона РФ «Об образовании» лишь в абстрактной форме го-ворит, что органы управления образованием действуют на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. В то же время в статье не содержится конкретных норм, предписывающих субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, какие надлежит им созда-вать органы управления образованием, в каком соотношении они должны находиться с другими органами исполнительной власти субъекта Россий-ской Федерации или органами местного самоуправления. Эти вопросы субъекты Российской Федерации, равно как и органы местного самоуправ-ления решают самостоятельно. Правовая позиция, высказанная в цитиро-ванном ранее письме Президента РФ, согласно которому ст. 37 Закона РФ «Об образовании» противоречит требованиям ст. 77 Конституции РФ, яв-ляется неправомерной. Если признать, что Федерация даже в общем виде не может устанавливать систему органов государственной власти, то неяс-но, каким же образом она должна создавать единую систему исполни-тельной власти в Российской Федерации для реализации своих полномо-чий, предусмотренных ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

Таким образом, содержание принципа федерализма в сфере образо-вательного законодательства имеет три уровня: конституционный, фе-деральный и региональный.

Конституционное содержание данного принципа характеризуется теми его всеобщими требованиями, которые закреплены Конституцией РФ и лежат в основе всех отраслей права и законодательства, в том числе в образовательном законодательстве. Одновременно конституционное со-держание принципа федерализма дополняется и конкретизируется специ-фическими положениями, требованиями, которые действуют в пределах отдельной отрасли права или законодательства и способствуют правиль-ному применению этого принципа в отдельной сфере нормативно-правового регулирования с учетом специфики предмета и метода соответ-ствующей отрасли.

В образовательном праве конституционное содержание принципа федерализма конкретизируется и дополняется требованиями, связанными, прежде всего с определением предметов и пределов нормативно-правового регулирования образовательных отношений в связи с тем, что «общие во-просы образования» составляет предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. На уровне Федерации наиболее важное, принципиальное значение имеют положения, требования, ориентированные на реализацию интегративной функции принципа федерализма в законодательстве об об-разовании. Это положения, согласно которым при регулировании образо-вательных отношений :

1) Федерация имеет исключительные полномочия в нормативно-правовом регулировании правовых институтов, которые находятся на сты-ке образовательного права и отрасли права, названной в ст. 71 Конститу-ции РФ;

2) на уровне «общих вопросов образования» предмет ведения Федерация ограничивается сферой непосредственно образовательных отношений между обучающимися, педагогическими работниками и обра-зовательным учреждениям;

3)относительно отношений, находящихся на стыке образовательно-го законодательства и трудового, административного, налогового и других отраслей права, Федерация правомочна принимать как общие, так и кон-кретные нормативно-правовые предписания;

4) Федерация правомочна устанавливать и конкретизировать об-щую компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также устанавливать общие положения относительно структуры органов управления образованием.