Правовое регулирование образовательных отношений: проблемы теории и практики

Глава 4. Совершенствование законодательства в области образования – фактор повышения эффективности правового регулирования отношений в сфере образования

§ 1. Система законодательства об образовании: структурно-функциональные связи

§ 2. Современные проблемы законодательного регулирования отношений в сфере образования

§ 3. Нарушения и защита прав лиц, участвующих в образовательных правоотношениях (по материалам судебной и правоприменительной практики)

§ 4. Формы и основные направления совершенствования федерального законодательства об образовании

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение 1

Приложение 2

Введение

В последние годы особенный интерес исследователей вызывает проблема правового регулирования сфер деятельности, объединяющих разнородные по своей природе отношения. К ним, несомненно, относится и сфера образования, в рамках которой возникают и функционируют разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами практически всех отраслей законодательства.

Повышению значимости этой проблематики для сферы образования в настоящее время способствуют протекающие в большинстве стран мира, в том числе и в России, процессы всестороннего реформирования национальных систем образования, направленные на обеспечение освоения людьми новых социальных и профессиональных навыков, профессиональной мобильности, развития культуры социального поведения в условиях открытости общества, его быстрой информатизации. Существенным фактором изменений является развитие международных интеграционных процессов, формирование мирового образовательного пространства. Немаловажное влияние на модернизацию российской системы образования оказывают также обновление механизмов государственного управления и межбюджетных отношений в стране, реализация в отрасли национального проекта. Осуществляемые в рамках процессов модернизации, преобразования способствуют появлению в образовательном пространстве новых «действующих лиц», ведут к значительному усложнению и увеличению многообразия социальных связей, изменению соотношения публичных и частных интересов в сфере образования. В этой связи актуализируется задача установления правовых средств, обеспечивающих превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, важный механизм формирования инновационного потенциала общества и экономики при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности.

Стратегия правового регулирования образовательных и иных отношений сферы образования в современном мире должна быть строго выверенной и построенной с учетом возрастания роли образования как важнейшего фактора формирования человеческого потенциала в условиях постиндустриального этапа развития общества и процессов глобализации в мире, обеспечения конкурентоспособности России, развития экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, повышения качества жизни граждан, обеспечения реализации и защиты их прав и законных интересов.

Формирование новых подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и технологий обучения, а также управленческих и финансово-экономических механизмов должно сопровождаться их законодательным оформлением, своевременным обновлением правовых механизмов реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных условий доступа к качественному образованию. Характер, объем и содержание планируемых или уже осуществленных изменений в системе образования, в том числе пересмотр типологии образовательных программ и образовательных учреждений, создание правовых условий для интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности, использования новых образовательных технологий, предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных норм.

Между тем состояние российского законодательства в области образования в настоящее время вызывает многочисленные нарекания. Как известно, основы современной системы законодательства в области образования в России сформировались в позапрошлом десятилетии. Принятые в начале 90-х годов законодательные и иные нормативные правовые акты заложили правовые основы обновления российского образования, формирования новых образовательных институтов и практик, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства в области образования, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в этой сфере. Преобладание и большой объем ведомственного нормотворчества обусловили неразвитость законодательных механизмов реализации и защиты прав в образовании, существование серьезных пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных отношений, возникновение на практике многочисленных конфликтов и споров. В последние годы обозначилась проблема коллизионности законодательства в области образования, связанная с тем, что первые законодательные акты в этой сфере принимались в условиях, когда становление гражданского, бюджетного, налогового и административного законодательства только начиналось. При этом все более заметным становится его отставание от потребностей образовательной практики.

С начала 2000-х г.г. неоднократно предпринимались попытки внесения изменений в законодательство в области образования: за этот период было выдвинуто более 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более 50 федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования. Вместе с тем постоянный процесс внесения не всегда согласованных между собой поправок привел к неустойчивости норм федерального законодательства, возникновению правовых коллизий, несоответствию системы подзаконных и локальных актов образовательных учреждений законодательным положениям, что создает значительные трудности в процессе правоприменения, способствует снижению эффективности механизма правового регулирования.

Это определяет актуальность и своевременность исследования проблемы выбора форм и приоритетных направлений совершенствования законодательства в области образования, фактически определения новой парадигмы его развития, обеспечивающей создание стройной и эффективной системы правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений. Однако создание такой системы, как свидетельствует вышеизложенное, предполагает не только существенное обновление законодательных норм, но и пересмотр подходов к механизму правового регулирования отношений в этой сфере в целом.

Представляется, что формирование эффективного механизма правового регулирования в сфере образования в значительной степени зависит от понимания природы и содержания образовательных правоотношений, их взаимосвязи с иными возникающими правоотношениями. Вместе с тем, несмотря на рост интереса правоведов к проблемам образования, следует констатировать, что в настоящее время образовательные и смежные с ними отношения, а также наиболее значимые образовательные институты остаются слабо изученными; неудовлетворительным является состояние системной теоретической проработки универсальных принципов, форм и способов их правового регулирования. Вышеуказанное является серьезным препятствием формирования стратегии и адекватного механизма правового регулирования отношений в сфере образования в современном мире, включая научно обоснованную политику развития законодательства в области образования.

В данной работе предпринята попытка исследовать ряд тео ретико-правовых и научно-практических проблем, решение которых имеет существенное значение для обеспечения эффективного правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений, возникающих в сфере образования, а также формирования методологических подходов к выбору направлений и форм совершенствования российской системы законодательства в области образования в современных социально-политических и экономических условиях.

Глава 1

Теоретико-методологические основы изучения правовых отношений в сфере образования

§ 1. Правоотношения в сфере образования как объект научных исследований в СССР

На протяжении советской эпохи образование конституировалось как часть обширной области социально-культурного строительства. Разнообразные общественные отношения, возникающие в этой области, ввиду их значительного своеобразия не одно десятилетие привлекали внимание советских правоведов. Наиболее активно обсуждаемыми были вопросы их правовой природы, а также особенностей метода правового регулирования. Следует отметить, что уже в советский период выявилось значительное разнообразие мнений.

Наиболее распространенным в советской юридической литературе был подход, согласно которому вышеуказанные отношения рассматривались как предмет административно-правового регулирования. Анализируя административно-правовые отношения, Ю. М. Козлов отмечал, что «они складываются в связи с осуществлением задач и функций исполнительно-распорядительной деятельности, то есть повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством» ^[1]. При этом, по его замечанию, «отличительной особенностью административных правоотношений является обязательное участие в них соответствующего органа государственного управления или другого носителя полномочий государственно-властного характера, так как граждане, хотя и являются участниками административно-правовых отношений, не могут осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность социалистического государства» ^[2]. Ряд правоведов, опираясь на вышеприведенный тезис Ю. М. Козлова, утверждали, что правоотношения в области социально-культурной деятельности не могут быть отнесены к административно-правовым. В частности, В. С. Андреев предлагал отнести их либо к отношениям по социальному обеспечению, либо к личным отношениям неимущественного характера. Свое предложение он мотивировал тем, что социально-культурная деятельность за немногими исключениями не носит властного характера, поскольку отношения между гражданами и социально-культурными учреждениями (в том числе учебно-воспитательными) не являются административно-правовыми, ибо в них нет характерных для административно-правового регулирования признаков власти—подчинения ^[3]. Существовали и иные точки зрения, например, Н. С. Малеин относил рассматриваемые отношения к гражданско-правовым ^[4].

Сторонники административно-правовой природы правоотношений в области социально-культурного строительства, в том числе и в сфере образования, сформулировали в обоснование своей позиции ряд суждений и доводов, которые сохраняют актуальность до сегодняшнего дня. В частности, В. И. Новоселов отмечал, что вышеуказанные правоотношения возникают «не в процессе осуществления государственной власти» и складываются между гражданами и социально-культурными учреждениями как «равноправными» субъектами, однако они относятся к административно-правовым в силу того, что «носят государственный, официальный характер, поскольку являются средством реализации особых государственных функций» ^[5]. Следует заметить, что этот тезис перекликается с современными дискуссиями о характере и особенностях регулирования публичных (государственных) услуг.

По мнению Г. И. Петрова, возникновение административно-правовых отношений возможно «между всеми субъектами административного права в любом их сочетании» и не определяется участием в них органов государственного управления и общественных организаций, наделенных государством властными полномочиями. Исследователь подразделял административно-правовые отношения на «вертикальные» и «горизонтальные» по соотношению прав и обязанностей их участников. «Вертикальные» отношения признавались классическими, наиболее характерными для административного права, так как они были построены на отношениях «власти—подчинения», причем власть в этих случаях исходила от органа, наделенного государственными полномочиями, «горизонтальные» отношения возникали «между субъектами административного права, не находящимися в подчинении один другому» ^[6]. Ю. М. Козлов, не отрицая существование последних, тем не менее подчеркивал их вспомогательную роль в государственном управлении на том основании, что в отношениях такого рода исключается присущая управлению властность (т. е. «целенаправленное воздействие управляющих на управляемых, всегда предполагающее известное подчинение объекта») ^[7].

Следует заметить, что данная теоретическая конструкция «горизонтальных» административно-правовых отношений (с определенными вариациями) была воспринята большинством советских правоведов при исследовании отношений в области образования. Исследователи, признавая специфику «правоотношений по обучению и воспитанию», предложили ряд интересных подходов к ее изучению и объяснению, опираясь на положения теории советского административного права.

Так, Г. А. Дорохова, один из ведущих советских исследователей правоотношений в сфере образования, полагала, что «использование властных полномочий не всегда направлено на подчинение, на навязывание воли управляющего управляемому», так как, по ее мнению, возможно «гармоничное сочетание их интересов» в рамках административно-правовых отношений ^[8]. С ее точки зрения, примером тому служат «педагогические отношения», регулирующие «непосредственный “производственный” процесс обучения и воспитания». Несмотря на то что «педагогические отношения» возникают «на основе административно-правовых норм», они «не имеют управленческого характера», «их существование возможно без участия органов управления» ^[9]. По мнению Г. А. Дороховой, в них отсутствуют власть и подчинение, а если и присутствуют в какой-то мере, то не в «классическом» виде, характерном для участников вертикальных, иерархических отношений ^[10]. Соответственно эти отношения исключают применение метода административного права, ибо «используемый преподавателем элемент властвования носит моральный характер» ^[11]. Все это подтверждает принадлежность «педагогических отношений» к особому типу административно-правовых отношений, а именно к «административно-правовым отношениям горизонтального типа» ^[12]. Они существуют в административно-правовом поле, ибо «генетически связаны» с «классическими» административно-правовыми отношениями, которые имеют ярко выраженный управленческий характер и называются исследователем «организационными» ^[13]. Таким образом, автору удалось, используя теоретическую конструкцию «горизонтальных административно-правовых отношений», не только органично объяснить природу и характер «педагогических отношений» в рамках официально признанной доктрины, но и обосновать их специфику, в частности, в отношении метода правового регулирования.

Эта позиция определила и подходы Г. А. Дороховой к направлениям и задачам совершенствования законодательства о народном образовании. По ее мнению, административно-правовые отношения явно доминировали в этой сфере, поскольку были представлены сразу двумя разновидностями — «классическими» отношениями власти—подчинения («организационными») и административно-правовыми отношениями «горизонтального типа» («педагогическими»). Последним Г. А. Дорохова придавала особое значение, называя их основными отношениями системы народного образования, тем «ядром», вокруг которого объединяются все прочие, в том числе и «организационные» отношения. Такое понимание проблемы позволило ей поставить вопрос о самостоятельности и целостности правоотношений системы народного образования как особого вида административно-правовых отношений, обладающих к тому же специфическим методом регулирования ^[14]. Этому, с точки зрения исследователя, во многом способствовало предметное отграничение, данное в «Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» (1973) ^[15] ^[16].

Можно констатировать, что исследование действовавшего законодательства о народном образовании, проведенное Г. А. Дороховой, положило начало одному из перспективных направлений системного изучения правоотношений в сфере народного образования и подходов к их законодательному регулированию.

Принятие «Основ законодательства… о народном образовании» способствовало формированию иного подхода, начало которому было положено известным теоретиком права С. С. Алексеевым. В 1976 году он заявил о том, что появились «основания для обсуждения вопроса о начавшемся процессе формирования комплексной общности, выражающей специфику правового регулирования общественных отношений, опосредствующих воспитание и обучение подрастающего поколения» ^[17].

Данное предположение, сделанное С. С. Алексеевым в ходе исследования структуры и общих закономерностей развития советского права, было подтверждено Г. С. Сапаргалиевым при изучении нового законодательства о народном образовании. Исследователь толковал соответствующие нормы «Основ законодательства… о народном образовании» как проявление «заинтересованности Советского государства в специальном правовом регулировании отношений в области народного образования, в его совершенствовании и кодификации» ^[18]. По мнению Г. С. Сапаргалиева, новый законодательный акт о народном образовании положил начало формированию комплексной отрасли законодательства. Предметом правового регулирования данной отрасли являются основные отношения системы народного образования — отношения по обучению и воспитанию граждан, называемые им «учебными» или «учебно-воспитательными» ^[19]. Подчеркивая особую значимость «учебных отношений» для всей системы «отношений по народному образованию», исследователь акцентировал внимание на том, что «в процессе воспитания и обучения реализуется дарованное конституцией право граждан на образование». Все прочие отношения системы образования лишь способствуют тому, чтобы право на образование «из реальной возможности превратилось в реальную действительность» ^[20]. Так, впервые было показано, что конституционное право граждан на образование является источником особых («учебных») отношений, которые представляют собой системообразующее начало комплексной общности «отношений по народному образованию».

Выбор термина «учебные отношения» Г. С. Сапаргалиев обосновывал тем, что «учащийся является не пассивным субъектом, на которого только оказывают воздействие, а активным субъектом познания» ^[21]. Возможно, впервые в советской юридической науке учащийся рассматривался как «познающий субъект». Вспомним, что Г. А. Дорохова, объясняя свой выбор термина «педагогические отношения», акцентировала внимание именно на педагогическом воздействии, оказываемом на учащихся, что более соответствует канонам авторитарной педагогики. Термин «учебные (учебно-воспитательные) отношения», предложенный Г. С. Сапаргалиевым, в меньшей мере соответствовал официально признанным педагогическим представлениям об учебном процессе, центральной фигурой которого должен был выступать педагог, он не получил широкого распространения.

Тезис С. С. Алексеева и Г. С. Сапаргалиева о формировании комплексной отрасли законодательства о народном образовании тоже не был поддержан другими исследователями. В частности, Г. А. Дорохова, признавая наличие в сфере образования элементов семейных, финансовых, трудовых, гражданских и некоторых других отношений, имеющих «иные генетические связи» и не обладающих административно-правовой природой, подчеркивала их подсобную роль и небольшой удельный вес в общей массе правоотношений по народному образованию. Она полагала, что «заимствованные правоотношения и нормы не ассимилируются в новой среде, а приобретают под ее воздействием новые качества, поскольку служат иной цели и выполняют иные функции» ^[22]. На этом основании она не поддерживала тезис о комплексном характере правоотношений в области «народного образования» и, несмотря на признание «качественного своеобразия педагогических отношений», не выводила их за рамки административно-правового поля.

Примечательно, что и сам Г. С. Сапаргалиев, несмотря на новизну своих выводов относительно отраслевой принадлежности «отношений по народному образованию», подчеркивал императивный характер «учебных отношений». По его мнению, такой характер неизбежно проявлялся, поскольку «обязанность граждан СССР получить общее среднее образование есть элемент административный» ^[23], то есть строго обязательный, подкрепленный административной ответственностью родителей. Конституционное право на образование рассматривалось исследователем в связи с обязанностью граждан «получить общее восьмилетнее и среднее образование или повысить квалификацию». По мысли Г. С. Сапаргалиева, «учебноправовые отношения возникают в силу требования правовых норм», а значит, «они возникают обязательно, даже вопреки желанию граждан, при наступлении условий, предусмотренных соответствующей нормой (достижение ребенком 7-летнего возраста, обязанность работника повысить квалификацию)» ^[24].

При таком понимании приоритетным оказывалось не столько само право на образование, сколько обязанность им воспользоваться ^[25]. Личный интерес граждан отождествлялся с соответствующей инициативой «советского государства, направленной на вовлечение граждан в учебные отношения» ^[26]. Таким образом, конституционное право на образование трактовалось как «право—обязанность». В частности, В. И. Новоселов утверждал, что «комплекс прав—обязанностей», среди которых право—обязанность трудиться, право-обязанность получить образование, право—обязанность получить паспорт и др., «существует как единый элемент» и является «самостоятельным элементом положения граждан» ^[27].

Указанная систем прав—обязанностей была характерна для советского права, она рассматривалась как значимый социальный и правовой институт. В рамках «единых комплексов прав—обязанностей» реализация прав являлась обязательной и обеспечивалась в административном порядке, что фактически означало сужение порождаемой наличием прав сферы личной свободы граждан путем вовлечения их в отношения власти—подчинения. Парадоксальность такого подхода к пониманию прав и обязанностей отмечали и советские исследователи ^[28].

Следует отметить, что своеобразием отличались и юридические конструкции, разработанные советскими правоведами при исследовании принципов построения и основных элементов правоотношений, вытекающих из права на образование.

Так, в большинстве исследований «отношения по народному образованию», относимые к административно-правовым, тем не менее толковались как «отношения равноправия» ^[29]. В частности, Г. А. Дорохова признавала педагогические отношения сферой «правового равенства субъектов». По ее мнению, равенство в этих отношениях проявлялось прежде всего в том, что их возникновение было невозможно без волеизъявления обеих сторон, в качестве которых выступали «преподаватель (воспитатель) и учащийся (воспитанник), либо его представитель» ^[30]. Важно подчеркнуть, что данное волеизъявление представлялось тем юридическим фактом, с которого начинались отношения сторон в административно-правовом отношении, вступление в которое было строго обязательным. Волеизъявление связывалось не столько с реальным желанием и интересом субъекта, сколько с «обязанностью граждан перед государством». При этом равенство понималось Г. А. Дороховой как «признание за субъектами равного права требовать совершения соответствующих действий от другой стороны и равной обязанности исполнять требуемое» ^[31].

Этот взгляд соответствовал точке зрения Г. И. Петрова, утверждавшего, что такое равноправие вовсе не означает наличия одинаковых прав граждан в сфере управления. Исследователь видел равенство в том, что участники «не связаны подчинением один другому и подчинены в равной степени закону» ^[32]. Закон же предписывал обязательность восьмилетнего образования, которое гражданин мог получить только в государственной школе. Такое понимание равноправия сторон позволяло снять одно из существенных возражений относительно административно-правовой природы «отношений в области народного образования».

Определенный интерес представляют также суждения советских ученых по поводу участников отношений в области народного образования, в частности по вопросу их право- и дееспособности. Исходя из того что последние являются субъектами административно-правовых отношений, на них распространялось понятие административной правосубъектности. Так, Г. И. Петров связывал наступление частичной административной дееспособности с достижением детьми семилетнего возраста и поступлением в школу ^[33]. Частичный характер дееспособности исследователь усматривал в том, что «право на поступление ребенка в школу осуществляют его родители, а обязанности и права учащихся, установленные государством, осуществляются теми, кому они адресованы, то есть учащимися», которые «также несут установленную государством ответственность за нарушение школьных обязанностей» ^[34].

Сходного мнения придерживалась Г. А. Дорохова, отмечавшая, что учащийся «не имеет юридической возможности самостоятельно и правомерно прекратить обучение», поскольку «это действие школьника юридически связано не только его собственной обязанностью получения образования, но и аналогичной обязанностью родителей» ^[35]. Данное утверждение опиралось на положения Кодекса РСФСР об административных правонарушениях ^[36], который не устанавливал административную ответственность для учащихся, но предусматривал административную ответственность родителей или лиц, их заменяющих, за «злостное невыполнение обязанностей по воспитанию и обучению несовершеннолетних детей» (ст. 164). Однако на основании вышеуказанной нормы некоторые исследователи приходили к иным выводам. В частности, А. В. Мицкевич утверждал, что «обучение в школе не порождает правоотношений для ребенка», так как «меры взысканий по отношению к школьникам носят характер общественного воздействия, а не юридической ответственности» ^[37].

Наиболее обоснованным представляется подход Г. С. Сапаргалиева, который, не отрицая факта вступления школьников в правоотношения, предлагал разграничивать управленческие и «учебные (учебно-воспитательные)» отношения. Исходя из этого, исследователь подчеркивал несовпадение административных право- и дееспособности и право- и дееспособности граждан в сфере народного образования. По его мнению, анализ правовых норм, определяющих право- и дееспособность граждан в сфере народного образования, показывает, что они не являются административными. Полагая, что «содержание право- и дееспособности должно определяться их назначением», Г. С. Сапаргалиев утверждал, что «наиболее приемлемой представляется характеристика рассматриваемых право- и дееспособности как учебных, поскольку основное их назначение — правовое обеспечение воспитания и обучения граждан» ^[38].

Рассуждая о фактах возникновения «учебных правоотношений», исследователь подчеркивал, что «состояние здоровья не является помехой для участия в указанных правоотношениях» ^[39]. Обязанность получить обязательное восьмилетнее образование распространялась на всех. «Основами законодательства… о народном образовании» предусматривалось, что для детей, нуждающихся в особых условиях воспитания, организуются специальные общеобразовательные школы и школы-интернаты, в которых обеспечивается обучение, воспитание, лечение и подготовка к общественно полезному труду (ст. 25). То есть дети с ограниченными возможностями здоровья, несмотря на заболевание, своими действиями должны были осваивать соответствующие учебные программы и проходить промежуточные и итоговые аттестации. Они также должны были соблюдать учебную дисциплину и отвечать за ее нарушение. Непосредственно осуществляя права и исполняя обязанности, учащиеся обладали дееспособностью, которая в силу их несовершеннолетия, но отнюдь не болезни, могла быть неполной ^[40]. В этом, в частности, проявлялось ее отличие от административной дееспособности, так как в сфере управления недееспособными являются лица, признанные в установленном порядке душевнобольными.

Таким образом, в советский период отношения в сфере образования рассматривались преимущественно как объект административно-правового регулирования. Специфика правоотношений в области народного образования, хотя и отмечалась советскими исследователями, но не была в полной мере осмыслена и изучена. Это в значительной мере объясняется тем, что присущие данным отношениям черты не могли отчетливо проявиться, поскольку ни на практике, ни в нормах советского права не были реализованы принципы приоритета прав человека и свободы образования. Изучение «правоотношений по народному образованию» в рамках административно-правового поля тем не менее привело к выявлению ряда присущих им особенностей, что позволило определить их как особую разновидность административно-правовых отношений — «административно-правовых отношений горизонтального типа». В этих условиях тезис о зарождении комплексной отрасли законодательства о народном образовании не стал определяющим для дальнейших исследований проблем регулирования «отношений по народному образованию».

Вместе с тем благодаря работам советских ученых, прежде всего исследованиям Г. А. Дороховой, Г. С. Сапаргалиева и С. С. Алексеева, были созданы теоретико-методологические предпосылки для системного изучения правоотношений, возникающих в данной сфере, и подходов к формированию законодательства об образовании. Фактически исследования этого периода заложили основу научной традиции изучения правоотношений, условно называемых «отношениями по обучению и воспитанию», как отдельного вида отношений, урегулированных правом, а также форм и способов их законодательной регламентации.

[1]Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1976. 184 с. С. 42.

[2]Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 113.

[3]См.: Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. М.: Знание, 1968. 79 с. С. 13, 18

[4] См.: Малеин Н. С. Гражданско-правовое положение личности в СССР. М.: Наука, 1975. 399 с. С. 33—34.

[5] Новоселов В. И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1977. 166 с. С. 58.

[6]Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения // Ученые записки Ленинградского юридического института. 1954. С. 41—68; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1972. 157 с. С. 18—19, 23, 26.

[7] См.: Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 172.

[8] См.: Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования) / Отв. ред. И. Л. Бачило. М.: Наука, 1985. 157 с. С. 15.

[9]Она же. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1982. 44 с. С. 13.

[10] См.: Она же. Правовое положение личности в области народного образования (теоретические аспекты) // Советское государство и право. 1978. № 11. С. 33.

[11]Она же. Законодательство о народном образовании… С. 6, 15.

[12]Она же. Правовое положение личности в области народного образования… С. 33.

[13] См.: Она же. Законодательство о народном образовании… С. 11.

[14]Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства… С. 14.

[15] Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (приняты на шестой сессии Верховного Совета СССР восьмого созыва 19 июля 1973 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР.

[16] . № 30. Ст. 392.

[17]Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. 264 с. С. 224.

[18]Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования // Советское государство и право. 1977. № 8. С. 122; Также см.: Сапаргалиев Г. С., Баянов Е. Б. Правовые основы развития народного образования. Алма-Ата: Наука, 1983. 187 с.

[19] См.: Он же. Основания возникновение правоотношений в области народного образования // Известия АН Казахской ССР, сер. «Общественные науки». 1976, № 4. С. 83; Он же.Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 123.

[20]Он же. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 123—125.

[21] Там же. С. 123.

[22]Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства… С. 13.

[23]Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 124.

[24]Сапаргалиев Г. С. Указ. соч. С. 125.

[25] В частности, Г. И. Петров в факте поступления ребенка в школу видел «реализацию его обязанности получить образование». (Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. 157 с. С. 44.)

[26]Сапаргалиев Г. С. Основания возникновения правоотношений в области народного образования… С. 86.

То есть фактически предполагалось, что граждане вступают в «учебные отношения» не в силу интереса, лежащего в основе любого субъективного права, а прежде всего, потому, что государство приняло на себя заботу о культурном благосостоянии трудящихся.

[27]Новоселов В. И. Теоретические проблемы развития административно-правового положения граждан СССР в современных условиях: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1979. 39 с. С. 14.

[28] Еще в 1966 году Г. В. Мальцев, указывая на то, что «обязанность не может быть противопоставлена праву как сфера свободы сфере несвободы», предлагал своего рода компромиссный вариант: «обязанность не исключает активности субъекта поведения, не исключает самостоятельной постановки цели в рамках правового требования». То есть обязанность перед государством предлагалось рассматривать не как государственную повинность, а как сферу приложения творческой энергии людей. (См.: Мальцев Г. В. Социалистическое общенародное право и свобода личности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. 23 с. С. 17.) Сходное понимание обязанности прослеживается в трудах Г. А. Дороховой. Признавая, что образование нельзя получить иначе как в результате активных действий тех, кто обучается, она рассматривала осуществление права на образование в рамках реализуемой обязанности. Исследователь подчеркивала, что учащиеся реализуют свое право на образование «исключительно собственными действиями, опираясь на свои личные способности и приобретенные качества», а также сами «несут ответственность (например, за нарушение дисциплины)». В этом, по ее мнению, как раз и проявлялась активность учащихся, самостоятельная постановка цели, направленная на удовлетворение интереса к знаниям. (См.:Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании… С. 47.)

[29] См. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. 157 с. С. 23—24.

[30]Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства… С. 13.

[31]Она же. Законодательство о народном образовании… С. 15.

[32]Петров Г. И. Указ. соч. С. 105—106.

[33] См.: Петров Г. И. Административная правосубъектность граждан СССР // Правоведение. 1975. № 1. С. 25; Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании… С. 47.

[34]Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения… С. 44.

[35]Дорохова Г. А. Указ. соч. С. 47.

[36] См.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) / Свод законов РСФСР. Т. 8. С. 401.

[37]Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М.: Госюриздат, 1962. 213 с. С. 63, 71.

[38]Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 124.

[39]Он же. Основания возникновения правоотношений в области народного образования… С. 85.

[40] Примечательно, что Г. С. Сапаргалиев связывал наступление полной учебной дееспособности не с совершеннолетием, а с фактом получения среднего обязательного образования. (Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 124.)

В начале 90-х годов прошлого века, в условиях системных государственно-политических и социально-экономических перемен, в России стали возможными основательная переработка концепции развития отечественного образования, изменение принципов государственной образовательной политики и основ управления системой образования, а также выработка иных оснований, способов и форм правового регулирования отношений, вытекающих из права на образование.

Процесс становления нового образовательного законодательства являлся неотъемлемой частью общего законодательного «бума», охватившего нашу страну в эпоху формирования новой российской государственности. Начало этому процессу положили Закон Российской Федерации «Об образовании» (10 июля 1992 г.) ^[41] и принятая годом позже Конституция Российской Федерации ^[42]. Закон Российской Федерации «Об образовании» (далее — Закон РФ «Об образовании») в определенной степени явился итоговым документом. Его нормы были разработаны на основе идей и принципов, складывавшихся с конца 80-х годов ^[43]. Несмотря на то что процесс внедрения многих новаций в систему образования уже был запущен изданными ранее актами Правительства Российской Федерации ^[44], факт их законодательного закрепления имел огромное идеологическое значение, так как подчеркивал, что реформирование российского образования осуществляется на основании законодательных норм. В дальнейшем обобщение правоприменительной практики привело к принятию в январе 1996 года новой редакции Закона РФ «Об образовании» ^[45] и появлению в августе 1996 г. Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» ^[46], развивающего и дополняющего нормы первого закона применительно к соответствующей подсистеме российского образования. В нормах этих законодательных актов были заложены принципиально новые в сравнении с советской эпохой принципы и механизмы правового регулирования отношений сферы образования ^[47].

В первую очередь, это проявилось в существенном изменении правового статуса граждан, образовательных учреждений (организаций) и педагогических работников в сфере образования. Более очевидным стал специфический характер «правоотношений по обучению и воспитанию»^[48] , возникающих в процессе реализации гражданами их неотъемлемого права на образование.

Вместе с тем следует отметить, что Закон РФ «Об образовании» имел очевидные юридико-технические и содержательные недостатки, проявившиеся в декларативности норм, а также фрагментарности законодательного регулирования, что существенно снижало его эффективность. Это в определенной мере объяснялось тем, что его разработка и принятие ввиду особенностей переживаемого этапа исторического развития не предварялись соответствующими правовыми исследованиями форм и способов правового регулирования сферы образования в новых социально-экономических условиях, а также закрепляемых в нем новых юридических конструкций, нормативных моделей образовательных институтов и процедур.

Однако формирование основ нового законодательства в области образования стимулировало научный интерес и способствовало активизации исследований этой проблематики как российскими, так и зарубежными учеными.

Первенство в этой области принадлежит зарубежным правоведам, которые анализировали новое российское законодательство в области образования, прежде всего с точки зрения соответствия его норм международному и европейскому законодательству, а также общепризнанным подходам. Они констатировали, что впервые в российских законодательных актах об образовании нашли отражение вопросы, касающиеся общечеловеческих ценностей, свободного развития личности, свободы и плюрализма. Ян де Грооф, бельгийский теоретик образовательного права, ставший также одним из первых исследователей Закона РФ «Об образовании» ^[49], подчеркивал, что главной задачей законодателя являлось принятие таких законоположений, которые были бы направлены на обеспечение реализации права на образование в Российской Федерации как фундаментального права и свободы ^[50]. С принятием Закона, по его мнению, в России начался «ренессанс» образовательных прав. Огромное значение в этом смысле имели законодательные нормы, касающихся обеспечения единства образовательного пространства, гуманистического и светского характера образования, так же как и равного доступа к образованию, демократического характера управления и автономии образовательных учреждений. По оценке исследователя, Российская Федерация в области образования стала придерживаться «настоящего принципа федерализма» ^[51], а «российское образовательное право и государственная политика в этой области приблизились к общеевропейским стандартам» ^[52].

Высоко оценил содержание первых российских законодательных актов об образовании видный американский эксперт по вопросам образования Чарльз Гленн. Он отметил, что «первым впечатлением американца после прочтения Закона “Об образовании” является восхищение, вызванное присутствием многих элементов, которые были бы желательны для американской системы образования, особенно тех, которые провозглашают гарантии свободы образования и инициативы на основе ответственности за результаты» ^[53].

Вместе с тем Ч. Гленн подчеркивал, что важнейшим условием реализации новых законодательных норм является формирование эффективных структур, позволяющих «направить естественную энергию российского общества на созидание системы образования, соответствующей нормам Конституции Российской Федерации и Закона РФ «Об образовании». По его мнению, только при непосредственном участии граждан на практике могли быть обеспечены «реальное управление на основе школы и профессиональной автономии учителей, поддержка школы родителями и обществом, в пределах ответственности перед обществом» ^[54].

В целом, по единодушному мнению специалистов, принятие Закона РФ «Об образовании» стало значимым, реальным шагом по пути становления демократического правового и социального государства и гражданского общества в России.

В то же время зарубежные исследователи не могли не отметить некоторые проблемы и недостатки российского образовательного законодательства. В частности, по мнению голландского правоведа Г. Ван Ден Берга, реализация права на образование как свободы может оказаться под сомнением уже в силу того, что принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации не закрепила свободу образования как принцип или право. Между тем «свобода образования должна быть рассмотрена как одно из фундаментальных прав человека, потому что только тогда может быть создан реальный механизм, чтобы претворить эту свободу в жизнь» ^[55]. В противном случае, как полагает ученый, будет иметь место дискриминация в ее различных формах, что противоречит Конвенции о дискриминации (1960) ^[56] ^[57].

Серьезную обеспокоенность в отношении практической реализации права на образование, закрепленного в Конституции Российской Федерации (ст. 43) и в Законе РФ «Об образовании» (ст. 5), выразил также К. Малфлит. Он отметил, что, «хотя конституционное право на образование объявлено самоисполняющимся, оно рискует остаться лишь на бумаге, если финансовая и бюджетная политика не сможет гарантировать его исполнение». В связи с этим он подчеркнул, что «принятие новых конституций в постсоветских странах, устанавливающих демократическую парадигму для системных изменений, само по себе не приносит здравый конституционализм». Для практической реализации прогрессивных норм «необходимо учиться видеть демократию в качестве системы институтов». Между тем сфера образования в России не обеспечена должным образом на институциональном уровне, что может поставить под угрозу прогрессивные начинания реформаторов ^[58].

Таким образом, зарубежные исследователи тесно связывали проблему эффективности законодательного регулирования сферы образования с вопросами создания надежных механизмов обеспечения реализации прав человека, а также соблюдения принципов демократии, формирования гражданского общества и правового государства в России.

Изучение отношений в сфере образования в российской юридической литературе приобрело более или менее системный характер только с конца 90-х годов XX века. Тематику и характер исследований российских правоведов в значительной степени определяла необходимость осмысления новых реалий в сфере образования, опыта применения нового законодательства в области образования и потребностей практики, а также разработки научно-практических проблем, связанных с совершенствованием регламентации образовательных отношений.

В изменившихся правовых и социально-экономических условиях одной из наиболее актуальных исследовательских задач стало изучение природы и нового содержания самого понятия «образование», которое, по мнению автора, является ключевым для понимания всей системы правоотношений изучаемой сферы. В современных условиях образование, будучи весьма сложным и многогранным явлением действительности, исследуется представителями различных областей знания — педагогами, социологами, философами, историками, экономистами и др.

Рассматривая образование в социально-философском аспекте, Н. П. Пищулин подчеркивает, что оно «не только индивидуальная, общественная, но и всеобщая многоустроительная форма развития», поскольку «мир и человек эволюционируют и развиваются в общем направлении от простого к сложному» ^[59]. Соответственно «в эпоху становления постиндустриального общества», по мысли А. Л. Андреева, социальные функции образования расширяются: «развивающим общество фактором становится социокультурная среда образования». В таких условиях «образование выступает как разворачивающийся на разных уровнях социокультурный процесс, субъектами которого являются не только отдельные личности, но и общество в целом» ^[60].

В этой связи огромное значение приобретает функция воспитания, которое, как отмечает Н. П. Пищулин, представляет собой «процесс приведения образования, его содержания и формы в соответствие с природой человека». По его мнению, воспитание в широком смысле означает «признание ценности человека как личности, его права на свободу, счастье, развитие и проявление своих способностей и дарований; признание блага человека в качестве критерия оценки социальных институтов, принципов равенства, справедливости, человечности» ^[61].

В педагогическом аспекте это означает, что в современных условиях образование не может быть ограничено рамками «формирования систематизированных знаний, умений, навыков» и искусственно отделено от воспитательного процесса, который прежде всего должен быть направлен на гармоничное развитие личности, а не на «реализацию общепринятых социальных установок» ^[62].

Важное значение для понимания взаимосвязей и форм взаимодействия участников образовательных отношений имеет тезис Б. С. Гершунского о том, что образование представляет собой «процесс движения от целей к результату», «процесс обучения и учения, воспитания и самовоспитания, развития и саморазвития», в ходе которого «учащийся, студент, слушатель по мере все более активного глубокого и всестороннего участия… превращается из пассивного объекта деятельности педагога в полноправного участника, в субъекта педагогической взаимодеятельности, причем не только педагога с учащимися, но и учащихся друг с другом» ^[63].

Такому пониманию образовательного процесса созвучно утверждение Е. Н. Шиянова и И. Б. Котовой о том, что современное личностно-ориентированное образование объективно предполагает установление «гуманных взаимоотношений между участниками образовательного процесса», переход к «педагогике сотрудничества» ^[64]. Н. П. Пищулин также подчеркивает, что главным действующим лицом в системе «учитель—ученик» становится обучающийся, который, реализуя свое право на образование, собственными действиями и усилиями, без административного принуждения «сверху» «воспитывается, учится, впитывает дух, воспринимает и осваивает культуру» ^[65]. Учитель, педагогический работник лишь способствуют реализации учеником, обучающимся их права на образование, создают для этого необходимые условия.

Результаты рассмотренных социально-философских и педагогических исследований в той или иной степени получили практическое воплощение благодаря тому, что соответствующие подходы к пониманию целей и содержанию образования были закреплены в нормах Закона РФ «Об образовании». В частности, признание и законодательное закрепление приоритета личностных образовательных ценностей (потребностей) привело к тому, что граждане согласно закону получили возможность «выбирать индивидуальную образовательную траекторию в соответствии со своими интересами и способностями» ^[66].

Вместе с тем в условиях рыночной экономики это способствовало развитию подхода, при котором образование, «мыслившееся традиционно как общественное благо» ^[67], начинает восприниматься преимущественно как сфера услуг, в том числе услуг гражданину со стороны государства, на что уже неоднократно обращали внимание исследователи ^[68].

Научные исследования и правоприменительная практика подтверждают тот факт, что «экономизация» российского образования становится сегодня основным вектором развития данной сферы. Как подчеркивает И. М. Ильинский, «логика и психология рынка овладели сферой образования, которое фактически превратилось в сферу производства» ^[69]. Об «экономизации» образования заявляет и С. И. Плаксий, полагая, что «укрепление рыночных отношений в России неизбежно диктует распространение их принципов на сферу образования», которая становится «важной самостоятельной отраслью российской экономики» ^[70].

В то же время положение о сфере образования как сфере услуг, регулируемой законами рынка, не всегда разделяется даже либерально ориентированными исследователями. В част ности, Л. В. Санникова, признавая, что «отношения по оказанию образовательных услуг являются экономическими, так как в системе национальных счетов они включаются в сферу экономического производства», выдвигает предположение, что при этом «платные образовательные услуги относятся к рыночному производству, а бесплатные — к нерыночному» ^[71]. С. И. Плаксий тоже признает исключительное своеобразие рынка образования, где «регуляторами являются не только макро- и микроэкономические факторы, рынок труда и капитала, но и человеческий потенциал, социальные и социально-психологические механизмы» ^[72]. С. В. Куров полагает, что рынок, будучи системой определенных общественных отношений, оказывает как положительное, так и отрицательное воздействие на структуру, содержание и направленность образования. По его мнению, «реализация сугубо экономических задач и целей в отрыве от социального и социокультурного содержания и предназначения образования приводят к утрате образовательных ценностей, обнищанию духовной жизни общества и личности, девальвации и подмене общенациональных приоритетов, а в долгосрочной перспективе создает угрозу интеллектуальной и национальной безопасности страны». Поэтому исследователь считает ошибочным подход, согласно которому образование представляет собой «набор услуг и не более того» ^[73].

Приведенному доводу созвучно замечание С. И. Плаксия о том, что, «если образование будет возможно лишь через рынок, то есть через индивидуальную покупку образовательных услуг, то доступ к образованию будет открыт лишь для состоятельных людей, а это не только нарушает фундаментальные права человека, но и ведет к интеллектуальному обеднению общества» ^[74]. Как отмечает Б. С. Гершунский, необузданной стихии спроса и предложения на рынке образовательных услуг должны сопутствовать точно выверенные и прогностически доказанные политика и стратегия образования. С их помощью удастся уловить назревающие объективные тенденции в обществе, проследить их и «в необходимых случаях (на основе включения соответствующих правовых механизмов) оказать противодействие любым деструктивным и безнравственным перекосам в данной сфере» ^[75].

Показательно, что европейские исследователи образовательного права тоже достаточно осторожно относятся к «экономизации» образования. В частности, Ян де Грооф подчеркивает, что в настоящее время «на повестке дня международной и национальной практики стоит вопрос о том, какие ограничения необходимо установить одностороннему “экономическому” взгляду на образование» ^[76].

Как отмечает В. К. Загвоздкин, в Европе «многие авторы обоснованно отклоняют чисто рыночный подход в образовании, так как общедоступность и равенство шансов в образовании являются такими ценностями, от которых никто не желает отказываться. Особо тщательно анализируется понятие товара или услуги в применении к образованию, а также идея школы, как предприятия» ^[77]. В частности, известный немецкий исследователь Ф. Р. Йах сознательно не употребляет слово «услуги» в отношении образования, так как оно не является для него товаром и не может быть отнесено к сфере услуг ^[78].

Профессор Ян де Грооф не отрицает, что в соответствии с основными принципами свободного рынка образование производит некий вид экономического товара («услугу»). Однако при этом он рассматривает образование как «продукт культуры», для защиты которого могут быть приняты меры, идущие вразрез с принципами свободного рынка, что, впрочем, не означает прекращения конкуренции. Бельгийский исследователь полагает, что «подход, основанный на умении ценить деньги», требует толкования и по ряду политических вопросов, таких, как равные возможности для учащихся, демократическое право на качественное образование для всех, расширенная забота со стороны государства, внимание к национальным меньшинствам ^[79].

Анализируя российское образовательное законодательство, Ян де Грооф отмечает, что в нем разграничиваются понятия «образование» и «образовательные услуги». Он комментирует данное в Законе РФ «Об образовании» определение образования как понятия преимущественно в социологическом аспекте, а именно «как процесса развития личности, общественного воспитания и профессионального обучения» ^[80]. С учетом этого «образовательным услугам» отводится второстепенная роль, поскольку в соответствии с Законом они могут оказываться образовательным учреждением только «за пределами определяющих его статус образовательных программ» (п. 6 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»).

Такая позиция в целом разделяется одним из наиболее крупных российских специалистов в этой сфере В. М. Сырых. Он подчеркивает, что в данном Законе четко и последовательно проводится различие между деятельностью образовательных учреждений и платными дополнительными образовательными услугами. На этом основании он не считает возможным относить к сфере образовательных услуг образование, получаемое гражданами в пределах государственных образовательных стандартов, даже в том случае, если такое образование получается на возмездной основе. По мнению исследователя, платность образования не меняет правового статуса обучающегося, закрепленного образовательным законодательством, и не дает никаких оснований для распространения статуса субъектов гражданского права на сферу образования. В связи с этим он полагает, что «ни буква, ни дух гражданского законодательства не воспринимают образовательные отношения, основанные на платной, возмездной основе за счет средств обучающегося, в качестве гражданского правоотношения» ^[81].

Однако, с точки зрения Л. В. Санниковой, аргументы В. М. Сырых о невозможности распространения норм гражданского права на возмездные отношения, возникающие между образовательными учреждениями и обучающимися, «не выдерживают критики». Понимая образование как сферу услуг, Л. В. Санникова полагает, что имущественный характер отношений по оказанию образовательных услуг обусловлен их экономической социальной природой, а потому «не зависит от платности или бесплатности (возмездности или безвозмездности) предоставления таких услуг». В то же время она подчеркивает, что отношения, складывающиеся между образовательным учреждением и обучающимся, не исчерпываются только имущественной составляющей: они многогранны и многоаспектны. Поэтому наряду с имущественными отношениями, которые, по ее мнению, существуют в гражданско-правовом поле, допустимо выделять педагогические отношения между педагогом и обучающимся, «если речь идет о применении в рамках этих отношений приемов и методов обучения и воспитания» ^[82].

Вместе с тем для большинства отечественных исследователей «водоразделом» между образованием и образовательной услугой является как раз «платность» образования. В частности, С. В. Куров предлагает относить к сфере образовательных услуг любое образование, получаемое на возмездной основе. Возникающие при этом правоотношения, по мнению исследователя, имеют «комплексную основу» и регулируются «сочетанием норм гражданского права и законодательства об образовании» ^[83]. Из этого фактически следует, что отношения по обучению и воспитанию, возникающие на возмездной основе, имеют иную юридическую природу, нежели подобные отношения, возникающие на безвозмездной основе. Это положение подтверждается А. В. Белозеровым, по мнению которого образование, получаемое за счет бюджетных средств, и образование, получаемое на возмездной основе, регулируются нормами различных отраслей права ^[84].

Более унифицированный подход предлагает В. В. Кванина. Всю деятельность вузов исследователь рассматривает как набор образовательных услуг, которые могут оказываться либо за счет бюджетных средств ^[85], либо за счет средств потребителей этих услуг, либо могут быть оплачены третьими лицами. Она подчеркивает, что «лекции, практические и семинарские занятия, коллоквиумы, производственная и преддипломная практика, сдача экзаменов и зачетов и т. д.,— все эти виды деятельности представляют собой образовательные услуги»; правовой формой отношений по их оказанию являются гражданско-правовые обязательства. То есть вся образовательная деятельность вузов, включая отношения между обучающимися и педагогами, рассматривается В. В. Кваниной исключительно в гражданско-правовой плоскости ^[86].

Таким образом, на основании изучения различных точек зрения можно констатировать, что понимание процессов, происходящих в российском образовании, и соответственно способы решения проблем правового регулирования данной сферы зависят от того, какой смысл исследователи вкладывают в само понятие «образование».

Это со всей очевидностью проявилось в научном дискурсе по поводу определения роли и места законодательства в области образования и образовательного права в российской правовой системе, а также характера системы правоотношений, возникающих в сфере образования.

Актуализация вопроса о выделении законодательства в области образования или даже образовательного права в самостоятельную отрасль в определенной степени была связана с необходимостью ревизии основных положений советского административного права в условиях кардинального пересмотра принципов, функций, форм и методов государственного управления, его децентрализации и демократизации в эпоху радикальных преобразований 90-х годов XX века. По мнению известного правоведа Ю. А. Тихомирова, в новых условиях «одной из наиболее устойчивых тенденций является “расформирование” особенной части административного права». Исследователь полагает, что «административное право может сохранить свою Общую часть со специфическими методами административно-правового регулирования в разных сферах, а Особенная часть способна перерасти в самостоятельные отрасли законодательства», регулирующие отношения в социально-культурной сфере ^[87]. С его точки зрения это объясняется «как потребностями создания прочного механизма реализации конституционных прав граждан, так и усиливающейся международно-правовой регуляцией данной сферы. Нахождение этих массивов в “чреве” административного законодательства консервирует старые подходы к регулированию многих вопросов социально-культурной сферы только через призму государственного управления» ^[88].

Одной из новых отраслей, выделившихся из сильно разветвленной структуры административного законодательства, по мнению Ю. А. Тихомирова, становится образовательное законодательство, ибо у данной отрасли «складывается свой предмет и методы правового регулирования» ^[89]. Последние представляют собой как раз то «единство в юридическом содержании регулирования», наличие которого С. С. Алексеев рассматривает как обязательное условие для того, чтобы признать какую-либо совокупность нормативно-правовых актов отраслью законодательства.

В то же время другой известный правовед, Е. А. Суханов, резко критикует всякие попытки изменить сложившуюся структуру права. Сравнивая рассматриваемый массив норм с законодательством о государственной службе, ученый не усматривает смысла в каком-либо обособлении образовательного законодательства, тем более в его кодификации ^[90]. Эти взгляды полностью разделяет Н. Н. Бажанов ^[91]. Такая позиция, по верному замечанию С. В. Барабановой, обусловлена традиционным и даже консервативным формально-юридическим подходом: «сторонники “вхождения” образовательного права в административное поле апеллируют к истории и традициям правовой науки», но «ни один из авторов не доказал и не показал, почему вопросы правового регулирования образования по-прежнему нужно рассматривать главным образом под углом административного права» ^[92].

Следует констатировать, что объективный процесс формирования новой отрасли законодательства по народному образованию, согласно выводам С. С. Алексеева ^[93] и Г. С. Сапаргалиева ^[94], начался еще в 70-е годы XX века. Замечание В. И. Новоселова о том, что «нормы права о народном образовании не являются административно-правовыми в их собственном смысле» ^[95], тоже косвенно свидетельствует об этом. Данное предположение в значительной степени подтверждается наблюдением В. М. Сырых относительно того, что в 70—80-е годы, при подготовке систематических собраний советского законодательства, нормативно-правовые акты по вопросам образования не были отнесены к сфере государственного управления и образовали самостоятельный массив ^[96].

Тенденция к обособлению законодательства об образовании, наметившаяся с появлением в 1973 г. «Основ законодательства Союза СССР и союзных республик о народном образовании», получила новый импульс в 1992—1996 гг. Принятие Конституции Российской Федерации, первой и второй редакций Закона РФ «Об образовании», Федерального Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» свидетельствовало о значительном прогрессе в процессе формирования основ новой отрасли законодательства.

В силу очевидности произошедших изменений большинство современных исследователей уже не причисляет новое российское образовательное законодательство исключительно к отрасли административного права. В частности, А. В. Белозеров пришел к выводу, что «правоотношения между учащимся на бюджетной основе и образовательной организацией, финансируемой государством, вряд ли можно отнести к предмету административного права. Эти отношения не являются властными и не входят в круг правоотношений, описываемых в научной литературе как предмет регулирования административного права» ^[97]. К сходному выводу приходит С. В. Барабанова, изучавшая административно-правовые вопросы государственного регулирования высшего образования в Российской Федерации. Она подчеркивает, что «реальная “расстановка сил” всех участников вузовской жизнедеятельности, нормативно закрепленная демократизация и автономия, возможность внутривузовского самоуправления, реализация внеучебных функций учебного заведения — все свидетельствует о специфике отношений в сфере образования, которые не укладываются в модель властеотношений, традиционной иерархической подчиненности субъектов административных правоотношений» ^[98].

Наиболее распространенным сегодня является мнение о российском образовательном законодательстве как комплексной правовой общности, призванной регулировать многочисленные и разнообразные отношения сферы образования ^[99].

Можно предположить, что в основе теоретических рассуждений сторонников данного суждения лежат идеи Г. С. Сапаргалиева, переосмысленные с учетом современной практики. Данный подход уже в советское время позволял отделять от административно-правовых отношений «учебные отношения», или отношения по обучению и воспитанию, как имеющие выраженную специфику. Как справедливо подчеркивают современные исследователи, недооценка этой специфики негативно сказалась в наше время и на практике, и на состоянии нормативного правового регулирования сферы образования ^[100].

Вместе с тем ряд современных авторов считает возможным рассматривать и оценивать характер образовательного законодательства без учета этого фактора. В частности, Т. А. Владыкина, признавая, что не все складывающиеся в сфере образования отношения лежат в плоскости административного права, утверждает, что правовое опосредование социальных связей, складывающихся в сфере образования, является последовательно полиотраслевым, то есть производится не комплексной отраслью (правом образовательным), а совокупностью различных отраслей права и законодательства, в число которых входит и законодательство об образовании ^[101]. По ее мнению, в сфере образования отсутствует «качественно специфический вид однородных общественных отношений, требующих своеобразной правовой регламентации». К такому выводу исследователь приходит на том основании, что «складывающиеся в сфере образования социальные связи значительны по объему и весьма разнообразны по содержанию». В качестве примера она перечисляет имущественные отношения товарноденежного характера, управленческие отношения, публичные отношения с финансовыми и налоговыми органами, отношения наемного труда между администрацией и работниками ^[102].

Однако следует заметить, что все перечисленные отношения являются вторичными относительно основных правоотношений сферы образования — «отношений по обучению и воспитанию», которые как раз и представляют собой тот самый «качественно специфический вид однородных общественных отношений, требующих своеобразной правовой регламентации», которую, хотя и не в полной мере, они уже получили в нормах Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Возникновение иных правоотношений в сфере образования целесообразно и необходимо только при условии, если они способствуют осуществлению образовательной деятельности, образовательного процесса, функционированию системы образования. Между тем вышеуказанное обстоятельство, как и сами образовательные отношения, осталось вне поля зрения Т. А. Владыкиной. В результате все правоотношения, возникающие в сфере образования, предстают бессистемными и разрозненными, что не позволяет надлежащим образом проанализировать их как систему отношений и сформировать отвечающие их содержанию подходы к правовому регулированию.

Вышеуказанные вопросы неоднократно рассматривались и другими исследователями. Как уже отмечалось, большинство из них, признавая в целом специфику отношений по воспитанию и обучению, исследует разнообразные правовые явления, а также институты и средства правового регулирования отношений в сфере образования с позиций так называемого комплексного подхода. В частности, С. В. Куров, выделяющий образовательное право как комплексный правовой институт, полагает, что «совокупность регулируемых образовательным правом отношений указывает на то, что мы имеем дело с разнородными по своему существу отношениями, которые требуют различных методов их правового регулирования и, следовательно, участия не одной, а нескольких отраслей права». С его точки зрения, образовательное право состоит из правовых норм различных отраслей права и сочетает в себе диспозитивные и императивные начала ^[103]. При этом исследователь особо подчеркивает, что «основу образовательного права составляют нормы, регулирующие педагогические (образовательные — в узком смысле) отношения», и предлагает называть их «образовательно-правовыми нормами (по аналогии с гражданско-правовыми, административноправовыми и т. п. нормами)» ^[104].

В. И. Шкатулла, один из первых исследователей российского образовательного законодательства, рассматривает его как комплексную отрасль, включающую нормы различных отраслей, которые «не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регулирования» ^[105]. По его мнению, поскольку Закон РФ «Об образовании» «регулирует множество отношений, складывающихся в системе образования», то «предмет правового регулирования образовательного законодательства составляют конституционные, трудовые, управленческие (административные), имущественные, социальные, земельные, финансовые, семейные отношения вкупе с педагогическими отношениями». При этом «педагогическим отношениям» в этой системе отводится центральная, системообразующая роль, ибо все прочие отношения системы образования призваны их «обслуживать или обеспечивать» ^[106].

Важно подчеркнуть, что В. И. Шкатулла первым из современных исследователей затронул вопрос о «самостоятельности» образовательного законодательства и о его выделении из административно-правового пространства, высказав предположение о формировании новой «самостоятельной отрасли правовой системы России» ^[107].

Данный тезис впоследствии не получил развития в трудах самого В. И. Шкатуллы, но был поддержан и развит профессором В. М. Сырых, который является основоположником нового теоретического подхода к исследованию «правоотношений по обучению и воспитанию» (образовательных правоотношений). Теоретические положения, сформулированные в трудах В. М. Сырых ^[108], созвучны основным выводам Г. А. Дороховой, которые в новых условиях, когда административное право в значительной степени утратило свое былое значение, получили принципиально иное истолкование.

В. М. Сырых, на наш взгляд, справедливо полагая, что образовательные правоотношения нуждаются в обособлении, выводит их за пределы административно-правового поля и определяет образовательное право как самостоятельную отрасль правовой системы России. При этом исследователя не смущает многообразие отношений сферы образования. Применяя системный подход, он опирается на тезис о том, что функции элементов системы производны от функций системы в целом. На этом основании выявляется центр данной системы («образовательные отношения»), определяющий общее назначение всей системы, а функции других ее элементов (иные отношения в сфере образования) соотносятся с функцией всей системы. Нормы смежных отраслей права необходимы для образовательного права лишь постольку, поскольку они «конкретизируются применительно к специфике предмета отрасли и действуют только в ее пределах» ^[109]. «На каком основании нормы других отраслей права мы приписываем отрасли, к которой они не принадлежат?» ^[110] — задается вопросом В. М. Сырых, полемизируя с В. И. Шкатуллой относительно отраслевой принадлежности образовательных правоотношений.

Развивая свои идеи, В. М. Сырых вводит новое обозначение для ключевых отношений в сфере образования. Он отдает предпочтение термину «образовательные отношения», отказываясь от традиционного понятия «педагогические отношения», или «отношения по обучению и воспитанию», в то время как прочие авторы употребляют и тот, и другой термины, часто без какого-либо разграничения.

По мнению В. И. Шкатуллы, образовательные отношения в широком смысле — это все отношения, которые возникают в сфере образования. В узком смысле — это педагогические отношения по обучению и воспитанию. Свой выбор термина «педагогические отношения» исследователь увязывает с понятием «педагогика» и объясняет тем, что «отношения воспитания и обучения изучаются педагогической наукой» ^[111]. Он также отмечает, что понятие «педагогические отношения» в определенной степени совпадает с понятием «педагогический процесс», под которым подразумевается «совокупность последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и учащихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, формирование способности применять их на практике» ^[112].

В. М. Сырых вкладывает в понятие «образовательные отношения» смысл, близкий тому, что подразумевает В. И. Шкатулла, говоря о педагогических отношениях. То есть это отношения, возникающие в процессе обучения и воспитания. Свой выбор В. М. Сырых объясняет тем, что термин «педагогические отношения» не соответствует принятому в юридической науке обозначению правоотношений по их объекту, а не субъекту. «Мы говорим “семейные отношения”, а не отцовские или материнские, “трудовые”, а не работодательские. Не имеется достаточных оснований делать исключение в отношении образовательного права. Поэтому те отношения, которые В. И. Шкатулла обозначает как педагогические, сообразно их объекту следует обозначать термином “образовательные”» ^[113].

Стремясь упорядочить терминологию, В. М. Сырых строго разграничивает понятия «образовательные отношения» и «отношения в сфере образования». Отвергая термин «педагогические отношения», он называет «образовательными» ключевые отношения системы образования. По его мнению, они составляют «основу, ядро, специфический предмет» отрасли образовательного права. Исследователь определяет их как правоотношения, «возникающие между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании и/или квалификации» ^[1143].

Все прочие отношения, возникающие в системе образования, В. М. Сырых предлагает называть «правоотношениями в сфере образования» ^[115]. С его точки зрения, неправомерно называть их термином «образовательные», ибо они регулируются нормами различных отраслей права. Применительно к регулированию образовательной сферы они образуют комплексные институты, которые одновременно принадлежат и образовательному праву, и другой отрасли права (гражданскому, трудовому, административному, финансовому, семейному и т. д.). «Комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права» ^[116].

По мнению В. М. Сырых, образовательные отношения являются однородными и составляют основу, «ядро» предмета правового регулирования самостоятельной правовой отрасли (образовательного права), которая не только имеет собственный оригинальный предмет правового регулирования, но обладает и другими необходимыми признаками отрасли права (специфическим методом, особыми механизмом правового регулирования, правовыми режимами и набором правовых институтов).

В предмет регулирования образовательного права, как считает исследователь, наряду с образовательными входят отношения, которые сопутствуют образовательным, а также комплексные отношения, которые находятся на стыке образовательного и других отраслей права ^[117]. Отношения, составляющие предмет образовательного права, нельзя считать отдельными, разрозненными, ссылаясь на их кажущуюся разнородность ^[118]. Подчеркивая их единую целенаправленность, В. М. Сырых настаивает на том, что регулирование сферы образования должно проводиться в особом правовом режиме, ибо только при таком условии оно будет полноценным. Данный теоретико-методологический подход был апробирован при разработке Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании в 2002 году ^[119].

Как известно, особый правовой режим предполагает применение специального метода и механизма правового регулирования. Применительно к образовательному праву В. М. Сырых выделяет в качестве метода правового регулирования особое сочетание императивного и императивно-диспозитивного методов. Настаивая на том, что образовательным отношениям необходим особый правовой режим регулирования, исследователь вынужден признать, что на практике он применяется недостаточно эффективно и пока еще «не обеспечивает единства нормативно-правового регулирования этих отношений» ^[120]. На уровне структуры отрасли обнаруживается недооформленность особых правовых институтов образовательного права, в том числе института дисциплинарной ответственности ^[121].

Основные положения концепции, предложенной В. М. Сырых, в целом поддерживает и С. В. Барабанова. По ее мнению, образовательное право является «одной из молодых отраслей российского права, которая вполне вписывается в конструкцию отрасли как юридического явления, обоснованную С. С. Алексеевым». Поэтому она рассматривает образовательное право как «формирующуюся отрасль обновленной системы российского права, “выросшую” из рамок комплексного правового института, а затем и подотрасли административного права» ^[122]. Следует отметить, что С. В. Барабановой удалось внести заметную лепту в разработку специфического метода образовательного права применительно к подсистеме высшего профессионального образования ^[123].

Незадолго до появления первых работ В. М. Сырых предположение о существовании самостоятельной отрасли образовательного права высказала, тоже в ходе исследования правового статуса гражданина Российской Федерации в сфере образования, Т. В. Матюшева. Ссылаясь на авторитетное мнение С. С. Алексеева о том, что «обособление той или иной области законодательства уже означает известное преобразование самой правовой материи»^[124], она отмечает, что «по состоянию на 1999 г. образовательное право в определенной степени сформировано» ^[125]. В то же время исследователь не излагает подробно свою позицию по данному вопросу.

Однако многие правоведы выразили принципиальное несогласие с концепцией, разработанной В. М. Сырых. Так, Л. В. Санникова полагает, что не существует достаточных оснований для выделения образовательного права в самостоятельную отрасль, поскольку «образовательные отношения не обладают необходимой спецификой, позволяющей сделать вывод об их особой социально-правовой природе» ^[126]. По мнению С. В. Курова, образовательные отношения ни по своему составу, ни по социальной зрелости не готовы еще для оформления в отдельную отрасль права ^[127]. В. В. Кванина утверждает, что «отрасль законодательства есть, а отрасли права как раз нет» ^[128]. При этом она полагает, что в данном случае основанием обособления явился «не метод регулирования общественных отношений, а объекты, по поводу которых возникают общественные отношения» ^[129], поэтому «нормы, касающиеся разнообразных сфер и видов образования, регулирующие педагогические, трудовые, гражданские, административные, финансовые, налоговые, бюджетные и т. д. отношения представлены в виде комплексного образовательного законодательства» ^[130]. При этом образовательная деятельность вузов, как уже отмечалось, рассматривается исследователем исключительно в гражданско-правовом ключе. Тем самым косвенно утверждается гражданско-правовая природа «отношений по обучению и воспитанию». По сути, об этом же заявляет Л. Г. Максимец, полагая, что все правоотношения, в которые вступает образовательное учреждение, являются производными от его первоначального гражданско-правового статуса ^[131].

Представляется, что отнесение образовательных отношений к гражданско-правовым так же, как и к административно-правовым, представляют собой крайние точки зрения, привлекательные своей простотой, но, к сожалению, не учитывающие реальные содержание и специфику отношений, возникающих в связи с реализацией права на образование. Одновременно, по мнению автора, вывод о том, что в настоящее время все признаки, присущие образовательному праву как самостоятельной отрасли, «проявляют себя в ставшей, развитой форме» ^[132], тоже выглядит не вполне убедительным. По утверждению самого В. М. Сырых, лишь кодификация образовательного законодательства позволит до конца развиться всем основополагающим признакам образовательного права, а также будет способствовать завершению процесса формирования его в качестве самостоятельной отрасли права. Принятие Кодекса Российской Федерации об образовании, как справедливо заметил исследователь, обеспечит «системное и целенаправленное регулирование собственно образовательных отношений, приведет к выявлению их дополнительных свойств, признаков, что, в свою очередь, потребует образования новых правовых институтов, уточнения метода правового регулирования, создания единого правового режима общественных отношений в сфере образования» ^[133].

Тот факт, что формирование новых отраслей права происходит в результате активной правотворческой работы и что кодификация особенно этому способствует, подчеркивали еще советские исследователи ^[1349] ^[135]. Однако при этом, как справедливо отмечал С. С. Алексеев, «не следует преувеличивать роль кодифицированных актов», ибо «решающим системообразующим фактором остается предмет правового регулирования, назревшая объективная потребность самостоятельного, обособленного нормативного регулирования» того или иного вида общественных отношений, а также наличие «объективных юридических оснований» ^[136].

Здесь нельзя не согласиться с Л. А. Морозовой, которая призывает строго относиться «к градации системы права на отрасли и к оценке новых правообразований в качестве самостоятельных отраслей права» ^[137]. По ее мнению, если отсутствует хотя бы один из критериев отраслевой градации, то сложившаяся правовая общность представляет собой «подотрасль или правовой институт, которые еще должны накопить качественные различия и только затем могут быть признаны отраслью» ^[138]. О. А. Красавчиков тоже считает, что «если та или другая совокупность норм не обладает объективными признаками самостоятельности, присущими каждой действительной отрасли права, то данную совокупность нет необходимости называть чужим именем. Она представляет собой правовой институт или часть его и найдет свое место непосредственно не в системе права в целом, но в системе соответствующей отрасли» ^[139].

Этот тезис, однако, трудно применим к образовательному праву, поскольку на сегодняшний день не существует достаточно объективных оснований для того, чтобы причислить его к какой-либо из «полноправных» самостоятельных отраслей права в качестве подотрасли или правового института. Отделение его от отрасли административного права, по мнению большинства исследователей, является свершившимся фактом. Присоединение к отрасли гражданского права, по мнению автора, является бесперспективным в силу иной юридической природы ключевых правоотношений сферы образования. В то же время взаимосвязь этих отношений с конституционным правом на образование не является достаточным основанием для отнесения права образовательного к отрасли конституционного права. В этом смысле более взвешенным представляется суждение С. В. Барабановой о том, что образовательное право является формирующейся отраслью права.

Таким образом, в 90-е годы ХХ века бурное развитие российского образования на принципиально новых идеологических и законодательных основаниях актуализировало вопрос о характере отношений, возникающих в этой сфере, и, соответственно, о статусе образовательного законодательства и (или) образовательного права. Это привело к разворачиванию научной дискуссии, сопровождавшейся в отдельных случаях острой полемикой и высказыванием крайних, диаметрально противоположных позиций.

Можно констатировать, что к настоящему времени в этой области сложились три основных научных направления. Ряд специалистов продолжает придерживаться мнения о том, что образовательные правоотношения имеют административноправовую природу и, соответственно, нет оснований для выделения какой-либо регулирующей их специализированной отрасли права. В свою очередь, идея о наличии самостоятельной отрасли образовательного права также имеет немногих сторонников. На сегодняшний день преобладающим является взгляд на образовательное право как на комплексное правовое явление. При этом данная позиция не обладает целостным единством, поскольку ее сторонники все же по-разному понимают сущность образовательных правоотношений, а также роль и место образовательного законодательства в российской правовой системе, что свидетельствует о необходимости продолжения исследований в этой области.

[41]Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

[42]Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

[43]Эти принципы были одобрены Всесоюзным съездом работников образования (декабрь 1988 г.). Они предполагали демократизацию образования, его открытость, многоукладность и вариативность; регионализацию образования и национальное самоопределение школы, а также гуманизацию и гуманитаризацию образования, дифференциацию и мобильность образования, его развивающий, деятельностный характер и непрерывность. Более подробно их содержание рассматривается в концептуальном документе Министерства образования: Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования (исходные позиции, цели, принципы, этапы реализации) // Вестник образования. 1992. № 10. С. 11—16.

[44] «Основные положения хозяйственного механизма в народном образовании», рассмотренные и одобренные Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе 19 декабря 1989 г. (протокол № 8, разд. IV), были объявлены Приказом Государственного комитета СССР по народному образованию от 17 января 1990 г. № 45 «О хозяйственном механизме в народном образовании» // Бюллетень Государственного комитета СССР по народному образованию. Сер. «Профессиональное образование». 1990. № 5; Постановление Совета Министров РСФСР от 23 февраля 1991 г. № 119 «О временных положениях, регламентирующих деятельность учреждений (организаций системы образования) и подготовки кадров в РСФСР» // Вестник образования. 1991. № 5; Постановление Совета Министров РСФСР от 8 февраля 1991 г. № 86 «О мерах по развитию договорных отношений и подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием» // Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. № 13. Ст. 162.

[45]Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “Об образовании”» от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ / /СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

[46]Федеральный Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 41-35.

[47] Закон Российской Федерации «Об образовании» уже в своей первой редакции стал мощным импульсом преобразований в сфере образования. В нем были закреплены новые цели и принципы государственной политики (ст. 2), в том числе провозглашены приоритет общечеловеческих ценностей, свобода и плюрализм в образовании, гуманистический и светский характер образования, демократический, общественно-государственный характер управления образованием, автономия образовательных учреждений. Эти установки, получившие развитие в конкретных нормах Закона, способст вовали формированию принципиально нового содержания правового статуса граждан в сфере образования. Важной особенностью Закона стало закрепление ряда мер, направленных на защиту системы образования. К таковым относятся нормы о: признании приоритетности сферы образования (п. 1 ст. 1); предоставлении налоговых льгот (ст. 40); предоставлении образовательным учреждениям статуса юридического лица и широкой финансово-хозяйственной самостоятельности (ст. 43), включая право на предпринимательскую деятельность (ст. 47). Закон также закреплял особый правовой статус работников сферы образования, которым был предоставлен ряд специфических прав, а также льгот (ст. 55), и установлены минимальные ставки заработной платы и должностных окладов в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации (п. 2 ст. 54).

[48]Хотя в Законе отсутствует исчерпывающее определение этих отношений, тем не менее есть все основания говорить о законодательном закреплении правоотношений, обладающих свойственной им (образовательной) спецификой и в силу этого принципиально отличающихся от правоотношений других видов, прежде всего от административных

[49] См.: Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Jan de Groof (ed.). Acco Leuven/Amersfoort. 1993. P. 224.

[50] См.: Jan De Groof, Gracienne Lauwers, Vladimir M. Filippov (eds.). Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven-Apeldoom, Garant, 2001. P. 14.

[51] Ibid. P. 20.

[52] Ibid. P. 15.

[53]Charles Glenn. Organazing the Russian Educational System for Freedom and Accountibility // Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Jan de Groof (ed.). P. 96.

[54] Ibid. P. 95—96.

[55]Ger van den Berg. Some constitutional Aspects of the Right to and Freedom of Education in the Russian Federation // Jan De Groof, Veronica Spasskaya, Igor Roshkov. Shaping new Legislation on Education in Russia. Amersfoort, 1997. P. 71—72.

[56] Имеется в виду: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в Париже 14 декабря 1960 г. на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО) // Ведомости ВС СССР. № 44. 1962.

[57] нояб. Ст. 452.

[58] См.: Malfliet K. Will the new constitution protect democracy and the democratization of education in Russia? // Educational Policy in Russia and its Constitutional Aspects. Prof. Jan De Groof (ed.). Acco Leuven/Amersfoort, 1994. P. 69—79.

[59]Пищулин Н. П. Общество и образование: вчера, сегодня, завтра. Учебное пособие. М.: Жизнь и мысль, 2004. 80 с. С. 33.

[60]Андреев А. Л. Общество, образование, культура: социологические очерки. М.: Изд-во МЭИ, 2004. 148 с. С. 36.

[61]Пищулин Н. П. Указ. соч. С. 68.

[62] См.: Шиянов Е. Н., Котова И. Б. Идея гуманизации образования в контексте отечественных теорий личности. Ростов н/Д: АО «Цветная печать», 1995. 310 с. С. 13, 17, 35.

[63]Гершунский Б. С. Философия образования: учебное пособие. М.: Флинта, 1998. 427 с. С. 55.

[64] См.: Шиянов Е. Н., Котова И. Б. Указ. соч. С. 6—13.

[65]Пищулин Н. П. Философия образования: природа, сущность, законы // Право и образование. 2002. № 2. С. 122.

[66]Гершунский Б. С. Философия образования для XXI в. Учебное пособие для самообразования. М.: Педагогическое общество России, 2002. 508 с. С. 50.

[67] См.: Ильинский И. М. Революция образования. М.: Изд-во Московской социально-гуманитарной академии, 2002. 591 с. С. 303.

[68] Как подчеркивает Б. С. Гершунский, сегодня очевидно, что система образования «все более явственно превращается в вариативную, открытую для оперативных изменений и обоснованных инноваций дифференцированную сферу образовательных услуг». (Гершунский Б. С. Указ. соч. С. 50; Также см.: Белозеров А. В. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 20;Терещенко Л. К. Услуги государственные, публичные, социальные // Журнал российского права, 2004. № 10. С. 17; Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 70—71; Ильинский И. М. Указ. соч. и др.)

[69]Ильинский И. М. Указ. соч. С. 300.

[70]Плаксий С. И. Качество высшего образования. М.: Национальный институт бизнеса, 2003. 653 с. С. 474.

[71]Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России… С. 70—71.

[72]Плаксий С. И. Указ. соч. С. 475.

[73]Куров С. В. Образовательно-правовые услуги: гражданско-правовой аспект. Учебное пособие. М.: Изд-во РФГС, 1999. 121 с. С. 51.

[74]Плаксий С. И. Указ. соч. С. 476.

[75]Гершунский Б. С. Указ. соч. С. 50.

[76] По мнению Яна де Гроофа, «экономизм» означает, «что больше, чем когда-либо, политика в образовании определяется финансовыми и экономическими вопросами». (Globalisation and Competition in Education. Edited by Jan De Groof, G. Lauwers. G. Dondelinger. WolfLegalPublishers, 2003. P. 4—5.)

[77]Загвоздкин В. К. Контекст становления гражданской школы: тенденции образовательной политики и развития школьного законодательства в странах ЕС. Аналитический обзор // http://school.edu.ru

[78] См.: F.-R. Jach. Schulverfassung und Bürgergesellschaft in Europa. Berlin, 1999.

[79] См.: Globalisation and Competition in Education. Edited by Jan De Groof, G. Lauwers. G. Dondelinger. WolfLegalPublishers, 2003. P. 5.

[80]Jan De Groof, Gracienne Lauwers, Vladimir M. Filippov (eds.) Adequate Education Law for Modern Russia. Leuven/Apeldoom, Garant, 2001. P. 26.

[81]Сырых В. М. О юридической природе образовательного договора с условием оплаты обучающимся стоимости обучения // Право и образование. 2002. № 4. С. 69—74.

[82]Санникова Л. В. Указ. соч. С. 68. 70—71.

[83]Куров С. В. Особенности гражданско-правового регулирования возмездного оказания образовательных услуг // Право и образование. 2001. № 6. С. 82.

[84] См.: Белозеров А. В. Указ. соч. С. 32.

[85] В одной из статей В. В. Кванина доказывает, что отношения между вузом и студентом-бюджетником тоже имеют гражданско-правовую природу. (Кванина В. В. Правовая природа отношений «студент-бюджетник— вуз» // Право и образование, 2006. № 4. С. 32—37.)

[86] См.: Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование правоотношений в сфере высшего профессионального образования. М.: Готика, 2005. 432 с. С. 272, 292—293.

[87]Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 5.

[88] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 1995. 478 с. С. 85.

[89]Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.,1998. 798 с. С. 644.

[90] В частности, Е. А. Суханов полагает, что законодательство об образовании было и остается частью административного права, ибо оно представляет собой «массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно преобладающей административно-правовой природой». (Суханов Е. А. О концепции кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Юридическое образование и наука. № 3. С. 2—4.)

[91] См.: Бажанов Н. Н. «Образовательное право» и некоторые проблемы законодательства об образовании // Юридическое образование и наука. 2004. № 1. С. 2—3.

[92]Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань: Изд-во Казанского государственного университета, 2004. 340 с. С. 176, 190, 188.

[93] См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 224.

[94] См.: Сапаргалиев Г. С. Отношения по воспитанию и обучению — предмет правового регулирования… С. 128.

[95]Новоселов В. И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления… С. 35.

[96] В. М. Сырых констатирует, что в Собрании действующего законодательства СССР нормативно-правовые акты по вопросам народного образования были выделены в самостоятельный раздел, а в Своде законов СССР составляли объемную главу раздела по вопросам социального развития и культуры, а также социально-экономических прав граждан. (Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. М.: Готика, 2002. 400 с. С. 5—6.)

[97]Белозеров А. В. Понятие и содержание обязательства по возмездному оказанию образовательных услуг… С. 31.

[98]Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации… С. 198.

[99] См.: Озеров В. А. Правовые основы образования в Российской Федерации // Право и образование. 2001. № 3. С. 36.

[100] См.: Григорьев Ф. А., Динес В. А., Олесюк Е. В. Образовательное право: вопросы теории // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 164.

[101] См.: Владыкина Т. А. К проблеме образовательного права // Российский юридический журнал. 2001. № 4. С. 28.

[102] См.: Там же. С. 26.

[103] См.: Куров С. В. Публично-правовые и частноправовые элементы в регулировании отношений в сфере образования // Образование и право. 2003. № 2. С. 62; Он же.Образовательное право как комплексное правовое образование… С. 105.

[104]Он же. Образовательное право как комплексное правовое образование… С. 105.

[105]Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 1996. 164 с. С. 68.

[106]Он же. Образовательное право: Учебник для вузов. М.: НОРМАИНФРА, 2001. 688 с. С. 22.

[107] См.: Он же. Образовательное законодательство… С. 68.

[108] См.: Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000. 136 с.;Он же. Введение в теорию образовательного права. М.: Готика, 2002. 400 с.

[109]Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 141.

[110] Там же. С. 111.

[111]Шкатулла В. И. Образовательное законодательство… С. 95.

[112]Шкатулла В. И. Образовательное право… С. 22.

[113]Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 111.

[114] Там же. С. 65.

[115] Там же. С. 13.

[116] Там же. С. 141.

[117] См.: Там же. С. 111.

[118] В. М. Сырых ссылается на авторитетное мнение С. С. Алексеева о том, что «подробный анализ предмета любой сложившейся отрасли приводит к выводу о разнородности регулируемых ею отношений». (Алексеев С. С. Указ. соч. С. 172.)

[119] Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. Общая часть / Под ред. В. М. Сырых, Ю. А. Кудрявцева. М.: Готика, 2001. 242 с. С. 14.

[120]Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права… С. 36—42.

[121] По утверждению В. М. Сырых, образовательное право имеет основной институт, закрепляющий его общеотраслевые принципы и определяющий предмет и задачи отрасли. Важнейшей составной частью образовательного права выступают институты социальной защиты обучающихся. Оно также имеет целый ряд комплексных институтов, возникающих на стыке образовательного права и других отраслей права.

[122]Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации… С. 184—186.

[123]См.: Там же. С. 204—207.

[124]Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2 т. Свердловск: Уральский рабочий, 1972. Т. 1: Основные вопросы общей теории социалистического права. 396 с. С. 148—149.

[125]Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. 187 с. С. 132.

[126]Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России… С. 66—68.

[127] См.: Куров С. В. Образовательное право как комплексное правовое образование… С. 103.

[128]Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование правоотношений в сфере высшего профессионального образования… С. 40.

[129] Здесь В. В. Кванина ссылается на точку зрения В. А. Рахмиловича. (См.: Рахмилович В. А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Всероссийская IV Научная конференция молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования». Самара, 23—24 апреля 2004 г. Материалы для

работы «круглых столов». Самара, 2004. С. 11.)

[130]Кванина В. В. Указ. соч. С. 39.

[131] См.: Максимец Л. Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 160 с. С. 6.

[132]Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 292.

[133]Буслов Е. В., Кудрявцев Ю. А., Сырых В. М. Кодекс Российской Федерации об образовании — стратегический путь совершенствования образовательного законодательства в Российской Федерации // Право и образование, 2001. № 4. С. 45.

[134] См.: Мицкевич А. В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. 1967. Вып.

[135] . 3—24 с. С. 10; Алексеев С. С. Структура советского права… С. 223—224.

[136]Алексеев С. С. Указ. соч. С. 225.

[137]Морозова Л. А. К вопросу об отраслях права // Материалы Всероссийской конференции «Система российского права», 14 ноября 2001 года. М.: МГЮА, 2002. С. 35.

[138] Там же. С. 37—38.

[139]Красавчиков О. А. Советская наука гражданского права: понятие, предмет, состав, система // Ученые труды СЮИ. 1961. Вып. 6. С. 260—261.

Структурная и функциональная перестройка российской системы образования, происходящая в рамках процессов модернизации, со всей очевидностью поставила задачу кардинального пересмотра всего массива законодательных норм, обновления и упорядочивания законодательства в области образования. Актуальная научно-практическая задача обоснования направлений и форм совершенствования российской системы законодательства об образовании в современных политико-правовых и социально-экономических условиях тесно связана с более широкой теоретико-правовой проблемой обеспечения полноценного правового регулирования образовательных и иных отношений, возникающих в сфере образования, обеспечивающего гармоничное сочетание в нем публичных и частных начал. Опыт прошедшего десятилетия показал, что так называемый комплексный подход, согласно которому сфера образования представляет собой совокупность разнородных правоотношений, лишенную органического единства и целостности, в полной мере не обеспечивает ее эффективного решения.

Фактически, сегодня выработка новых научно обоснованных подходов к правовому регулированию всей совокупности отношений в сфере образования, формирование на их основе адекватного механизма правового регулирования в значительной степени зависят от понимания природы и содержания образовательных правоотношений, их взаимосвязи с иными правоотношениями, возникающими в этой сфере, а также определения фундаментальных принципов и правовых средств их регламентации. Эта серьезная теоретико-правовая проблема требует тщательного изучения, что обусловливает особую значимость формирования адекватных теоретических оснований и методологических подходов к ее исследованию.

Специфика предмета настоящего исследования и сложный состав изучаемого объекта предполагают необходимость применения широкого круга общенаучных и частнонаучных (специальных) методов познания. Однако следует признать, что первостепенное значение для решения поставленных задач имеет использование системного (системно-структурного) метода, который «представляет собой одну из форм методологического знания, связанного с исследованием, проектированием и конструированием объектов как систем» ^[140]. Будучи общенаучным, междисциплинарным подходом ² он активно используется в различных областях гуманитарного знания и позволяет получать объективное и целостное представление об исследуемых явлениях. Как подчеркивали советские исследователи, бесспорным преимуществом системного подхода является то, что он «позволяет сосредоточить внимание на выявлении интегративных качеств, которые возникают в результате соединения элементов в единое целое» ^[141], что предоставляет возможность рассматривать их как «совокупность фиксированных связей» ^[142].

Для разработки методологических оснований данного исследования весьма продуктивным является использование распространенного в правовой науке понимания «структуры как единства элементов и их связи, а системы — как совокупности структуры и генезиса явлений». При таком подходе «структура охватывает статическое состояние явлений полностью, а генезис — историю становления и развития явления, что позволяет зафиксировать соотношение статических и динамических сторон явлений, их качественное различие и неразрывную связь» ^[143]. При этом базовым является тезис о том, что любая система представляет собой целостность, выражающуюся в том, что объединение соответствующих частей носит необходимый характер и осуществляется не только по формальным, но и по сущностно-содержательным признакам, что обусловлено единством их задач, целей, органичной связью и взаимодействием в процессе функционирования ^[144]. Из этого же следует, что каждая система имеет ядро, вокруг которого объединяются, интегрируются и структурируются все другие системообразующие элементы, причем это ядро является тем направляющим, стимулирующим началом, под воздействием которого «осуществляется координация деятельности всего комплекса элементов системы, развитие каждого элемента и всей системы в целом» ^[145].

Применение системного (системно-структурного) подхода в совокупности с другими общенаучными и специальными методами и приемами теоретико-правового исследования ^[146]позволяет получить целостное представление как о системе правоотношений в сфере образования, так и об образовательном правоотношении как таковом, выявить и детально изучить его специфику, а также определить роль и функции в вышеуказанной системе правоотношений. Вместе с тем этот подход дает возможность составить достаточно полное представление о совокупности норм, регулирующих отношения в сфере образования, установить, насколько эффективно законодательные и иные нормативные правовые акты, составляющие систему законодательства об образовании, справляются со своими функциями, то есть обеспечивают полное и непротиворечивое нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в сфере образования.

Применение системного (системно-структурного) подхода к исследованию законодательства, понимание законодательства как системы, термин «система законодательства» стали традиционными и не нуждаются в обосновании. Целесообразность и необходимость системного изучения правоотношений, возникающих в сфере образования, в том числе правоотношений «по обучению и воспитанию», в разное время доказали известные правоведы Г. А. Дорохова и В. М. Сырых ^[147]. Обоснованность применения системного подхода к исследованию правоотношения как такового была наглядно показана в работах отечественных исследователей, в частности Р. О. Халфиной ^[148] и В. Н. Протасова ^[149].

В качестве исходной методологической позиции автором избрано представление о целостном характере совокупности отношений, возникающих в сфере образования в связи с реализацией (содействием реализации) права на образование. Среди них выделяются в качестве ключевых, центральных так называемые отношения по обучению и воспитанию, или образовательные отношения. Они, обеспечивая возможность реализации права на образование, являются объективно необходимыми и целесообразными. Указанные отношения устойчивы, постоянно повторяются, длительны по сроку действия, духовны в своей основе и представляют собой наиболее распространенные и массовые отношения в сфере образования. Это предопределяет, по мнению автора, значимость выработки адекватного механизма их правового регулирования, который позволит упорядочить данные отношения и обеспечить реализацию законных интересов субъектов права в сфере образования. В рамках настоящего исследования предполагается рассмотреть основные элементы этого механизма, в том числе нормы права, регулирующие отношения в сфере образования, образовательные правоотношения, а также акты реализации прав и обязанностей субъектами права. При этом автором первостепенное внимание будет уделено анализу и проектированию юридической конструкции образовательного правоотношения, которое само по себе тоже рассматривается как целостная динамичная система, имеющая организованную специальным образом структуру и взаимосвязи элементов.

Существенное значение для исследования проблем правового регулирования образовательных отношений имеет также формирование адекватного понятийного и категориального аппарата. Важным ориентиром для построения общей методологии исследования правоотношений, возникающих в сфере образования, является концепция понятия «образование», которое в настоящее время находится в центре дискуссий о путях развития отечественного образования и образовательного законодательства. Как уже отмечалось, это понятие является объектом исследования специалистов, представляющих широкий круг социально-гуманитарных наук. Такие исследования не должны оставаться вне поля зрения правоведов, так как разрабатываемые в их рамках концептуальные и методологические подходы имеют большое значение для понимания фактического содержания правоотношений в сфере образования, разработки механизма правового регулирования этой сферы, адекватного современным представлениям о ее целях, функциях, характере и способах деятельности. Это свидетельствует о необходимости применения междисциплинарного подхода к концептуальному осмыслению и выработке общей платформы для изучения образования как объекта образовательных отношений, а также их материального содержания.

В рамках настоящего исследования образование в различных контекстах будет пониматься как нематериальное духовное благо, определенная педагогическими средствами совокупность знаний, умений, навыков и ключевых компетенций; одновременно оно может рассматриваться как процесс и специальным образом организованная целенаправленная деятельность; в отдельных особо оговоренных случаях под образованием будет подразумеваться система, представляющая собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ и федеральных государственных образовательных стандартов различного уровня; сеть реализующих их образовательных учреждений независимо от организационно-правовых форм, типов и видов; органов власти, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций (ст. 8 Закона РФ «Об образовании»).

Как отмечалось ранее, в юридической литературе используются различные термины для обозначения отношений по воспитанию и обучению. Г. С. Сапаргалиев называл их «учебными» или «учебно-воспитательными», Г. А. Дорохова и современные исследователи В. И. Шкатулла ^[150] ^[151], Т. Н. Матюшева ^[152], С. В. Куров ^[153] и др.— «педагогическими», В. М. Сырых ^[154], а также автор настоящей работы — «образовательными». Представляется, что распространенный и ставший традиционным термин «педагогические отношения» в настоящее время не отражает сущности современных «отношений по обучению и воспитанию». Кроме того, данный термин имеет отчетливые каннотации с понимаемым в русле официальной советской педагогики «педагогическим процессом», в котором центральной фигурой являлся педагог ^[155], а учащийся был скорее пассивным участником, объектом управления, чем субъектом действия. Характерно, что до сих пор некоторые авторы употребляют термин «обучаемый» вместо более корректного в правовом отношении термина «обучающийся», введенного Законом РФ «Об образовании».

Очевидно, что данный подход и связанная с ним терминология слабо сочетаются с современной гуманистической парадигмой образования, нашедшей отражение в российском законодательстве в области образования, а значит, в определенном смысле противоречат последнему. В правильности юридического употребления термина «педагогические отношения» можно усомниться на том основании, что в Законе РФ «Об образовании» личностно-ориентированный «целенаправленный процесс обучения и воспитания» называется не «педагогическим», а «образовательным».

В узком смысле «образовательный процесс» понимается законодателем как реализация образовательным учреждением (организацией) «одной или нескольких образовательных программ и (или) обеспечение содержания и воспитания обучающихся, воспитанников» (п. 1 ст. 12 Закона). Однако свобода выбора форм получения образования предполагает, что данный процесс может протекать вне образовательного учреждения без непосредственного участия педагогических работников. Поэтому в широком смысле «образовательный процесс» следует понимать как деятельность участников образовательного правоотношения, направленную на создание условий, необходимых для освоения обучающимися той или иной образовательной программы соответствующего уровня в любой из предусмотренных ст. 10 Закона РФ «Об образовании» форм получения образования.

Если участниками «педагогического процесса» и, соответственно, «педагогических отношений» неизменно являются учитель (педагог) и ученик (обучаемый), то состав участников образовательного процесса может изменяться в зависимости от уровня и формы получения образования. Так, участниками образовательного процесса являются родители обучающихся, не получивших основного общего образования. Вместе со своими детьми (обучающимися) они выступают управомоченной стороной образовательных правоотношений и действуют в определяемых Законом правовых рамках (ст. 52). Управомоченная сторона вступает в образовательные правоотношения не с педагогическими работниками, а с юридическим лицом — образовательным учреждением (организацией), выступающим здесь правообязанной стороной.

Педагогические работники выступают в образовательных правоотношениях представителями правообязанной стороны, уполномоченными проводить образовательный процесс. Однако при таких формах освоения образовательных программ, как экстернат и семейное образование, педагоги как представители правообязанной стороны принимают минимальное участие в образовательном процессе (проводят необходимые консультации). В этом случае взаимоотношения сторон ограничиваются участием в аттестационных мероприятиях и выдачей/получением документа об образовании и/или квалификации. Следовательно, и состав участников современных «правоотношений по обучению и воспитанию», и входящий в их компетенцию круг вопросов представляются гораздо более широкими, чем предполагают «педагогические отношения» между учителем и учеником.

Таким образом, термин «педагогические отношения», предложенный исследователями в 80-е годы прошлого века, сегодня не вполне отражает сущность современных «отношений по обучению и воспитанию». В то же время представляется, что употребление термина «педагогические отношения» с методологической точки зрения вполне допустимо для условного и схематичного обозначения правовой связи, возникающей между обучающимся и педагогом в рамках единого образовательного правоотношения.

Из всех терминов, существующих для обозначения «отношений по обучению и воспитанию», наиболее подходящим представляется термин «образовательные отношения», который и будет использоваться в настоящей работе. Преимущество данного термина заключается еще и в том, что в отличие от терминов «учебные отношения» и «педагогические отношения» он непосредственно связан с понятием «образование» и подчеркивает природу этих правоотношений.

Представляется, что юридическая природа образовательных правоотношений генетически взаимосвязана с правом на образование и принципом свободы образования. Эту связь можно проследить в процессе исследования указанного права в системе основных прав и свобод человека. Такое исследование позволит выявить основополагающую роль в регулировании отношений сферы образования двух взаимодополняющих принципов — свободы образования и права на образование в его социальном аспекте.

Генетическая связь образовательных правоотношений с правом на образование существует в силу наличия объекта образовательных правоотношений, который в общем виде представляет собой такое необходимое каждому человеку нематериальное благо, каким является образование. На это благо направлен не только личный, но и общественный и государственный интерес. Осознание на государственном уровне необходимости получения образования каждым человеком приводит к фактическому и юридическому признанию государством права на образование, а соответственно, и к возложению на государство обязанности по созданию необходимых социально-правовых условий для его получения. Это означает возможность получения образования в соответствии с правовыми нормами, через вступление в правоотношение, целью которого является удовлетворение образовательных интересов и потребностей заинтересованных лиц. Однако в таком правоотношении образование не может выступать как абстрактное благо — оно должно быть конкретизировано и представлено в виде объекта правовой деятельности, то есть в виде того, на что направлены конкретные субъективные права и юридические обязанности участников правоотношения.

В связи с этим одной из задач данной работы является исследование вопроса о том, каким именно образом образование как абстрактное нематериальное духовное благо может быть представлено в качестве объекта субъективного права и правоотношения. Помимо прочего, это предполагает некоторое уточнение понятия и содержания образования с учетом современных, подтвержденных практикой концепций в сфере философии образования и педагогики. Это, на наш взгляд, позволит сформулировать адекватное и практически применимое к образовательным правоотношениям определение их объекта.

Необходимо отметить, что в правовой науке нет единого взгляда на объект правоотношения, это понятие является одним из наиболее дискуссионных вопросов теории правоотношения. Большинство исследователей, в разное время разрабатывавших теорию правоотношения, в основном сходились во мнении, что оно представляет собой урегулированное нормами права общественное отношение и, следовательно, является основным способом реализации правовых норм, закрепленных в законодательстве. Но в силу высокой степени абстрактности исследуемого правового явления правоведам так и не удалось выработать единой точки зрения относительно состава и структуры правоотношения. У большинства исследователей не вызывает возражения наличие в составе правоотношения таких элементов, как субъекты (непосредственные участники), а также их права и обязанности, образующие юридическое содержание правоотношения. Однако далеко не все исследователи считают возможным включать объект в состав правоотношения ^[156].

Если Ю. К. Толстой констатирует, что «не бывает ни безобъектных, ни безсубъектных отношений» ², то Р. О. Халфина полагает, что объект играет важную роль для возникновения и развития правоотношений, то есть рассматривает его лишь как предпосылку возникновения многих, но далеко не всех правоотношений ^[157]. Одновременно одним из важнейших элементов структуры любого правоотношения она считает «реальное поведение участников правоотношения в соотношении с правами и обязанностями» ^[158].

По мнению С. С. Алексеева, объект правоотношения представляет собой «те явления (предметы) окружающего нас мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности». Таким образом различные материальные и нематериальные блага, «способные удовлетворять интересы и потребности людей, общества, оказываются вовлеченными в круг юридического анализа». Увязывая объект правоотношения с интересом управомоченных лиц, исследователь выявляет связь объекта с понятием субъективного права, важным моментом которого является интерес. Данное обстоятельство не позволяет С. С. Алексееву исключить объект из числа элементов правоотношения, хотя он и признает, что объект всегда является чем-то внешним по отношению к юридическому содержанию правоотношения, то есть «находится вне субъективных прав и обязанностей». Поэтому автор подчеркивает, что «объект образует элемент правового отношения только при широкой трактовке правоотношения, когда оно рассматривается как единство юридической формы и материального содержания». Как считает С. С. Алексеев, такой подход позволяет обстоятельно рассмотреть фактическую сторону правоотношений, выяснить их реальную ценность и значение в жизни общества ^[159].

С точки зрения В. Н. Протасова, предпринявшего исследование правоотношения как системы, состав правоотношения как целостного, системного явления образуют его субъекты — «… только они могут быть названы элементами правоотношения, поскольку правоотношение в структурном смысле существует между участниками». При таком подходе субъективные права и юридические обязанности выступают не как отдельные элементы правоотношения, а «как юридические качества, свойства элементов, приданные правовыми нормами и определяющие структуру правоотношения, то есть собственно правовые связи между участниками» ^[160].

В целом точка зрения В. Н. Протасова опирается на устоявшееся в правовой науке понимание правоотношения как правовой связи между лицами, участники которой являются носителями взаимных прав и обязанностей. Если субъекты правоотношения предстают носителями (обладателями) прав и обязанностей, то, соответственно, права и обязанности следует понимать как нечто такое, что принадлежит (или может принадлежать) субъектам. В этом смысле можно допустить (с большой долей условности), что права и обязанности представляют собой «юридические качества, свойства элементов». В то же время трудно согласиться с В. Н. Протасовым в том, что «в структурном смысле правоотношение существует между участниками», поскольку правовые связи субъектов возможны исключительно в силу наличия в рамках правоотношения таких элементов, как субъективное право и юридическая обязанность.

Имея дело с идеальной конструкцией правоотношения, представляется целесообразным рассматривать субъективное право и юридическую обязанность в качестве его самостоятельных равнозначных элементов. Обеспечивая правовые связи в правоотношении, субъективное право и юридическая обязанность предстают в своем единстве, образуя «единое юридическое содержание правового отношения» ^[161]. В процессе обеспечения правовых связей субъективное право и юридическая обязанность определяют рамки правовой деятельности субъектов, тем самым устанавливая критерий правомерности реального поведения субъектов, каждый из которых тоже является самостоятельным элементом правоотношения.

Поскольку правоотношение всегда имеет свою цель ^[162], правомерное поведение субъектов должно быть целесообразным и целенаправленным. Если критерий правомерности реального поведения субъектов устанавливается содержанием их прав и обязанностей, то критерий целесообразного поведения вытекает из содержания тех функций, которые каждый субъект выполняет в соответствующем общественном отношении. Содержание этих функций, определяемое целями и задачами общественного отношения, а также социальной ролью его участников, как раз и представляет собой его фактическое (материальное) содержание. Оно имеет объективный, заданный характер и не вытекает из правовых норм. Напротив, правовое регулирование общественного отношения должно осуществляться с учетом его фактического (материального) содержания.

То есть, чтобы реальное поведение субъектов было и правомерным, и целесообразным, состав и содержание субъективного права и юридической обязанности должны определяться в соответствии с содержанием функций каждого субъекта в правоотношении. По сути, права и обязанности как раз и являются той юридической формой, которая должна вобрать в себя фактическое (материальное) содержание ^[163]. Ведь субъективное право и юридическая обязанность являются такими элементами, которые обеспечивают правовые связи и в своем единстве «служат, в конечном счете, единой цели — удовлетворению интересов управомоченного» ^[164]. Другими словами, субъективное право и юридическая обязанность призваны обеспечить субъектам достижение той цели, ради которой они вступали в правоотношение. Следовательно, правоотношение достигнет своей цели только в том случае, если его юридическое и материальное содержание будут соответствовать друг другу.

Как известно, субъекты «участвуют в правоотношениях для удовлетворения каких-либо политических, культурных и иных социальных интересов и потребностей» ^[165], то есть целью правоотношения собственно и является удовлетворение личных и общественных интересов и потребностей. Эта цель достигается в том случае, если в результате правоотношения субъекты получают (передают) то материальное или нематериальное благо, для обладания которым или для передачи которого они в это правоотношение вступали.

Указанное благо, являясь стимулом для вступления в правоотношение, представляет собой объект, на который направлен субъективный интерес. Однако в силу отвлеченности понятия «благо» такой объект нельзя в полном смысле рассматривать как объект правоотношения, ибо он слишком абстрактен. Такой объект является лишь стимулом, побуждающим потенциальных участников (субъектов права) к вступлению в правоотношение ^[166]. Поскольку невозможно «объять необъятное», абстрактный объект интереса должен быть конкретизирован и представлен в операциональной форме. Лишь в этом случае мы получим тот конкретный объект, способный удовлетворить законные интересы и потребности конкретных субъектов правоотношения.

Только такой, имеющий определенные количественнокачественные характеристики, объект можно рассматривать в качестве объекта правоотношения. Он представляет интерес для субъектов правоотношения уже не в качестве стимула, а в качестве объекта их правовой деятельности, то есть правомерной и целесообразной деятельности, в результате которой стороны смогут получить то, для чего они вступали в правоотношение ^[167].

Очевидно, что объекты отдельных видов правоотношений существенно различаются. Так, объект может представлять собой «внешне ограниченные, в данный момент существующие явления (предметы) окружающего нас мира», а потому на такой объект преимущественно направлены «положительные действия управомоченного» («объект-право»). Другая разновидность объекта, напротив, предполагает преимущественно «положительное поведение обязанного лица» и представляет собой «результат действий обязанного лица» («объект-обязанность»). На основании указанных свойств объекта С. С. Алексеев и ряд других исследователей относят правоотношения соответственно к «пассивному» и «активному» типам ^[168].

Эти обстоятельства свидетельствует о том, что свойства объекта способны влиять на характер правовой деятельности субъектов. В самом деле тот или иной объект можно получить (создать, передать) только тем конкретным способом, который наиболее целесообразен, но при этом соответствует критериям правомерности (правовой способ). Это означает, что специфические свойства объекта, определяющие содержание функций субъектов, должны быть обязательно учтены при осуществлении правового регулирования общественного отношения. Только в этом случае будет обеспечено необходимое соответствие юридического и материального содержания правоотношения, а само правоотношение как система сможет функционировать и в итоге достигнуть своей цели. Таким образом, и материальное, и юридическое содержание правоотношения зависят от свойств объекта, на который направлена правовая деятельность субъектов.

Приведенное рассуждение, разделяемое автором, подтверждает значимую роль объекта в правоотношении. Соответственно, при разработке понятия объекта образовательного правоотношения, в качестве опорных будут рассматриваться следующие постулаты. Во-первых, объект как материальное или нематериальное благо обладает способностью удовлетворять личные и общественные интересы. Это его качество как раз и побуждает потенциальных субъектов к активным действиям, к вступлению в правоотношение ^[169]. Во-вторых, объект конкретного правоотношения влияет на содержание функций, выполняемых субъектами, а следовательно, его специфические свойства должны отразиться и в юридическом содержании правоотношения. В-третьих, именно объект (а если точнее — «образ» объекта, представленный в виде конкретной операциональной единицы, определяющей параметры реального объекта) определяет цель участия субъектов в правоотношении и направление их правовой деятельности.

Таким образом, на протяжении всего развития правоотношения его объект играет значимую роль и выполняет значимые функции и, следовательно, наряду с субъектами, их субъективным правом и юридической обязанностью, является функционирующим системным элементом правоотношения, его компонентом, частью его структуры.

В то же время представляется, что объект в значительной степени является определяющим элементом именно в общественном отношении, поскольку его свойствами обусловлен характер той общественной деятельности, в процессе осуществления которой данное отношение возникает. В соответствующем правоотношенииболее важен правовой режим, в котором осуществляется правовая деятельность субъектов, направленная на объект. Этот правовой режим закрепляется в содержании субъективных прав и юридических обязанностей субъектов правоотношения, тем самым обеспечивается неразрывность материального и юридического содержания правоотношения.

Отдавая должное своеобразию и определенной рафинированности аргументов исследователей в пользу исключения объекта из состава элементов правоотношения, нельзя не отметить определенные опасности такой конструкции. В частности, в этом случае нельзя исключить ситуацию, при которой правоотношение будет существовать исключительно само ради себя, как форма некоего «бесцельного» функционирования субъектов. Практически неизбежными при этом становятся фактическая подмена объекта либо искажение его сути. Именно в такой ситуации говорят, что целью управления становится само управление, целью права — само право, объектом правовой деятельности — сама правовая деятельность. Не случайно В. С. Толстой, рассуждая о методологической пользе «отказа от попыток найти объект правоотношения», указывает на необходимость установления дополнительных стимулов и санкций, призванных содействовать тому, чтобы «права и обязанности сторон осуществлялись добровольно» ^[170].

Учитывая все приведенные доводы, представляется возможным принять в рамках данного исследования предложенную С. С. Алексеевым широкую трактовку правоотношения, согласно которой оно рассматривается как единство юридической формы и материального содержания, что подразумевает включение объекта в состав элементов правоотношения ^[171].

В этой связи, предпринимая исследование образовательного правоотношения, по мнению автора, следует исходить из того, что его состав образуют субъекты, субъективное право, юридическая обязанность, а также объект, существованием которого обусловлена целесообразность образовательного правоотношения как системы. С точки зрения системного подхода каждый из перечисленных элементов следует определять «прежде всего, по его функции, как минимальную единицу, способную к относительно самостоятельному осуществлению определенной функции» ^[172]. Определив и рассмотрев свойства и функции перечисленных элементов правоотношения, следует изучить его структуру и процесс взаимодействия элементов, в том числе возможность передачи специфических черт одних элементов другим и их влияния на осуществление функций, обусловленных общими функциями образовательного правоотношения. Такое исследование позволит установить взаимосвязь образовательного правоотношения и права на образование, а также выявить роли всех элементов в системе образовательного правоотношения.

В то же время представляется целесообразным в целях настоящего исследования допустить некоторое отступление от установок системного подхода, согласно которым элемент рассматривается как наименьшая неделимая частица, структура которой не подлежит изучению в рамках данной системы. Исследовательская целесообразность такого допущения заключается в том, чтобы подробно изучить состав и содержание субъективного права и юридической обязанности как элементов образовательного правоотношения с тем, чтобы последовательно и максимально полно выявить их специфические черты. В свою очередь, это будет способствовать более полному выявлению содержания и природы образовательного правоотношения, а также особенностей, свойственных образовательным правоотношениям отдельных видов. Полученные выводы будут положены в основу видовой классификации образовательных правоотношений.

В силу присутствия в сфере образования множества иных правоотношений в рамках настоящей работы представляется необходимым рассмотреть образовательные правоотношения в системе всех правоотношений, возникающих в данной сфере. Методологическая целесообразность такого исследования вытекает из теории системного подхода, согласно которому система неотделима от своего окружения, а соответственно, ее автономное описание оказывается недостаточным для объяснения принципов ее функционирования ^[173]. Необходимым условием реализации этого подхода является выполнение требования «рассмотреть системно изучаемый объект как элемент более сложной системы, исследовать его инфраструктуру» ^[174]. Это направление исследования послужит поиску ответов на следующие вопросы: действительно ли совокупность правоотношений, возникающих в сфере образования, является целостной органичной системой, подчиненной единой цели, которой обусловлено ее функционирование? Насколько взаимосвязаны общая цель данной системы с целью образовательных правоотношений? Каким образом иные правоотношения, возникающие наряду с образовательными в сфере образования и являющиеся смежными по отношению к ним, способствуют достижению цели образовательных правоотношений?

Представляется, что системная взаимосвязь образовательных и смежных с ними правоотношений наиболее наглядно может быть показана в процессе исследования правового статуса участников образовательных правоотношений, которые, осуществляя свою правовую деятельность, направленную на достижение цели образовательного правоотношения, вступают в правоотношения других видов. По мнению автора, это позволит более полно выявить роль образовательных правоотношений как элемента системы правоотношений, возникающих в сфере образования, а также системные функции правоотношений других видов. Одновременно данное направление исследования имеет самостоятельное научно-практическое значение в части изучения вопроса о том, насколько закрепленный в законодательстве в области образования правовой статус участников образовательного процесса позволяет каждому из них реализовать свои законные интересы и потребности, ради удовлетворения которых он вступает в образовательное правоотношение. Полученные результаты предположительно позволят сделать вывод о механизме взаимосвязи и качестве существующего правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений, степени сформированности правового статуса их участников, а также важнейших институтов образовательного права. Перечисленное является необходимым условием разработки конкретных рекомендаций по обеспечению соответствия закрепленных в законодательстве прав, обязанностей и ответственности граждан и юридических лиц в сфере образования и их реальных потребностей, обусловленных спецификой образовательных правоотношений и образовательной деятельности в целом.

Кроме того, в рамках данной работы представляется необходимым рассмотреть правовые условия и возможности реализации права на образование в Российской Федерации. В первую очередь, это предполагает изучение существующих правовых и неправовых ограничений права на образование в России с тем, чтобы получить представление о реальной возможности субъектов права на образование вступать в образовательные правоотношения по поводу получения образования того или иного уровня. Соответственно, это позволит выяснить, в какой мере государственные гарантии данного права наполнены конкретным правовым содержанием и эффективны. Проведение такого анализа необходимо для выработки рекомендаций по совершенствованию правовых средств обеспечения доступности образования всех уровней для каждого желающего.

При рассмотрении механизма реализации государственных гарантий и в целом правового регулирования отношений в сфере образования с точки зрения эффективности обеспечения права на образование в исследовании презюмируется, что в ситуации, когда рыночные отношения стали органичной частью всей совокупности отношений, возникающих в сфере образования, основным регулятором на рынке образовательных услуг должно выступать именно государство. В противном случае образование не сможет сохраниться как общественное благо, лежащее в основе неотъемлемого права каждого на образование, закрепленного в ст. 43 Конституции Российской Федерации.

Как известно, основными функциями государства в образовании являются: определение образовательной политики; создание и поддержка системы образования; социальная поддержка и обеспечение права человека на образование, в том числе выравнивание возможностей доступа граждан к образованию. Несмотря на то, что все перечисленные функции в той или иной степени нашли отражение в Законе РФ «Об образовании», их практическая реализация зачастую отличается от законодательных предписаний. Данное обстоятельство в совокупности с другими очевидными проблемами правового регулирования сферы образования делает необходимым исследование системы российского законодательства в области образования.

Наличие упорядоченной и сбалансированной системы нормативных правовых актов служит важным фактором обеспечения полноты и последовательности правового регулирования, эффективного функционирования механизма правового регулирования. В то же время проблемы соотношения законодательного и подзаконного уровней регулирования, придания нормам надлежащей юридической силы в соответствии со значимостью регулируемых ими отношений, определения пределов ведомственного нормотворчества являются чрезвычайно значимыми в контексте изучения правового регулирования отношений в сфере образования в целом.

В связи с необходимостью оценки эффективности правового регулирования отношений в сфере образования в рамках исследования предполагается осуществить анализ массива норм, содержащихся в федеральных законодательных и подзаконных актах, материалов правоприменительной практики и судебной защиты прав участников образовательных правоотношений. Теоретическое осмысление этой совокупности нормативного материала позволит обосновать возможность и направления его совершенствования как с содержательной, так и юридико-технической точки зрения.

Представляется, что решение данной проблемы связано с пересмотром принципов, форм и методов правового регулирования в сфере образования. С учетом этого важной исследовательской задачей является выработка подходов к определению предмета правового регулирования законодательства в области образования, его места в российской правовой системе, соотношения и взаимосвязи норм законодательства в области образования и иных отраслей законодательства, а также обоснование формы базового законодательного акта или системы таких актов.

Выбор формы и содержание такого акта в значительной степени определяются объективными основаниями, к числу которых могут быть отнесены социально-правовые условия функционирования и «зрелость» образовательных институтов, теоретическая разработанность основных категорий образовательного законодательства, сформированность научных подходов к формам, методам и способам правового регулирования отношений в сфере образования.

Вместе с тем важнейшим фактором влияния на современном этапе выступают приоритеты государственной образовательной политики. Очевидно, что реальные перспективы развития образовательного законодательства и российского образования в целом во многом зависят от целей и направлений политики государства, от той роли, которую государство готово играть в образовании. Сохранение принципа приоритетности сферы образования, развитие правовых механизмов реализации прав и свобод в образовании, определение специального правового режима регулирования образовательных отношений ^[175] и закрепление образовательно-правового статуса их субъектов отвечают прежде всего интересам граждан, но, одновременно, служат созданию объективных предпосылок для дальнейшего развития законодательства в области образования как самостоятельной отрасли законодательства и, возможно, в долгосрочной перспективе образовательного права.

[140]Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Б. Г. Философский принцип системности и системный подход // Вопросы философии. 1978. № 8. С. 42. ² Известный с древности системный подход получил научно-теоретическое осмысление в процессе первых исследований в области кибернетики; в дальнейшем он стал разрабатываться философской наукой. Разработкой методологии системного подхода занимались философы И. В. Блауберг, В. Н. Садовский, Э. Г. Юдин, В. Г. Афанасьев, А. И. Уемов, В. И. Свидерский и др.

[141]Чхиквадзе В. М., Ямпольская Ц. А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9. С. 32.

[142] См.: Веденеев Ю. А. О применении системного подхода в исследовании права (введение в методологию проблемы) // Проблемы государства и права: труды научных сотрудников и аспирантов. 1974. № 9. С. 55.

[143]Горшенев В. М., Поленина С. В., Пиголкин А. С., Сырых В. М. Критический отзыв на мнографию С. С. Алексеева «Структура советского права» (М.: Юридическая литература, 1975. 261 с.) // Советское государство и право. 1976. № 2. С. 144—145.

[144] См.: Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых исследований. М.: Мысль, 1986. 332 с. С. 208.

[145] Там же. С. 217.

[146] Система методов, применяемых в правовых исследованиях, подробно разрабатывалась отечественными и зарубежными исследователями. См., напр.: Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии права. М.: СГА, 2003. 521 с.; Сырых В. М. Метод правовой науки (основные элементы, структура). М.: Юридическая литература, 1980. 176 с.; Шабалин В. А. Методологические вопросы правоведения (В связи с теорией и практикой социалистического управления). Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1972. 226 с.;Самощенко И. С., Сырых В. М. Диалектика и специальные методы правовой науки // Методологические проблемы советской юридической науки. М.: Наука, 1980. С. 190—232;Герлох А. О методах познания права // Правоведение. 1983. № 1. С. 12—20 и др.

[147] В частности, В. М. Сырых еще в конце 60-х годов XX века предпринял подробное изучение таких основополагающих понятий, как «система», «генезис», «структура», и пришел к выводу, что система представляет собой органическое единство генезиса и структуры. (См.: Сырых В. М. Структура, генезис, система как элементы исторического и логического методов познания права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1970. 16 с.) Именно с этих позиций исследователем было проведено изучение правоотношений, возникающих в сфере образования. Однако в силу преимущественно практических задач, связанных с предполагавшейся кодификацией законодательства об образовании, сфера исследовательского интереса в данном случае была ограничена необходимостью обеспечения правового регулирования, прежде всего цензового (стандартизированного) образования. В результате некоторые виды «отношений по обучению и воспитанию» не были отнесены к общему, генетически обусловленному типу — образовательным правоотношениям, что, по нашему мнению, нарушает объективную целостность данной системы. С учетом этого обстоятельства мы полагаем, что назрела необходимость расширить сферу исследовательского интереса с целью более полного изучения образовательных правоотношений, выявив при этом их видовое разнообразие

[148] См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974. 351 с.

[149] По мнению В. Н. Протасова, «рассмотрение правоотношения как системы возможно и необходимо в силу того, что в юридической науке оно издавна трактуется… как некая целостность, единство правовой связи и тех явлений, которые предполагаются в качестве его элементов». (Протасов В. Н. Категория «объект правоотношения»: системный и деятельностный подходы //Советское государство и право. 1988. № 2. С. 129.) Кроме того, нельзя не согласиться с В. Н. Протасовым в том, что «правоотношение системно по самой своей природе, ибо его нормативная модель создается как конструкция, призванная решать определенные социальные задачи, ориентированная на конкретные цели». (Он же.Правоотношение как система. М.: Юридическая литература. 1991. 144 с. С. 48.)

[150] См.: Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 1996. 164 с.; Он же. Образовательное право: Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 2001.

[151] с. С. 22.

[152] См.: Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. 187 с.

[153] См.: Куров С. В. Образовательное право как комплексное правовое образование… С. 103.

[154] См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 13.

[155] Предполагалось, что педагог должен был формировать личность, транслировать идеологию, нести ответственность перед государством за воспитание советских граждан. Не случайно Г. А. Дорохова акцентировала внимание на «непосредственном педагогическом воздействии, направленном на передачу и усвоение учащимся знаний, в том числе идеологии, навыков, правил поведения». (Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства… С. 11.)

[156] К примеру, Ю. К. Толстой, полагает, что, «определяя объект как то, на что направлено правоотношение, мы тем самым исключаем его из числа элементов правоотношения, ибо последнее не может быть направлено на самое себя». (Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1959. 87 с. С. 67.) В то же время О. С. Йоффе и М. Д. Шаргородский, понимающие объект правоотношения сходным образом (т. е. как то, на что направлено или на что воздействует правоотношение), все же включают его в состав правоотношения. Они полагают, что «состав правоотношения образуют субъекты, между которыми устанавливается его содержание, а также объекты, на которые оно направлено». При этом исследователи не считают возможным рассматривать объект правоотношения как единое целое и различают материальный и юридический объекты. Под юридическим объектом они понимают поведение обязанных лиц, а под материальным — объект, которым обладает общественное отношение, лежащее в основе соответствующего правового отношения. (См.:Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Юридическая литература, 1961. 381 с. С. 201, 230—233.) ²Толстой Ю. К. К теории правоотношения… С. 67.

[157] См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974. 351 с. С. 216—217.

[158] Там же. С. 211.

[159] См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права… С. 329—333.

[160]Протасов В. Н. Категория «объект правоотношения»… С. 130.

[161] С. С. Алексеев подчеркивал, что субъективное право и юридическая обязанность, несмотря на противоположность содержания, представляют собой «две стороны единого целого, единого юридического содержания правового отношения». «Они едины, потому что служат, в конечном счете, единой цели — удовлетворению интересов управомоченного». (Алексеев С. С. Проблемы теории права… С. 320—321.)

[162] В. Н. Протасов определяет цель как «то, чего система должна достигнуть на основе своего функционирования». (Протасов В. Н. Правоотношение как система… С. 28.)

[163] Не случайно Р. О. Халфина подчеркивает, что субъективные права

и юридические обязанности не могут существовать без соответствующего фактического (материального) содержания. (См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении… С. 210.)

[164]Алексеев С. С. Проблемы теории права… С. 320—321.

[165] Проблемы теории государства и права. Учебное пособие / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Проспект, 1999. 504 с. С. 400.

[166] Данное рассуждение основывается на представлении о нетождественности субъекта права и субъекта правоотношения. Как известно, в теории права субъект права рассматривается лишь как потенциальный участник соответствующего правоотношения, обладающий правосубъектностью, а субъект правоотношения понимается как его непосредственный участник (См.: Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. М.: Юридическая литература, 1982. Т. 2. 360 с. С. 140.)

[167] Речь идет не только об удовлетворении законных интересов и потребностей управомоченной стороны правоотношения. Если управомоченная сторона заинтересована в получении, обретении блага, то правообязанная сторона заинтересована в том, чтобы это благо создать, передать или подготовить необходимые условия для его передачи или создания. Поэтому, говоря и об объекте интереса, и об объекте правовой деятельности, мы имеем в виду обоюдный интерес сторон. При этом, соглашаясь с В. Н. Протасовым в том, что следует разграничивать объект субъективного интереса и объект правовой деятельности, автор все же иначе рассматривает эти понятия. Объект субъективного интереса понимается нами только как стимул, побуждающий субъектов права к вступлению в правоотношение. Объект правоотношения — это конкретный объект правовой деятельности субъектов. Он не просто представляет для них интерес, но способен удовлетворить их конкретные интересы и потребности. (Для сравнения см: Протасов В. Н. Правоотношение как система… С. 79— 93; Он же. Категория «объект правоотношения»… С. 130).

[168] См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права… Т. 1. С. 333—334.

[169] Эту особенность объекта не раз подчеркивали исследователи. В частности, В. М. Сырых, исследуя объект образовательных правоотношений, отмечает, что «в генезисе правоотношений их объект играет решающую роль», «выступает действенным стимулом, побуждающим субъекты к активным действиям». (Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 23.)

[170]Толстой В. С. Реализация правоотношений и концепции объекта // Советское государство и право. 1974. № 1. С. 125.

[171] См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 331.

[172]Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования. М.: Мысль, 1970. 455 с. С. 40.

[173] См.: Там же. С. 34.

[174]Протасов В. Н. Правоотношение как система… С. 29—30.

[175] Как отмечает С. В. Барабанова, «…не будет образовательного права — не будет образовательной политики, не будет уважительного отношения к специфическим правам всех субъектов образовательных отношений, не будет адекватного метода правового регулирования этой сферы». (Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации… С. 186.)

Глава 2

Основополагающие начала правового регулирования

образовательных отношений

§ 1. Право на образование — фундамент системы прав и свобод человека в сфере образования

Система ценностных ориентиров современного общества определяется представлением о правах человека, то есть о совокупности фундаментальных или основных прав, принадлежащих каждому от рождения. Соблюдение и обеспечение этих прав вменяется в обязанность всякому государству ^[176]. «Сегодня уже общепризнанно,— отмечает М. В. Баглай,— что права человека, в какой бы стране он ни жил, находятся под защитой мирового сообщества и являются достоянием всей цивилизации» ^[177].

Право человека на образование закреплено в ряде международных правовых актов (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о правах ребенка, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека) и в Конституции Российской Федерации ^[178]. Признание важной роли права на образование во многом обусловлено исключительной значимостью образования, которое было и остается очевидным общественным благом, к обладанию которым стремится каждый человек. Оно отвечает как интересам личности, так и интересам и потребностям общества и государства. Возможности и нормативные модели удовлетворения этих интересов, содержание прав и обязанностей субъектов права в сфере образования, включая права и обязанности непосредственно в образовательном процессе, в значительной степени определяются общими подходами к пониманию характера и содержания права на образование. В настоящее время наиболее распространенной является отраженная в нормах международного права концепция, согласно которой право на образование признается составной частью совокупности основных прав и свобод человека.

Это означает, что право на образование, понимаемое как свобода образования, рассматривается как естественное, неотчуждаемое и принадлежащее каждому от рождения. Эти свойства присущи всем основным правам человека, поскольку они являются проявлением свободы, которую, по мысли Н. А. Бердяева, нельзя не из чего вывести, ибо в ней можно лишь изначально пребывать ^[179]. Иными словами, человек обладает всеми основными правами изначально просто потому, что он — человек. Как подчеркивал Г. Ф. Шершеневич, «государство, хотя оно и издает правовые акты, не может быть источником права, потому что оно само вытекает из права; право находится над государством, а не наоборот» ^[180]. То есть право на образование как свобода существует помимо государственной воли и является, как и любое другое естественное право, непосредственно действующим. Оно должно быть признано государством и обеспечено государственными гарантиями, но государство не может даровать это право своим гражданам, потому что они изначально обладают им. По этой же причине государство не может иметь монополию на образование.

Естественный характер права на образование объясняется тем, что человеку свойственно развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт, знания в той или иной сфере и, конечно, передавать наработанное и познанное другим поколениям, в чем, собственно, и заключается сущность образования. Как подчеркивает Дж. Дьюи, «роль образования в социальной жизни аналогична роли питания и воспроизводства для физиологического существования» ^[181]. То есть образование и самосовершенствование являются естественным состоянием человека, условием его полноценного существования в обществе. Соответственно право на образование как свобода «настолько же естественно, как и право жить» ^[182]. В этом смысле оно имеет непосредственное отношение к правам человека «первого поколения», которые образуют status negativus и признаются «негативными» ^[183], ибо, как верно подчеркивает П. И. Новгородцев, отрицают условия, «которые совершенно исключают возможность достойной человеческой жизни» ^[184].

Таким образом, право на образование существует объективно. Сам человек (правообладатель) ни в силу закона, ни по договору не может отказаться от своего права на образование, передать это право другому лицу, группе лиц, обществу или государству. Более того, по международным и российским стандартам, основное общее образование является обязательным, поскольку без него невозможна нормальная социализация человека в современном обществе. То есть правообладателю нельзя запретить воспользоваться этим правом. «Никому не может быть отказано в праве на образование»,— говорится в ст. 2 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод ^[185] (далее — Протокол № 1). В соответствии с Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования «закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа», а также «ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования» является дискриминацией и признается недопустимым ^[186].

Как отмечают европейские исследователи, в этом смысле право на образование является типичным образцом основных прав человека и имеет две черты, характерные для данной группы прав и свобод. Прежде всего, должна признаваться свобода образования (т. е. получение его всеми желающими), во-вторых, каждому должна быть предоставлена возможность (право) получать образование в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями ^[187]. В деятельностном плане это означает, что указанные свободы должны получить закрепление в качестве норм-принципов и соответствующих правовых гарантий их реализации. Так, должны быть гарантированы общедоступность образования, право каждого на получение образования в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями, а также академическая свобода, которая предполагает: получение знаний в соответствии со склонностями и потребностями; выбор педагогических концепций, методов обучения, учебных пособий и т. п.

Нарушение свободы образования, как и нарушение любых основных прав и свобод, дает человеку право на защиту или протест. Не случайно в преамбуле Всеобщей декларации прав человека говорится о необходимости охраны прав человека «властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать в качестве последнего средства к восстанию против тирании и угнетения» ^[188].

Однако, как подчеркивают правоведы, свобода образования останется не более чем теоретическим принципом, если она не будет трансформирована в соответствующее эффективное социальное или культурное право, закрепленное в законодательстве. При очевидном естественном характере права на образование его реализация во многом зависит от ряда социально-правовых условий, создаваемых государством. Необходимость государственного содействия реализации гражданами принадлежащего им права на образование выявляет взаимосвязь данного права со «вторым поколением» прав человека, которые образуют status positivus и называются «позитивными». Позитивное значение прав «второго поколения» заключается в том, что они направлены не на отрицание несвободы, а на обеспечение достойного существования и достижение свободы для самоопределения, самовыражения, реализации творческих способностей. Ввиду того, что без участия государства, без государственных гарантий все эти права не могут быть обеспечены, они являются весьма условными и имеют относительный характер. По замечанию А. Я. Капустина, данная группа прав «не подлежит немедленной имплементации, поскольку для этого требуется созревание целого ряда социальных и экономических условий в государстве» ^[189].

Наиболее значимые для современного общества позитивные права, включая право на образование, определены в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г ^[190].(далее — Международный пакт). В преамбуле этого документа, в частности, говорится: «Согласно Всеобщей декларации прав человека идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами». Россия, как «каждое участвующее в Пакте государство, обязуется… принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер» (п. 1 ст. 2 Международного пакта). Эти положения в полной мере распространяются и на право на образование.

Минимальные требования международного сообщества к государству в области образования сформулированы в п. 2 ст. 13 Международного пакта:

«а) начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех;

b) среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, должно быть открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;

c) высшее образование должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования;

d) элементарное образование должно поощряться или интенсифицироваться, по возможности, для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования;

e) должно активно проводиться развитие сети школ всех

ступеней, должна быть установлена удовлетворительная система стипендий и должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала».

Очевидно, что только государство способно создать систему, позволяющую реализовать на практике даже только перечисленные, оцениваемые законодателем как минимальные, требования. Оно должно использовать все имеющиеся возможности для создания условий, при которых каждый сможет воспользоваться правом на образование, в том числе установить эффективную систему гарантий получения образования каждым человеком и принять на себя обязательства по их реализации. К числу важнейших обязанностей государства в этой области относятся создание и обеспечение функционирования системы образования, формирование эффективного государственно-правового механизма регулирования отношений в сфере образования, включая законодательную регламентацию образовательных прав участников образовательного процесса, обеспечение контроля над их соблюдением, а также защита этих прав. Перечисленное относится к тому необходимому минимуму, без которого становится невозможной реализация права на образование. Фактически полнота исполнения государством своих обязательств в этой сфере, создание им необходимых социально-правовых и экономических условий образовательной деятельности определяют меру условности и реальных возможностей реализации права на образование.

Сфера действия основных прав и свобод не исчерпывается ситуацией противостояния и взаимодействия человека и государства. В период после Второй мировой войны стало формироваться «третье поколение» прав человека. Это «права народов» (на мир, здоровую окружающую среду, на социальное, культурное и экономическое развитие), принадлежащие «каждому человеку, каждому народу и человечеству в целом» ^[191]. Право на образование в определенном отношении тоже относится к этим «коллективным» правам, поскольку индивидуальное право каждого человека на образование, направленное на развитие личности, осуществляется преимущественно в коллективных формах с участием разного рода формальных и неформальных объединений людей, сплоченных общими интересами. Поступая в образовательное учреждение любой организационно-правовой формы и любого уровня, человек вступает в коллектив людей, целью которых является получение образования. Точно так же педагогический состав образовательного учреждения представляет собой коллектив людей, которые объединены общей целью — создавать условия для передачи знаний.

Право объединения в коллективы с целью получения образования распространяется и на образовательные учреждения (организации). «В целях развития и совершенствования образования» образовательным учреждениям разрешается создавать «объединения (ассоциации, союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений)» — п. 8 ст. 12 Закона РФ «Об образовании». Тем самым действующее образовательное законодательство гарантирует реализацию права человеческой солидарности в сфере образования.

Это суждение высказывалось многими зарубежными исследователями. В частности, по мнению Яна де Гроофа, право на образование проявляется как коллективное право людей, реализуется группами единомышленников и поддерживается правительством в интересах основных прав каждого. В этом смысле право на образование выступает, как «опекун демократии, гарантируя адекватное обучение каждому гражданину с тем, чтобы обеспечить каждому способность к осуществлению его демократических прав» ^[192].

Таким образом, право на образование имеет отношение ко всем трем поколениям прав человека: оно тесно взаимосвязано с принципом свободы образования, что подчеркивает его естественно-правовую природу, а также существенно дополняет и расширяет его содержание как социального права и права человеческой солидарности.

Следует отметить, что эта концепция права на образование является относительно новой для России. В советскую эпоху принцип свободы образования не применялся ни на уровне правового регулирования, ни на практике. В частности, в СССР не существовало негосударственных образовательных учреждений и организаций, право создания которых является важнейшим проявлением свободы образования; соответственно, советские граждане не могли воспользоваться правом выбора образовательного учреждения (организации) — государственное или негосударственное, либо получать образование в соответствии с убеждениями, например религиозными, своих родителей, а по мере взросления — в соответствии со своими собственными убеждениями. Так, понимание права на образование только в социальном аспекте, в отрыве от его естественно-правовой природы, приводило к тому, что источником права на образование фактически становилась воля государства, которое, исходя из государственно-политических интересов, определяло соответствующие социально-правовые условия реализации этого права. Закономерным следствием такого подхода являются ограничение свободы образования, рассмотрение права на образование одновременно и как обязанности субъекта права (получить образование) перед государством.

В начале 90-х годов XX века распространение в России идей прав и свобод человека, гражданского общества и правового государства обусловили переход к новой образовательной парадигме, основанной на принципах приоритета общечеловеческих ценностей, свободы и плюрализма в образовании, его гуманистического и светского характера. Новые концептуальные основы развития отечественного образования, как уже отмечалось, были закреплены в Законе РФ «Об образовании» (1992) ^[193]. Они нашли свое выражение прежде всего в признании свободы образования и соответствующем изменении подходов к пониманию права на образование. Принцип свободы образования был установлен как один из принципов государственной политики. Этот подход привел к кардинальному пересмотру форм и методов регулирования отношений в данной сфере, создал основы для формирования системы прав и свобод и соответствующих элементов правовых статусов субъектов права в сфере образования в соответствии с требованиями международных правовых актов.

Немаловажное значение для этого процесса имело закрепление в 1993 году права на образование в Конституции Российской Федерации. Очевидно, что характер права на образование предопределяет его связь со многими из основополагающих конституционных прав и свобод. Некоторые из них реализуются в процессе получения образования и в силу этого имеют непосредственное отношение к системе прав и свобод, реализуемых в сфере образования. К таковым, в частности, относятся: право на свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); право на доступ к культурными ценностям (ч. 2 ст. 44); право свободно выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право свободно выбирать религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28), а также право на объединение (ч. 1 ст. 30).

Кроме того, право на образование теснейшим образом связано с правом на труд (ч. 3 ст. 37), поскольку образование открывает широкие возможности для профессиональной деятельности. Посредством получения образования человек может реально пользоваться свободой «литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания» (ч. 1 ст. 44). Точно так же свобода массовой информации (п. 5 ст. 29) и право «на доступ к культурным ценностям» (ч. 2 ст. 44) в полной мере будут реализованы только образованными людьми. Наличие соответствующего образования способствует реализации права «предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» (ч. 1 ст. 34). Полноценное образование существенно расширяет возможности граждан для реализации своего права на участие в управлении делами государства

(ч. 1 ст. 32).

Не будет преувеличением также сказать, что право на образование в рамках рассмотренной концепции является одним из связующих элементов в системе основных прав и свобод, составляющих основу конституционного строя России. Для осуществления одних прав и свобод реализация права на образование является основой и предварительным условием. В то же время без целого ряда прав и свобод невозможно в полной мере воспользоваться самим правом на образование. Таким образом, выступая, с одной стороны, как свобода и социальное право, с другой — как один из связующих элементов системы основных прав и свобод человека, право на образование представляет собой фундамент, базовый элемент, на котором строится система прав и свобод в сфере образования.

[176] См.: Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Права и свободы человека и гражданина. Научно-практич. комментарий ко второй главе Конституции РФ. М.: ЭКОМ, 2000. 447 с. С. 18.

[177]Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: ИНФРА, 1996. 512 с. С. 160; См. также: Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М.: Изд-во Института государства и права РАН, 1995. 135 с. С. 33—35.

[178] Право на образование закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948) — ст. 26, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966) — ст. 13—14, в Конвенции о правах ребенка (1989) — ст. 28—29, в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995) — ст. 27. Право на образование относится к тем правам, которые находятся под защитой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 2 Протокола № 1, 1952 г.). Право на образование закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 43) и «является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации» (преамбула). Важно подчеркнуть,

что, войдя в Совет Европы, Российская Федерация, наряду с подписанием и ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней, также подписала целый ряд других документов Совета Европы, в том числе касающихся образования.

[179]См.: Бердяев Н. А. Философия свободного духа. М.: Республика, 1994. 479 с. С. 87—89.

[180]Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М.: Изд-е Бр. Башмаковых, 1910. Вып. 1. 805 с. С. 300.

[181]Дьюи Дж. Демократия и образование. М.: Педагогика-пресс, 2000. 382 с. С. 14.

[182]Волохова Е. Д. Понятие и содержание конституционного права на образование // Право и образование. 2002. № 3. С. 23.

[183] Права «первого поколения» имеют абсолютный характер и предполагают свободучеловека от чьего-либо, в том числе государственного вмешательства в сферу его частной жизни, интересов, убеждений.

[184]Новгородцев П. И. Право на достойное человеческое существование // О праве на существование. СПб.—М.: Вольф, 1911. 48 с. С. 4.

[185] Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 г.) // Международные акты о правах человека. Сборник документов / Авт. вступ. ст. и сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. М.: НОРМА-ИНФРА, 2000. 753 с. С. 551.

[186]Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования. Принята 14 декабря 1960 г. Генеральной конференцией ООН по вопросам образования, науки и культуры (вступила в силу для СССР 1 ноября 1962 г.) // Международные акты о правах человека. Сборник документов / Авт. вступ. ст. и сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. М.: НОРМАИНФРА, 2000. 753 с. С. 160.

[187] См.: Glenn Ch., Groof J., de. Finding the Right Balance. Freedom, Autonomy and Accountability in Education. Vol. 2. S. l., 2002. Р. 79—81; Groof J., de. Education as a Basic Right in Present-Day Society. A Synthetic Approach // Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Amersfoort, 1993. P. 15—18.

[188] Всеобщая декларация прав человека. Резолюция 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Международные акты о правах человека. С. 39.

[189]Капустин А. Я. Основные характеристики права на образование. Международно-правовой аспект // Право на образование: проблемы его реализации. Тезисы и доклады IV Международной научно-практической конференции. М.: Изд-во РУДН, 2000. С. 15.

[190] Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят 16 декабря 1966 г., открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН). Был подписан СССР 18 марта 1968 г., затем ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступил в силу 3 января 1976 г. (Международные акты о правах человека. С. 44—53; Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. С. 1.)

[191]Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М.: Юридическая литература, 1991. 156 с. С. 30.

[192]Groof J., de. Education as a Basic Right in Present-Day Society. A Synthetic Approach // Comments on the Law on Education of the Russian Federation. Amersfoort, 1993. P. 17.

[193] Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

§ 2. Свобода образования и право на образование как основополагающие принципы регулирования отношений в сфере образования

Анализ характера и содержания права на образование имеет большое значение с точки зрения определения подходов к принципам, формам и методам регулирования в сфере образования. Будучи сложным многомерным явлением, право на образование содержит в себе определенное внутреннее противоречие между его безусловностью, как свободой, и относительностью, как социальным правом, которое на практике зачастую проявляется как противостояние частных и публичных интересов в этой сфере. Соотношение этих начал, приоритетность того или иного из них являются подвижной величиной, меняясь в отдельные исторические периоды и от страны к стране. Их конфигурация зависит от многих факторов, первостепенную роль среди которых играют политико-правовые и социально-культурные воззрения и установки, доминирующие в обществе. Характерно, что близость идеолого-политических позиций в разных странах не гарантирует единообразия ни в устройстве, ни в регулировании сферы образования.

Так, декларируется, что в современном западноевропейском сообществе государственная политика в сфере образования ориентирована на создание условий для воспитания социально ответственного, свободного индивида. Она основывается на принципе свободы образования, отказе от монополии государства в этой сфере, использовании государственно-правового принципа субсидиарности. При этом публичный интерес выступает как сочетание государственного и общественного интересов, оставляя должное место для частной инициативы. Однако, как показывает практика, несмотря на общую культурную и законотворческую традицию в европейских странах, подходы к регулированию отношений в сфере образования колеблются в широком диапазоне от либеральной до этатистской позиции, и в зависимости от нее, а также от степени централизации или децентрализации государственного управления структура систем образования в этих государствах обнаруживает заметное многообразие форм. В Германии и Франции социально-политические взгляды на систему образования обусловили высокий уровень ее государственного регулирования в целях обеспечения «достижения равенства шансов», привели к ограничению форм самоорганизации в этой сфере. В таких странах, как Дания, Нидерланды и Великобритания, системы образования развиваются в рамках сильной гражданской традиции, предполагающей их автономию и предоставление различным общественным группам права учреждать образовательные организации и реализовывать разнообразные педагогические концепции. При этом за государством, несмотря на автономию школ, сохраняется финансовая ответственность за образование ^[194].

В России, которая исторически формировалась как страна с сильной государственной властью и слабыми общественными институтами, публичный интерес понимался как преимущественно государственный. При этом, по верному замечанию С. В. Курова, «каждый из режимов, будь то царский или сталинский, использовал государственно-правовые механизмы управления для достижения своих политических целей, далеко не всегда совпадавших с интересами и целями отдельных социальных слоев, групп, личности» ^[195]. Как уже отмечалось, в советский период право на образование толковалось в качестве социального права и рассматривалось в контексте характерного для советского права института прав—обязанностей, понимаемых как «единый элемент». При этом государство детально регламентировало любую деятельность в рамках системы народного образования ^[196] и оставляло за собой право требовать от граждан получения образования только таких содержания и формы, которые рассматривались государством как «правильные». Характерной чертой этого подхода является преобладание административно-правовых начал в регулировании отношений в сфере образования и директивных методов управления.

Основания для изменения сложившейся ситуации появились в начале 90-х годов в связи с масштабными преобразованиями социально-экономического и политического устройства страны. В Законе РФ «Об образовании» (1992) было определено, что в России «под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)». Таким образом законодательно было установлено, что в сфере образования наряду с государственными действуют и должны учитываться как законные и даже приоритетные по отношению к первым частные и общественные интересы.

Вопрос о реальном соотношении частных и публичных интересов в образовании, при том, что последние означают не только интерес государства, но и общественный интерес, тесно связан с пониманием права на образование в естественно-правовом ключе, то есть как свободы образования, и созданием правовых возможностей и условий ее реализации. Как уже отмечалось, в России толкование права на образование как свободы стало возможным лишь с принятием Закона РФ «Об образовании», создавшего правовые рамки, в которых лица получили определенную свободу в образовании, в том числе право создавать образовательные учреждения (организации), определять их идейную направленность и содержание предлагаемого в них образования. Гарантией обеспечения этой свободы является закрепленное в п. 1 ст. 11 Закона РФ «Об образовании» право на создание образовательных учреждений (организаций) не только органами государственной власти и местного самоуправления, но и всеми желающими (физическими и/или юридическими лицами). Кроме того, Закон РФ «Об образовании» определил, что содержание получаемого гражданами образования «должно учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений» (п. 4 ст. 14). Проявлением свободы и плюрализма в образовании является правовое признание и развитие разнообразных форм получения образования и самообразования (ч. 5 ст. 43 Конституции РФ; п. 1 ст. 10 Закона), а также право родителей и иных законных представителей «дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье» (п. 3 ст. 52 Закона).

В то же время говорить о свободе применительно к российскому образованию можно лишь с определенными оговорками, хотя в Законе РФ «Об образовании» свобода и плюрализм объявлены принципами государственной образовательной политики РФ (п. 5 ст. 2). В первой главе настоящей работы приводилось замечание голландского исследователя Г. ван ден Берга о том, что действующая Конституция Российской Федерации не содержит принципа свободы образования, в ней не закреплено учреждение частных школ как право или свобода ^[197]. Это означает, что свобода образования не является конституционным принципом, она лишь вытекает из других конституционных прав и свобод. Соответственно свобода образования не является официально декларированным принципом российского образовательного законодательства и построения системы образования.

Как свидетельствует практика, дефициентность правового обеспечения принципа свободы образования сказывается на правовом положении негосударственных образовательных учреждений (организаций), которые на практике никогда не обладали равными (в сравнении с государственными и муниципальными образовательными учреждениями) правами в российской системе образования, на что неоднократно обращали внимание исследователи ^[198].

Другим следствием является заметная неопределенность места религиозного образования в российской системе образования. С одной стороны, одним из принципов государственной политики в области образования признается светский характер образования (п. 4 ст. 2 Закона). С другой стороны, Российская Федерация, как государство, подписавшее целый ряд международных документов, обязуется уважать свободу родителей обеспечивать религиозное и нравственное воспитание детей в соответствии со своими собственными убеждениями. Возможность доступа к религиозному образованию вытекает из естественного права на свободу совести, а также закрепляется в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» ^[199].

Вместе с тем право на получение религиозного образования в настоящее время не имеет законодательно обеспеченных механизмов его реализации. Закон РФ «Об образовании» не содержит норм о религиозном образовании, а Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» лишь формально предоставляет возможность для получения религиозного образования (п. 4 ст. 5) ^[200]. Попытка создать правовые основы религиозного образования была предпринята на уровне подзаконных актов. Приказом Минобразования России от 1 июля 2003 г. № 2833 ^[201] ^[202] установлено, что обучение основам религии в школе осуществляется не образовательным учреждением, а религиозной организацией соответствующей конфессиональной принадлежности, причем религиозные предметы не входят не только в основную, но и в дополнительные образовательные программы, то есть выводится за рамки образовательного процесса.

В то же время в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации правомерно подчеркивается, что «светский характер государства, а также государственной и муниципальной школы» предполагает «недопустимость обязательного преподавания “религиозных предметов” как совокупности знаний и представлений с точки зрения только одной конкретной церкви с целью формирования у школьника определенной конфессиональной ориентации с неизбежным и вполне определенным отношением к иным религиям и мировоззренческим подходам». С учетом того, что «религиозные ценности являются неотъемлемой частью культуры, истории и современной жизни мировой цивилизации в целом и каждой нации в отдельности, учащимся государственных и муниципальных школ рассказывать о религиях должны историки, культурологи и религиоведы, а не служители культа» ^[203].

Отсутствие надлежащей законодательной регламентации обучения основам религии в России создает напряженность в обществе, так как затрудняет доступ граждан к религиозному образованию, ограничивает их свободу получить (или дать своим детям) образование в соответствии со своими религиозными и нравственными убеждениями ^[204]. Эти обстоятельства свидетельствуют о том, что в России частные интересы отдельных граждан и их групп, в том числе связанные с реализацией конституционных прав и свобод, недостаточно обеспечены правовыми средствами в сфере образования.

Одним из наиболее сложных, с точки зрения регулирования отношений в сфере образования, является вопрос об установлении законных ограничений принципа свободы образования как сферы реализации частного интереса, с одной стороны, и роли государства, то есть публичного интереса в этой сфере — с другой.

На первый взгляд, обязанность государства обеспечивать необходимые социально-правовые условия для реализации права на образование каждым человеком характеризует образование как сферу преобладания публичного (в данном случае государственного) интереса. Исторически это обстоятельство часто абсолютизировалось и неоднократно становилось предметом соответствующих политических спекуляций. Сегодня очевидно, что для нормального и эффективного функционирования любой системы образования необходимо, чтобы «государственное и частное, государственное и общественное начала находились в разумном сочетании и оптимальном балансе» ^[205]. Принципиальные ориентиры для установления такого баланса дают положения ряда международных правовых актов. В частности, участие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (далее — Международный пакт) влечет за собой обязанность соблюдения принципа свободы образования. Государство, участвующее в нем, не вправе устанавливать какую-либо философскую, идеологическую или религиозную идею в качестве единственной основы системы образования. Любой человек или группа людей вправе использовать свои убеждения как идейную основу для получения образования. В этом состоит «негативная» свобода образования, связывающая право на образование с «первым поколением» прав человека.

Согласно п. 3 ст. 13 Международного пакта государства, участвующие в нем, «обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями школы, но и обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями». Сходные требования содержатся в ст. 2 Протокола № 1: «Государство при выполнении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать это образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и философскими убеждениями».

В то же время «не всякие философские убеждения родителей должны приниматься во внимание при реализации ими свободы определять характер образования и обучения детей, а лишь такие убеждения, которые достойны уважения в демократическом обществе, совместимы с человеческим достоинством и соответствуют праву ребенка на образование» ^[206]. Приведенное разъяснение Европейского суда по правам человека свидетельствует о том, что свобода образования не может носить абсолютного характера. В первую очередь, эта свобода ограничена целями образования, которые должны отражать основополагающие ценности человеческого сообщества.

Международный пакт определяет, что «образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности, сознание ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам» (п. 1 ст. 13). В нем также полагается, что «образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами…» (п. 1 ст. 13). Эти принципы дополняются и конкретизируются в ст. 29 Конвенции о правах ребенка (1989), согласно которой образование должно быть направлено на развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме; на воспитание уважения к правам человека и основным свободам; на «воспитание уважения к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной», а также на «воспитание уважения к окружающей природе» ^[207].

Следует констатировать, что в отношении определения целей образования российское законодательство практически полностью соответствует международным стандартам. Законом РФ «Об образовании» провозглашается «гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности» (п. 1 ст. 2). Закон также устанавливает, что образование в Российской Федерации должно быть направлено на «воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье» (п. 1 ст. 2).

В сфере образования, при помощи которой «общество воспроизводит и совершенствует само себя» ^[208], необходимо исключить всякую возможность пропаганды убеждений, чуждых общечеловеческим ценностям. Именно поэтому цели образования должны быть установлены государством и закреплены в образовательном законодательстве. Такое ограничение свободы образования необходимо как в интересах общества, так и отдельной личности, и не может рассматриваться как чрезмерное вмешательство со стороны государства и идеологическое нормирование целей образования в его интересах.

Другим основанием для ограничения свободы образования (в данном случае понимаемой как автономия и академическая свобода) является потребность в обеспечении его качества. В этом прослеживается не только общественный и государственный интерес, определяемый потребностями в подготовке образованных, высококвалифицированных специалистов, но и частный интерес правообладателей, которые посредством реализации своего права на образование стремятся к социализации и профессиональной самореализации. Не случайно Международный пакт предусматривает, что не только государственные, «но и другие школы» должны соответствовать «тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством» (п. 3 ст. 13). Эта международная норма нашла отражение в ч. 5 ст. 43 Конституции Российской Федерации, в которой определено, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты. Согласно действовавшим до недавнего времени нормам ст. 7 Закона РФ «Об образовании» Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников; государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования ^[209].

С точки зрения образовательной политики любая образовательная организация независимо от ее организационноправовой формы, формы собственности, а также типа и вида выполняет публичные функции и своей деятельностью вносит вклад в реализацию общих интересов. Это относится и к негосударственным образовательным организациям, поскольку им, как замечает Ян де Грооф, передаются публичные полномочия, влекущие определенные правовые последствия (такие, как право на занятие определенной деятельностью, доступ к высшему образованию и т. д.), а предоставляемое ими образование несет публичную выгоду ^[210]. Поскольку согласно п. 3. ст. 12 Закона РФ «Об образовании» действие образовательного законодательства «распространяется на все образовательные учреждения (организации) на территории Российской Федерации, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности», то презюмировалось, что не только в государственных и муниципальных, но и в негосударственных образовательных учреждениях (организациях) содержание образования должно быть не ниже уровня, предусмотренного государственными образовательными стандартами.

В настоящее время законодательно изменено понятие государственного образовательного стандарта. Согласно п. 1 ст. 7 Закона РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 309 «в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию» ^[211]. Правительством Российской Федерации полномочие по разработке и утверждению указанных стандартов возложено на Министерство образования и науки Российской Федерации. То есть в России органам государственной власти, осуществляющим управление в сфере образования, предоставлено право регламентировать и в определенной степени контролировать деятельность не только государственных, но и негосударственных образовательных организаций, имеющих государственную аккредитацию. Таким образом негосударственные образовательные организации включаются в сферу публичного права. Это в определенной степени ограничивает автономию образовательных учреждений (организаций) и свидетельствует об ограничении частноправового статуса негосударственных образовательных организаций в общих интересах.

Однако в образовании как сфере преимущественно публичной границы частного интереса, по меткому определению Ю. А. Тихомирова, «раздвигаются до горизонтов публичности» ^[212]. Это означает, что одним из основополагающих принципов, на котором должен строиться правовой статус образовательных организаций вне зависимости от их организационноправовой формы и наличия или отсутствия государственной аккредитации, является публичность и открытость их образовательной деятельности. Эти принципы предполагают наличие системы контроля, призванной обеспечить необходимые условия проведения образовательного процесса и надлежащее качество образования, а также официальный, гласный, доступный для государственного и общественного контроля характер деятельности образовательных организаций.

В настоящее время контроль осуществляется преимущественно со стороны государства при помощи таких процедур, как лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация (ст. 33 Закона РФ «Об образовании»). Лицензия дает право на ведение образовательной деятельности и подтверждает, что условия осуществления образовательного процесса, предлагаемые образовательным учреждением (организацией), соответствуют установленным государственным и местным требованиям. Государственная аккредитация означает юридическое признание прав и способности образовательного учреждения (организации) осуществлять образовательную деятельность в соответствии с установленными государством требованиями. Она не является общеобязательной и осуществляется по заявлению образовательного учреждения (организации), однако на практике все образовательные учреждения и организации как государственные и муниципальные, так и негосударственные, стремятся обрести государственный статус, поскольку он предоставляет право выдачи документа государственного образца об образовании и другие права ^[213]. Наличие у граждан таких документов об образовании служит своего рода гарантией того, что полученное ими образование является качественным и соответствует принятым стандартам.

Вместе с тем следует заметить, что негосударственные образовательные организации, не пожелавшие проходить государственную аккредитацию, остаются, что не вполне правомерно с позиций вышеприведенных международно-правовых норм, вне поля государственного контроля; уровень и содержание образования в них не нормируется государством, статус документа об образовании не подтверждается.

Между тем необходимо подчеркнуть, что наличие или отсутствие государственной аккредитации имеет серьезные правовые последствия, связанные с обеспечением реализации права на труд (ст. 37 Конституции Российской Федерации) и права на образование (ст. 43 Конституции Российской Федерации). Проблема правомерности отказа в приеме на работу или в продолжении обучения на последующих уровнях (ступенях) образования только по причине представления документа об образовании негосударственного образца вызывает споры правоведов и еще не получила однозначного толкования.

Острота этого вопроса усугубляется тем, что, как показывает практика, далеко не каждое образовательное учреждение (организация), имеющее государственную аккредитацию, способно предоставить действительно качественное образование. Как подчеркивается в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ, «в настоящее время качество образовательных услуг является не столько низким, сколько чрезвычайно неровным» ^[214]. Это свидетельствует о том, что государственная аккредитация не может быть единственным механизмом подтверждения качества образования.

Исследователи ведут разработку альтернативных подходов к решению проблемы обеспечения качества предлагаемого образования ^[215]. В частности, Е. А. Трифонова полагает, что наряду с государственной аккредитацией значительную помощь в решении проблемы качества образования может оказать общественная экспертиза уровня подготовленности обучающихся, то есть «оценка результатов образовательной деятельности общественными экспертами, не подчиненными тем лицам и структурам, по инициативе которых проводится экспертиза» ^[216]. Как считает исследователь, такая экспертиза, по итогам которой каждый обучающийся может получить сертификат о личных достижениях, позволит подтвердить личный образовательный результат обучающихся. Это будет способствовать формированию представления о качестве образования, предлагаемого образовательным учреждением (организацией), а в конечном итоге — повышению конкурентоспособности образовательного учреждения на рынке образовательных услуг ^[217]. Последнее подтверждает предположение бельгийского профессора права Яна де Гроофа о том, что залогом качества образования является свобода выбора ^[218].

На практике надлежащее качество образования может быть также обеспечено на основе развития свободной конкуренции в сфере образования. Это прежде всего предполагает создание равных возможностей для государственного и негосударственного секторов образования и законодательное закрепление правовых основ деятельности негосударственных образовательных организаций. Не случайно установленные ограничения свободы образования не подлежат расширительному толкованию. В Международном пакте прямо указывается, что никакая часть ст. 13 не должна толковаться в смысле умаления свободы отдельных лиц и учреждений создавать учебные заведения и руководить ими.

Российское законодательство в целом соответствует этой международной норме, хотя из текста Закона РФ «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ ^[219]) было исключено положение, в соответствии с которым «никому не может быть отказано в регистрации образовательного учреждения по мотивам нецелесообразности» (п. 2 ст. 33).

Закон РФ «Об образовании» определяет, что учредителями образовательных учреждений наряду с органами государственной власти и органами местного самоуправления могут быть отечественные и иностранные организации всех форм собственности, отечественные и иностранные общественные и частные фонды, общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации и иностранные граждане (ст. 11). Законом провозглашается принцип автономности образовательного учреждения (организации), согласно которому оно становится субъектом самостоятельной образовательной, организационной и финансовой деятельности, получает возможность оперативно перестраивать свою работу в соответствии с меняющимися потребностями личности и запросами общества (п. 6 ст. 2).

Допуская существование образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и предоставляя гражданам возможность создания негосударственных образовательных организаций, а также свободу выбора образовательного учреждения (организации), действующее законодательство создает условия для конкуренции этих учреждений, что естественным образом может способствовать повышению качества предлагаемого образования. С другой стороны, государство практически не оказывает мер поддержки негосударственным образовательным учреждениям, например, в части предоставления льготных условий заключения договоров аренды государственного или муниципального имущества; допуска на равных условиях к выполнению государственного заказа на подготовку кадров и т. п., ограничивая тем самым их конкурентные возможности. Не удивительно, что конкуренция не является еще заметным явлением на рынке образовательных услуг и фактором влияния на качество образования.

Вышеуказанных механизмов пока на практике оказывается недостаточно. Сегодня вопросы качества образования и, соответственно, степени государственной регламентации деятельности образовательных учреждений (организаций) посредством процедур контроля качества образования продолжают оставаться предметом непрекращающихся дискуссий. По мнению А. Г. Кислова, «подходов к решению вопроса качества образования достаточно много, а государственная монополия в определении показателей качества образования не может не вести к унификации образования» ^[220] и, следовательно, к ограничению его свободы. Нельзя не согласиться с мнением ряда исследователей, считающих, что роль государства в образовании состоит не в подчинении образовательных учреждений (организаций) различного рода предписаниям, а в создании законодательной базы, которая исключала бы саму возможность существования «некачественных» образовательных учреждений ^[221].

Эти дискуссии, с точки зрения обеспечения свободы образования, связаны с более широкой проблемой определения границ автономии и академических свобод образовательных учреждений (организаций). Следует заметить, что принципы государственной политики в этой сфере, приоритетами которой в 90-е годы XX века были децентрализация управления в сфере образования и широко понимаемая автономия образовательных учреждений (организаций), в последние годы претерпели определенные изменения, смещаясь в сторону более детальной регламентации их деятельности со стороны государства и ограничения ряда академических прав. Этот подход начинает вызывать некоторое напряжение, прежде всего с учетом того, что распространяется преимущественно на государственные и муниципальные образовательные учреждения (организации), при том, что образовательная деятельность негосударственных организаций практически не регламентирована законодательно и фактически не является объектом государственного контроля.

Следует признать, что закрепление в 1992 году в Законе РФ «Об образовании» права на образование и свободы образования как принципа государственной политики в тот период имело в значительной степени декларативный характер, было сделано как бы «на вырост» и по большей части не было подкреплено надлежащими правовыми механизмами реализации и защиты этого права. Многие аспекты регулирования отношений в сфере образования были регламентированы лишь на уровне общих представлений, которые детализировались по мере накопления опыта функционирования системы образования в новых политических и социально-экономических условиях в 90-е годы. Вместе с тем это обстоятельство имело огромное позитивное значение для развития новых практик и соответствующих общественных отношений, осознания гражданами своих прав и свобод, а также формирования связанной с этим правовой культуры участников образовательного процесса, что сегодня оказывает существенное влияние на подходы к регулированию данной сферы.

Закрепленная в нормах законодательства свобода выбора образовательного учреждения (организации) стала реальной благодаря интенсивному развитию негосударственного сектора сферы образования, что позволило обеспечить удовлетворение возрастающих образовательных потребностей граждан.

С появлением в российском законодательстве норм, открывающих гражданам свободу выбора (п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 3 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), изменилось само понимание международного и конституционного требования обязательности получения основного общего образования, являющегося базовым. Обязательность образования стала пониматься не только как обязанность родителей обеспечить своим детям основное общее образование ^[222], но и как обязанность государства такое образование предоставить.

Признание права на образование как свободы способствовало также изменению содержания и выявлению в еще более явной форме специфики «отношений по воспитанию и обучению». Это, с одной стороны, сделало невозможным их правовое регулирование в рамках административно-правового поля, с другой — привело к распространению взгляда на образование как на товар или услугу. Следствием последнего стали все более настойчивые попытки урегулировать сферу образования исключительно методом гражданского права.

Однако на практике этот подход показывает себя неэффективным и приводит к возникновению конфликтов и споров в связи с тем, что применение норм гражданского законодательства к отношениям, возникающим по поводу получения образования, зачастую ведет к нарушению образовательных прав граждан.

Необходимость упорядочения этих общественных отношений и обеспечения законных интересов субъектов права актуализирует задачу пересмотра (дооформления) основных элементов механизма их правового регулирования. Опыт правоприменительной практики свидетельствует о необходимости конструирования в этой связи особой правовой формы, в которой право на образование может быть реализовано эффективно. Такой правовой формой, по мнению автора, следует признать образовательное правоотношение, целью которого является обеспечение реализации (или содействие реализации) права на образование, при том, что последнее, в свою очередь, определяет принципы, условия возникновения и содержание указанного правоотношения. Кроме того, есть основания полагать, что в силу тесной взаимосвязи образовательного правоотношения, возникновение которого генетически обусловлено существованием права на образование, с иными правоотношениями сферы образования, которые в определенной мере тоже способствуют достижению цели образовательного правоотношения, правовое регулирование последних может иметь некоторые особенности.

Таким образом, неразрывно связанные свобода образования и социальный характер права на образование представляют собой взаимодополняющие принципы, которые следует рассматривать в качестве основополагающих начал правового регулирования отношений сферы образования, определяющих меру возможного и должного в этой сфере, а также социально-правовую природу и содержание образовательных отношений. Такой подход в полной мере соответствует нормам международного права и способствует созданию социальноправовых условий, которые обеспечат доступ к образованию, но при этом сделают возможным получение образования в соответствии с личными убеждениями и педагогическими предпочтениями. Реализация данного подхода предполагает прежде всего четкое и однозначное установление пределов ответственности государства и государственного участия в сфере образования. По справедливому замечанию И. М. Ильинского, «государственное проникновение в сферу образования должно иметь свои рубежи, которые нельзя ни умалять, ни преувеличивать» ^[223]. Поддержанию оптимального баланса будет способствовать реальное участие общественности в сфере образования. С этой целью необходимо предусмотреть и законодательно закрепить меры, поощряющие развитие различных форм самоорганизации, а также общественного участия в управлении системой образования.

В заключение следует заметить, что образование относится к тем сферам общественной жизни, где «публично-правовые и частноправовые границы оказываются весьма зыбкими, подвижными и стертыми» ^[224]. Хотя в России свобода образования непосредственно не является конституционным принципом, следует признать, что законодательное закрепление некоторых прав и свобод в образовании, а также правовых механизмов, позволяющих гражданам воспользоваться этими свободами, свидетельствует о расширении возможностей обеспечения частных и общественных интересов в данной сфере. Вместе с тем частноправовая сфера в российском образовании остается более узкой по сравнению с публичноправовой, что отвечает преобладающей на сегодняшний день в обществе позиции об определяющей роли государства в определении стратегии и задач развития системы образования и его ответственности за ее функционирование.

[194] См.: Загвоздкин В. К. Контекст становления гражданской школы: тенденции образовательной политики и развития школьного законодательства в странах ЕС. Аналитический обзор // http://school.edu.ru

[195]Куров С. В. Публично-правовые и частно-правовые элементы в регулировании отношений в сфере образования // Право и образование. 2003. № 2. С. 62.

[196] Система образования оформилась в СССР еще в середине 1930-х годов, когда была выполнена задача «предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное всестороннее и бесплатное образование», поставленная в Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 17). Это нашло отражение в ст. 121 Конституции СССР 1936 г., провозгласившей реально обеспеченное право на образование, и было подтверждено в Конституции 1977 г. (ст. 25, 45). «Отношения по народному образованию» регулировались в советский период исключительно средствами административного права.

[197] См.: Ger van den Berg. Some constitutional Aspects of the Right to and Freedom of Education in the Russian Federation // Jan De Groof, Veronica Spasskaya, Igor Roshkov. Shaping new Legislation on Education in Russia. Amersfoort, 1997. P. 71—72.

[198] См.: Петров В. Н. О некоторых вопросах правового регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений // Актуальные проблемы современного права: Материалы научно-практической конференции (г. Курск, 14—15 апреля 1995 г.). М., 1995. С. 103; Правовые основы деятельности негосударственных образовательных учреждений в Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 9. С. 14.

[199] Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

[200] В соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и религиозных объединениях», по просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы (п. 4 ст. 5).

[201] Приказ Министерства образования РФ от 1 июля 2003 г. № 2833 «О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ» (зарегистрирован в Минюсте РФ 5 августа 2003 г. № 4955) // Российская газета. 2003. № 160.

[202] авг.

[203] Права человека и модернизация российского образования. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2006. 34 с. С. 11—12.

[204] Показательно, что в международной практике религиозное образование как особый вид образования рассматривается в рамках свободы совести, что предполагает осуществление религиозного образования исключительно на добровольной основе и в тесном взаимодействии с религиозными организациями. В соответствии с принципом свободы образования родители могут отдать своих детей в частные религиозные школы, но во многих странах также существует возможность изучения религии в государственных школах. По утверждению диакона Н. Лызлова, «несмотря на принцип отделения Церкви от государства, в большинстве европейских стран в государственных общеобразовательных школах преподаются религиозные предметы», что закрепляется и регламентируется в законодательстве. (Лызлов Н. Религиозное образование за рубежом // www.state-religion. ru.) Однако следует отметить, что это не совсем верно. В большинстве европейских стран обязательными в государственных общеобразовательных школах являются курсы этического характера, при этом верующим предоставлено право изучать вместо этих курсов основы исповедуемой религии. Такой подход обеспечивает, с одной стороны, соблюдение принципа отделения Церкви от государства, а с другой — возможность реализации принципа свободы совести и свободы образования граждан.

[205]Ильинский И. М. Краткий экскурс в историю разгосударствления российского образования // Право и образование. 2003. № 3. С. 46.

[206] Case of Campbell and Cosans. Judgment of 25 February, 1982 // Publications of the European Court of Human Rights. Series A: Judgments and Decisions. Vol. 48. Strasbourg, 1982. P. 14.

[207] Конвенция о правах ребенка. Резолюция 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. Вступила в силу 2 сентября 1989 г. // Международные акты о правах человека… С. 315—316.

[208]Ильинский И. М. Указ. соч. С. 41.

[209] Соответствует положениям п. 1 и 6 ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

[210]Jan De Groof. The Legal status of Teachers — The Global Framework — An introduction // В кн.: The Legal Status of Teachers in Europe. Mobility and Education. Jan De Groof (ed.), Acco Leuven/Amersfoort, 1995. 324 p. P. 21.

[211] Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6070.

[212]Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 3.

[213] Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (утверждено приказом Министерства образования РФ от 22 мая 1998 г. № 1327, зарегистрирован Минюстом РФ 14 августа 1998 г. № 1589) — п. 17. В соответствии с п. 7 ст. 41 Закона Российской Федерации «Об образовании» получение государственной аккредитации негосударственными образовательными организациями, реализующими основные общеобразовательные программы, означало включение их в схему централизованного финансирования. С 1 января 2005 г. данная норма утратила силу. Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 522) // СЗ РФ. 2008. № 29. Ч. 2. Ст. 3520.

[214] Права человека и модернизация российского образования… С. 8.

[215] См.: Кислов А. Г. К определению современного образования как объекта правоотношения // Право и образование. 2003. № 2. С. 93.

[216]Трифонова Е. А. Образовательные результаты: возможности общественной экспертизы // Право и образование. 2006. № 4. С. 163.

[217] См.: Там же. С. 163, 168.

[218] См.: Charles Glenn, Jan de Groof. Finding the Right Balance: Freedom, Autonomy and Accountability in Education, 2 vol. Publisher: Lemma, 2002. P. 80—81.

[219] Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», ст. 16 // СЗ РФ. 2004, № 35. Ст. 3607.

[220]Кислов А. Г. Указ. соч. С. 93.

[221] См.: Петров В. Н. Право на образование и образовательное право // Юрист. 1998. № 2. С. 61—63.

[222] В соответствии с Конституцией Российской Федерации основное общее образование признается обязательным, и на родителей или лиц, их заменяющих, возлагается обязанность обеспечить получение детьми образования данного уровня (ч. 4 ст. 43). В то же время в российском законодательстве не создано действенных механизмов обеспечения обязательности образования. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1) предусматривает ответственность родителей или иных законных представителей за неисполнение обязанностей в отношении несовершеннолетних, в том числе обязанностей по их воспитанию и обучению (п. 35 ст. 5). Однако ни один из нормативных актов не устанавливает ответственность, которая применяется в том случае, когда родители умышленно уклоняются от исполнения этой обязанности (или когда сами обучающиеся уклоняются от получения обязательного образования), либо если государство в лице уполномоченных органов исполнительной власти не принимает мер по обеспечению получения гражданами обязательного образования. Поэтому в настоящее время правовой смысл рассматриваемой обязанности, как отмечает М. В. Баглай, фактически сводится «к разумному напоминанию людям о необходимости получения их детьми основного общего образования, без чего их жизненная адаптация окажется затрудненной». (Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации… С. 268.)

[223]Ильинский И. М. Указ. соч. С. 46.

[224]Алексеев С. С. Частное право. Научно-публицистический очерк. М., 1999. С. 25.

§ 3. Государственные гарантии и ограничения права на образование

В России образование «осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права», заявлено в преамбуле Закона РФ «Об образовании». В основе системы законодательства в области образования лежат общепризнанные принципы и нормы международного права, а также конституционные нормы. Это означает, в том числе, что закрепленная в Конституции Российской Федерации международно-правовая норма, устанавливающая, что «каждый имеет право на образование» (ч. 1 ст. 43), должна быть подкреплена соответствующими государственными гарантиями, как того требует участие в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах ^[225].

Назначение государственных гарантий состоит в том, чтобы обеспечивать гражданам фактическое пользование конституционными правами и свободами, но при этом, как подчеркивает Л. Д. Воеводин, «направлять процесс осуществления этих прав и свобод по пути, отвечающему интересам российского общества и государства» ^[226]. По его меткому замечанию, «государственные гарантии служат тем надежным мостиком, который обеспечивает необходимый в основах правового статуса личности переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности» ^[227].

Однако, несмотря на то, что государственные гарантии представляют собой «условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого» ^[228], известно, что проблемы с реализацией права на образование могут возникать даже при наличии государственных гарантий. Соответственно вопросы о том, как на территории Российской Федерации обеспечивается право каждого на образование и каковы ограничения данного права, заслуживают самого пристального внимания. В этой связи, помимо системы государственных гарантий, представляется целесообразным изучить возможности реализации двух важнейших образовательных прав, с которыми связано обеспечение непосредственного доступа к образованию и полноценное участие в образовательном процессе, — права на поступление в образовательное учреждение (организацию) и права получения образования на родном языке.

Минимальные требования к государству в части предоставляемых государственных гарантий в сфере образования, закрепленные в Международном пакте (п. 2 ст. 13), нашли отражение в Конституции Российской Федерации, которая гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатное получение высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ч. 2 и ч. 3 ст. 43). Отражая соответствующие положения международноправовых актов, Конституция Российской Федерации гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина и содержит запрет дискриминации (ч. 2 ст. 19).

Право на образование, как и иные права и свободы человека и гражданина, в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут быть ограничены «федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55). При этом конституционной нормой предусмотрено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55).

Конституционные гарантии получили развитие в нормах Закона РФ «Об образовании». Важнейшей из них является установление обязанности государства по обеспечению граждан правом на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования (п. 2 ст. 5). Закон гарантирует равенство возможностей получения образования для всех граждан Российской Федерации, то есть независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости (п. 1 ст. 5). При этом указывается, что ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом (п. 1 ст. 5).

Законодательно закреплено, что в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования (п. 5 ст. 5) ^[229]. Кроме того, Законом установлены гарантии реализации права на образование гражданами с ограниченными возможностями здоровья путем создания государством условий для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов (п. 6 ст. 5); также предусмотрено оказание государством содействия в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности (п. 7 ст. 5) ^[230].

Что касается гарантий применительно к уровням (ступеням) образования, то в отношении некоторых из них Закон содержит расширительное толкование соответствующих конституционных гарантий. Так, дополнительно закрепляется общедоступность и бесплатность уровней начального общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Вместе с тем гарантия на конкурсной основе бесплатного получения высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях ограничивается случаем, если образование данного уровня гражданин получает впервые (п. 3 ст. 5).

В сферу государственных гарантий с 1 января 2005 г ^[231]. включено также дошкольное образование, которое в соответствии с ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации признается общедоступным и бесплатным. В то же время ограничивая доступность бесплатного среднего профессионального образования конкурсной основой (п. 3 ст. 5), Закон РФ «Об образовании» прямо противоречит соответствующей конституционной норме.

Установление рассмотренных гарантий в Конституции Российской Федерации и в Законе РФ «Об образовании» означает, что Российская Федерация берет на себя обязательства по обеспечению указанных гарантий на своей территории. Это предполагает, в частности, наличие действенных правовых механизмов, позволяющих выполнить эти государственные обязательства, в том числе установление соответствующих полномочий органов власти различных уровней. Одним из немногочисленных примеров законодательного закрепления таких правовых механизмов являются ст. 52.1 и 52.2 Закона, определяющие один из инструментов реализации соответствующей государственной гарантии в части дошкольного образования.

Нельзя не отметить, что в последние годы в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ наметилась тенденция к сокращению объема гарантий, принимаемых на себя государством. Так, с точки зрения обеспечения права на образование, представляется проблематичным исключение из Закона РФ «Об образовании» норм в части дополнительного финансирования обучения детей с ограниченными возможностями здоровья и одаренных детей, выплат родителям (законным представителям) государственных пособий по уходу за ребенком до определенного законом возраста, пособий малообеспеченным семьям, дополнительных денежных средств родителям (законным представителям), осуществляющим воспитание и образование ребенка в семье ^[232]. Перечисленные меры в определенной мере «обесценивают» соответствующие государственные гарантии, в том числе затрудняют реализацию права на освоение образовательных программ в форме семейного образования (п. 1 ст. 10).

Несмотря на то что в настоящее время создана достаточно обширная сеть образовательных учреждений (организаций), предоставляющих возможности по получению общего образования гражданами с ограниченными возможностями здоровья, правовая база обеспечения их деятельности является явно недостаточной и содержит значительные пробелы в правовом регулировании. Как подчеркивается в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ, «отсутствует нормативно-правовое регулирование интегрированного (инклюзивного) образования и ранней коррекционно-педагогической помощи детям с отклонениями в развитии, патронатного семейного воспитания, независимого контроля за соблюдением прав детей; законодательная база, определяющая деятельность органов местного самоуправления, не соответствует задачам защиты интересов детей» ^[233]. Кроме того, вследствие отсутствия надлежащего правового регулирования затруднена также реализация права на получение профессионального образования для граждан с ограниченными возможностями здоровья. То есть многие из основополагающих требований международных актов в отношении лиц с ограниченными возможностями здоровья пока еще не нашли своего отражения в российском законодательстве.

Значительные изменения в последние годы претерпела ситуация с установлением компетенции органов государственной власти различных уровней по обеспечению реализации государственных гарантий на получение образования. Следует отметить, что в период с 1992 по 2003 год Законом РФ «Об образовании» соответствующее полномочие не было включено в компетенцию Российской Федерации, в то время как за субъектами Российской Федерации закреплялось финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам (п. 4 ст. 29), а органы местного самоуправления признавались ответственными за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования (п. 1 ст. 31). Соответствующие изменения в ст. 28, 29 и 31 были внесены Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ ^[234], согласно которым вопрос о государственных гарантиях законодательно коституирован как вопрос совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов с одновременным разграничением их полномочий. Однако уже после его принятия компетенция субъектов Федерации по данному вопросу уточнялась еще пять раз. В действующей редакции Закон РФ «Об образовании», определяя компетенцию субъектов Российской Федерации в части гарантий, возлагает на них «обеспечение государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ» (подп. 6.1 п. 1 ст. 29).

Помимо вышеуказанного, на субъекты Федерации Законом возлагается обязанность организации предоставления вышеуказанного образования в образовательных учреждениях для лиц с ограниченными возможностями здоровья, для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для детей, нуждающихся в длительном лечении, в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (подп. 6.2 п. 1 ст. 29) ^[235], а также организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования, дополнительного образования детей в учреждениях регионального значения (подп. 6.3, 6.4 п. 1 ст. 29). При этом законодатель не определяет способы и средства обеспечения государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного образования в этих случаях. К тому же необходимо учитывать, что объем финансового обеспечения гарантий значительно колеблется в различных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от их экономических возможностей; особенно заметно это проявляется в отношении ряда муниципальных образовательных учреждений, прежде всего, дополнительного образования детей.

Приведенный пример показывает, что полномочия органов государственной власти в части гарантий на получение образования долгое время вообще не были надлежащим образом разграничены и закреплены законодательно. Хотя законодатель в последние годы восполнил этот пробел, не все из этих гарантий и в настоящее время обеспечены правовыми механизмами реализации, что своим следствием имеет фактическое неравенство возможностей граждан, проживающих в различных регионах, в сфере образования.

О наличии региональных различий в обеспечении государственных гарантий в определенной степени свидетельствует также опыт формирования регионального законодательства в области образования. В 90-е годы, реализуя свое конституционное право на осуществление правового регулирования сферы образования, большинство субъектов Российской Федерации приняло региональные законы об образовании, однако многие из них (главным образом, республиканские законы) не всегда соответствовали как требованиям законодательной техники, так и предписаниям федерального законодательства. Зачастую предмет их правового регулирования фактически полностью совпадал с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании», что вело к подмене действия федерального закона на территории республики действием закона республиканского. Кроме того, в этот период в конституциях ряда республик был введен, наряду с российским, институт гражданства конкретной республики, что нашло свое отражение в законодательных актах об образовании. Такой подход нередко приводил к тому, что право на образование гарантировалось гражданам Российской Федерации далеко не в каждом республиканском законе об образовании.

Так, например, в первых законах «Об образовании» Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Республики Саха (Якутия), Республики Хакасия, Республики Тыва, Республики Удмуртия и ряда других субъектов Федерации обеспечение и защита конституционного права на образование гарантировались только гражданам данных республик. По существу это означало закрепление за гражданами этих республик преимуществ в получении образования в ущерб правам других граждан Российской Федерации, что свидетельствовало о нарушении целого ряда статей Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 2. ст. 6, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 15, ч. 5 ст. 76) и Закона РФ «Об образовании» (ст. 3, 5). Неправомерное закрепление в законодательстве субъектов Федерации неравенства прав граждан в сфере образования также противоречило основным целям государственной национальной политики Российской Федерации, состоящим в обеспечении условий для полноправного социального и национально-культурного развития всех народов России.

На сегодняшний день региональное законодательство об образовании значительно переработано и обновлено, наиболее серьезные нарушения, в том числе в части государственных гарантий реализации права на образование, устранены. В региональных законах об образовании прослеживается два подхода к закреплению государственных гарантий. Некоторые субъекты Федерации практически полностью повторяют перечень государственных гарантий, закрепленных в Законе РФ «Об образовании», тем самым как бы дополнительно подтверждая действие этих гарантий на территории конкретного региона. В частности, данный подход использовался законодателями Республик Башкортостан, Татарстан, Тыва, Саха (Якутия), а также Кабардино-Балкарской и Чувашской республик. Однако с точки зрения законодательной техники более правильным представляется подход, при котором федеральные нормы не дублируются, а конкретизируются и дополняются. Такой подход был реализован в законах об образовании Республик Мордовия, Карелия и Хакасия, Ставропольского, Краснодарского и Красноярского краев, Московской области. Несмотря на различие подходов региональных законодателей, в целом можно констатировать, что в субъектах Российской Федерации в настоящее время государственные гарантии образовательных прав российских граждан закреплены законодательно, хотя, как отмечалось выше, в правоприменительной практике существуют серьезные проблемы с их реализацией.

Анализируя проблему правового обеспечения государственных гарантий, следует отметить, что в федеральных и региональных законах об образовании регламентируется реализация права на образование только гражданами Российской Федерации. Между тем, как уже отмечалось, международноправовые акты и Конституция Российской Федерации гарантируют это право каждому. Соответственно право каждого человека на образование предполагает, что не только граждане Российской Федерации, но также и иностранные граждане и лица без гражданства, в частности проживающие на территории России, имеют право получать образование в образовательных учреждениях и организациях Российской Федерации.

Соответствующие правовые механизмы закреплены в специализированных законодательных и подзаконных актах. Так, из положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» вытекает, что иностранные граждане, проживающие на территории Российской Федерации, пользуются правом на получение образования наравне с российскими гражданами ^[236]. Кроме того, иностранные граждане, не проживающие в России, могут проходить обучение, подготовку и повышение квалификации в образовательных учреждениях (организациях) Российской Федерации в соответствии с международными договорами (ст. 57 Закона РФ «Об образовании»). Постановлением Правительства Российской Федерации «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» ^[237] устанавливается определенная квота приема проживающих за рубежом иностранных граждан и соотечественников в образовательные учреждения для получения среднего профессионального и высшего профессионального образования. Указанные лица, принятые на обучение на основании международных договоров Российской Федерации, на время обучения обеспечиваются стипендией и общежитием на условиях, установленных для граждан Российской Федерации (п. 1 Постановления). Помимо этого иностранные граждане могут обучаться в российских образовательных учреждениях на платной основе на условиях прямых договоров.

Законодательно закреплены меры по обеспечению реализации права на получение образования в Российской Федерации и лиц без гражданства. Согласно Федеральному закону «О беженцах» ^[238] лицо без гражданства, признанное в установленном порядке беженцем, имеет право на получение содействия в устройстве своих детей в государственные и муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также на содействие в переводе своих детей в образовательное учреждение среднего профессионального и высшего профессионального образования наравне с российскими гражданами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации (подп. 8, 11 п. 1 ст. 8).

Прием в аспирантуру (адъюнктуру), ординатуру, интернатуру и докторантуру высших учебных заведений, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования и научных организаций лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, осуществляется в порядке, предусмотренном для граждан Российской Федерации ^[239].

Представляют интерес и правовые механизмы обеспечения права на образование лиц, являющихся вынужденными переселенцами. В Законе Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» ^[240] не закреплено их право на получение содействия в устройстве своих детей в государственные и муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения и в учреждения начального профессионального образования, а также на содействие в переводе в учреждения среднего и высшего профессионального образования. Вместе с тем оказание соответствующего содействия возложено в качестве обязанности на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления ^[241], то есть предусмотрены дополнительные меры по обеспечению реализации права на образование данной категории лиц.

Реальность рассмотренных государственных гарантий реализации права на образование находит отражение в институте приема в образовательные учреждения (организации). В случае реализации права на поступление в образовательное учреждение (организацию) субъект права становится обучающимся, или управомоченным субъектом образовательных правоотношений, и обретает специальный образовательно-правовой статус, который, в свою очередь, является значимым условием реализации правообладателем его субъективного права на образование. То есть право на поступление в образовательное учреждение (организацию) представляет собой важнейшее из образовательных, ключевое право, посредством реализации которого обеспечивается доступ к образованию.

Право на поступление в образовательное учреждение находит конкретное выражение в правилах приема. Как было показано выше, правовые основы приема в образовательные учреждения Российской Федерации должны определяться принципами равенства всех граждан в получении образования и общедоступности образования (на конкурсной основе — для среднего профессионального, высшего и послевузовского профессионального образования). Такой подход основывается на понимании права на образование как естественного и неотчуждаемого права человека. В то же время реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) далеко не всегда отвечает данным предписаниям и требованиям.

С учетом принципа общедоступности и бесплатности прием в дошкольные образовательные учреждения не должен ограничиваться какими-либо специальными условиями. Вместе с тем очевидно, что реализация права на поступление в дошкольное образовательное учреждение зависит от наличия в нем мест. Законодательством в области образования установлены категории граждан, детям которых (в качестве меры социальной поддержки) предоставляется право преимущественного приема в дошкольные образовательные учреждения. В соответствии с Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении ^[242] такие преимущества имеют дети работающих одиноких родителей, учащихся матерей, инвалидов I и II групп, дети из многодетных семей, дети, находящиеся под опекой, дети, родители (один из родителей) которых находятся на военной службе, дети безработных, беженцев и вынужденных переселенцев, студентов (п. 25).

Кроме того, следует учитывать, что на практике дошкольное образование не является полностью бесплатным. Помимо обучения и воспитания, дошкольное образовательное учреждение предоставляет так называемый социальный комплект (содержание в образовательном учреждении, питание и т. п.), который оплачивают родители. Это обусловливает необходимость точного разграничения образовательной деятельности такого учреждения и услуг по содержанию воспитанников, которые являются платными. Кроме того, как отмечается в Специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, наблюдается устойчивая тенденция сокращения общего количества учреждений дошкольного образования, перевода их на платную основу или перепрофилирования. В частности, только в Москве за последние пять лет количество детских садов сократилось на одну тысячу. «Это неизбежно приводит к появлению в оставшихся учреждениях различного рода конкурсных отборов, а также введению дополнительной, нередко “теневой” платы за предоставление определенных услуг» ^[243]. Такие проявления свидетельствуют о грубейшем нарушении соответствующих положений международно-правовых актов и действующего российского законодательства. В связи со сложившейся ситуацией и в целях выравнивания прав граждан в этой сфере в 2006 году законодательно были ограничены определенными рамками размеры родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, а также предусмотрена выплата компенсации родителям части родительской платы (ст. 52.1, 52.2 Закона РФ «Об образовании»). Примечательно, что в настоящее время обсуждается вопрос о том, чтобы распространить норму о выплате компенсации родительской платы также за содержание ребенка в негосударственном дошкольном образовательном учреждении.

Значительные проблемы в части реализации принципа общедоступности фиксируются не только на уровне дошкольного, но и при приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения для получения образования иных уровней. Следует заметить, что одной из причин такой ситуации является практическое отсутствие законодательной регламентации этого важнейшего образовательного института. До недавнего времени в Законе РФ «Об образовании» были закреплены самые общие требования к приему граждан в образовательные учреждения, а определение порядка приема отнесено к компетенции учредителя образовательного учреждения (организации) (ст. 16).

В образовательные учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования, согласно п. 1.1. ст. 16 Закона, должны приниматься «все граждане, которые проживают на определенной территории и имеют право на получение образования соответствующего уровня». Именно такой порядок приема должен быть установлен учредителями государственных и муниципальных образовательных учреждений соответст вующих типов и зафиксирован в их уставе.

В частности, в отношении общего образования норма, аналогичная законодательной, закреплена в Типовом положении об общеобразовательном учреждении ^[244], в соответствии с которой гражданам, «не проживающим на данной территории, может быть отказано в приеме только по причине отсутствия свободных мест в учреждении» (п. 46). Хотя следует заметить, что в настоящее время правовое определение понятия «определенная или данная территория» ^[245] отсутствует, что создает некоторые «лазейки» для свободной трактовки этой нормы.

Также законодательно не предусмотрен отказ в приеме в общеобразовательное учреждение на основании недостаточного уровня подготовки. Согласно Рекомендациям по организации приема в первый класс ^[246] все дети, достигшие школьного возраста, зачисляются в первый класс общеобразовательного учреждения независимо от уровня их подготовки. При отказе администрации принять ребенка (по причине отсутствия свободных мест в образовательном учреждении) муниципальный орган управления образованием предоставляет родителям (законным представителям) информацию о наличии свободных мест в общеобразовательных учреждениях на данной территории (в районе, микрорайоне) и обеспечивает прием детей в первый класс. Соответственно и правила приема в общеобразовательные учреждения (организации) согласно требованиям ч. 2. ст. 43 Конституции Российской Федерации и п. 4 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» должны предусматривать надлежащие положения.

Тем не менее на практике прием детей в общеобразовательные учреждения с углубленным изучением ряда предметов, лицеи и гимназии нередко осуществляется по итогам конкурса. То есть даже дети граждан, которые в соответствии с регистрацией проживают «на данной территории» (прилегающей к образовательному учреждению), «на общих основаниях» вынуждены проходить процедуру конкурсного отбора при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения указанных видов. Очевидно, что такие условия поступления являются неправомерными. Сложившаяся практика приема в общеобразовательные учреждения на условиях конкурсного отбора (а также введение платы, например, под видом «спонсорского взноса» ) является серьезным нарушением норм законодательства в области образования. Представляется, что должностные лица, допускающие подобные нарушения, должны привлекаться к дисциплинарной и иным видам ответственности.

Значительные разночтения в части законодательного обеспечения и практики реализации права на образование существуют также в сфере среднего профессионального и высшего профессионального образования. Как было отмечено в отношении доступности среднего профессионального образования, имеет место коллизия норм Конституции Российской Федерации и Закона РФ «Об образовании». Закон не только не подтверждает соответствующую конституционную гарантию (ч. 2 ст. 43), но прямо устанавливает доступность и бесплатность среднего профессионального образования только на конкурсной основе (п. 3 ст. 5). Как констатирует И. Д. Ягофарова, несмотря на явное нарушение конституционной нормы, «учреждения среднего профессионального образования предпочитают руководствоваться Законом, и никто против этого не возражает, не отстаивает свое конституционное право на общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования» ^[248].

В то же время нельзя не учитывать аргументы О. Н. Смолина относительно того, что конституционная гарантия общедоступности среднего профессионального образования «является не только невыполнимой, но и чревата негативными последствиями». Ведь «массовая подготовка специалистов среднего звена при отсутствии реальной потребности в них повлечет крупные затраты бюджетных средств в ущерб другим уровням образования и породит очаг социальной напряженности в лице многих тысяч безработных выпускников средних специальных учебных заведений» ^[249].

По аналогичным соображениям высшее образование также не может носить всеобщий характер. Оно должно быть доступно только на конкурсной основе, что позволит «обеспечить зачисление граждан, наиболее способных и подготовленных к освоению образовательной программы соответствующего уровня» (п. 3 ст. 16 Закона). Такой подход в полной мере отвечает ч. 3 ст. 43 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии».

Вместе с тем Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и сложившаяся на их основе практика приема содержат определенное ограничение этого конституционного права. Как уже отмечалось, в соответствии со п. 3 ст. 5 Закона государство гарантирует бесплатность высшего профессионального образования (так же как и среднего профессионального и послевузовского профессионального образования) только в том случае, если «образование данного уровня гражданин получает впервые» ^[250]. Это означает, что второе высшее образование граждане могут получать только на возмездной основе. Однако, исходя из этой нормы, если первое высшее образование было получено с оплатой стоимости обучения, то и второе высшее тоже можно будет получить только на платной основе. То есть в этом случае право на получение один раз бесплатно высшего профессионального образования на конкурсной основе утрачивается, что, по мнению автора, является спорным с точки зрения обеспечения реализации государственных гарантий и фактически обусловлено не вполне корректной формулировкой нормы закона.

В настоящее время весьма серьезной представляется проблема обеспечения равных возможностей доступа к первому высшему образованию на безвозмездной основе. В силу объективных причин, к которым относятся различия в культурном, образовательном и экономическом положении различных групп населения, далеко не каждый гражданин России, имеющий законченное среднее (полное) общее образование, на практике располагает реальными возможностями поступить в вуз и обучаться в нем. Следует отметить, что законодатель предусмотрел ряд мер, направленных на выравнивание образовательных возможностей граждан. В частности, правом на внеконкурсный прием в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования (при условии успешной сдачи вступительных экзаменов) обладают дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, инвалиды I и II групп, которым не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях, граждане в возрасте до 20 лет, имеющие только одного родителя инвалида I группы, а также граждане, уволенные с военной службы и поступающие в военные образовательные учреждения на основании рекомендаций командиров воинских частей, участники боевых действий и инвалиды боевых действий и др. (п. 3 ст. 16 Закона).

В данном случае применяется так называемый принцип позитивной дискриминации, предполагающий предоставление преимуществ по социальному статусу за счет некоторого ограничения прав основной массы граждан. В соответствии с этим принципом преимущества предоставляются строго определенному кругу лиц и на ограниченное время, за которое государство должно изыскать иные возможности выравнивания. Однако в России эти льготы имеют характер постоянных, к тому же круг лиц, чей социальный статус предполагает предоставление такого рода преимуществ ^[251]. постоянно расширяется.

Особый порядок приема в образовательные учреждения профессионального образования был установлен для граждан, окончивших школу с золотой (серебряной) медалью, а также для победителей международных и всероссийских олимпиад по общеобразовательным предметам. В соответствии с п. 3 ст. 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» граждане, окончившие с медалями образовательные учреждения среднего (полного) общего или начального и среднего профессионального образования, принимаются в высшее учебное заведение по результатам собеседования, за исключением вступительных испытаний профессиональной направленности, которые могут быть установлены высшим учебным заведением. Абитуриентам, не прошедшим собеседование, предоставляется право сдачи вступительных испытаний на общих основаниях. С введением единого государственного экзамена данная категория выпускников теряет вышеуказанное преимущество и будет приниматься на общих основаниях.

В соответствии c п. 3 ст. 16 Закона РФ «Об образовании» победители и призеры заключительного этапа Всероссийской олимпиады школьников, а также участники международных олимпиад по общеобразовательным предметам обладают правом поступления без сдачи вступительных экзаменов. Определенные льготные условия приема предусмотрены также для победителей и призеров олимпиад школьников, проводимых в установленном порядке. Данное право может быть реализовано при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения профессионального образования для обучения по специальностям, соответствующим профилю олимпиады.

Перечисленные меры свидетельствуют о том, что государство, обеспечивая гарантии, закрепленные в п. 6 и 7 ст. 5 Закона, оказывает содействие в поступлении в образовательные учреждения профессионального образования гражданам, имеющим ограниченные социальные или физические возможности либо проявившим выдающиеся способности. Очевидно, что установление преимуществ для отдельных категорий граждан всегда означает соответствующее ограничение возможностей для тех, кто не входит в эти категории. Однако использование законодателем принципа позитивной дискриминации следует признать правомерным, поскольку это вытекает из норм Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». При этом важно подчеркнуть, что всякое, в том числе обоснованное, ограничение образовательных прав граждан должно устанавливаться только федеральным законом. Никто не может устанавливать никакие другие, кроме как предусмотренные федеральным законом, преимущества на прием граждан в учреждения профессионального образования (п. 1 ст. 5 Закона). В связи с этим следует отметить, что назревшей является необходимость совершенствования и законодательного упорядочения сложившейся системы преимуществ (льгот) для различных категорий граждан при приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования. Представляется необходимым, как минимум, закрепить в законодательных актах об образовании исчерпывающий перечень указанных преимуществ (льгот) и категорий граждан, имеющих на них право, а также условий и оснований предоставления таких преимуществ (льгот).

Выравниванию образовательных возможностей могла бы способствовать система личного социального образовательного кредитования. Создание такой системы было предусмотрено п. 6 ст. 42 Закона, но с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ данная норма утратила силу. Однако определенный шаг в этом направлении может быть сделан по результатам осуществляющегося в настоящее время эксперимента по введению образовательного кредита. При этом необходимо учитывать, что существующая практика выдачи образовательных кредитов под высокие проценты не может привести к реальному выравниванию образовательных возможностей, поскольку такие кредиты остаются недоступными для широких слоев населения. Запуск системы образовательного кредитования предполагает соответствующие государственные гарантии для кредитных организаций. Кроме того, существенным фактором, определяющим эффективность данного инструмента, будет избранный принцип предоставления таких кредитов всем желающим, имеющим определенные социальные показатели либо хорошую академическую успеваемость, для получения образования определенного уровня и т. п.

Весьма перспективным, с точки зрения выравнивания возможностей доступа к высшему и среднему профессиональному образованию, является единый государственный экзамен (ЕГЭ), результаты которого должны засчитываться школами как результаты государственной (итоговой) аттестации выпускников, а вузами — как результаты вступительных экзаменов ^[252]. Целью введения ЕГЭ, кроме прочего, является создание более объективных условий приема в вузы, повышение доступности качественного среднего и высшего профессионального образования. Достижение этой цели должно обеспечиваться за счет совершенствования механизмов приема и введения независимой объективной оценки учебных достижений выпускников. Не случайно Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в своем специальном докладе охарактеризовал введение ЕГЭ как «крупнейший модернизационный проект», который «при правильном применении» имеет массу преимуществ ^[253]. Принятие соответствующего федерального закона способствовало некоторому улучшению ситуации с законодательным регулированием института приема. Так, Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. № 17-ФЗ вопросы регламентации приема впервые изъяты из единоличной компетенции учредителей образовательных учреждений: установлено, что порядок приема граждан в государственные и муниципальные образовательные учреждения, а также особенности проведения вступительных испытаний для граждан с ограниченными возможностями здоровья устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Это дает основания надеяться, что в обозримом будущем этот важнейший образовательный институт получит более детальную и единообразную регламентацию в соответствующих подзаконных актах.

В целом все же следует констатировать, что законодательное регулирование и реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) в настоящее время не обеспечивает полноценной реализации права на поступление в образовательные учреждения (организации). Это может рассматриваться как ограничение права на образование и необеспеченность государственных гарантий в сфере образования.

К правам, без которых невозможна полноценная реализация права на образование, также относится право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Если в ходе реализации права на поступление в образовательное учреждение (организацию) обеспечивается непосредственный доступ к образованию и установление образовательного правоотношения, то реализация права на получение образования на родном языке позволяет обучающемуся принять активное участие в образовательном процессе.

Возможность реализации данного права особенно важна в таком многонациональном государстве, каковым является Россия. Согласно Всероссийской переписи населения 2002 года в России проживают свыше 160 этносов, различающихся по языку, культуре, уровню социально-экономического и культурно-исторического развития. Каждый народ имеет право на сохранение и развитие своей культуры, традиций и языка, в том числе народ, у которого нет государственно территориальных образований, либо народ, чьи представители мигрируют из других государств на территорию Российской Федерации. Вместе с тем возможность понимать друг друга, наличие общего языка, позволяет объединить и обеспечить совместное существование многочисленных этнических общностей в рамках единого многонационального государства.

С учетом этого фактора вопросы использования языков ^[254], их равноправия, придания языку определенного статуса (международно-правовой статус у языков ООН, статус языка межнационального общения, язык с конституционным статусом, национальный [родной] язык, язык профессионального общения) являются в Российской Федерации предметом пристального внимания. Одним из основополагающих принципов государственной политики в Российской Федерации в области использования языков является принцип их равноправия.

В соответствии с п. 1. ст. 6 Закона РФ «Об образовании» «общие вопросы языковой политики в области образования регулируются Законом РСФСР “О языках народов РСФСР”», пунктом 2 этой же статьи установлено, что граждане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования.

Законодатель, исходя из того, что реализация этих прав требует соответствующих государственных гарантий, предусмотрел ряд соответствующих норм. Согласно Закону РФ «О языках народов Российской Федерации» право граждан России на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также созданием условий для их функционирования.

Право на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения зафиксировано также в Федеральном законе «О национально-культурной автономии». При этом установлено, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечивают проведение государственной политики, направленной на сохранение и развитие национальных (родных) языков.

В ст. 11 указанного Закона определено, что в целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения национально-культурные автономии могут образовывать негосударственные (общественные) дошкольные учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном (родном) языке, а также создавать негосударственные (общественные) образовательные учреждения (общеобразовательные, начального, среднего и высшего профессионального образования) с обучением на национальном (родном) языке, учреждать другие негосударственные (общественные) образовательные учреждения с обучением на национальном (родном) языке; разрабатывать с участием подведомственных образовательных учреждений учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке; осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации другие мероприятия по обеспечению права на обучение на национальном (родном) языке, на выбор языка воспитания и обучения.

Конституция Российской Федерации гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России (ст. 69). Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» установлено, что лица, относящиеся к малочисленным народам, и объединения малочисленных народов в целях сохранения и развития своей самобытной культуры и в соответствии с законодательством РФ вправе, в частности, сохранять и развивать родные языки, получать и распространять информацию на родных языках, создавать средства массовой информации.

Основываясь на федеральном законодательстве, субъекты Федерации вправе разрабатывать и принимать свои правовые акты, регулирующие разные аспекты жизнедеятельности конкретных малочисленных народов, традиционно населяющих их территории. В законодательстве Российской Федерации сегодня имеются нормы, аналогичные по своей сути многим положениям Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств, в частности, касающихся вопросов использования национальных (родных) языков.

Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует определение понятия «национальное меньшинство». В Конституции Российской Федерации упоминаются «национальные меньшинства», «коренные малочисленные народы», «малочисленные этнические общности». При этом для законодателя понятие «национальное меньшинство» не тождественно понятию «малочисленные этнические общности» и не приравнивается к понятию «коренные малочисленные народы». Отсутствие в федеральном законодательстве четкого определения понятия «национального меньшинства» ведет к выработке противоречивого понятийного аппарата на уровне субъектов Федерации и использованию специфических понятий, не встречающихся на федеральном уровне, в частности: «этнические меньшинства» (Республики Татарстан, Хакасия), «этнодисперсные меньшинства» (Томская область), «коренные национальные меньшинства» (Бурятия) и т. д. Это порождает трудности выполнения Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, вступившей в силу для Российской Федерации 1 декабря 1998 года.

Языковая политика, в том числе обеспечение права российских граждан на получение образования на родном языке, а также свободы выбора языка обучения, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (подп. «б», «е» ч. 1 ст. 72) и Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» субъекты Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты о защите прав граждан на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Законы о языках приняты во всех республиках в составе Российской Федерации. В них по аналогии с федеральным законом устанавливается, что на территории республик гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности и правового положения и языковой суверенитет личности независимо от происхождения человека, его социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания. Закрепляется право граждан республики на выбор языка общения, воспитания и обучения. Кроме того, законы о языках некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают наличие института ответственности за нарушение законодательства о языках, зачастую устанавливая основания такой ответственности и санкции. В ряде же субъектов Федерации, преимущественно республик, законы о языках не формулируют состав подобного правонарушения.

Вопросы получения образования на родном языке также получили регламентацию в законодательстве субъектов Федерации об образовании. Следует заметить, что подходы к ней на рубеже ХХ–ХХI веков претерпели заметные изменения в процессе приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. В частности, во многих республиканских законах появилась норма о том, что общие вопросы языковой политики в области образования в республике регулируются Законом Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» и соответствующим региональным законом. Введены положения, устанавливающие, что граждане Российской Федерации, проживающие на территории данного субъекта Федерации, имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Это право обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также условий для их функционирования. Внесение вышеуказанных изменений создало правовые условия для определенного выравнивания ситуации с законодательным обеспечением права на обучение на родном языке для представителей разных этнических групп, проживающих на территории республик.

Так, в Республике Татарстан государственными являются татарский и русский языки, изучению которых и отдается предпочтение. В соответствии с действующим в настоящее время законом Республики Татарстан «Об образовании» оба этих языка изучаются в равных объемах «в учреждениях дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования»

(п. 2 ст. 6) ^[255].

Гражданам, проживающим на территории Республики Тыва, законом предоставлено право получения дошкольного воспитания и общеобразовательной подготовки на государственных языках Республики Тыва и Российской Федерации. Выпускники общеобразовательных школ при поступлении в высшие и средние специальные учебные заведения Республики Тыва могут сдавать экзамены на тыва или русском языках (ст. 6 Закона Республики Тыва «Об образовании» ^[256]).

В Кабардино-Балкарской Республике законом установлено, что в образовательных учреждениях с обучением на русском языке вводится в качестве обязательного учебного предмета язык одного из коренных народов (кабардинский или балкарский — по желанию обучающегося) как один из государственных языков Кабардино-Балкарской Республики (п. 6 ст. 7 Закона Кабардино-Балкарской Республики «Об образовании» ^[257]).

Законом Республики Хакасия «Об образовании» ^[258] предусмотрено, что обучение и воспитание в государственных и муниципальных образовательных учреждениях Республики Хакасия ведется на русском языке или русском и хакасском языках. В соответствии с уставом образовательного учреждения обучающимся создаются условия для изучения родного языка. Органы государственной власти Республики Хакасия содействуют проживающим здесь различным этнокультурным общностям в изучении родного языка, в том числе путем обеспечения условий для создания образовательных учреждений с этнокультурным компонентом образования (ст. 6).

В Республике Мордовия гарантируется право на получение дошкольного, основного общего образования на государственных языках Республики Мордовия — русском, мордовском (мокшанском, эрзянском), а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования ^[2599].

В Республике Башкортостан граждане имеют право на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых республиканской системой образования, и на получение среднего (полного) общего образования на родном языке (языках народов, компактно проживающих на территории Республики Башкортостан). Закон Республики Башкортостан «Об образовании» ^[260] предоставляет выпускникам общеобразовательных учреждений, обучавшихся и получивших образование данного уровня на одном из национальных языков Республики Башкортостан, при поступлении в образовательные учреждения профессионального образования право сдавать вступительные экзамены на этом национальном языке (п. 2 ст. 6). Порядок приема в высшие учебные заведения, утвержденный Минобрнауки России, закрепляет данную возможность только при приеме на некоторые направления подготовки (специальности) в области филологии и литературы.

Ряд субъектов Федерации законодательно обеспечивает право малочисленных народов, проживающих на их территории, получать образование на родном языке. В частности, Республика Карелия создает условия для получения образования на родном языке для представителей коренных и малочисленных народов (карелов, вепсов), а также (в пределах возможностей системы образования) предоставляет свободу выбора языка обучения для представителей других национальных групп (п. 2 ст. 6 Закона Республики Карелия «Об образовании» ^[261] ^[262]).

Республика Саха (Якутия) приняла на себя обязательство оказывать «содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках коренных народов Республики Саха (Якутия), не имеющих своей государственности в Российской Федерации» (п. 5 ст. 6 Закона Республики Саха (Якутия) «Об образовании» ^[263] ^[2634).

Большинство республик Российской Федерации стремятся обеспечить право граждан на получение образования на родном языке также и за пределами своей территории. Так, согласно п. 3 ст. 6 Закона Республики Саха (Якутия) «Об образовании» «Правительство республики в соответствии с международными договорами и соглашениями оказывает содействие в получении основного общего (полного) образования на родном языке представителям народов Республики Саха (Якутия), проживающим вне ее территории». Республика Калмыкия тоже «оказывает содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов Республики Калмыкия в местах их компактного проживания» (ст. 8 Закона Республики Калмыкия «Об образовании» ^[265]). Аналогичные положения есть и в других республиканских законах об образовании.

Как показывает практика, законодательство в сфере использования языков, сформировавшееся в 90-е годы, способствовало развитию языков и культур, прежде всего, «статусных» народов, которые не имели этих возможностей в предшествующие годы. Фактически предоставленными законодательством новыми возможностями обучения родному языку с 1-го по 11-й классы смогли воспользоваться лишь крупные этносы, имеющие развитые родные языки. У остальных этносов произошло восстановление родного языка в сфере образования преимущественно в качестве учебного предмета или факультативного курса (45 родных языков).

В то же время языки народов России различаются как по своим культурно-цивилизационным характеристикам, так и по степени их использования в практической жизни. Этим обусловлено разнообразие учебных планов школ, функционирующих в конкретных этнокультурных условиях. В зависимости от этих условий родной язык может выступать в совершенно не схожих качествах: как язык обучения по всем общеобразовательным курсам (1—11 классы), по ступеням обучения (начальная или основная школа), как предмет преподавания по ступеням обучения, как факультативный курс и т. д.

В настоящее время в общеобразовательных учреждениях Российской Федерации в роли языков обучения выступает 31 письменный язык, из них в рамках средней (полной) школы — 12 языков, в основной — 6, в начальной — 13. Наиболее распространенными (после русского) языками являются татарский (на нем ведется обучение в 2166 и осуществляется преподавание в 2464 школах), башкирский (911 и 1425 соответственно), чувашский (571 и 460). В целом в системе образования изучаются 76 родных языков народов России ^[266]. Около 20% российских образовательных учреждений обучают на родном (нерусском) языке моноэтничный контингент учащихся. В структуре российской образовательной системы эти школы, традиционно называемые «национальными», выступают как особая разновидность общеобразовательного учреждения.

Таким образом в субъектах Федерации право граждан, в первую очередь, представителей нетитульных этносов, на получение образования на родном языке в настоящее время обеспечено и реализуется в различной степени. Это связано прежде всего с уровнем развития родного языка, финансовыми возможностями государства, с наличием квалифицированных педагогических кадров.

Серьезную практическую проблему в республиках в составе Российской Федерации представляет также вопрос, как формировать учебные планы школ, чтобы обеспечивалось право на изучение как русского, так и родного языка, и при этом соблюдались нормативы учебной нагрузки. Мировой опыт показывает, что наиболее продуктивным является определение уровня владения языком на базе функционального подхода. Реализация такого подхода не только позволит существенно разгрузить учащихся всех возрастных групп, но и сделает изучение языков функционально оправданным, а их знание — социально востребованным. Поэтому, по мнению экспертов, «важно не только провозгласить право, но и законодательно определить его содержание, указать уровень образования, который может получить на родном языке каждый обучающийся» ^[267].

Большую роль в регламентации изучения русского языка как государственного языка Российской Федерации, а также иных национальных языков играет также законодательное определение понятия государственных образовательных стандартов. До недавнего времени Законом РФ «Об образовании» устанавливалось, что государственные образовательные стандарты включают федеральный и региональный (национальнорегиональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения. Федеральные компоненты государственных образовательных стандартов определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Национально-региональные компоненты устанавливаются субъектами РФ в лице их органов государственной власти (ст. 7).

Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ ^[268] было введено новое понятие — федеральный государственный образовательный стандарт, который представляет собой сумму требований к структуре основной образовательной программы, условиям осуществления образовательного процесса и к результатам освоения образовательной программы (п. 3 ст. 1). Законодательная регламентация содержания таких требований отсутствует, что вызвало обеспокоенность республик в отношении возможности организации обучения на их государственных языках, изучения родных языков в рамках обязательной части образовательной программы. Ввиду того что образовательное учреждение самостоятельно утверждает свою образовательную программу, разрабатываемую на основе примерной, острота проблемы может быть частично снята путем предоставления субъектам Федерации права участвовать в разработке примерных программ, которое обеспечивается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Таким образом, общие подходы, закрепленные в федеральном законодательстве, в сфере прав граждан на свободный выбор языка обучения в целом соответствует взятым Российской Федерацией международным обязательствам, однако нельзя признать, что оно в полной мере создает надлежащую правовую основу для реализации этого права. С точки зрения совершенствования правового регулирования в данной сфере необходимы выработка понятия «национальное меньшинство» с учетом языковых, культурных и религиозных особенностей народов, проживающих на территории Российской Федерации, и его закрепление в законодательных актах; более детальная регламентация понятия федеральных государственных образовательных стандартов; определение полномочий и ответственности субъектов Федерации в части учета национально-культурных образовательных потребностей проживающих на их территории этносов и обеспечения соблюдения обязательных общих требований, в том числе изучения русского языка, при формировании образовательных программ.

В заключение необходимо отметить, что, несмотря на отдельные разночтения, в целом содержание государственных гарантий в сфере образования, закрепленных в ст. 43 Конституции Российской Федерации и ст. 5 Закона РФ «Об образовании», соответствует минимальным международно-правовым требованиям, установленным в п. 2 ст. 13 Международного пакта. В настоящее время эти гарантии подтверждены и конкретизированы в законах субъектов Федерации об образовании. Вместе с тем в силу отсутствия действенных механизмов реализации рассмотренные гарантии в определенной степени остаются декларативными, что затрудняет их использование субъектами права. Кроме того, в России существуют как правовые, так и неправовые ограничения важнейших образовательных прав граждан, в том числе права на поступление в образовательное учреждение (организацию) и права на получение образования на родном языке. Таким образом, на практике реализация образовательных прав обеспечивается в различной степени. Данное обстоятельство свидетельствует об относительном характере возможности реализации права на образование.

Проведенный анализ подтверждает, что деятельность государства по обеспечению права на образование и совершенствованию государственных гарантий должна осуществляться одновременно по нескольким направлениями, к которым относятся, с одной стороны, эффективное правовое регулирование отношений в сфере образования и внедрение действенных правовых механизмов, позволяющих реализовать образовательные права, с другой — разработка и установление дополнительных государственных гарантий для выравнивания стартовых возможностей получения образования, в том числе с использованием различных экономических регуляторов, а также иных стимулирующих или компенсационных мер поддержки наименее защищенных категорий населения.

_______________________________________________

[225] См.: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. (Принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости Верховного Совета СССР. № 17. 1976. 28 апр. Ст. 291.

[226]Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М.: Изд-во Московского университета; ИНФРА-НОРМА, 1997. 304 с. С. 240.

[227] Там же. С. 221.

[228]Мицкевич А. В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном социалистическом государстве // Советское государство и право. 1963. № 8. С. 24.

[229] В соответствии с п. 5 ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений.

[230] В соответствии с п. 7 ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» указанное содействие оказывается, в том числе, посредством предоставления специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом. Критерии и порядок предоставления таких стипендий устанавливаются Правительством Российской Федерации.

[231] См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ… Ст. 3607.

[232] Данное обстоятельство было отмечено в Специальном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. (См.: Права человека и модернизация российского образования… С. 24.)

[233] О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2006. 35 с. С. 7.

[234] Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2892.

[235] За исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

[236] «Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации» (ст. 4). Исключение составляют избирательные права, право занимать определенные должности и др. Право на образование не входит в число «исключительных случаев», предусмотренных данным Федеральным законом. (Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [в ред. от 2 ноября 2004 г.]) // СЗ РФ. 2002. № 30. 29 июл. Ст. 3032.

[237] Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. № 668 «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» // Российская газета. 2003, № 227. С 1 января 2009 г. вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 638 «О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования» (СЗ. 2008. № 35. Ст. 4034).

[238]Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528—1 «О беженцах» (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. 25 мар. Ст. 425.

[239]См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 2008 г. № 463 «О порядке приема лиц без гражданства в аспирантуру (адъюнктуру), ординатуру, интернатуру и докторантуру высших учебных заведений, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования и научных организаций» // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2992.

[240]Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530—1 «О вынужденных переселенцах» (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 12. 25 мар. Ст. 427.

[241]До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ эта

[242] Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1204 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста» // Российская газета. 1997. 9 окт.

[243] Права человека и модернизация российского образования… С. 13.

[244] Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. № 196 (с изм. от 23 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1252.

[245] Например, в СССР при приеме в школу действовал т. н. принцип микрорайонирования, при котором за каждой школой закреплялись определенные дома, расположенные на улицах, близко прилегающих к школе. Такое прикрепление было обусловлено прежде всего необходимостью сделать дорогу детей в школу и обратно безопасной за счет сокращения количества улиц, которые им дважды в день приходилось переходить.

[246] Рекомендации по организации приема в первый класс. Письмо Мин образования России от 21 марта 2003 г. № 03-51-57ин/13-03.

[247] См.: Права человека и модернизация российского образования… С. 13.

[248]Ягофарова И. Д. Ограничение права на образование // Право и образование. 2003. № 3. С. 129. Это же отмечает В. В. Гаврищук. (См.: Гаврищук В. В. Права граждан России в области образования: государственные гарантии // Право и образование. 2001. № 3. С. 149.)

[249]Смолин О. Н. Образование в современной России: парадоксы модернизации или перспективы деградации? (Некоторые политико-правовые аспекты) // Вестник Омского отделения Академии гуманитарных наук. 1997. № 2. С. 13.

[250] Аналогичная норма содержится в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»: «Гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые» (п. 4 ст. 2).

[251] В настоящее время в соответствии с разными законами насчитывается более 200 категорий льготных групп при приеме в вузы (в том числе «чернобыльцы», «семипалатинцы», лица, отслужившие в армии по контракту, и т. д.).

[252] См.: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ “Об образовании” и в Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в части проведения единого государственного экзамена» // СЗ РФ. 2007. № 7. 12 февр. Ст. 838.

[253] См.: Права человека и модернизация российского образования… С. 21.

[254]Законодательная база правового регулирования использования языков в Российской Федерации основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, нашедших отражение в Конституции Российской Федерации и ряде федеральных законов. Конституция Российской Федерации относит право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества к числу основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. При том, что государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский (ч. 1 ст. 68), Конституция гарантирует всем народам России право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68). С учетом особенностей конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации Конституция Российской Федерации признает за ними право устанавливать свои государственные языки и использовать их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68). В развитие данных положений Конституции был принят ряд федеральных законов и иных нормативных актов, в частности: Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807—01 «О языках народов Российской Федерации» (в ред. 24 июля 1998 г. № 126ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. 3 авг. Ст. 3804, изначально Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1807—01 «О языках народов РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740; Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 23. 6 июн. Ст. 2199; Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 30 ноября 2005 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. 17 июн. Ст. 2965; Российская газета, 2005. 2 дек.; Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в ред. от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) // СЗ РФ. 1999. № 18. 3 мая. Ст. 2208.

Законом РФ «О языках народов Российской Федерации» устанавливается принцип государственных гарантий равноправия языков: Российская Федерация гарантирует всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения. Закон закрепляет следующие права граждан: право на выбор языка общения, воспитания и обучения; право на благоприятные условия, обеспеченные государством, для изучения и преподавания родного языка и других языков народов Российской Федерации. Ст. 6 этого Закона, конкретизируя положения ст. 68 Конституции РФ, определяет, что Российская Федерация в лице высших органов государственной власти осуществляет установление общих принципов законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации, обеспечение функционирования русского языка как государственного языка Российской Федерации, содействие развитию государственных языков республик, создание условий для сохранения и развития языков малочисленных народов и этнических групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований или проживающих за их пределами. Аналогичные положения содержатся в Законе РФ «Об образовании», который, кроме того, закрепляет положение о том, что субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией вправе принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования (п. 3 ст.3).

[255] Закон Республики Татарстан от 19 октября 1993 г. № 1982-XII «Об образовании» (ред. от 19 июня 2006 г.) // Республика Татарстан. 1997. № 158. 5 авг.

[256] Закон Республики Тыва от 24 июля 1995 № 336 «Об образовании» (ред. от 13 июля 2006 г.) // Тувинская правда. 1995. 10 авг.

[257] Закон Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 1994 г. № 4-РЗ «Об образовании» (в ред. закона КБР от 7 июля 2005 г. № 51-РЗ) // Кабардино-Балкарская правда. 1994. № 137. 28 июл.

[258] Закон Республики Хакасия от 4 октября 2004 г. № 53 «Об образовании» (ред. от 16 ноября 2006 г.) // Вестник Хакасии. 2004. № 45. 7 окт.

[259] См.: Закон Республики Мордовия от 30 ноября 1998 г. № 48 «Об образовании в Республике Мордовия» (ред. от 5 октября 2006 г.) // Ведомости ГС РМ. 1999. № 25—26. Ст. 1100.

[260] Закон Республики Башкортостан от 29 октября 1992 г. № ВС-13/32 «Об образовании» (в ред. законов РБ от 5 января 2004 г. № 60-з, от 24 марта 2005 г. № 165-з, от 18 июля 2005 г. № 208-з) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1993. № 4. Ст. 77.

[261] Закон Республики Карелия от 29 апреля 2005 г. № 874-ЗРК «Об образовании» (ред. от 18 июля 2006 г.) // Собрание законодательства РК.

[262] . № 4. Ч. 1.

[263] Закон Республики Саха (Якутия) от 23 мая 1995 г. З № 59-I «Об образовании» (ред. от 11 октября 2006 г.) // Якутские ведомости. 1995. № 19.

[264] июн.

[265] Закон Республики Калмыкия от 7 июля 1997 г. № 74-I-З «Об образовании» // Известия Калмыкии. 1997. № 169, 174.

[266] См.: Материалы коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 декабря 2004 г.

[267]Буслов Е. В., Волохова Е. Д., Ермошин Г. Т., Кудрявцев Ю. А., Сырых В. М., Шкатулла В. И. Анализ тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации в области образования / О реализации права на образование в России. Совершенствование законодательной базы // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1999. № 9 (97). С. 40.

[268] Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6070.

Глава 3

Oбразовательное правоотношение — элемент механизма правового

регулирования отношений в сфере образования

§ 1. Образовательное правоотношение: структура, функции, виды

Как уже отмечалось, образовательные отношения наиболее распространенные и массовые в сфере образования и затрагивают практически всех и каждого. Упорядочение этих общественных отношений и обеспечение законных интересов субъектов права является объективно необходимым и представляет собой важнейшую задачу правового регулирования отношений в сфере образования.

Вместе с тем в действующем законодательстве нет определения понятия «образовательные отношения». Попытка восполнить этот пробел была предпринята при подготовке проекта Кодекса Российской Федерации об образовании. Авторы проекта Кодекса понимают образовательные отношения «как взаимосвязь между обучающимися (воспитанниками), педагогическими работниками и образовательным учреждением (организацией), которая возникает в процессе обучения и воспитания обучающихся». Подчеркивается, что образовательные отношения — это «особый вид социальной связи, которая не присуща ни гражданским, ни административным, ни иным общественным отношениям, составляющим предмет традиционных отраслей права». Основой такого понимания образовательных отношений признается их специфика, обусловленная особенностями их объекта и содержания ^[269].

Действительно, характер и содержание социального взаимодействия субъектов в связи с реализацией права на образование, понимаемого как свобода образования и социальное право (см. вторую главу настоящей монографии), свидетельствуют о том, что оно не может быть урегулировано только средствами традиционных отраслей права и требует разработки адекватной ему правовой формы — образовательного правоотношения. Проектирование его юридической конструкции представляется целесообразным осуществить на основе разработанной в исследовании концепции образовательного правоотношения как целостной динамичной системы, действующей в сфере образования, имеющей определенную структуру и внутренние взаимосвязи.

Субъекты образовательного правоотношения

Как было показано в предыдущей главе, сама возможность возникновения образовательного правоотношения обусловлена наличием у каждого человека права на образование, которое выступает как свобода образования и как социальное право. Субъективное право на образование может быть реализовано субъектом права как самостоятельно — в форме самообразования, так и во взаимодействии с другими субъектами, то есть посредством образовательного правоотношения, которое в этом смысле выступает как механизм (средство), при помощи которого субъективное право осуществляется в интересах правообладателя. Как всякое субъективное право, оно может быть реализовано лишь тогда, когда обеспечено юридической обязанностью иных лиц.

Принадлежность субъективного права и юридической обязанности лицу делает субъекта правоотношения либо управомоченным, либо правообязанным и, таким образом, индивидуализирует его в правоотношении. Соответственно, в образовательном правоотношении различают две стороны — управомоченную и правообязанную.

В этом отношении субъектный состав образовательного правоотношения определен и постоянен. Управомоченная сторона в образовательном отношении всегда представлена физическим лицом, реализующим свое субъективное право на образование. Правообязанной стороной является образовательная организация, созданная в организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, основное направление деятельности которой — осуществление образовательного процесса (обучения и воспитания), и имеющая лицензию на право ведения образовательной деятельности.

Вместе с тем состав участников в различных образовательных правоотношениях неодинаков. В отдельных случаях от имени управомоченной стороны могут выступать родители или иные законные представители обучающихся, которые своими действиями восполняют недостаток собственной дееспособности обучающихся. Правообязанная сторона, как правило, бывает представлена педагогами, но в некоторых случаях она бывает представлена и иными лицами, например медицинскими работниками ^[270] и др. То есть субъектный состав в различных образовательных правоотношениях разнообразен и зависит, в первую очередь, от уровня образовательной программы и формы ее освоения, а также иных условий получения образования.

Таким образом, сторонами или участниками образовательного правоотношения являются физические и юридические лица, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей, наделяя их правоспособностью и дееспособностью в сфере образования.

Правоспособность и дееспособность, понимаемые соответственно как юридическая возможность обладания правами и обязанностями и как возможность их самостоятельного осуществления ^[271], составляют в своем единстве правосубъектность, которая является обязательной юридической предпосылкой правоотношения. Однако категория правосубъектности применима только для тех отраслей права или отражает только те ситуации, для которых характерно одновременное наступление право- и дееспособности ^[272], то есть эти два понятия органически сливаются воедино.

В сфере образования, несмотря на то что право на образование не может быть отчуждено или передано другим лицам, а также требует личного участия правообладателя в процессе его осуществления, как правило, имеет место разграничение образовательной право- и дееспособности. Это особым образом характеризует условия вступления в образовательные правоотношения их участников — не только граждан, являющихся носителями права на образование, но и представителей правообязанной стороны.

Особенности право- и дееспособности граждан в сфере образования обусловлены спецификой самого права на образование и образовательной деятельности, в том числе возможными способами присвоения/предоставления или потребления этого социального блага. С одной стороны, право на образование является неотъемлемым правом, а потому принадлежит человеку с рождения, то есть человек с момента рождения правоспособен в сфере образования. С другой стороны, равенство правоспособности всех правообладателей не означает, что у них в одно и то же время объем субъективных прав будет одинаковым. Очевидно, что в раннем возрасте дети пользуются правом на образование только в той мере, в какой их родители исполняют свою обязанность быть первыми педагогами, то есть закладывать «основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка» (п. 1 ст. 18 Закона РФ «Об образовании»; далее — Закон). При наличии общего права возможность обладать теми или иными конкретными правами зависит от ряда условий.

Особенность образовательной правоспособности граждан заключается в том, что возможность вступать в образовательные правоотношения и соответственно приобретать определенные права и обязанности (в зависимости от осваиваемой образовательной программы) отраслевым законодательством связывается с двумя обстоятельствами: наступлением определенного возраста и/или наличием образовательного ценза (приобретением образования определенного уровня). То есть образовательная правоспособность объединяет в себе черты отраслевой и специальной правоспособности.

Так, поступить в образовательное учреждение (организацию) для освоения программы начального общего образования ребенок может по достижении так называемого школьного возраста, определяемого как шесть лет и шесть месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения им возраста восьми лет ^[273]. Это означает, что именно в этом возрасте ребенок приобретает право на поступление в школу для обучения по программе начального общего образования, право стать участником соответствующего образовательного отношения в качестве обучающегося и нести корреспондирующие права и обязанности. Примечательно, что эта граница не является жесткой. По заявлению родителей (законных представителей) учредитель образовательного учреждения вправе разрешить прием детей в образовательные учреждения для обучения в более раннем возрасте (п. 2 ст. 19 Закона). Эта норма устанавливает возможность более раннего доступа к начальному общему образованию одаренных детей, проявивших выдающиеся способности к обучению ^[274].

Право поступления в образовательное учреждение (организацию) для обучения по иным образовательным программам увязывается законодателем с наличием у гражданина образования определенного образовательного уровня. Этот поход обусловлен, с одной стороны, особенностями образовательной деятельности, в частности, возможностью освоения ребенком этих программ в более раннем возрасте или быстрее, чем это установлено нормативными сроками, с другой — преемственным характером ряда основных образовательных программ в Российской Федерации. Согласно нормам Закона образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования являются преемственными, то есть каждая последующая программа базируется на предыдущей (п. 3 ст. 17 Закона). Кроме того, установлено, что только среднее (полное) общее образование дает право на поступление в любой тип образовательного учреждения профессионального образования, в то время как основное общее образование является достаточным для поступления преимущественно в образовательные учреждения начального профессионального образования (ст. 22—25 Закона). При этом законодателем не установлены возрастные границы. Кроме того, наличие образования определенного уровня влияет на возможность и условия получения второго образования этого же уровня. В частности, гражданин вправе второй раз получить образование одного уровня только на возмездной основе, если первый раз образование этого уровня было получено им бесплатно (за счет бюджетных средств).

Образовательная правоспособность в сфере общего образования должна рассматриваться в связи с международным требованием обязательности получения/предоставления образования данного уровня. Прекращение требования обязательности основного общего образования законодательно связывается с определенным возрастом различных групп обучающихся. Согласно Закону РФ «Об образовании» требование обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста 15 лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся раньше (п. 4 ст. 19 Закона). Уголовно-исполнительное законодательство предполагает обязательное получение основного общего образования лицами, осужденными к лишению свободы и не достигшими возраста 30 лет (ч. 1 и 2 ст. 112 УИК РФ). Однако по достижении соответствующего возраста право граждан на получение образования этого уровня, тем не менее, сохраняется. До наступления 18 лет данное право может быть реализовано в общеобразовательном учреждении (организации) по очной форме обучения, в более позднем возрасте — в иных формах или типах образовательных учреждений (организаций) (п. 5 ст. 19). В рамках повышения социальных гарантий получения общего образования в 2007 году подготовлен и внесен в Государственную думу законопроект, согласно которому требование обязательности распространяется и на среднее (полное) общее образование, соответственно устанавливается возраст, до которого это требование действует — 18 лет в общеобразовательных учреждениях и 30 лет в исправительных учреждениях.

Наступление образовательной дееспособности человека обусловлено прежде всего уровнем его психофизиологического развития, то есть, с одной стороны, способностью и готовностью лично осваивать ту или иную образовательную программу, а с другой — своими действиями приобретать и осуществлять соответствующие права и исполнять обязанности. Реализация права на образование у детей дошкольного возраста происходит через воспитание и обучение в семье и в детских дошкольных образовательных учреждениях (ст. 18 Закона). Фактически ребенок способен и начинает обучаться с момента рождения. Однако очевидно, что образовательная дееспособность у детей раннего возраста (3—6,5 лет) носит неполный характер, так как в этом возрасте ребенок способен реализовать фактически только одно из всей совокупности правомочий обучающегося — право обучаться. Обеспечение реализации других прав, а также обязанностей субъекта образовательного правоотношения ложится на родителей и иных законных представителей. В Законе прямо предусмотрено, что отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные законом права сторон (п. 4 ст. 18). Это соотношение прав и обязанностей детей и родителей в основных чертах сохраняется и на ступени начального общего образования, а также действует, как установлено в Законе, вплоть до получения ребенком основного общего образования.

Тем не менее в процессе получения начального и основного общего образования образовательная дееспособность ребенка постепенно расширяется. По мере взросления обучающийся начинает самостоятельно реализовывать некоторые другие свои права (например, участвовать в органах самоуправления образовательным учреждением), нести ответственность (за пропуски занятий, нарушение дисциплины, ненадлежащее выполнение заданий и т. п.). Соответствующие нормы, как правило, предусматриваются локальными актами образовательных учреждений (организаций). Однако ребенок или подросток по-прежнему не вправе самостоятельно, без содействия родителей (законных представителей), вступить в образовательное правоотношение или по своей воле прекратить его, а также самостоятельно реализовать ряд других образовательных прав. То есть образовательная дееспособность обучающихся до момента получения основного общего образования является неполной (частичной) и требует восполнения законными действиями родителей (иных законных представителей) обучающихся.

В этом отношении трудно согласиться с мнением В. М. Сырых о том, что ранняя образовательная дееспособность детей является полной, в силу того, что они сами, своими действиями осваивают образовательные программы, а родители не принимают участия в образовательном процессе, и следовательно, никак не восполняют дееспособность школьников ^[275].

Конечно, дети могут и должны своими активными действиями и целенаправленными усилиями осваивать образовательные программы, но ответственность за воспитание ребенка (ст. 18 Закона) и получение им основного общего образования (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ) несут его родители или иные законные представители. Именно родители, которые признаны не только правомочными участниками образовательных правоотношений, но и участниками образовательного процесса ^[276], осуществляют выбор образовательного учреждения (организации) и формы обучения, а также при наличии академических задолженностей дают согласие на повторное обучение или перевод ребенка в класс компенсирующего обучения (п. 4 ст. 17 Закона); совместно с уполномоченными органами в месячный срок принимают меры, обеспечивающие трудоустройство несовершеннолетнего, оставившего общеобразовательное учреждение до получения основного общего образования, и продолжение освоения им образовательной программы основного общего образования по иной форме обучения (п. 6—7 ст. 19) и т. п. Такой подход свидетельствует о том, что законодатель позаботился о восполнении частичной образовательной дееспособности детей и подростков.

Вопрос о наступлении полной образовательной дееспособности в силу существующей сегодня некоторой правовой неопределенности является дискуссионным. Так, согласно п. 1 ст. 52 Закона родители (законные представители) имеют право выбирать формы обучения, образовательные учреждения, защищать законные права и интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением до получения несовершеннолетними детьми основного общего образования. Между тем нормой п. 2. ст. 50 предусмотрено, что право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования получают только совершеннолетние граждане Российской Федерации. Ввиду того, что освоение образовательной программы основного общего образования, как правило, завершается в 14—15 лет, правовое положение в образовании несовершеннолетних в возрасте 16—18 лет оказывается неопределенным и требует соответствующего урегулирования.

В данном случае мы имеем дело не только с пробелом, но и с коллизией норм. Если обратиться к нормам, регулирующим прием в учреждения профессионального образования, то можно увидеть, что они не содержат положений о согласии родителей (иных законных представителей) на поступление в них выпускников общеобразовательных учреждений, получивших основное или среднее (полное) общее образование. Это означает, что действующее законодательство на практике предоставляет 14—15-летним подросткам, получившим основное общее образование, возможность самостоятельно решать вопрос о дальнейшем обучении, то есть о выборе образовательного учреждения и форме получения дальнейшего образования. Теми же правами фактически могут воспользоваться несовершеннолетние, получившие среднее (полное) общее образование.

Из норм действующего образовательного законодательства следует, что факт получения обязательного образования является показателем наступления полной образовательной дееспособности. То есть законодатель безотносительно к возрасту обучающегосярассматривает получение основного общего образования как свидетельство психофизиологической зрелости, способности в дальнейшем самостоятельно вступать в образовательные отношения, пользоваться правами и исполнять соответствующие обязанности в полном объеме ^[277].

Рассмотренные положения свидетельствуют о наличии образовательной дееспособности граждан как отдельного института, имеющего значительные отличия от аналогичных институтов в других отраслях права, прежде всего, отрасли гражданского права. Во-первых, если полная гражданская дееспособность, за некоторыми исключениями, наступает с 18-летнего возраста ^[278], то о наступлении полной образовательной дееспособности, на наш взгляд, можно говорить существенно раньше, начиная с 14—15 лет. По общему правилу, этим критерием выступает не возраст, а факт получения основного общего образования, свидетельствующий о возможности приступить к освоению образовательной программы следующего уровня. Во-вторых, образовательная дееспособность граждан отличается возможностью частичного восполнения, в то время как в гражданских правоотношениях ответственность родителей и иных законных представителей (опекунов) восполняет не недостаток, а отсутствие дееспособности детей и подростков, а также психически больных лиц. Имеются и другие существенные особенности образовательной дееспособности. В частности, психически больные лица не могут быть лишены образовательной дееспособности по решению суда, как это практикуется в гражданском праве. Кроме того, в силу специфики права на образование не может возникнуть и другая, типичная для гражданского права, ситуация, когда правоспособность и дееспособность принадлежат разным лицам.

Таким образом, возможность физического лица вступить в образовательное правоотношение в качестве управомоченной стороны определяется наличием у него образовательных правоспособности и дееспособности, которые отличаются от право- и дееспособности, установленных гражданско-правовыми нормами. Их основные характеристики закреплены в действующем образовательном законодательстве. Однако следует отметить, что процесс формирования данных юридических категорий еще продолжается. Учитывая современные тенденции более раннего взросления подростков в связи с акселерацией, более раннего формирования у них самостоятельности и социальной ответственности, в настоящее время обсуждается вопрос о пересмотре ряда возрастных цензов в образовании, установлении по ряду правомочий более ранней дееспособности. Это предложение сегодня поддерживается образовательным сообществом как отвечающее современным реалиям и потребностям в сфере образования и нередко оправдывающее себя в отношении особо одаренных детей. Кроме того, актуальным является вопрос об устранении имеющихся правовых пробелов и коллизий в регулировании образовательных правоспособности и дееспособности физических лиц.

Если право- и дееспособность потенциальных обучающихся рассматривается в контексте права на образование, субъектами которого они являются, то участие в образовательных правоотношениях других лиц (на управомоченной стороне) имеет иные основания и связано с наличием определенных регламентированных законодательно предпосылок. В частности, участие родителей (законных представителей) в образовательных правоотношениях обусловлено нормами конституционного, семейного и гражданского права.

В соответствии с Конституцией РФ забота о детях, их воспитание являются правом и обязанностью родителей (ч. 2 ст. 38). Эта конституционная норма воспроизводится в п. 1 ст. 63 Семейного кодекса РФ. Права родителей в отношении своих несовершеннолетних детей называются родительскими, при этом отец и мать имеют равные права и обязанности ^[279]. Родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и законных интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий (п. 1 ст. 64 Семейного кодекса РФ). На этом основании родители являются участниками образовательного процесса и образовательных правоотношений. Их функция состоит в том, чтобы восполнять недостаток образовательной дееспособности обучающихся, еще не получивших основного общего образования.

При отсутствии родителей их права и обязанности в отношении несовершеннолетних детей могут возлагаться на иных лиц. Круг лиц, которые могут законно представлять интересы несовершеннолетних, определяется гражданским и семейным законодательствами. К иным законным представителям детей относятся опекуны и попечители, приемные родители, а также администрация в лице руководителя воспитательного или лечебного учреждения, учреждения социальной защиты населения и другого аналогичного учреждения, в котором ребенок находится на полном государственном попечении (ч. 4 ст. 35 ГК РФ; п. 1 ст. 147 Семейного кодекса РФ). К числу законных представителей также относятся органы опеки и попечительства, которые временно (до устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в учреждения, указанные в п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ) исполняют обязанности опекуна (попечителя). Опекуны, попечители и приемные родители являются совершеннолетними лицами. Они имеют право и обязаны воспитывать и обучать ребенка, находящегося под опекой (попечительством) или переданного в приемную семью, заботиться о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии.

Родительские (опекунские) права прекращаются по достижении детьми возраста 18 лет (совершеннолетия), а также при вступлении несовершеннолетних детей в брак и в других установленных законом случаях приобретения детьми полной дееспособности до достижения ими совершеннолетия. В то же время, как было показано, прекращение родительских (опекунских) прав в сфере образования увязывается не с достижением определенного возраста, а с фактом получения детьми (подопечными) основного общего образования, являющегося обязательным.

Таким образом родители (законные представители) выступают участниками образовательных правоотношений в силу наличия у них родительских (опекунских) прав и обязанностей, определяемых нормами семейного и гражданского права, а также конституционной обязанности обеспечить воспитание своих детей и получение ими основного общего образования (ч. 2 ст. 38, ч. 4 ст. 43 Конституции РФ).

Правоспособность и дееспособность образовательного учреждения (организации) в сфере образования следует рассматривать в контексте общей правосубъектности юридического лица, которая возникает у него в момент создания (государственной регистрации), осуществляется в процессе деятельности в рамках установленной компетенции и прекращается с момента внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц (ч. 3 ст. 49 ГК РФ). Сегодня образовательная организация может быть создана только в организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством для некоммерческих организаций в целях осуществления образовательной деятельности, то есть выполнения публичных функций. Правоспособность образовательной организации определяется целями и задачами ее деятельности, зафиксированными учредителями в уставе. На этом основании, а также в силу того, что образовательная деятельность подлежит обязательному лицензированию, правоспособность образовательного учреждения (организации) характеризуется как специальная.

Возможность вести образовательную деятельность появляется у образовательного учреждения (организации) не с момента государственной регистрации, когда оно обретает статус юридического лица и право ведения хозяйственной деятельности, а после получения лицензии (п. 5—6 ст. 33 Закона). Факт получения лицензии означает наступление специальной образовательной правоспособности и соответст вующей дееспособности образовательного учреждения (организации). Только с момента получения лицензии образовательное учреждение (организация) имеет право выступать в качестве правообязанной стороны образовательных правоотношений.

Расширение объема образовательной право- и дееспособности образовательной организации происходит после прохождения ею государственной аккредитации и получения соответствующего свидетельства (п. 17—18 ст. 33 Закона). Факт получения свидетельства о государственной аккредитации даже для негосударственных образовательных организаций означает приобретение государственного статуса и предоставляет ряд дополнительных прав, прежде всего права выдачи выпускникам документа об образовании/квалификации государственного образца.

Соответственно ограничение право- и дееспособности связывается с приостановлением действия или лишением образовательного учреждения (организации) государственной аккредитации и связанных с ней прав. Такое ограничение происходит не по решению суда, а по решению соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере образования. Но даже в случае лишения государственного статуса у образовательного учреждения (организации) полностью сохраняется возможность заниматься образовательной деятельностью при наличии лицензии.

Специальная образовательная правоспособность образовательного учреждения (организации) прекращается с момента его ликвидации, а также в случае реорганизации, когда полученная лицензия утрачивает силу. Кроме того, она может быть прекращена в результате приостановления или аннулирования лицензии ^[280], что предусмотрено в случае нарушения условий и требований, указанных в лицензии, невыполнения предписания уполномоченного органа об устранении выявленных нарушений. Утратив лицензию, образовательное учреждение (организация) лишается возможности вести образовательную деятельность, вступать в образовательные правоотношения, то есть выполнять свою основную функцию в системе образования. Поэтому законодатель предусматривает возможность восстановления образовательным учреждением (организацией) его образовательной правосубъектности путем повторного прохождения процедуры лицензирования в установленном порядке (п. 15 ст. 33 Закона).

Таким образом, общая правосубъектность образовательного учреждения (организации) как юридического лица является предпосылкой для приобретения им специальной образовательной правоспособности. Последняя представляет собой основное условие функционирования образовательного учреждения (организации) как субъекта образовательного отношения, так как означает наличие у него права ведения образовательной деятельности по конкретным образовательным программам. Поскольку эта деятельность относится к основным направлениям деятельности образовательного учреждения (организации), его существование при отсутствии или утрате им образовательной правоспособности становится нецелесообразным.

В силу того, что по общему правилу не существует правоспособных, но недееспособных коллективных субъектов ^[281], получение образовательным учреждением (организацией) лицензии означает и наличие у него соответствующей дееспособности в сфере образования. Дееспособность образовательного учреждения (организации) непосредственно проявляется в действиях ее должностных лиц и представителей, имеющих право выступать от ее имени. Педагогические работники, являясь представителями образовательного учреждения (организации), играют ведущую роль в образовательном процессе, составляющем основное содержание фактических образовательных отношений, и выступают в образовательном правоотношении как его участники на правообязанной стороне.

Наступление правоспособности и дееспособности педагогических работников в сфере образования также связано с определенными условиями. Гражданин может стать педагогическим работником при наличии, кроме общей, еще и специальной трудовой правосубъектности. Право на занятие педагогической деятельностью гражданин приобретает, как правило, после получения среднего или высшего профессионального образования, подтвержденного соответствующим документом об образовании и квалификации. При этом он может вести индивидуальную педагогическую деятельность либо поступить на работу в образовательное учреждение (организацию).

Образовательное законодательство, регламентируя допуск гражданина к педагогической деятельности в образовательных учреждениях (организациях), принимает во внимание, наряду с общей, его специальную трудовую правосубъектность (т. е. степень профессиональной подготовки, обученности педагогическому труду, возможность выполнения работы определенной специальности, квалификации). В соответствии с п. 1 ст. 53 Закона к педагогической деятельности в образовательных учреждениях допускаются лица, имеющие образовательный ценз, который определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов. Допуск к педагогической деятельности лиц, не имеющих соответствующего образовательного ценза, рассматривается как неправомерный. В этом отношении получение человеком соответствующего образования, дающего возможность профессионального осуществления педагогической деятельности, можно рассматривать как приобретение им специальной трудовой правосубъектности в сфере образования.

Право вступать в конкретные образовательные правоотношения в качестве представителя правообязанной стороны появляется у гражданина после заключения трудового договора с образовательным учреждением (организацией). Между тем не каждый гражданин, имеющий необходимое образование, может быть принят на работу в образовательное учреждение (организацию) в качестве педагогического работника и быть допущенным к педагогической деятельности.

Кроме образовательного ценза, законом установлен ряд специальных запретов на допуск к этой деятельности. Согласно п. 2 ст. 53 Закона к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда, а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации. Следует заметить, что по решению суда возможно только временное ограничение трудовой правосубъектности гражданина, в том числе в форме лишения его права ведения педагогической деятельности. После окончания установленного срока такое лицо может быть принято в образовательное учреждение (организацию) в качестве педагогического работника (п. 2 ст. 56 Закона). Кроме того, допуск к педагогической деятельности предполагает наличие специальной трудоспособности, определяемой состоянием здоровья. Согласно вышеуказанной статье Закона к указанной деятельности не допускаются лица, которым она запрещена по медицинским показаниям. Перечень соответствующих медицинских противопоказаний устанавливается Правительством Российской Федерации.

Таким образом, среди субъектов образовательного правоотношения есть не только субъекты права на образование, но также физические и юридические лица, условия и основания вступления которых в образовательное правоотношение предварительно определяется нормами Конституции РФ, гражданского, трудового, семейного и образовательного законодательств. Предоставление всем перечисленным субъектам возможности участвовать в образовательном правоотношении обусловлено объективной необходимостью обеспечения (содействия) реализации права человека на образование. В этой связи указанные лица приобретают специальный (образовательный) правовой статус, который дополняет общий правовой статус гражданина или юридического лица и характеризуется рядом специфических черт, обусловленных условиями и задачами образовательной деятельности.

Объект образовательного правоотношения

Обращаясь к рассмотрению объекта образовательного правоотношения, следует заметить, что в целом проблема объекта имеет не только сугубо теоретическое, но и практическое значение как с точки зрения правового регулирования соответствующих правоотношений, так и правоприменительной практики. В силу исключительной важности объекта правоотношения вопрос о нем продолжает оставаться дискуссионным^[282].

Представляется, что в образовательном правоотношении объект выступает в качестве весьма значимого его элемента ^[283]. Во-первых, именно объект соединяет («фокусирует») субъекта права и субъекта обязанности в правоотношение ^[284]. Во-вторых, правовая деятельность субъектов в рамках образовательного правоотношения обретает смысл благодаря направленности на объект, который обладает способностью удовлетворять законные интересы и потребности субъектов. Фактически он представляет собой то, по поводу чего правоотношение возникло и на получение/предоставление чего направлены действия его участников.

В сфере образования, как и в некоторых других сферах деятельности, социально-экономическая сущность и естественно-физические свойства объекта обязательно должны учитываться при определении вида принадлежащих субъектам прав и вида правоотношения. В этой связи необходимо остановиться на современных представлениях о целях и содержании образования, которое в самом общем виде можно представить как потенциальный объект образовательных правоотношений.

Исходя из формулировки законодателя под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, который сопровождается «констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)» (преамбула Закона). Из данного определения следует, что образование понимается как процесс или некая деятельность, который (которая) завершается при достижении гражданином определенного образовательного уровня (ценза).

Однако данное определение представляется дефициентным, по крайней мере, по двум основаниям.

Во-первых, по фактическому основанию, так как вне его рамок остается обширный и динамично развивающийся сектор нецензовового образования.

В соответствии с Законом цензовыми не являются уровни дошкольного и начального общего образования (п. 5 ст. 27) ^[285]. Кроме того, в сфере образования широко практикуется реализация дополнительных образовательных программ, освоение которых тоже не связано с достижением образовательного ценза. К дополнительным общеобразовательным относятся образовательные программы различной направленности, сопутствующие общему образованию, в том числе способствующие удовлетворению образовательных интересов и развитию способностей детей, получению углубленных знаний по ряду предметов, программы по подготовке к поступлению в образовательные учреждения более высокой ступени. Сфера дополнительного профессионального образования представлена образовательными программами профессиональной переподготовки и повышения квалификации ^[286]. К ней примыкает открытое образование взрослых в его различных формах и частично дистанционное образование. Хотя дополнительные общеобразовательные и профессиональные программы не обеспечивают достижение установленных государством образовательных уровней (цензов), на практике они не менее востребованы, чем основные образовательные программы, и сфера их применения постоянно возрастает. В связи с этим представляется, что легальное определение понятия «образование» не может быть ограничено рамками только цензового образования.

Во-вторых, закрепленное в Законе определение рассматриваемого понятия умалчивает о другом существенном аспекте образования. Имеется в виду понимание образования как нематериального, духовного блага, которое возникает в результате процесса обучения и воспитания (образовательного процесса) и в дальнейшем проявляется как совокупность новых личных свойств и личностных качеств человека, получившего образование. Данный аспект представляется особенно значимым с точки зрения права, поскольку законный интерес субъектов права на образование прежде всего направлен на получение образования как совокупности нематериальных, духовных благ.

В традиционном понимании, то есть в рамках доминировавшей долгое время педагогической парадигмы, данная совокупность нематериальных, духовных благ представляет собой передаваемые и осваиваемые в ходе процесса обучения и воспитания знания, умения и навыки. Однако сегодня традиционный подход, предполагающий трансляцию отчужденного, «готового» знания, уже не соответствует современным задачам образования. Как справедливо подчеркивают В. А. Болотов и В. В. Сериков, «обучение “вечным истинам” необходимо, но без умения обновлять оперативную часть своего культурного опыта ученик не может считаться подготовленным к жизни. Приоритет самостоятельности и субъектности индивида в современном мире требует укрепления общекультурного фундамента образования, развития умений мобилизовать свой личностный потенциал для решения различного рода задач» ^[287].

С принятием Закона РФ «Об образовании», провозгласившего гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности (п. 1 ст. 2), определившего новое понимание образования, в 90-е годы XX века началось переосмысление целей, задач и содержания образования. На основе анализа практики развития отношений в сфере образования в рамках реформирования системы образования была разработана Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года ^[288], которая позволяет выработать более полное и отчетливое понимание приоритетных задач современного образования и, соответственно, объекта образовательных правоотношений.

В соответствии с данной Концепцией человеку в современном мире особенно необходимы такие личностные качества, как самостоятельность, ответственность, гражданская активность, «критическое» мышление, способность общаться, принимать решения, делать выбор, формировать собственную позицию, осваивать новые виды деятельности, а также способность эффективной работы с информацией. Однако ни определенные свойства интеллекта, позволяющие судить, например, о социальной зрелости выпускника школы, ни соответствующая способность к самостоятельному принятию решений, ни чувство ответственности не возникают только потому, что выпускники обладают определенными знаниями, умениями и навыками. Совокупность последних лишь способствует возникновению у человека тех самых свойств.

Таким образом, современный образовательный процесс должен быть направлен не только, а может быть, и не столько на трансляцию знаний в определенных областях и выработку определенных умений и навыков, в том числе профессиональных, но также и на формирование и развитие всех указанных качеств и способностей, которые в педагогической литературе принято называть «ключевыми компетенциями» ^[289]. От степени овладения «ключевыми компетенциями» зависит способность человека к саморазвитию и самоопределению, социализации, готовность эффективно действовать в современном обществе, стать высококвалифицированным специалистом, реализовать свой творческий потенциал. Очевидно, что в современных условиях быстрой трансформации экономического уклада, постоянного обновления технологий, требований к специалистам и управленческому персоналу, высокой социальной мобильности «востребован специалист, который не будет ждать инструкций, а вступит в жизнь с уже сложившимся творческим, проектно-конструктивным и духовно-личностным опытом» ^[290].

Компетентностный подход сегодня рассматривается специалистами в качестве той основы, на которой вырабатывается содержание как профессионального, так и общего образования ^[291]. Вместе с тем ключевые компетенции, как правило, формируются не только в процессе обучения, но и благодаря воспитанию. Это становится возможным в силу того, что, развивая личностные качества (самостоятельно или под руководством педагогов), человек воспитывается, практически осваивает общепринятые нормы поведения и отношения к жизни. В современных условиях воспитательный процесс следует понимать шире, поскольку он должен быть направлен не только на «реализацию общепринятых социальных установок» ^[292], но и прежде всего на всестороннее развитие личности. Этому как раз и призван содействовать компетентностный подход, который создает адекватную методологическую основу формирования и обеспечения содержательных связей между базовыми составляющими образовательного процесса — обучением и воспитанием.

Приведенные доводы позволяют констатировать, что в современном понимании образование как нематериальное духовное благо, на овладение которым направлен законный интерес носителей права на образование, представляет собой не только традиционную совокупность знаний, умений, навыков, но и «ключевые компетенции».

С учетом вышеуказанного представляется целесообразным выработать и закрепить законодательно более точное определение понятия «образование». Такое определение должно охватывать все многообразие существующих на практике образовательных отношений, в том числе и таких, которые не сопровождаются достижением какого-либо образовательного уровня (ценза), а также указывать на цели и содержание образования с учетом педагогически осмысленных объективных потребностей человека, общества и государства.

Применительно к целям исследования следует констатировать, что образование в таком обобщенном понимании (т. е. как абстрактная совокупность нематериальных духовных благ, предназначенных для общественного потребления) представляет собой объект интереса, но не может в полной мере рассматриваться в качестве объекта субъективного права и образовательного правоотношения. Как объект субъективного права образование должно иметь такие правовые характеристики, которые подлежат учету и дают возможность констатировать, что полезные свойства данной конкретной разновидности блага потребляются (или могут быть потреблены) по праву ^[293]. Соответственно уточнение понятия «образование» применительно к образовательному правоотношению может быть осуществлено только на основе его формализованного описания, позволяющего определить объем указанного блага и детализировать его содержание.

В юридической литературе определение объекта образовательного отношения впервые было сформулировано В. М. Сырых. Исходя из законодательного определения понятия «образование», исследователь рассматривает объект образовательных правоотношений как «системные, политематические знания, навыки и умения, приобретенные гражданином в процессе обучения и воспитания, уровень которых отвечает требованиям государственного образовательного стандарта и удостоверяется документом о соответствующем образовании» ^[294].

Проблему объекта (объектов) образовательных правоотношений также затрагивает Д. А. Ягофаров. Так, в качестве основных объектов образовательных правоотношений он рассматривает «содержание, объем, уровень и характер приобретаемых обучающимися (учащимися) и передаваемых обучающими (педагогами) в ходе образовательной деятельности (образовательного процесса) или при оказании образовательных услуг знаний, умений, навыков, соответствующих требованиям государственного образовательного стандарта и образовательным программам соответствующего уровня и направленности образования». Кроме того, по мнению исследователя, объектами образовательных правоотношений могут выступать условия, обеспечивающие качество и эффективность образовательного процесса, качество обучения, качество воспитательной деятельности ^[295].

Приведенные определения объекта образовательных правоотношений представляются не вполне точными по ряду оснований. Прежде всего, педагогические парадигмы и само представление о содержании образования со временем изменяются. Так, как уже отмечалось, в настоящее время важнейшим компонентом образования наряду со знаниями, умениями и навыками являются «ключевые компетенции». Кроме того, приведенные определения, основываясь на рассмотренном ранее легальном определении понятия «образование», характеризуют объект образовательных отношений, складывающихся только в сфере стандартизированного (цензового) образования. Однако, как известно, не все образовательные программы осуществляются на основе государственного образовательного стандарта, и освоение некоторых видов программ не завершается достижением определенного образовательного уровня (ценза) ^[296].

Вышеуказанное в совокупности позволяет утверждать, что объектом идеальной конструкции образовательного правоотношения являются нематериальные, духовные блага (т. е. знания, умения, навыки и «ключевые компетенции»), на овладение которыми (присвоение которых) в рамках образовательного процесса направлен интерес управомоченной стороны (обладателей права на образование).

На практике в фактических общественных отношениях указанная совокупность нематериальных, духовных благ всегда предстает в конкретной форме. Соответственно в целях установления конкретного образовательного отношения они как его объект тоже должны быть выражены в индивидуальных количественно-качественных характеристиках, которым объективное право придает юридическое значение ^[297].

В этой связи возникает вопрос о том, что именно может выступать как некая объективированная, формализованная форма нематериального, духовного блага, позволяющего характеризовать его не только как предмет внешнего мира, но и как объект образовательного отношения.

Представляется, что в современной системе образования формой закрепления (фиксации) внешних характеристик указанного нематериального блага как объекта образовательного отношения является образовательная программа ^[298].

В образовательных программах, как правило, указываются цели изучения, содержание образования (дисциплины, дидактические единицы), объем учебного времени, формы занятий, промежуточной и итоговой аттестации, если таковые предусмотрены. В образовательных программах часто определяются также условия обучения (требования к учебному оборудованию, вспомогательным средствам обучения, кабинетам и т. п.). Основную часть образовательных программ составляют требования к уровню подготовки выпускниковпо результатам ее освоения, то есть к планируемому результату обучения. Следовательно, можно утверждать, что именно образовательная программа представляет собой ключевую единицу, которая позволяет вывести практически применимое определение объекта образовательных правоотношений, то есть определить его признаки и правовое состояние.

Следует подчеркнуть, что образовательную программу можно рассматривать только как операциональную единицу, но не сам объект образовательного правоотношения. Образовательная программа является всего лишь документом, который сам по себе не может удовлетворить законные интересы и потребности субъектов. Значение этого документа заключается в том, что он представляет собой ту основу, на которой в ходе образовательного процесса будет происходить передача и получение знаний, формирование умений и навыков, овладение «ключевыми компетенциями». Другими словами, образовательная программа позволяет определить параметры той конкретной совокупности нематериальных благ, по поводу которых устанавливается конкретное образовательное правоотношение и, соответственно, то направление, в котором на протяжении всего правоотношения будет осуществляться правовая деятельность его участников.

В этой связи возникает принципиальный вопрос о том, в чем именно заинтересованы обучающиеся как субъекты образовательного правоотношения — только в реальном доступек совокупности нематериальных, духовных благ, объем и содержание которых определяются образовательной программой, или в достижении конкретного образовательного результата в виде знаний, сформированных умений, навыков, а также развитых способностей («ключевых компетенций»).

Представляется, что законные интересы и потребности обучающихся, реализующих свое право на образование, могут быть удовлетворены только в случае реального достижения ими конкретного образовательного результата. В самом деле, человек, овладевший определенной совокупностью нематериальных духовных благ в результате освоения одной или нескольких образовательных программ, может продолжить обучение или найти практическое применение своим знаниям, умениям, навыкам и способностям. Соответственно человек, который осваивал программу, но не сумел в итоге овладеть определенной совокупностью предусмотренных программой нематериальных, духовных благ, не сможет ими воспользоваться. Поэтому очевидно, что лица, получающие образование (а также их родители или законные представители), заинтересованы не просто в «доступе к образованию», не в формальном «прохождении» образовательной программы. Они заинтересованы именно в результативном ее освоении, то есть в получении такого образования, которое будет соответствовать параметрам, закрепленным в образовательной программе.

Более того, представляется, что в достижении такого образовательного результата заинтересована и правообязанная сторона. Ее заинтересованность (проявляемая только как профессиональная заинтересованность коллектива) стимулируется таким социально значимым фактором, как репутация, которая складывается, в том числе, на основе информации о результатах, достигаемых обучающимися, позволяющей составить представление о качестве образовательного процесса. В современных условиях, когда субъекты права на образование (их родители или законные представители) активно пользуются правом выбора образовательного учреждения (организации), от репутации конкретного образовательного учреждения (организации) не в последнюю очередь зависит число обучающихся, а следовательно, и объем бюджетного финансирования (п. 2 ст. 41 Закона).

Таким образом, можно утверждать, что образование как совокупность нематериальных духовных благ представляет интерес для участников образовательных правоотношений преимущественно как образовательный результат, реально достигнутый обучающимся в процессе освоения конкретной образовательной программы. Это означает, что правовая деятельность сторон, вступающих в образовательное правоотношение по поводу совокупности нематериальных, духовных благ, внешние характеристики которых определяются конкретной образовательной программой, будет направлена на достижение обучающимся заявленного в нейпланируемого результата ее освоения.

Это позволяет сделать вывод о том, что именно планируемый результат освоения образовательной программы, представленный в данном документе в форме требований к уровню подготовки выпускников (т. е. к определенной совокупности их знаний, умений, навыков, «ключевых компетенций»), следует рассматривать в качестве «идеального» объекта образовательного правоотношения. «Идеальная» форма объекта фактически представляет собой тот образец (эталон), на основе которого и в соответствии с которым в ходе образовательного процесса осуществляется создание индивидуализированной разновидности указанной совокупности нематериальных, духовных благ. Благодаря этой деятельности к моменту завершения образовательного правоотношения его объект перейдет в иное качество и проявится как индивидуальный образовательный результат, достигнутый обучающимся (выпускником).

То есть в процессе развития образовательного правоотношения его объект фактически переходит из одной формы в другую — из планируемой («идеальной») в конкретную («реальную»). Данная особенность объекта, которую можно охарактеризовать как способность к трансформации, обусловлена спецификой образования как совокупности нематериальных духовных благ, проявляемой прежде всего в том, что сами по себе эти блага существуют как естественная ценность, потенциально принадлежат всем и каждому. На практике в фактическом общественном отношении их необходимо «передавать», «осваивать», «вырабатывать». Соответственно, они могут рассматриваться только в связи с конкретной личностью.

В образовательном правоотношении формально «носителем» указанных благ (образования) выступает педагог, от личности которого они неотделимы. В рамках образовательного процесса он не передает их обучающимся (в смысле передачи блага в исключительное обладание другому лицу либо лицам, как это имеет место в гражданско-правовых отношениях) и не отчуждает каким-либо иным способом. Используя педагогические методы и руководствуясь образовательной программой (планируемым результатом ее освоения), он обеспечивает их индивидуальное приобретение обучающимся. По мере развития образовательного правоотношения (вплоть до момента его завершения) эти блага приобретают характеристики состояния принадлежности управомоченному субъекту, проявляются как совокупность его личных свойств и личностных качеств и могут быть измерены в процессе аттестационных мероприятий.

Очевидно, что таким образом понимаемый объект обладает рядом специфических свойств. В силу того, что образованием-благом каждый может овладеть только лично, достижение конкретного (реального) образовательного результата, означающего факт приобретения определенной совокупности нематериальных, духовных благ, невозможно без участия самого обучающегося ^[299]. Другими словами, трансформация объекта (его переход из «идеальной» формы в «реальную») может быть осуществлена только при условии активного и целенаправленного участия обучающихся. Односторонними действиями и усилиями педагога и других представителей правообязанной стороны для этого могут и должны быть созданы необходимые и достаточные условия. Родители (законные представители) обучающихся, еще не получивших общего образования, создают дополнительные условия, способствующие достижению их детьми конкретного (реального) образовательного результата.

Следовательно, одно из специфических свойств объекта образовательного правоотношения заключается в том, что он не отчуждается правообязанной стороной в пользу стороны управомоченной (в смысле не передается в собственность и не отчуждается каким-либо другим способом), а трансформируется (фактически создается в новом качестве) и становится достоянием управомоченной стороны благодаря совместным усилиям и в процессе взаимодействия всех участников правоотношения, каждый из которых выполняет строго определенные функции, обусловленные спецификой образовательной деятельности. Это означает, что интерес обеих сторон образовательного правоотношения может быть удовлетворен только при условии активного, целенаправленного и ответственного участия обучающегося в образовательном процессе, который в силу специфики образовательной деятельности имеет интерактивный характер.

Другое специфическое свойство объекта образовательного правоотношения можно охарактеризовать как индивидуализированность. Оно проявляется в том, что достигнутый по итогам освоения конкретной образовательной программы реальный образовательный результат неотделим от личности обучающегося (выпускника) и в дальнейшем будет проявляться только как совокупность личных свойств и личностных качеств человека, получившего образование. В то же время данным свойством обусловлена определенная «нестабильность» реального объекта.

Очевидно, что в силу своей уникальности каждый человек может сформировать только ему свойственный вариант той совокупности нематериальных, духовных благ, по поводу которых было установлено образовательное правоотношение. Обучающиеся, вступившие в образовательные правоотношения по поводу одного и того же «идеального» объекта, по результатам обучения приобретают свои собственные разновидности данного нематериального, духовного блага, количественно-качественные характеристики которого зависят от уровня их учебных достижений и могут довольно сильно отличаться как от «идеального» объекта, так и между собой. Их соответствие «идеальному» объекту (планируемому результату) устанавливается на итоговой аттестации, в которой требуется личное участие обучающегося. Соответственно реальные характеристики индивидуального образовательного результата зависят от личности обучающегося (выпускника), а потому обладают определенной вариативностью, допустимый диапазон (пределы) которой устанавливается педагогическими средствами.

Создание индивидуализированной разновидности «идеального» объекта фактически подтверждает факт приобретения обучающимся тех самых нематериальных, духовных благ, в получении которых он был заинтересован и по поводу которых устанавливалось образовательное правоотношение. При реализации образовательных программ, предполагающих достижение того или иного образовательного уровня (ценза), степень соответствия «реального» объекта параметрам «идеального» объекта устанавливается в ходе итоговой аттестации выпускников и фиксируется в выдаваемом выпускнику документе о соответствующем образовании и/или квалификации (п. 7 ст. 27 Закона). Этот документ, подтверждая получение образования определенного уровня, носит правоустанавливающий характер, так как дает право на получение образования следующей ступени или занятия соответствующей профессиональной деятельностью. В случае выявления недопустимого несоответствия реально достигнутого образовательного результата параметрам запланированного результата выпускник получает справку о том, что прошел обучение по данной образовательной программе. Выдача обучающимся (выпускникам) вышеуказанных документов означает завершение такого образовательного правоотношения.

При реализации образовательных программ, не предполагающих прохождения итоговой аттестации и получения документа об образовании/квалификации, в ходе образовательного процесса обучающиеся также овладевают определенным объемом знаний, умений и навыков, формируют и развивают «ключевые компетенции». Это оказывает влияние на формирование общей культуры и развитие личности, расширяет кругозор, способствует творческой и профессиональной реализации обучающихся, оказывается полезным при поступлении в образовательные учреждения более высокой ступени, при сдаче различных, в том числе квалификационных, экзаменов. В этих случаях завершение образовательного правоотношения связано с достижением образовательного результата, проявляемого как совокупность приобретенных знаний, умений, навыков, способностей. Этот результат, даже если он не фиксируется в виде документа о получении образования (квалификации), тоже важен в жизни, в практическом применении, ибо он обладает ярко выраженной самоценностью.

Показательно, что практическая проблема проверки и официальной фиксации индивидуального образовательного результата в тех случаях, когда завершение обучения не предполагает итоговой аттестации, находится в центре внимания специалистов-педагогов. Целенаправленные усилия специалистов, предпринятые в данном направлении, уже привели к тому, что сегодня существует устойчивая тенденция к формализации получаемых дополнительных профессиональных знаний и квалификаций в виде различных сертификатов и дипломов, учитываемых при приеме на работу и значимых для карьерного роста.

В настоящее время специалисты отрабатывают оптимальные способы и формы официальной фиксации совокупности личных образовательных достижений обучающихся, осваивающих программы основного общего и среднего (полного) общего образования. В частности, Е. А. Трифонова, заявляя о необходимости общественной экспертизы образовательных результатов обучающихся, предлагает введение «сертификата о личных достижениях учащегося». Такой сертификат, наряду со сведениями о наиболее значимых достижениях в учебной деятельности, должен включать сведения о полученном дополнительном образовании, об участии в олимпиадах и конкурсах, выставках, соревнованиях, а также об участии в общественной жизни школы ^[300]. В связи с этим следует заметить, что, являясь документом, официально заверенным соответствующими подписями и печатью образовательного учреждения (организации), такой сертификат мог бы войти в пакет личных документов, подаваемых абитуриентами при поступлении в образовательные учреждения (организации) следующих уровней, а также приниматься к сведению работодателем при приеме на работу.

В целом можно констатировать, что достижение обучающимися индивидуальных образовательных результатов, соответствующих требованиям конкретных образовательных программ, с одной стороны, свидетельствует о реализации ими своего личного интереса, с другой — способствует повышению образовательного уровня общества и насыщению экономики высококвалифицированными специалистами. Тем самым в результате установления образовательных правоотношений обеспечивается не только личный, но также и общественный и государственный интерес.

Общественно-государственная заинтересованность в получении образования гражданами не позволяет рассматривать образовательные результаты в качестве результата услуги, представляющей, согласно определению Е. Г. Шабловой, способ удовлетворения индивидуальной потребности лица, который связан с нематериальным результатом деятельности исполнителя, допускаемой действующим правопорядком на возмездных началах ^[301], то есть способ удовлетворения личного интереса. Эта позиция нашла отражение в законодательстве об образовании. Приравниванию результата освоения конкретной образовательной программы к результатам образовательной услуги (даже если образование было получено на возмездной основе) препятствует его норма, относящая к платным образовательным услугам только те, которые не предусмотрены «соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами» (п. 1 ст. 45 Закона).Данное положение, в том числе, дает основания не согласиться с И. А. Майбуровым в том, что термины «образование» и «образовательная услуга» можно рассматривать как синонимы ^[302].

С учетом вышеприведенных доводов понятие образования может быть раскрыто следующим образом: «Образование представляет собой совокупность нематериальных духовных благ (знаний, умений, навыков, “ключевых компетенций” и др.), приобретаемых обучающимся в результате освоения им основных и/или дополнительных образовательных программ в рамках осуществляемого в интересах человека, общества и государства целенаправленного процесса обучения и воспитания (образовательного процесса) либо самостоятельно. Достижение обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов) и/или успешное освоение им образовательной программы подтверждается выдачей соответствующего документа о полученном образовании и/или квалификации».

Таким образом, объектом образовательного правоотношения можно признать такие нематериальные духовные блага (в современной образовательной парадигме — знания, умения, навыки и «ключевые компетенции»), внешние количественнокачественные характеристики которых определяются в форме требований к уровню подготовки выпускников конкретной образовательной программой, на освоение которой в рамках образовательного процесса направлен интерес управомоченной стороны (обладателей права на образование).

В процессе правовой деятельности сторон образовательного правоотношения «идеальный» объект, который существует как некая естественная абстрактная ценность, трансформируется в «реальный», или, другими словами, на его основе (в соответствии с его параметрами) в ходе образовательного процесса происходит создание индивидуализированной разновидности указанных нематериальных духовных благ, имеющей конкретного носителя. Достижение обучающимся (выпускником) такого индивидуального образовательного результата, параметры которого соответствуют определяемым образовательной программой требованиям к уровню подготовки выпускников, означает приобретение управомоченным субъектом той совокупности нематериальных, духовных благ, по поводу которых было установлено образовательное правоотношение.

Таким образом, объект образовательного правоотношения обладает ярко выраженными специфическими свойствами, которые определяют особенности процесса его передачи и присвоения. Они проявляются в том, что объект: 1) не отчуждается правообязанной стороной в пользу управомоченной стороны (он неотделим от личности педагога и, соответственно, не отчуждается от него и не исчерпывается по завершении образовательного отношения); 2) трансформируется (фактически создается в новом качестве) в процессе активного взаимодействия всех участников правоотношения; 3) по мере развития правоотношения приобретает характеристики, указывающие на его принадлежность управомоченному субъекту, не становясь при этом его интеллектуальной собственностью; 4) неотделим от человека, получившего образование, и проявляется как совокупность его личных свойств и качеств.

Особенности объекта образовательного отношения, выражающиеся в способах создания и использования его полезных свойств (т. е. деятельности участников), а также в особенностях его правового режима, оказывают существенное влияние на структуру и способы реализации прав и обязанностей всех участников образовательного правоотношения и, соответственно, на содержание (материальное и юридическое) образовательного правоотношения.

Содержание образовательного правоотношения

Рассмотрение проблемы содержания образовательного правоотношения предопределяет необходимость изучения содержания опосредуемого им фактического общественного отношения, так как правоотношение представляет собой вид или форму урегулированного правом общественного отношения и не существует отдельно от него. По мнению теоретиков права, урегулированное правом общественное отношение не утрачивает своего фактического содержания, а лишь видоизменяется, приобретая новое дополнительное свойство ^[303]. Неразрывность фактического и юридического содержания правоотношения обеспечивает необходимое (целесообразное и правомерное) реальное поведение субъекта, которое позволит ему получить то, ради чего он вступал в образовательное правоотношение, то есть достижение планируемого результата освоения конкретной образовательной программы. Для этого необходимо, чтобы содержание прав и обязанностей (юридическое содержание) соответствовало фактическому (материальному) содержанию правоотношения, то есть учитывало и специфику объекта образовательных правоотношений, и специфику образовательной деятельности в целом.

Общественное отношение, правовой формой которого является образовательное правоотношение, обусловлено личной и общественной потребностью в передаче и получении знаний. Потребность человека в получении знаний, необходимых ему для жизни, для самореализации и самосовершенствования, является естественной потребностью. Этим объясняется естественный, объективно необходимый характер передачи знаний и различных жизненно необходимых умений и навыков от одного поколения к другому, благодаря чему осуществляется связь поколений и обеспечивается общественный прогресс.

В силу того, что передача знаний, умений, навыков и накопленного опыта, как правило, предполагает наличие их носителя (педагог) и человека, испытывающего потребность в получении этих нематериальных духовных благ (обучающийся), распределение социальных ролей и функций в общественном образовательном отношении также является естественным и объективно необходимым. Носитель знаний и опыта, используя различные методы и технологии обучения, передает эти ценности тем, кто способен их перенять и освоить; обучающийся сознательно направляет свою деятельность на их познание и освоение.

Особенности образования как объекта, выражающиеся в способах создания и использования его полезных свойств (в деятельности субъектов), обусловливают содержание и формы организации образовательной деятельности. В современной науке организованная целевым образом совместная деятельность рассматривается в качестве генетически исходной формы обучения ^[304]. Спецификой такого рода деятельности является его интерактивность, то есть деятельность в сотрудничестве и общении. Именно в рамках интерактивного по своему характеру процесса взаимного общения и сотрудничества, в котором заинтересованы обе стороны — и педагог, и обучающийся, выступающие как взаимодействующие субъекты учебной и познавательной деятельности, обучение происходит наиболее эффективно. Оно организуется как учебное сотрудничество его субъектов, основанное на умении передавать в процессе взаимодействия свои знания и опыт и перенимать чужие, при этом первые в процессе их усвоения при решении учебных задач интериоризируются, если употреблять термины психологии, в индивидуальный опыт обучающегося. Атрибутами интерактивной, то есть совместной деятельности учителя и ученика в процессе обучения, являются: пространственное и временнóе соприсутствие, создающее возможность личного контакта между ними; наличие общей цели, предвосхищаемого результата совместной деятельности, способствующего реализации потребностей каждого; планирование, контроль, коррекция и координация действий; разделение единого процесса сотрудничества, общей деятельности между участниками (по роли, месту, времени), возникновение межличностных отношений ^[305].

Это очевидным образом показывает, что не только педагог, но и обучающийся играют активную роль в рамках этой деятельности. Более того, имея в виду современные цели образования, можно утверждать, что достижение высокого образовательного результата невозможно без непосредственного активного участия того, кто хочет получить те или иные знания, умения, навыки, развить определенные способности и личностные качества. Значит, субъект обучения несет ответственность за достижение результатов своей деятельности. Характерной чертой организованного таким образом образовательного процесса является также то обстоятельство, что, наряду с развитием ученика, в его рамках происходит и саморазвитие, самосовершенствование педагога.

Следует заметить, что общепринятая модель обучения была такой не всегда. По мере развития общества, несмотря на то что смысл и суть этой деятельности определяются объективно, менялась ее организационная основа, методы и педагогические технологии, а соответственно, распределение ролей и функции каждого участника. В современной образовательной парадигме схема отношений, возникающих между учителем и учеником и составляющих основу общественного образовательного отношения, основывается на рассмотренной выше модели интерактивного обучения.

Это свидетельствует о том, что усложнение и расширение задач образования в современном информационном обществе способствовало расширению и видоизменению педагогических функций. Для практического обеспечения индивидуального приобретения обучающимся совокупности знаний, умений, навыков, «ключевых компетенций», необходимых человеку для нормальной социализации в современном обществе, потребовались иные, отличные от традиционных, условия и технологии. В настоящее время функциональная задача педагогических работников заключается в организации совместной учебной деятельности, непосредственном активном участии в образовательном процессе, создании необходимых и достаточных условий для того, чтобы осваивающие образовательную программу обучающиеся могли по ее завершении получить конкретный (реальный) образовательный результат, соответствующий планируемому результату, и тем самым удовлетворить свои образовательные потребности. Это предполагает не только проведение занятий и консультаций, организацию групповых форм обучения, учебных игр, проектов (т. е. собственно «передачу образования»), но также и поддержание дисциплины во время образовательного процесса, контроль качества освоения программы обучающимися и т. п.

Современный термин «обучающийся», закрепленный в Законе РФ «Об образовании», передает содержание основной функции, исполняемой субъектом права на образование. Очевидно, что этот участник должен обучаться (т. е. обучать себя). При этом он вправе посещать образовательное учреждение (организацию) и принимать активное участие в учебной деятельности и образовательном процессе либо получать образование в форме, которая не предусматривает посещение образовательного учреждения (организации) и заниматься самоподготовкой с последующим прохождением аттестационных мероприятий (экстернат, семейное образование). Главное, чем характеризуется поведение обучающегося, — это обучение, то есть осознанное, творческое, целенаправленное освоение материала, предусмотренного той образовательной программой, по которой он обучается; в деятельности и общении — управление своими действиями по обучению и принятие на себя ответственности за них, контроль и оценка результатов этих действий. Представляется, что такое поведение может гарантировать получение конкретного (реального) образовательного результата и достижение цели образовательного правоотношения.

Состав участников современных образовательных отношений, как уже отмечалось, не ограничивается только обучающимися и педагогами. Это объясняется наличием создаваемой и поддерживаемой государством системы образования, призванной содействовать реализации права на образование. Главная функциональная задача входящих в эту систему образовательных учреждений (организаций) не может рассматриваться вне общих задач системы образования, призванной обеспечить реализацию права на образование, то есть предоставление качественного образования. Поскольку для выполнения этой задачи всегда необходимы определенные условия, то функции образовательного учреждения (организации) как правообязанной стороны образовательных правоотношений заключаются именно в создании таких условий. Более подробно эти функции будут рассмотрены при изучении правового статуса данного участника образовательных правоотношений.

В силу объективной необходимости активного, осознанного и целенаправленного участия в образовательном процессе тех, кто получает образование, родители обучающихся, еще не получивших основного общего образования, тоже являются его участниками и, следовательно, участниками образовательных отношений. При этом они выполняют двоякую функцию. С одной стороны, родители (законные представители) являются представителями обучающихся и в этом качестве призваны решать вспомогательные организационные вопросы. С другой стороны, они, так же как их дети, выступают в качестве самостоятельных участников образовательного процесса, имеющих собственные права и обязанности.

Функции родителей как участников образовательного процесса предполагают разъяснение детям их целей и задач в образовательном правоотношении, а также оказание им посильной помощи в освоении образовательной программы. Для этого они должны находиться в тесном контакте с педагогами, непосредственно осуществляющими образовательный процесс, и получать от них информацию об успеваемости и поведении своих детей. То есть целесообразное поведение родителей как участников образовательного процесса предполагает всемерную помощь своим детям, направленную на то, чтобы выработать осознанное отношение к образовательному процессу. Следовательно, функциональной задачей родителей является создание дополнительных условий для результативного освоения образовательной программы обучающимися, которые еще не получили основного общего образования ^[306].

Таким образом, общественные образовательные отношения, возникающие с целью обеспечения естественной, общественно-необходимой потребности в передаче и получении совокупности нематериальных духовных благ, являются объективно необходимыми и целесообразными. Они характеризуются как устойчивые, постоянно повторяющиеся, длительные по сроку действия и духовные по своей сути. В основе общественного образовательного отношения лежит имеющий интерактивный характер образовательный процесс, в ходе которого происходит создание индивидуализированной разновидности «идеального» объекта. Условия, при которых может быть достигнута его цель, создаются благодаря выполнению каждым участником строго определенных функций, обусловленных спецификой образовательной деятельности в целом.

Поведение участников, их деятельность по реализации рассмотренных функций, направленная на достижение индивидуального образовательного результата обучающимся, наполняют материальное содержание образовательного правоотношения. Последнее через свое юридическое содержание оказывает регулятивное воздействие, определяет, каким будет фактическое взаимодействие его участников.

Понятие юридического содержания правоотношения тесно связано с понятиями субъективного права и юридической обязанности. Последние представляют собой равнозначные системные элементы правоотношения, отличающиеся своим содержанием. Субъективному праву всегда соответствует установленная объективным правом обязанность, так как, по общему правилу, права одних лиц удовлетворяются через обязанности других. Такое противостояние субъективных прав и корреспондирующих им обязанностей в правоотношении представляет собой связь и, соответственно, обусловливает связанность управомоченного и правообязанного субъектов с учетом специфики правового режима объекта субъективного права. Взаимосвязанные права и обязанности участников, объем и пределы которых в общем виде определяются нормами права, и составляют юридическое содержание правоотношения.

В правовой науке широко распространено (и считается устоявшимся) предложенное С. Н. Братусем определение субъективного права, понимаемого как «обеспеченная законом мера возможного поведения» правомочного субъекта (гражданина или организации) в целях удовлетворения его законных интересов и потребностей ^[307]. Субъективное право, как правило, обеспечивается юридическими обязанностями других лиц. Юридическая обязанность представляет собой гарантированную законом (и обеспеченную возможностью государственного принуждения) необходимость или вид и меру должного (требуемого) поведения обязанного лица, которым оно должно следовать в интересах управомоченного субъекта ^[308].

И субъективное право, и юридическая обязанность по своему содержанию являются многоплановыми и структурно состоят из нескольких элементов. В рамках настоящего исследования представляется целесообразным определить состав и содержание правомочий субъективного права как элемента образовательного отношения, рассмотрев их через призму выработанной в правовой науке его общей (типичной) структуры ^[309].

Обращаясь к образовательному правоотношению, следует заметить, что характеристики права на образование, а также содержание общественных отношений, возникающих в процессе обучения и воспитания, дают основания предположить, что правомочия обладателя субъективного права на образование имеют значительное своеобразие, которое обусловлено тем, что сущность данного субъективного права нельзя определить только через обязанность другого лица.

Наиболее сложным в теоретическом и практическом плане является содержание права-поведения. Так, применительно к гражданским правоотношениям это правомочие означает, что собственник может совершать активные действия в отношении принадлежащих ему имущества или неимущественных прав, например выращивать цветы на принадлежащей ему земле, заключить договор на публикацию своей книги.

В сфере образования это правомочие может быть реализовано в нескольких формах. Прежде всего управомоченный субъект может принять меры по реализации своего права, например, направив заявление и необходимые документы в выбранное образовательное учреждение и приняв участие в сдаче вступительных испытаний и прохождении конкурсного отбора, заключив договор на оказание дополнительных платных образовательных услуг и т. п. Он вправе также перевестись в другое образовательное учреждение, на иное направление подготовки (специальность), отказаться от продолжения обучения и прекратить образовательное отношение, а также совершить иные действия в пределах границ правомерного поведения либо отказаться от совершения собственных действий. Эти действия осуществляются управомоченным субъектом, обладающим соответствующей образовательной правосубъектностью, по своему желанию (воле, усмотрению), за исключением установленных законом случаев. Возможность их совершения юридически обеспечена.

В силу специфики объекта образовательного правоотношения право на собственные действия в процессе обучения и воспитания имеет принципиальные отличия. Как было показано, особенностью образовательного процесса является его интерактивный характер. Достижение каждым обучающимся индивидуального образовательного результата, соответствующего требованиям образовательной программы к уровню подготовки выпускников, обеспечивается совместными усилиями управомоченной и правообязанной сторон. Этот результат во многом зависит от качества работы педагогов, их опыта и квалификации, от эффективности используемых методик преподавания, учебных пособий, организации образовательного процесса, наличия соответствующего материально-технического обеспечения, однако его достижение не может быть обеспечено усилиями одной только правообязанной стороны. Только при наличии воли и желания, подтвержденных собственными активными положительными действиями, обучающийся может овладеть знаниями, выработать умения и навыки, сформировать личностные качества и развить способности («ключевые компетенции») в объеме, предусмотренном изучаемой образовательной программой. Это означает, что факты результативного освоения образовательной программы, а также соответствия достигнутого обучающимся индивидуального образовательного результата параметрам планируемого результата («идеального» объекта) могут быть подтверждены только самим обучающимся.

Рассмотренные действия выполняются управомоченным субъектом не в пользу правообязанной стороны, а в свою личную пользу, поскольку позволяют удовлетворить его собственный интерес в образовательном правоотношении. Это, на первый взгляд, дает основания считать, что он может быть произволен в выборе модели поведения. Вместе с тем его отказ от осуществления активных положительных действий в процессе обучения означает, что образование не будет получено, а цель образовательного отношения достигнута, что в целом делает бессмысленным установление или продолжение такого правоотношения. Таким образом,совершение собственных действий управомоченным субъектом в течение всего процесса освоения образовательной программы является необходимостью, которая имеет объективный характер.

Однако положение, при котором осуществление возможности является необходимостью, порождает с точки зрения теории противоречие, так как фактически означает, что право превращается в обязанность. Ряд авторов рассматривал эту ситуацию как принципиально противоречащую учению о праве и обязательстве. Между тем некоторые правоведы высказались за то, что у управомоченного лица могут сущест вовать определенные долженствования. При этом характер таких долженствований управомоченного субъекта может носить не только отрицательный (должен воздерживаться), но и положительный характер, когда в целях надлежащего исполнения принадлежащего ему права управомоченное лицо вынуждено совершать активные положительные действия.

Этот подход по-разному обосновывался исследователями. В частности, весьма интересным представляется суждение Л. А. Чеговадзе, высказанное по поводу гражданско-правовых отношений. Исследователь полагает, что свобода усмотрения лица, реализующего принадлежащее ему субъективное право, не может быть беспредельной, то есть препятствовать осуществлению как прав других лиц, так и своего собственного социального интереса, и подлежит ограничению нормами объективного права и усмотрением другой стороны правоотношения ^[310].

Несколько иную позицию высказала Р. О. Халфина. Признавая, что осуществление права или отказ от осуществления права чаще всего зависят от воли управомоченного, исследователь утверждает, что субъект при этом может быть вынужден осуществлять свое право, но только тогда, когда этого требуют публичные интересы ^[311]. То есть в случае, когда субъективное право реализуется одновременно и как личный, и как публичный интерес, вынужденное осуществление своего права становится обоснованным. Очевидно, что такие долженствования могут возникнуть на основе общего запрета или общего предписания, то есть на основании императивных указаний закона.

Данный подход в определенной степени может быть применен к сфере образования. С учетом приведенных выше суждений об объективных особенностях образовательного процесса следует предположить, что в образовательном правоотношении рассматриваемое правомочие субъективного права включает в себя не только возможность, но и долженствование. Последнее распространяется как на действия по обучению (активное участие в формах учебной работы, предлагаемых педагогом, выполнение домашних заданий, подготовка к семинарам, написание курсовых работ, докладов, сдача экзаменов и т. п.), так и на пассивное воздержание от действий, препятствующих реализации права других лиц (например, затрудняющих работу педагога на занятиях или снижающих ее эффективность, препятствующих нормальному функционированию образовательного учреждения). Его особенностью является то, что данное долженствование не только существует как возможность в абсолютном правоотношении, но и непременно реализуется в каждом конкретном образовательном правоотношении. При этом его реализация не исчерпывается единичным актом, как, например, это может быть в гражданском правоотношении, но является состоянием, длящимся на протяжении всего образовательного правоотношения.

Таким образом, в образовательном правоотношении управомоченный субъект обладает долженствованием в силу самой принадлежности субъективного права. По точному замечанию Л. А. Чеговадзе, субъективное право предоставляет лишь возможность поведения, вид и мера которого обозначены принадлежностью именно этого права. То есть дозволенным является только должное поведение («должное» не в смысле «подлежащее безусловному исполнению», а в смысле «возможное к осуществлению только надлежащим образом») ^[312].

В образовательном правоотношении более традиционным выступает право-требование, подразумевающее возможность предъявления требований соответствующего поведения (совершения или воздержания от совершения действий) от правообязанного лица. Это правомочие всегда существует в потенции, но не всегда реализуется. В процессе правоотношения управомоченный субъект оценивает фактическое поведение правообязанной стороны (ее представителей) как допустимое или адекватное законодательной модели либо как неадекватное. В случаях, если обязанность не исполняется либо исполняется ненадлежащим образом, он вправе указать правообязанному субъекту на его обязанность и потребовать ее исполнения должным образом. Например, обучающийся вправе потребовать соблюдения установленных законом условий осуществления образовательного процесса, объективного оценивания, замены не имеющего надлежащей квалификации преподавателя на другого, предоставления возможности пользоваться библиотечно-информационными ресурсами образовательного учреждения и т. п.

Право требования установленного поведения от правообязанной стороны прекращается с завершением образовательного отношения. В случае, если претензии по поводу бездействия и действий правообязанной стороны, ведущих к нарушению субъективного права, не были предъявлены в рамках образовательного правоотношения, управомоченный субъект не вправе предъявить их правообязанной стороне по его окончании.

В случае же неисполнения правообязанной стороной ее обязанности либо правомерных требований субъекта права управомоченная сторона может прибегнуть к государственному принуждению, тем самым реализовав свое субъективное право в форме права-притязания. В сфере образования, как правило, проблемные ситуации разрешаются путем обращения в вышестоящий орган управления образованием, хотя в последние годы стала расширяться практика решения спорных вопросов в судебном порядке.

Субъективное право на образование включает также право-пользование, представляющее собой возможность пользоваться на основе данного права определенной разновидностью нематериального духовного блага, возникающего в ходе образовательного процесса. Управомоченное лицо, вступая в образовательное отношение, уже обладает образованием определенного уровня, что, как правило, подтверждено документом установленного образца (за исключением дошкольного образования). Собственно, на его основе, то есть с использованием полезных свойств этого блага, осуществляется освоение образовательной программы следующего уровня. В рамках образовательного процесса происходит постепенное (в соответствии с учебным планом) приращение этого блага вплоть до достижения конкретного (реального) образовательного результата, соответствующего планируемому образовательной программой результату, то есть присвоения его новой разновидности.

Наличие рассмотренного правомочия в составе субъективного права обучающегося также обусловлено спецификой объекта образовательного правоотношения. Как уже отмечалось, достигнутый образовательный результат как индивидуализированная разновидность присвоенного обучающимся нематериального духовного блага, навсегда останется с тем, кто его получил, и в дальнейшем будет проявляться только как совокупность личных свойств и личностных качеств человека. Даже если реализация образовательной программы не предполагает выдачу документа об образовании (квалификации), полученные знания, умения, навыки, сформированные и развитые личностные качества и способности будут востребованы получившими их лицами в процессе социальной и профессиональной самореализации, то есть использованы как в личных интересах, так и в интересах общества и государства. Показательно, что утрата документа о получении образования и/или квалификации и оснований его выдачи, не позволяющие выдать дубликат, не означает утрату полученного блага, поскольку обладающий им человек всегда может заново пройти аттестацию, подтвердить свой образовательный уровень и получить новый документ об образовании/квалификации.

Субъективному праву обучающегося в образовательном правоотношении корреспондируют соответствующие обязанности образовательного учреждения (организации) и его представителей (педагогических работников). Ведущей в структуре элементов юридической обязанности образовательного учреждения (организации) как правообязанного лица выступаетнеобходимость совершения активных положительных действий в пользу управомоченных лиц и воздержания от действий, запрещенных законом.

Юридическая обязанность имеет императивный характер, что обеспечивается возможностью обращения к государственному принуждению. Управомоченная сторона в процессе осуществления субъективного права оценивает фактическое поведение представителей правообязанной стороны с точки зрения соответствия законодательной модели и в случае несоответствия вправе указать им на их обязанность. Необходимость нести юридическую ответственность за невыполнение установленных обязанностей, неисполнение законных требований управомоченного лица, обращенных к правообязанной стороне, а также за воспрепятствование управомоченному лицу пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право, относится к основным элементам юридической обязанности.

Успешное решение образовательным учреждением (организацией) своих функциональных задач свидетельствует о надлежащем исполнении возложенных на него обязательств в рамках образовательного правоотношения, от чего, как было показано, зависит репутация конкретного образовательного учреждения и его педагогического коллектива, а в конечном итоге и сама возможность заниматься образовательной деятельностью.

В то же время, как уже отмечалось, правообязанная сторона (образовательное учреждение [организация] и педагогические работники) своими односторонними действиями может выполнить только такие свои обязательства, которые связаны с организацией и обеспечением образовательной деятельности и аттестационных мероприятий, то есть созданием условий для получения управомоченной стороной образования в объеме, предусмотренном конкретной образовательной программой, а также условий для подтверждения образовательного результата и получения документа об образовании/квалификации. Освоение образовательной программы, реализуемой правообязанной стороной, возможно только при условии активного и ответственного участия в образовательном процессе обучающегося (при возможном содействии его родителей или законных представителей), то есть реализации им как управомоченной стороной правомерного должного поведения. Последнее предусматривает, что управомоченная сторона образовательных правоотношений должна выполнять обязанности, связанные с обеспечением освоения соответствующей образовательной программы, а в случае получения цензового образования — также подтверждать качество полученного образования с тем, чтобы результат был зафиксирован на итоговой аттестации и подтвержден соответствующим документом об образовании и/или квалификации.

Очевидно, что правообязанная сторона (так же, как и управомоченная) заинтересована в том, чтобы правоотношение развивалось и достигло своей цели. Поэтому она вправе рассчитывать на положительные действия управомоченной стороны, обусловленные ее функциями в общественном образовательном отношении, а также на воздержание управомоченной стороны от негативных, разрушительных действий, которые являются и нецелесообразными, и неправомерными. Это предполагает наделение правообязанной стороны рядом правомочий императивного характера, которые позволили бы обеспечить выполнение обучающимся тех положительных действий, которые необходимы для качественного освоения материала, предусмотренного образовательной программой, а также воздержание от нецелесообразного и неправомерного поведения. Только при условии обладания такими правомочиями субъекты, исполняющие в правоотношении юридическую обязанность, смогут гарантированно обеспечить получение обучающимся качественного образования, то есть результата освоения конкретной образовательной программы ^[313].

Рассматриваемая особенность юридической обязанности в образовательном правоотношении была замечена В. М. Сырых. Так, рассуждая о специфических чертах образовательных правоотношений, исследователь обращает внимание на то, что педагогические работники, являясь обязанной стороной, «выполняют властные полномочия» по отношению к обучающимся ^[314]. Однако позволим себе не согласиться с тем, что правомочия, дополняющие юридическую обязанность правообязанной стороны образовательного правоотношения, следует рассматривать исключительно как властные.

Представляется, что указанные правомочия правообязанной стороны проявляются в возможности требовать от обучающегося правомерного и вместе с тем целесообразного поведения. То есть они проявляются в виде права-требования, которое существенно отличается от относимых к властным полномочиям права-распоряжения и права-приказа, прежде всего тем, что оно всегда направлено на корреспондирующую ему обязанность. Специфика образовательного правоотношения проявляется здесь в том, что право-требование, во-первых, принадлежит не только управомоченной, но и правообязанной стороне, а во-вторых, в том, что в данном случае право-требование направлено не на юридическую обязанность, а на долженствование обучающегося, возникающее в силу принадлежности субъективного права на образование. При этом важно учесть, что в настоящее время ввиду правовой необеспеченности данного долженствования возможностью государственного принуждения эффективность права-требования со стороны правообязанного лица в условиях образовательного правоотношения может быть недостаточной.

Таким образом, исследование состава и содержания субъективного права и юридической обязанности как элементов образовательного правоотношения позволило установить, что они характеризуются значительным своеобразием.

Особенность субъективного права обучающегося проявляется в том, что оно имеет двойственный характер, так как включает в себя не только ряд правомочий (право-поведение, право-требование, право-притязание, право-пользование), но и дополняется долженствованием. Последнее обусловлено тем обстоятельством, что в образовательном правоотношении такое правомочие обучающегося, как право-поведение, предполагающее право на собственные активные действия, должно быть реализовано обязательно: совершение собственных положительных действий управомоченным субъектом, а также воздержание от негативных действий в течение всего процесса освоения образовательной программы является необходимостью, которая имеет объективный характер. Хотя указанные долженствования представляют собой меру необходимого поведения, они не является юридической обязанностью в привычном ее понимании, поскольку предписываются не правообязанному, а управомоченному лицу. Такие долженствования могут возникнуть на основе общего запрета или общего предписания, то есть на основании императивных указаний закона.

Особенность юридической обязанности образовательного учреждения (организации) и педагогических работников проявляется в том, что выполнение составляющих ее долженст вований не представляется возможным без наделения указанных субъектов правомочиями, проявляемыми преимущест венно в форме права-требования, призванными обеспечить исполнение обучающимися их долженствований. Только при условии обладания такими правомочиями правообязанная сторона сможет взять ответственность за ту часть своих обязательств, которая в силу объективных причин не может быть выполнена посредством ее односторонних действий. В образовательных правоотношениях с обучающимися, которые еще не получили общего образования, исполнение указанных долженствований частично может быть обеспечено родителями (законными представителями).

Рассмотренная конструкция субъективного права и юридической обязанности обусловлена свойствами объекта образовательного правоотношения и вытекает из содержания функций, выполняемых субъектами в общественном образовательном отношении.

Образовательное правоотношение как система: структура и взаимодействие элементов

Рассматривая образовательное правоотношение с точки зрения системного подхода, не представляется возможным ограничиться изучением только его элементов. Как подчеркивает И. В. Блауберг, «системный подход исходит из того, что специфика сложного объекта (системы) не исчерпывается особенностями составляющих его элементов, а коренится прежде всего в характере связей и отношений между определенными элементами» ^[315]. Это означает, что система образовательного правоотношения должна быть рассмотрена и в ее статическом состоянии, что позволит проследить структурные связи, и в динамике, благодаря чему выявятся связи генетические. Любая система представляет собой неразрывное единство генезиса и структуры, которые «в совокупности охватывают все стороны, аспекты, части явлений, которые присущи их статическим и динамическим процессам» ^[316]. В процессе такого исследования возможно определить роль и значение каждого элемента в изучаемой системе, а также выявить системообразующие связи.

Изучение связей и отношений между элементами образовательного правоотношения целесообразно начать с их функциональной характеристики, что позволит приступить к выявлению «устойчивых связей», которые «обеспечивают упорядоченность» структуры ^[317]. Как было установлено, самостоятельными элементами идеальной конструкции образовательного правоотношения являются все субъекты, субъективное право, юридическая обязанность, а также объект. Субъектами образовательного правоотношения являются физические и юридические лица, функции которых обусловлены целями и спецификой образовательной деятельности. Так, обучающийся осваивает образовательную программу. Образовательное учреждение (организация) обеспечивает для этого все необходимые (прежде всего, организационные) условия, в том числе приглашает педагогических работников. Функциональная задача последних заключается в непосредственном проведении образовательного процесса, создании необходимых и достаточных условий для того, чтобы субъекты, осваивающие образовательную программу, могли овладеть совокупностью нематериальных, духовных благ, объем и содержание которых определяется соответствующей образовательной программой, и тем самым удовлетворить свои образовательные потребности. Функциональной задачей родителей является создание дополнительных условий для результативного освоения детьми образовательных программ общего образования.

Как было отмечено, целесообразность участия всех субъектов в образовательном правоотношении определяется наличием его объекта, который в силу своего общего свойства способствует удовлетворению образовательных интересов и потребностей управомоченной стороны (обучающихся). Одновременно это позволяет правообязанной стороне (образовательному учреждению или организации) удовлетворить свой интерес — выполнить общественно-государственную миссию, оказав содействие в реализации права на образование.

Специфика объекта, проявляемая прежде всего в способах его создания и использования полезных свойств, определяет тот оптимальный (по сути, единственно возможный) характер поведения субъектов, благодаря чему образовательное правоотношение в итоге достигает своей цели. Как было показано, объект образовательного правоотношения не находится в распоряжении правообязанной стороны, более того она не может его создать своими собственными усилиями. Условием удовлетворения интересов и потребностей управомоченных субъектов является трансформация объекта, который в процессе развития правоотношения фактически создается в новом качестве благодаря совместным активным усилиям обеих сторон. Только активное целенаправленное взаимодействие всех субъектов образовательного правоотношения может обеспечить переход объекта из его «идеальной» формы в «реальную» и, следовательно, достижение обучающимся той совокупности знаний, умений, навыков, «ключевых компетенций», по поводу которой образовательное правоотношение было установлено.

Взаимодействие всех субъектов в образовательном процессе можно охарактеризовать каксвязь взаимодействия. В свою очередь, она обеспечивает связь преобразования, то есть связь между «идеальным» объектом, по поводу которого устанавливается образовательное правоотношение, с «реальным» (создаваемым) объектом, на который направлена правовая деятельность субъектов.

Правовые рамки активности субъектов могут быть определены благодаря наличию в составе образовательного правоотношения таких элементов, как субъективное право и юридическая обязанность. Их содержание и специфика объективно вытекают из функций каждого субъекта в общественном образовательном отношении, способов их совместной деятельности и взаимодействия (интерактивной деятельности) сторон.

Поскольку в образовательном правоотношении прежде всего важен правовой режим, в котором осуществляется интерактивная деятельность субъектов в связи с объектом, то функция субъективного права и юридической обязанности как системных элементов заключается еще и в том, чтобы установить и закрепить этот правовой режим. Только в этом случае мы получим юридическую конструкцию, призванную обеспечить достижение цели системы правовым способом. В рамках указанной конструкции субъекты представляют собой такие элементы, которые находятся в правовой связи друг с другом. Сама возможность такой правовой связи допускается в силу наличия субъективного права и юридической обязанности, системная функция которых состоит еще и в том, чтобы обеспечивать правовые связи субъектов между собой.

В системе, представляющей собой правоотношение, все правовые связи между субъектами можно охарактеризовать как связи функционирования, поскольку они «обеспечивают реальную жизнедеятельность» всей системы ^[318]. Однако сами они обеспечиваются за счет взаимосвязи корреспондирующих друг другу субъективного права и юридической обязанности. Поскольку их взаимосвязь позволяет упорядочить структуру правоотношения, ее можно охарактеризовать каксвязь строения, или структурную связь.

В рамках образовательного правоотношения прослеживаются два типа устойчивых правовых связей, определяющих специфику его структуры. Первый тип представлен отношениями, возникающими между обучающимся и педагогом. Эта правовая связь (условно она может быть обозначена как

«педагогические отношения»), обеспечивает преобразование объекта в его конечную форму — индивидуальный образовательный результат управомоченного субъекта, а потому она является ключевой правовой связью. В то же время она не может существовать сама по себе: педагогический работник не является самостоятельным элементом системы образования и участвует в образовательном правоотношении только при условии заключения трудового договора с образовательным учреждением (организацией). Поэтому для обеспечения рассмотренной правовой связи в рамках образовательного правоотношения выделяютсяорганизационные правовые связи. Их общее название обусловлено характером деятельности, в процессе которой они возникают и существуют, то есть организационной деятельности по созданию необходимых условий для того, чтобы в ходе образовательного процесса каждым из обучающихся был достигнут запланированный программой образовательный результат.

В рамках образовательного правоотношения организационные правовые связи возникают между: образовательным учреждением (организацией) и субъектом права на образование, который становится обучающимся; образовательным учреждением (организацией) и родителями (законными представителями) обучающегося; образовательным учреждением (организацией) и педагогическими работниками (помимо трудового договора).

Каждая из перечисленных организационных правовых связей направлена на обеспечение ключевой правовой связи. Так, в рамках отношений между образовательным учреждением и субъектом права на образование (обучающимся) осуществляются прием и в установленных случаях конкурсные процедуры, предшествующие зачислению, организация учебного процесса, контроль успеваемости, а также соблюдения дисциплины и правил внутреннего распорядка в процессе освоения образовательной программы, организация аттестационных мероприятий, включая итоговую аттестацию, подготовку и оформление необходимой документации, в том числе документа об образовании и/или квалификации. Если в образовательном правоотношении принимают участие родители (законные представители) обучающегося, то они будут восполнять недостающую дееспособность обучающихся во всех перечисленных организационных вопросах. Кроме того, родители могут принимать участие в управлении образовательным учреждением (организацией).

Отношения образовательного учреждения (организации) и педагогических работников не исчерпываются только трудовым договором. Педагог — это не просто наемный работник с определенным кругом обязанностей. Он является представителем образовательного учреждения (организации) как правообязанной стороны образовательного правоотношения, ответственным за проведение образовательного процесса на высоком профессиональном уровне. Это означает, что образовательное учреждение (организация) должно обеспечить необходимые условия для осуществления профессиональной деятельности педагогов. Поэтому организационные отношения между образовательным учреждением (организацией) и педагогами включают вопросы распределения нагрузки, расписания, повышения квалификации, профессиональной аттестации, а также вопросы участия в управлении, реализации академических свобод.

Таким образом, образовательное учреждение (организация) в силу своих функциональных задач состоит с каждым из остальных участников образовательного правоотношения в правовой связи организационного характера. Тем самым обеспечивается организационная основа «педагогических отношений» — правовой связи между обучающимся и педагогом, благодаря которой осуществляется образовательный процесс и обеспечивается приобретение обучающимся той совокупности нематериальных, духовных благ, по поводу которой было установлено образовательное правоотношение.

В то же время выделение рассмотренных правовых связей весьма условно, поскольку законные интересы и потребности всех субъектов в связи с образованием могут быть удовлетворены только в результате участия в образовательном правоотношении, а не «педагогическом» или «организационном». В силу наличия единой цели — обеспечения (содействия) реализации права на образование — образовательное правоотношение не может быть рассмотрено как суммативное образование, состоящее из отдельных правовых связей. Наличие рассмотренных правовых связей означает не разрозненность, а напротив, цельность и органичность системы образовательного правоотношения. Каждая из рассмотренных связей может быть охарактеризована как системообразующая связь, способствующая функционированию всей системы. Тем не менее эти связи представляются различными по своему значению.

В силу того, что каждая из рассмотренных связей демонстрирует взаимодействие элементов системы, можно говорить о наличии в образовательном правоотношении связей координации. К таковым относятся связи между образовательным учреждением и обучающимся (его родителями или законными представителями), между обучающимся и педагогическим работником, между образовательным учреждением и педагогическим работником, между родителями и педагогическим работником.

Поскольку образовательное правоотношение устанавливается между обучающимся (его родителями или законными представителями) и образовательным учреждением (организацией), постольку данная связь является первичной. В процессе развития системы она порождает другие связи — между обучающимся и педагогическим работником, между родителями (законными представителями) и педагогическим работником, а также влияет на возникновение связи между образовательным учреждением и педагогическим работником, поскольку им необходимо координировать действия по организации образовательного процесса. Наличие первичной и вытекающих из нее связей позволяет сделать вывод о том, что в образовательном правоотношении имеют место связи развития, представляющие собой модификацию связей функционирования. В то же время образование новых связей свидетельствует о том, что в образовательном правоотношении наряду со связями координации присутствуют связи субординации. Это подчеркивает тесную структурную взаимосвязь элементов в рамках единого образовательного правоотношения.

Каждая из рассмотренных связей, взятая по отдельности, имеет свою структуру, упорядоченность которой, как было отмечено, обеспечивается благодаря таким элементам, как субъективное право и юридическая обязанность, взаимосвязь которых можно охарактеризовать как системообразующую связь строения, или структурную связь. В силу специфики объекта, опосредующей особенности субъективного права и юридической обязанности, которые дополняются, соответст венно, долженствованиями и правомочиями, можно предположить, что в образовательном правоотношении присутствуют две разновидности структурных связей— не только традиционная взаимосвязь субъективного права и юридической обязанности, но ивзаимосвязь корреспондирующих друг другу долженствований управомоченной стороны и правомочий правообязанной стороны. Последняя (нетрадиционная для правоотношения) структурная связь обусловлена необходимостью обязательного активного участия в правоотношении управомоченного субъекта (обучающегося).

Представляется, что обучающийся является таким элементом, который запускает весь системный механизм ^[319]. В этом смысле следует согласиться с А. Толкаченко в том, что «учитель появляется там и тогда, где и когда появляются ученики» ^320]. Для возникновения образовательного правоотношения необходимо наличие субъекта права на образование, — без его активного участия в образовательном процессе невозможно достижение планируемого образовательного результата и, соответственно, удовлетворение взаимных интересов сторон в образовательном правоотношении. Обучающийся, не воспользовавшийся своим субъективным правом (особенно в части права на собственные положительные действия), превращается в тот самый «мертвый элемент», который либо останавливает всю систему, либо лишает ее способности к целесообразному функционированию, что делает невозможным достижение цели.

Приведенные доводы со всей очевидностью выявляют неординарную роль обучающегося в системе образовательного правоотношения. Надо полагать, что эта роль обусловленагенетической связью образовательных правоотношений с правом на образование. Ведь обучающийся является единственным из субъектов, чья образовательная правосубъектность определяется конституционным правом на образование. Реализуя это право посредством вступления в образовательное правоотношение, обучающийся тем самым обеспечивает становление, развитие и целенаправленное функционирование этой системы.

Генетическая связь образовательных правоотношений с правом на образование позволяет выявить роль других элементов данной системы. Как было показано, объективно существующее в виде потенциальной возможности право человека на образование в установленном образовательном правоотношении проявляется как субъективное право обучающегося. Его реализация настолько важна для обеспечения функционирования всей системы, что обеспечивается не только юридической обязанностью, но и дополнительной взаимосвязью долженствований управомоченной стороны и корреспондирующих им правомочий правообязанной стороны. Не менее значимым элементом представляется юридическая обязанность. Ее неисполнение (или неполное, непоследовательное исполнение) образовательными учреждениями (организациями) и педагогическими работниками может привести к дисфункционированию системы или ее полной остановке. Представляется, что в системе правоотношения эти равнозначные элементы играют связующую роль, поскольку обеспечивают правовые связи субъектов.

Учитывая системную значимость функций, выполняемых в образовательном правоотношении образовательными учреждением (организацией) и педагогическими работниками, которые в определенных случаях вместе с родителями (законными представителями) обучающегося обеспечивают создание условий для реализации его права на образование, можно констатировать, что отсутствие данных элементов в системе образовательного правоотношения не позволяет вести речь о наличии системы как таковой. Их значимость как элементов системы представляются очень высокой. Так, образовательное учреждение (организация) играет в образовательном правоотношении управляющую и координирующую роль, что подтверждается участием данного субъекта в «организационных отношениях». Координирующую роль также играют родители (законные представители). Педагог представляется ключевой фигурой в организации и проведении образовательного процесса, поэтому его роль в системе образовательного правоотношения можно определить как организующую. Одновременно участие в образовательном правоотношении всех перечисленных субъектов связано с реализацией социально-значимой роли выполняющих общественно-государственную миссию образовательных учреждений (организаций) и приглашенных ими педагогических работников, а также родителей, выполняющих свой семейный и гражданский долг.

С точки зрения функционирования системы образовательного правоотношения роли обучающегося и правообязанного субъекта отличаются по своей значимости. Как было показано, пассивность обучающегося делает невозможной достижение цели правоотношения в целом. Хотя совершение им собственных положительных действий обеспечивает должную реализацию его субъективного права на образование, а для системы в целом — целесообразное функционирование, — принудить обучающегося к выполнению данного долженствования весьма проблематично. Неисполнение правообязанными субъектами своих функций также ведет к негативным последствиям, но ввиду того, что они являются носителями юридической обязанности, которая может быть обеспечена силой государственного принуждения ^[321], эта опасность менее вероятна.

В связи с этим есть основания считать, что сложная специфическая взаимосвязь всех элементов в системе образовательного правоотношения, направленная на обеспечение реализации обучающимся его субъективного права, является его важной характеристикой.

Представляется, что в достижении целей образовательного правоотношения, возможном только в случае отлаженного функционирования всей системы, заинтересован каждый его участник. Так, обучающийся удовлетворяет свои потребности в качественном образовании, чем также удовлетворены его родители. Педагогические работники реализуют свой творческий потенциал и обогащаются в личностном и профессиональном плане. Образовательные учреждения (организации), надлежащим образом выполнив общественно-государственную миссию, приобретают репутацию, привлекающую новых обучающихся. То есть в процессе активного взаимодействия друг с другом, обусловленного общей потребностью в создании объекта, каждый субъект приобретает то, чем он не мог обладать сам по себе, вне системы (вне связи с другими элементами системы).

Сходные по сути изменения происходят и с другими элементами. Так, в процессе активного взаимодействия сторон осуществляется трансформация объекта, то есть его переход из «идеальной» в конечную («реальную») форму, в которой он приобретает характеристики принадлежности управомоченному субъекту, от личности которого в дальнейшем он будет неотделим. Свойства объекта определяют интерактивный характер образовательного процесса, лежащего в основе общественного образовательного отношения, а также содержание функций каждого субъекта в общественном образовательном правоотношении. В силу неразрывности материального и юридического содержания правоотношения специфика объекта определяет особенности субъективного права и юридической обязанности, проявляющиеся в их двойственном характере: правомочия субъективного права дополняются долженствованиями, а обязательства юридической обязанности — правомочиями.

Это означает, что в процессе развития образовательного правоотношения и общего целесообразного взаимодействия всех элементов каждый из них приобретает новые интегративные качества, обусловленные общими свойствами данной системы. Это обстоятельство в совокупности с наличием разнообразных системообразующих связей ^[322]подтверждает тот факт, что образовательное правоотношение является органичной целостной системой ^[323]. Ее основной целью является обеспечение реализации права на образование, которое определяет условия становления данной системы, а также закономерности ее развития. Роль и функции каждого системного элемента обусловлены общим стремлением системы к достижению указанной цели. Этому же способствуют разнообразные системообразующие связи, в которые вступают элементы в процессе своего целесообразного функционирования. Так, рассмотренная система характеризуется наличием не только генетической и структурных связей, но и связей функционирования, развития, взаимодействия, преобразования, которые по выполняемым функциям можно разделить на связи координации и субординации. В результате общего функционирования система в целом и каждый из ее элементов приобретают новые интегративные качества. Выявленные особенности взаимосвязи и взаимодействия элементов дополняют общую специфику образовательного правоотношения.

Специфика образовательного правоотношения и его виды

Подводя итоги, следует констатировать, что характеристика элементов, входящих в состав образовательного правоотношения, а также исследование этого правоотношения как системы позволили выявить ряд специфических черт, которые состоят в следующем:

1. Субъектный состав в различных образовательных правоотношениях разнообразен и зависит, в первую очередь, от уровня образовательной программы и формы ее освоения, а также иных условий получения образования.

2. Образовательное правоотношение имеет специфический объект. Объектом идеальной конструкции образовательного правоотношения можно признать нематериальные, духовные блага (т. е. в современной образовательной парадигме — знания, умения, навыки и «ключевые компетенции»), на овладение которыми (присвоение которых) направлен интерес управомоченной стороны (обладателей права на образование).

Внешние количественно-качественные характеристики объекта конкретного образовательного правоотношения определяются соответствующей образовательной программой в форме требований к уровню подготовки выпускников, освоивших данную программу.

3. Такой «идеальный» объект существует как естественная ценность и потенциально принадлежит всем и каждому. Он не может быть передан правообязанной стороной в исключительное обладание либо отчужден каким-либо иным способом в пользу управомоченной стороны. Правовая деятельность сторон направлена на создание индивидуализированной разновидности указанных нематериальных духовных благ, параметры которых должны соответствовать требованиям к уровню подготовки выпускников, устанавливаемым образовательной программой (планируемому результату). Это выявляет способность объекта образовательного правоотношения к трансформации, в процессе осуществления которой он приобретает характеристики принадлежности управомоченному субъекту.

4. Полученный обучающимся (выпускником) образовательный результат, обобщенно понимаемый как указанная совокупность нематериальных духовных благ, индивидуален, неотделим от личности самого обучающегося (выпускника) и проявляется только как совокупность его личных свойств и личностных качеств. Соответственно приобретение (присвоение) такого объекта управомоченной стороной может быть подтверждено только самим обучающимся.

5. Специфические особенности объекта образовательного отношения, выражающиеся в способах создания и использования его полезных свойств (т. е. деятельности участников), а также в особенностях его правового режима в силу системных свойств правоотношения оказывают существенное влияние на структуру и способы реализации прав и обязанностей всех участников образовательного правоотношения, а соответственно, на материальное и юридическое содержание образовательного правоотношения.

6. Для образовательного правоотношения характерна особая конструкция субъективного права и юридической обязанности, предусматривающая наличие у обеих сторон образовательного правоотношения одновременно и правомочий, и обязательств (долженствований). Это позволяет учесть особенности образовательной деятельности как интерактивного процесса и обеспечить надлежащий правовой режим взаимодействия ее участников и регулятивное влияние на действия субъектов образовательного правоотношения.

7. Образовательное правоотношение характеризуется наличием разнообразных системообразующих связей. Важнейшей из них является генетическая связь, определяющая закономерности его становления и развития как системы, основанной на принципе свободы образования и праве человека на образование. Ему присущи также два типа устойчивых правовых связей, возникающих между его участниками по поводу объекта («педагогические» и «организационные»). Каждая из них имеет смысл только в рамках системы образовательного правоотношения, характеризующейся единством, органичностью и целостностью. За пределами этой системы остаются смежные правовые связи, возникающие в связи с в ступлением участников в иные правоотношения в сфере образования (трудовые, гражданско-правовые и т. д.).

Итак, образовательное правоотношение следует понимать как возникающую на основе норм права взаимосвязь между субъектом права на образование и образовательной организацией по поводу приобретения (присвоения) обучающимся определенной разновидности нематериальных духовных благ, конкретные параметры которых зафиксированы в образовательной программе в форме требований к уровню подготовки выпускников (планируемого образовательного результата).

Характеристика основных элементов и внутренних связей образовательного правоотношения свидетельствует о наличии специфического правового механизма, приводящего в действие всю систему ^[324]. Применяемый в настоящее время метод правового регулирования отношений в сфере образования представляет собой сочетание элементов традиционных (императивного и диспозитивного) методов.

Императивный метод в сфере образования применяется прежде всего в управлении системой образования, обеспечении исполнения установленных законодательством обязательных государственных требований и процедур (государственные образовательные стандарты, обязательность общего образования, контроль качества образования, государственная итоговая аттестация, лицензирование, государственная аккредитация, надзор за соблюдением законодательства) и т. д. Непосредственно в образовательном правоотношении элементы императивности возникают главным образом в рамках локального администрирования, «обслуживающего» образовательный процесс в образовательном учреждении (организации).

Диспозитивность проявляется при использовании субъектом права на образование возможности выбора уровня и направленности образовательной программы (за исключением обязательных уровней), направления подготовки (специальности), образовательного учреждения (организации), формы получения образования, языка обучения, педагогического профиля, дополнительных образовательных программ и услуг, обучения по индивидуальным учебным планам, на платной или бюджетной основе, а также возможности прекращения «необязательного» образовательного правоотношения по воле управомоченной стороны либо по инициативе обязанной стороны в случаях, предусмотренных законом.

В то же время традиционные методы и их сочетания не могут в полной мере обеспечить адекватного правового регулирования образовательных отношений, что подтверждает, как показал проведенный анализ, объективную потребность в разработке специальных правовых средств, способов и приемов их регулирования с учетом возможности применения мер педагогического и воспитательного воздействия.

Таким образом, результаты изучения состава, свойств и функций элементов, их взаимодействия, устойчивых структурных связей подтвердили вывод о специфичности природы и содержания, метода регулирования образовательного правоотношения, дополнили и уточнили уже выявленные его особенности.

На основе полученных результатов сформулирован также тезис, имеющий важное общеметодологическое значение с точки зрения типологии правоотношений. Характерные черты образовательного правоотношения (свойства объекта, особенности субъективного права и юридической обязанности субъектов, их специфическая взаимосвязь и взаимодействие) свидетельствуют о том, что данная система представляет собой принципиально новую юридическую конструкцию. Выявленная специфика не позволяет отнести образовательные правоотношения ни к одному из известных видов правоотношений, выделяемых на основании свойств их объектов. Так, образовательные правоотношения не являются пассивными, поскольку для удовлетворения образовательных интересов и потребностей управомоченной стороны не достаточно только ее субъективного права на получение образования и требуются ее активные действия, направленные на освоение соответствующей образовательной программы. Точно так же образовательные правоотношения не могут быть отнесены к правоотношениям активноговида, в которых главную роль играет юридическая обязанность обязанного лица, позволяющая удовлетворить интерес правомочного лица. Хотя «передача» объекта (предоставление качественного образования) является главной функциональной задачей правообязанной стороны, она не обладает этим объектом и не может создать его самостоятельно, без участия управомоченной стороны. Поэтому представляется, что по объекту и юридическому содержанию образовательное правоотношение можно определить как интерактивное, характеризующееся активным поведением обеих сторон правоотношения.

В целом результаты проведенного исследования дают возможность утверждать, что образовательное правоотношение по своей правовой природе не относится ни к административно-правовым, ни к гражданско-правовым отношениям, но представляет собой особый, самостоятельный вид общественных отношений, урегулированных правом. В этом качестве оно является важным элементом механизма правового регулирования отношений в сфере образования и требует надлежащего законодательного оформления.

В силу многообразия образовательных интересов и потребностей субъектов права на образование образовательные правоотношения, возникающие на практике, довольно заметно различаются между собой, что обусловливает потребность в их классификации. Первая научно обоснованная классификация образовательных правоотношений, подразделяющая их по уровням образования, была предложена В. М. Сырых. Такая классификация, по его мнению, в полной мере «способствует выявлению специфической сущности отдельных видов внутри одного и того же рода, а также раскрытию устойчивых сущностных связей между отдельными видами» ^[325]. Однако ввиду того, что она охватывает только цензовое образование, за рамками классификации остаются образовательные правоотношения, которые не предполагают достижения образовательного уровня (ценза). Кроме того, она не позволяет в полной мере учесть реального разнообразия рассматриваемых отношений, так как отношения, возникающие в связи с получением образования одного и того же уровня, например общего образования в традиционной школе, кадетском колледже или коррекционном образовательном учреждении, имеют значительные отличия, требующие учета при их законодательной регламентации.

Образовательные правоотношения различаются (следовательно, могут быть классифицированы) по различным основаниям. В первую очередь, их характеристики зависят от правовых режимов и возможностей, существующих в системе образования (вид получаемого образования [обязательное/ необязательное]; тип образовательной программы [основная и дополнительная, стандартизированная и нестандартизированная]; форма получения образования [очная, очно-заочная, заочная, экстернат, семейное образование]; тип образовательного учреждения [школа, высшее учебное заведение и др.] и т. д.). Дополнительным, но не определяющим, условием являются финансовые основания осуществления образовательного процесса. Рассмотренные показатели, как правило, действуют по совокупности, формируя существующее на практике разнообразие образовательных правоотношений.

С учетом этого в качестве основания классификации можно предложить образовательные условия, под которыми понимается совокупность факторов образовательного процесса, определяемых в зависимости от вида получаемого образования, типа образовательной программы, формы получения образования, типа образовательного учреждения. Выделяемые на основе образовательных условий виды образовательных правоотношений в юридическом смысле различаются по субъектному составу, соотношению императивного и диспозитивного методов правового регулирования, по объему и содержанию правомочий и обязательств сторон.

При разделении образовательных правоотношений по критерию образовательных условий, создаваемых правообязанной стороной, прежде всего должна учитываться форма получения образования. Например, при таких формах получения образования, как экстернат и семейное образование, участие правообязанной стороны образовательного правоотношения в создании необходимых условий для достижения индивидуального образовательного результата представляется минимальным. В соответствии с положениями «О получении общего образования в форме экстерната» ^[326] и «Об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации» ^[327] данные формы предполагают самостоятельное освоение общеобразовательных, а также основных образовательных программ высшего профессионального образования по ряду специальностей с последующей промежуточной и государственной (итоговой) аттестацией. То есть образовательный процесс организуется и проводится силами управомоченной стороны — вне образовательного учреждения (организации) и без постоянного непосредственного участия его представителей (педагогических работников). Поскольку обучающиеся самостоятельно осваивают соответствующую образовательную программу, то правообязанная сторона не несет ответственности за качество образования, получаемого обучающимися в семье или экстерном, а также за жизнь и здоровье этих обучающихся во время образовательного процесса. Следовательно, при таких формах освоения образовательных программ правообязанная сторона не нуждается в соответствующих правомочиях в полном объеме и не обладает ими в этой части.

Функции правообязанной стороны в данном правоотношении сводятся, как правило, к организации и проведению консультаций, отдельных занятий и аттестационных мероприятий, а следовательно, рамками этих мероприятий ограничивается ее ответственность и правомочность. На этом основании правообязанная сторона содействует исполнению управомоченной стороной ее долженствования, связанного с подтверждением соответствия достигнутого образовательного результата планируемому результату. Долженствование, обусловленное необходимостью результативного освоения образовательной программы, исполняется обучающимся (возможно, при содействии родителей) без участия правообязанной стороны.

С одной стороны, объем долженствований управомоченной стороны сокращается: обучающиеся не обязаны посещать занятия и в связи с этим соблюдать правила внутреннего распорядка, предусмотренные уставом образовательного учреждения (организации). Но, с другой стороны, при этом изменяется объем и содержание долженствования, связанного с освоением образовательной программы. В данном случае обучающиеся обязаны не просто активно и ответственно участвовать в образовательном процессе, но и управлять, и организовывать сам процесс. Последнее может быть реализовано как самими обучающимися, так и их родителями (законными представителями).

Специфика образовательных правоотношений, возникающих при получении образования в семье или экстерном (вне образовательного учреждения), состоит в том, что обучающийся (при возможном содействии родителей, но без участия обязанной стороны) самостоятельно обеспечивает исполнение вытекающих из долженствования обязательств, связанных с результативным освоением образовательной программы. Ненадлежащее исполнение этих обязательств не позволит успешно пройти промежуточные и итоговые аттестации и получить документ об образовании/квалификации. В случае освоения программ основного общего образования ответственность за достижение качественного результата образовательного процесса, проводимого вне образовательного учреждения (организации), несут родители обучающегося. Такая ответственность прямо не предусмотрена действующим законодательством, однако вытекает из норм Конституции РФ, Семейного кодекса РФ и Закона РФ «Об образовании», согласно которым родители или лица, их заменяющие, обязаны обеспечить получение детьми общего образования.

В то же время такие образовательные правоотношения имеют те же самые специфические черты, которые свойственны образовательным правоотношениям как особому, самостоятельному виду. Изменяется лишь содержание праватребования обучающегося, которое в данном случае предоставляет возможность требовать от правообязанной стороны только создания условий для проведения аттестационных мероприятий, что позволит зафиксировать индивидуальный образовательный результат, достигнутый обучающимся самостоятельно, и получить документ об образовании/квалификации. Следовательно, изменяется содержание и сокращается объем обязательств правообязанной стороны, а также ее правомочий, проявляемых в форме права-требования.

Таким образом, образовательные правоотношения, возникающие с целью получения образования в семье и экстерном, следует отнести к отдельному виду. Данный вид характеризуется минимальным участием правообязанной стороны и высокой степенью ответственности управомоченной стороны за исполнение вытекающих из ее долженствования совокупности обязательств, связанных с результативным освоением образовательной программы.

Сходный характер имеют правоотношения, возникающие в связи с получением профессионального образования в заочной форме, а также дистанционного образования, реализуемого с применением информационных и телекоммуникационных технологий при опосредованном взаимодейст вии обучающегося и педагога. Очевидно, что рассмотренный вид образовательных правоотношений отличается от тех образовательных правоотношений, которые возникают при получении образования в образовательном учреждении (организации), где обязанная сторона несет ответственность за жизнь и здоровье (преимущественно несовершеннолетних) обучающихся, а также организует и проводит образовательный процесс. Однако было бы ошибочно разделить образовательные отношения всего на два вида, поскольку обучение в образовательном учреждении (организации) предполагает ряд отличий с точки зрения создаваемых образовательных условий и содержания функций правообязанной стороны в образовательном процессе. Показательно, что далеко не во всех случаях эти отличия зависят от типа и вида образовательного учреждения (организации) и уровня получаемого образования.

С учетом этого в отдельный вид следует выделить образовательные правоотношения, возникающие в связи с получением основного общего образования, включая начальное образование в условиях общеобразовательного учреждения. Главная особенность правоотношений данного вида заключается в обязательном характере образования данных уровней, что соответствует нормам международно-правовых актов и Конституции РФ.

С точки зрения образовательных условий обязательность образования прежде всего предполагает высокую степень ответственности правообязанной стороны за достижение обучающимися индивидуального образовательного результата, соответствующего параметрам планируемого результата освоения образовательной программы, что, в частности, не допускает возможности отчисления обучающегося по причине неуспеваемости. Обязательный характер получаемого образования, формирование содержания образовательной программы на основе соответствующего государственного образовательного стандарта оказывает заметное влияние на метод правового регулирования отношений данного вида, что проявляется в существенном ограничении его диспозитивных начал. В то же время имеют место элементы диспозитивного метода. Это проявляется в возможности самостоятельного определения родителями (законными представителями) возраста, с которого ребенок приступит к освоению программы начального общего образования ^[328], а также возможности выбора образовательного учреждения (организации) и перехода из одного образовательного учреждения (организации) в другое, реализующее программы того же образовательного уровня. Как показывает практика, родители обучающихся довольно часто реализуют право перехода, что, как правило, бывает связано с отсутствием в образовательном учреждении (организации) образовательных условий, оптимальных с точки зрения достижения необходимого образовательного результата.

Другие характерные черты правоотношений данного вида обусловлены возрастными особенностями обучающихся и проявляются в: 1) высокой степени ответственности правообязанной стороны за жизнь и здоровье несовершеннолетних обучающихся; 2) значимости воспитательных функций; 3) участии родителей (законных представителей) обучающихся. Перечисленные черты свойственны и правоотношениям, возникающим в связи с получением среднего (полного) общего образования.

Представляется, что образовательные правоотношения, возникающие в связи с получением среднего (полного) общего образования, близки по виду к правоотношениям, возникающим в связи с получением начального профессионального образования. Для этого имеется несколько оснований. Во-первых, оба указанных уровня являются общедоступными и бесплатными (при условии получения образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях). Это предполагает общность юридических процедур при установлении образовательного правоотношения ^[329], а следовательно, характеризует функции правообязанной стороны в этой части как сходные. Во-вторых, оба уровня являются непосредственным продолжением основного общего образования, что предполагает сходные возрастные особенности обучающихся. С точки зрения образовательных условий это означает высокую степень ответственности правообязанной стороны за жизнь и здоровье обучающихся в образовательном процессе и высокую значимость воспитательной функции. В-третьих, оба уровня не являются обязательными, что предполагает возможность выбора, а также смены не только образовательного учреждения, но и направления (специальности) и профиля подготовки.

Из этого следует, что диспозитивные черты более проявлены в методе правового регулирования, чем в предыдущем виде правоотношений. Кроме того, диспозитивность проявляется также в возможности отказа от получения образования данного уровня. Это означает, что правоотношение может быть прекращено до момента его завершения (по инициативе как обучающегося, так и образовательного учреждения [организации], например по причине неуспеваемости обучающегося или в связи с систематическим нарушением правил внутреннего распорядка). Вместе с тем очевидно, что в силу различного вида образовательных программ, реализация которых требует создания ряда специфических условий (при организации обучения профессии и организации профильного обучения), а также различного состава участников ^[330], правоотношения по поводу получения среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования представляют собой смежные, но различные виды. В случае принятия законопроекта об обязательном общем образовании первые приобретут характеристики, типичные для вида правоотношений, возникающих сегодня применительно к основному общему образованию.

Много общих черт прослеживается у правоотношений, возникающих в связи с получением детьми дошкольного и дополнительного образования. Несмотря на то что такие правоотношения весьма разнообразны, представляется целесообразным отнести их к единому виду, который характеризуется: 1) участием родителей (законных представителей); 2) высокой значимостью воспитательной функции; 3) высокой степенью ответственности за жизнь и здоровье обучающихся (в силу их несовершеннолетия); 4) преобладанием диспозитивных элементов в методе правового регулирования, что проявляется в широкой возможности выбора, а также отсутствии итоговой аттестации и необходимости обязательного участия в ней с целью подтверждения и официальной фиксации образовательного результата. В подавляющем большинстве случаев освоение детьми программ дополнительного образования осуществляется на возмездной основе.

Самостоятельный вид составляют образовательные правоотношения, возникающие при получении общего образования детьми с ограниченными возможностями здоровья (в коррекционных образовательных учреждениях [организациях] различных видов). Этот вид тоже характеризуется участием родителей (законных представителей) и повышенной ответственностью правообязанной стороны за жизнь и здоровье обучающихся, что предполагает участие не только педагогов, но и медицинских работников, и высокую значимость функции воспитания. Представляется, что в силу возрастной и медицинской специфики обучающихся (воспитанников), а также обязательного характера получаемого образования, в методе правового регулирования достаточно весомой будет его императивная составляющая. В то же время диспозитивность будет проявлена в наличии характерных для подавляющего большинства образовательных правоотношений возможности выбора (в том числе смены) образовательного учреждения (организации) и формы получения образования.

Близкими по образовательным условиям, в которых они осуществляются, являются образовательные правоотношения, возникающие в связи получением в очной и очно-заочной (вечерней) формах среднего, высшего профессионального образования, а также освоения дополнительных программ повышения квалификации и переквалификации специалистов. В таких правоотношениях управомоченным субъектом является только обучающийся; его родители (законные представители) участия в правоотношении не принимают. В функциях правообязанной стороны доминирует деятельность по созданию условий для обучения профессии. Воспитательный аспект проявлен незначительно либо отсутствует. Такие факторы, как отсутствие обязательности образования, наличие академической свободы, возможность формирования индивидуального плана и графика обучения, свидетельствуют о выраженности диспозитивных элементов метода правового регулирования.

Правоотношения в связи с получением послевузовского профессионального образования обладают рядом заметных особенностей по сравнению с иными, что позволяет классифицировать их как отдельный вид. В силу возраста и высокого образовательного ценза предполагается высокая степень ответственности самих обучающихся за выполнение в срок всех учебных и аттестационных мероприятий, уравновешиваемая достаточно широкими академическими свободами аспирантов и докторантов, включая возможности выбора темы исследования, формирования индивидуального плана и т. п.

Определенные отличия имеют образовательные правоотношения, возникающие в связи с получением специального профессионального образования, которые требуют особых условий организации образовательного процесса, например военного образования (в военных училищах, вузах МВД России и т. п.), а также общего (основного и среднего полного) образования в специфических условиях, предполагающих овладение основами профессии (например в кадетских, хореографических, спортивных школах и т. п.). Характерная черта таких образовательных отношений — преобладание императивных элементов в методе правового регулирования. В случае получения военного образования это связано с одновременным поступлением обучающихся на государственную военную службу. В других случаях это связано с высокими профессиональными требованиями к обучающимся, что предполагает наличие соответствующего локального администрирования. Указанная специфика находит отражение в содержании правил внутреннего распорядка, которые обязательны для исполнения обучающимися. Диспозитивные элементы метода правового регулирования отношений рассматриваемого вида сведены к минимуму. Так, в силу профессиональной специфики рассматриваемые виды образования можно получить только в очной форме, что исключает возможность выбора формы получения образования. Возможность смены образовательного учреждения (организации) тоже представляется весьма ограниченной. Тем не менее в силу отсутствия обязательности существует возможность прекращения образовательного правоотношения до момента его планового завершения по инициативелюбой из сторон.

Самостоятельный вид образовательных правоотношений составляют такие из них, которые связаны с получением образования при одновременном (в силу их социальной специфики) постоянном пребывании обучающихся в образовательном учреждении. Такие правоотношения, в частности, возникают в процессе получения основного общего образования лицами с девиантным поведением (в условиях специализированных образовательных учреждений), а также детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей (в условиях детских домов).

Данный вид образовательных правоотношений характеризуется высокой значимостью воспитательной функции, исключительно высокой степенью ответственности правообязанной стороны за жизнь и здоровье обучающихся, а также за достижение ими необходимого образовательного результата, поскольку правоотношения возникают в связи с получением основного общего образования, которое является обязательным. В методе правового регулирования еще более отчетливо, чем в предыдущем случае, будут выражены императивные черты, усиленные ограниченными возможностями выбора, в том числе типа и вида образовательного учреждения и формы получения образования. Применительно к двум последним видам образовательных правоотношений это проявляется в большем объеме правомочий правообязанной стороны. Представляется, что указанные правомочия не ограничиваются только правом требования и могут предполагать также приказ и распоряжение ^[331] (например, правоотношения в связи с получением военного образования). В то же время преобладание элементов императивного метода в правовом регулировании отношений рассмотренных видов отнюдь не является основанием для того, чтобы рассматривать их как разновидность административно-правовых. В силу того, что такие правоотношения создаются с целью реализации права на образование и предполагают результативное освоение той или иной образовательной программы, то есть имеют соответствующие цель и объект, они являются разновидностью образовательных правоотношений и обладают свойственной им спецификой.

На этом же основании нельзя относить к гражданско-правовым образовательные правоотношения, существующие на возмездной основе. То обстоятельство, что в силу возможности, предоставленной действующим законодательством, какая-либо образовательная программа (основная или дополнительная) реализуется на возмездной основе, не изменяет юридического содержания образовательного правоотношения. Так, обучающийся (в том числе оплативший свое обучение) должен принимать активное участие в образовательном процессе и исполнять вытекающие из этого долженствования обязательства, связанные с результативным освоением образовательной программы, участием в аттестационных мероприятиях и воздержанием от негативных действий. Обучающиеся и их родители (законные представители) также не освобождаются ни от соблюдения устава образовательной организации, ни от необходимости исполнять законные требования представителей правообязанной стороны, предъявляемые в рамках их правомочий (права требования исполнения долженствования). Ведь сама по себе плата за обучение не служит гарантией достижения обучающимся соответствующего индивидуального образовательного результата и успешного прохождения итоговой аттестации (при получении цензового образования).

Кроме того, некоторые специфические черты образовательных правоотношений очевидным образом не соответствуют принципам гражданского права. В частности, наделение представителей правообязанной стороны правомочиями в форме права требования на основании закона, а не договора сторон, выпадает из рамок гражданско-правового поля, где взаимоотношения сторон строятся на основе принципа равноправия. В отличие от гражданско-правового в образовательном правоотношении право обучающегося не затрагивает личных интересов ни правообязанной стороны в целом, ни отдельных участников — ее представителей; долженствование и связанная с ним совокупность обязанностей обучающегося полностью отвечает его личным интересам и не предполагает удовлетворения личных интересов другой стороны. Они исполняются лицом не в пользу противоположной стороны правоотношения, а в свою личную пользу. Реализация долженствования (т. е. исполнение обязанностей) не исчерпывается единичным актом, но является состоянием, длящимся на протяжении всего образовательного правоотношения. Точно так же гражданским правоотношениям не свойственно подтверждение качества выполнения работ (услуг) управомоченной стороной (заказчиком или потребителем), поскольку это характерная обязанность обязанной стороны (исполнителя).

Отсутствие оснований для выделения в отдельный вид таких образовательных правоотношений, которые предполагают возможность получения образования на условиях оплаты стоимости обучения управомоченной стороной или третьими лицами, наиболее наглядно может быть показано на примере совместного обучения студентов, получающих образование на возмездной основе и за счет средств федерального бюджета. В обоих случаях правообязанная сторона создает одинаковые образовательные условия, что проявляется в одинаковом объеме обязательств, ответственности и, соответственно, правомочий в отношении управомоченной стороны. В свою очередь, и студент-бюджетник, и студент, обучающийся на возмездной основе, обладают одинаковым объемом обязательств, связанных с освоением образовательной программы и подтверждением образовательного результата в ходе аттестаций.

Таким образом, внесение управомоченной стороной платы за обучение следует рассматривать как внешнее, не затрагивающее основ и не изменяющее специфических черт условие возникновения образовательных правоотношений ^[332]. Соответст венно, выделение в рамках данной классификации образовательных правоотношений, существующих на возмездной основе, в отдельный вид представляется необоснованным. Такая форма оплаты обучения возможна при реализации любых типов образовательных программ, а возникающие правоотношения будут составлять подвид соответствующего вида образовательных правоотношений, определяемых не в зависимости от источника финансирования образовательного процесса, но в зависимости от образовательных условий, необходимых и достаточных для достижения образовательного результата в каждом конкретном случае.

Следует отметить, что данное обстоятельство не нашло надлежащей законодательной регламентации. Более того, в практикуемом в настоящее время договоре об оказании платных образовательных услуг, примерная форма которого утверждена Минобразованием России ^[333], взаимоотношения сторон полностью перенесены в ^[334]гражданско-правовое поле, что позволяет регулировать фактически только имущественные взаимоотношения сторон. В результате у самих участников такого правоотношения создается иллюзия, что право на образование можно реализовать, оплатив «образовательные услуги» обязанной стороны (исполнителя). На эту проблему, в частности, обращает внимание Т. А. Сошникова, которая вопреки решению коллегии МАП ^[335], считает, что «отчислить двоечника из вуза можно, несмотря на то, что он оплатил обучение» ^[336].

Между тем попытки регулировать образовательные правоотношения, существующие на возмездной основе, в правовом режиме гражданского права и при помощи исключительно диспозитивного метода нередко приводят к конфликтным ситуациям. Причиной конфликта, как правило, становится негативный результат образовательного процесса, полученный несмотря на строгое соблюдение сторонами всех условий заключенного между ними гражданско-правового договора об оказании платных образовательных услуг. Подобные конфликтные ситуации возникают потому, что гражданско-правовой договор надлежащим образом не отражает специфику юридического содержания образовательных правоотношений. Ответственность правообязанной стороны (исполнителя) за качество образования, предоставляемого на основании заключенного договора, прямо предусмотренная п. 3 ст. 32 Закона, вообще не предусматривается гражданско-правовым договором об оказании платных образовательных услуг.

Представляется, что правоотношения, возникающие при реализации основных и дополнительных образовательных программ на возмездной основе, должны регулироваться нормами комплексного правового института образовательного и гражданского права. Такой подход позволит не только учитывать образовательно-правовую специфику при регулировании собственно образовательных отношений, но и преодолеть исключительно гражданско-правовой подход к организации «платного» образования. В частности, в образовательном законодательстве должен быть закреплен правовой механизм обеспечения права на получение обязательного основного общего образования в том случае, если обучающийся, осваивавший указанную программу на возмездной основе, вовремя не внес плату за обучение. Кроме того, во избежание прекращения (приостановки) получения обязательного основного общего образования негосударственная образовательная организация, реализующая такие программы на возмездной основе, должна иметь соответствующие договоры с государственными и муниципальными общеобразовательными учреждениями о переводе в них своих обучающихся в случае ее ликвидации, приостановления или аннулирования лицензии.

Сходным образом нормами комплексного правового института (образовательного и административного права) должны регулироваться образовательные отношения, возникающие в связи с получением военного образования, а также основного общего образования детьми и подростками с девиантным поведением ^[337].

Наличием комплексных правовых институтов обусловлен «двойной» правовой статус обучающегося. Так, в первом случае правовой статус обучающегося будет дополняться правами и обязанностями, вытекающими из гражданско-правового договора, а во втором случае, соответственно, из статуса военнослужащего и статуса лица, содержащегося в учебно-воспитательном учреждении. Что же касается собственно образовательных прав и долженствований обучающихся, то их содержание определяется с учетом рассмотренной выше специфики, свойственной всем без исключения образовательным правоотношениям.

Виды образовательных правоотношений, выделяемые на основании существующих в сфере образования различных совокупностей образовательных условий, весьма разнообразны. Представляется, что наряду с общей конструкцией образовательного правоотношения их основные черты должны найти отражение в законодательстве при регулировании отдельных подсистем образования. Таким образом, предложенная классификация дает основания для выработки механизма правового регулирования образовательных правоотношений с учетом специфики их видов.

Вместе с тем необходимо учитывать, что, в свою очередь, в рамках каждого вида существуют различные подвиды образовательных правоотношений, имеющие свои особенности, часть которых может быть определена на основании соглашения сторон. В этой связи целесообразно поставить вопрос о создании универсального правового инструмента, позволяющего регулировать образовательные правоотношения во всем их видовом и вариативном многообразии. Таким инструментом мог бы стать письменный договор об образовании.

О необходимости разработки и практического применения договора об образовании первым из российских исследователей заявил В. И. Шкатулла ^[338]. Вопрос о необходимости такого договора поднимался также на Первой Всероссийской научно-практической конференции «Образование и право: статус участников образовательных отношений» ^[339] ^[340]. Тем не менее идея договора об образовании до сих пор не получила дальнейшего теоретического и практического развития. Между тем в практическом регулировании образовательных отношений ощущается острая потребность в таком договоре, который способствовал бы решению многих проблем во взаимоотношениях сторон образовательных правоотношений в России.

В сфере «бесплатного» образования введение практики заключения такого договора позволило бы преодолеть отрицательные черты «административно-правовых отношений по народному образованию», до сих пор проявляющиеся в большинстве государственных и муниципальных образовательных учреждений в виде неправомерного диктата правообязанной стороны ^[341]. Это отрицательно сказывается и на взаимоотношениях сторон, и на условиях образовательной деятельности, а следовательно, на качестве образования. Практика заключения договора об образовании оказалась бы полезной и при реализации различных (как дополнительных, так и основных) образовательных программ на возмездной основе, поскольку это могло бы обеспечить полноценное правовое регулирование образовательных отношений с оплатой стоимости обучения.

Наличие письменного договора об образовании могло бы стать надежным средством для согласования законных интересов сторон в рамках должного и дозволенного, определенных законом, во всяком образовательном правоотношении. Такой договор, с одной стороны, должен основываться на общих законодательных положениях, регламентирующих образовательные правоотношения как правоотношений особого, самостоятельного вида, с другой — учитывать особенности реализации прав и обязанностей сторон при обучении/предоставлении образования по определенной образовательной программе в одной из предусмотренных законодательством форм в конкретном образовательном учреждении (организации). Это бы позволило в каждом конкретном случае урегулировать права и обязанности, а соответственно, фактическое поведение участников образовательного правоотношения исходя не из представлений о методах и режимах правового регулирования, характерных для административного или гражданского права, но при помощи специфического метода образовательного права. Представляется, что введение в практику такого договора как правового инструмента, позволяющего конкретизировать нормы законодательства для субъектов права, отвечает требованиям создания правового режима, приемлемого для правового регулирования образовательных отношений. Ввиду сложности предмета регламентации проблема определения вида и содержания договора об образовании требует дальнейшей научно-теоретической разработки.

В целом результаты проведенного исследования подтвердили тезис о том, что адекватной правовой формой регулирования социальных связей, связанных с реализацией права на образование, является образовательное правоотношение. Последнее имеет специфическую юридическую конструкцию, отвечающую фактическому содержанию образовательных общественных отношений и позволяющую обеспечить реализацию интересов субъектов права в сфере образования. По своей правовой природе оно представляет собой правоотношение особого, самостоятельного вида и в этом качестве является необходимым элементом механизма правового регулирования отношений в сфере образования в целом. В силу многообразия образовательных интересов и потребностей правообладателей, а также правовых режимов и возможностей, существующих в системе образования, образовательные правоотношения обладают значительной вариативностью. Каждый из этих видов, обладая всеми необходимыми признаками образовательного правоотношения, характеризуется своеобразными субъектным составом, объемом и содержанием правомочий и обязательств сторон, соотношением элементов императивного и диспозитивного методов правового регулирования. Эти особенности нуждаются в дополнительной регламентации, которую целесообразно обеспечить посредством установления такого правового инструмента, как письменный договор об образовании, существенные условия которого должны быть определены законодательно.

_____________________________________

[269] См.: Сырых В. М., Кудрявцев Ю. А. Основные новеллы Кодекса РФ об образовании // Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: проект с изменениями и дополнениями / Отв. ред. В. М. Сырых. М.: ИЦПКПС, 2003. 228 с. С. 22.

[270] См., напр.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1092 «Об утверждении Типового положения о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в специальной реабилитации» // СЗ РФ. 1996. № 45Ст. 4562; Постановление Правительства РФ от 12 марта 1997 г. № 288 «Об утверждении Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся (воспитанников) с отклонениями в развитии» // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1326.

[271] См.: Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. М.: Юридическая литература, 1982. Т. 2. С. 146.

[272] См.: Права личности в социалистическом обществе / Н. В. Витрук, В. А. Карташкин, И. А. Ледях и др. М.: Наука, 1981. 272 с. С. 91; Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности (к методологии вопроса) // Правоведение. 1979. № 3. С. 10—17.

[273] Санитарными правилами СП 2.4.2.782—99, введенными в действие с 1 января 2000 г., возраст шесть лет и шесть месяцев определяется как минимальный возраст, с которого ребенок имеет право приступить к обучению в образовательном учреждении общего начального уровня.

[274] Сегодня известно довольно много случаев получения среднего (полного) общего образования 12-летними детьми, а высшего профессионального образования — 18-летними.

[275] См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 88.

[276] См. Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. № 196 (ред. от 30 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 13. 26 мар. Ст. 1252. П. 44.

[277] В этом отношении отдельную проблему представляет правовое регулирование образовательной дееспособности одаренных детей, способных завершить освоение программы основного общего образования, например в 9—10 лет, а среднего (полного) общего образования в 12 лет, и поступить в вуз в этом раннем возрасте, который, по общему правилу, не сопровождается наступлением полной психофизической, а тем более, социальной зрелости.

[278] С учетом современных демографических и социально-экономических процессов законодательство предусматривает возможность и более раннего наступления возраста полной зрелости: с 16 лет в случае эмансипации (Гражданский кодекс Российской Федерации, ч. 1, п. 1, ст. 27), до достижения 18 лет в случае заключения брака (Гражданский кодекс Российской Федерации, ч. 1, п. 2 ст. 21) и т. п.

[279] Согласно Семейному кодексу РФ родители несут ответственность за осуществление своих прав и обязанностей в ущерб правам и интересам ребенка. При этом в семейном законодательстве имеется в виду не только злоупотребление родительскими правами, но и другие действия, поступки родителей, которые наносят или могут нанести ущерб правам и интересам ребенка как личности. В частности, при осуществлении родительских прав родители не должны причинять вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию. Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей (п. 1 ст. 65). Это можно отнести и к семейному образованию как форме освоения общеобразовательных программ.

[280] Аннулирование лицензии до недавнего времени осуществлялось по решению суда; в 2007 году это право было закреплено за государственным органом исполнительной власти, выдавшим лицензию (п. 14 ст. 33 Закона [в редакции Федерального закона от 20 апреля 2007 г. № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об образовании”, Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” и статью 2 Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий”» // СЗ РФ. 2007. № 17. 23 апр. Ст. 1932]).

[281] См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Учебник / 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. 540 с. С. 398.

[282]В дореволюционной российской юридической науке в качестве объекта частноправовых отношений было принято рассматривать, как правило, вещи, а в публично-правовых — действия участников правоотношений. В современной юридической литературе высказываются разнообразные мнения по этому вопросу. Различные авторы относят к объекту правоотношения: материальные и нематериальные блага,на которые направлены субъективные юридические права и обязанности (см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права… Т. 1. С. 329; Сырых В. М. Указ. соч. С. 23—24), поведение его участников (см.: Иоффе О. С. Спорные вопросы учения о правоотношении // Иоффе О. С. Очерки по гражданскому праву. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1957. 292 с. С. 48; Гражданское право. Учебник. В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. 6-е изд. перераб. и доп. М.: Проспект, 2004. Т. 1. 776 с. С. 99; Хропанюк В. Н. Теория государства и права. Учебник / Под ред. В. Г. Стрекозова. 3-е изд. М.: ОМЕГА-Л, 2006. 378 с. С. 313) либо действия участников и явления (предметы) окружающего мира, на которые они направлены (см.: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе / М.: Изд-во АН СССР, 1958. 187 с. С. 150; Советское гражданское право. В 2 т. / Под ред. В. Т. Смирнова и др. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1982. Т. 1. 414 с. С. 73—74), либо правовой режим различных благ (см.: Гражданское право. Учебник. В 2 т. / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. 2-е изд. М.: Бек, 2003. Т. 1. 816 с. С. 294—295) и т. п. Особенным разнообразием отличаются подходы исследователей гражданских правоотношений, в то время как большинство административистов по-прежнему, в продолжение российской дореволюционной традиции, в качестве объекта административно-правовых правоотношений называют действия и поведение лиц. Хотя в последнее десятилетие и среди них появились сторонники множественности объектов административноправовых отношений (см.: Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации. Учебно-методический комплекс / Под ред. Н. М. Конина. М.: Норма, 2005. 479 с. С. 118).

[283] Как было показано в первой главе, предпринятое автором исследование образовательного правоотношения и его объекта основано на предложенной С. С. Алексеевым широкой трактовке правоотношения, согласно которой оно рассматривается как «единство юридической формы и материального содержания», что делает необходимым включение объекта в состав элементов правоотношения. (См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права… Т. 1. С. 331.)

[284] См.: Дудин А. П. Объект правоотношения (вопросы теории). Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1980. 81 с. С. 36—66.

[285] В соответствии с п. 5 ст. 27 Закона «Об образовании» «В Российской Федерации устанавливаются следующие образовательные уровни (образовательные цензы):1) основное общее образование; 2) среднее (полное) общее образование; 3) начальное профессиональное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) высшее профессиональное образование; 6) послевузовское профессиональное образование».

[286] По данным Минобразования России, в 2003 году в системе дополнительного профессионального образования насчитывалось около 1455 образовательных учреждений и структурных подразделений дополнительного профессионального образования (ДПО), которые различаются по организационно-правовой форме, статусу, форме собственности и т. п. Если включить в эту систему структуры внутрифирменного обучения на производстве, а также повышения квалификации рабочих, то общее число образовательных структур, обеспечивающих получение ДПО, составляет около 3 тысяч.

[287]Болотов В. А., Сериков В. В. Компетентностная модель: от идеи к образовательной парадигме // Педагогика. 2003. № 10. С. 8—14. С. 8.

[288] Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р) // СЗ РФ. 2002. № 1. 7 янв. Ч. 2. Ст. 119. (Опубликовано без приложений); Бюллетень Министерства образования РФ. Высшее и среднее профессиональное образование. 2002. № 2.

[289] См., напр.: Пинский А. А. Новая школа. Основы комплексного проекта обновления школьной экономики, управления школой и содержания общего образования. М.: ГУ ВШЭ, 2002. 104 с. С. 14; Фрумин И. Д. Компетентностный подход как естественный этап обновления содержания образования // Педагогика развития: ключевые компетентности и их становление. Материалы 9-й научно-практической конференции. Красноярск, 2003 г. С. 41—44; Зимняя И. А. Ключевые компетенции — новая парадигма результата образования // Высшее образование сегодня. 2003.

[290]Болотов В. А., Сериков В. В. Указ. соч. С. 8—9.

[291]Более подробно об этом см.: Компетентностный подход и правовое образование //Спасская В. В. Правовое образование школьников в современной России. М.: Новый учебник, 2003. 336 с. С. 238—263.

[292]См.: Шиянов Е. Н., Котова И. Б. Идея гуманизации образования в контексте отечественных теорий личности. С. 13, 17, 35.

[293] См.: Чеговадзе Л. А. Структура и состояние гражданского правоотношения. М.: Статут, 2004. 542 с. С. 222.

[294]Сырых В. М. Указ. соч. С. 31.В Концепции Кодекса об образовании объектом образовательных правоотношений также признаются только такие знания, умения и навыки, «уровень которых соответствует государственному образовательному стандарту, что подтверждается итоговой аттестацией обучающихся и соответствующим документом». (Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. С. 10.)

[295] См.: Ягофаров Д. А. Образовательное нормотворчество и образовательные правоотношения в механизме правового регулирования отношений в сфере образования (теоретико-правовой аспект) // Право и образование. 2006. № 4. С. 13—31, 27.

[296] В соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» государственный образовательный стандарт устанавливается только по основным образовательным программам, и в виде исключения законодатель допускает возможность стандартизации отдельных дополнительных образовательных программ (ст. 7). Государственный образовательный стандарт включает федеральный, региональный (национально-региональный) компонент и компонент образовательного учреждения. Федеральный компонент определяет обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. В настоящее время в Российской Федерации установлены стандарты начального, среднего и высшего профессионального образования. В сфере дополнительного образования детей и взрослых, послевузовского профессионального образования стандарты практически отсутствуют.

[297] См. Чеговадзе Л. А. Указ. соч. С. 224.

[298] В Российской Федерации реализуются основные и дополнительные общеобразовательные и профессиональные образовательные программы (п. 1 ст. 9 Закона). В соответствии с п. 5 ст. 14 Закона каждое образовательное учреждение (организация) имеет право самостоятельно разрабатывать, принимать и реализовывать образовательные программы. По замыслу законодателя именно этими документами определяется содержание образования определенного уровня и направленности, обеспечивается системность и целенаправленность образовательного процесса в конкретном образовательном учреждении (организации). Содержание основных образовательных программ в государственных и имеющих государственную аккредитацию негосударственных образовательных организациях определяется государственным образовательным стандартом. Компонент образовательного учреждения составляет 5—10% от общего объема программы, за счет чего все же достигается некоторая вариативность образования в различных образовательных учреждениях (организациях). С дополнительными образовательными программами, за исключением тех, по которым установлены государственные требования, ситуация практически обратная: их содержание определяется преимущественно самими образовательными учреждениями (организациями).

[299] Придерживаясь иного понимания объекта, В. М. Сырых тем не менее тоже отмечает данную особенность объекта образовательных правоотношений. (См.: Сырых В. М. Указ. соч. С. 23—33.)

[300] См.: Трифонова Е. А. Образовательные результаты: возможности общественной экспертизы // Право и образование. 2006. № 4. С. 163—168.

[301] См.: Шаблова Е. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 14.

[302] См.: Майбуров И. А. Соотношение понятий «образование» и «образовательные услуги» // Право и образование. 2003. № 5. С. 41.

[303]Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 385.

[304] Вопрос об организации совместной деятельности как генетически исходной форме обучения был впервые поставлен в науке выдающимся психологом А. Н. Леонтьевым. (См.:Леонтьев А. Н. Лекции по общей психологии. М.: Смысл, 2000. 509 с.)

[305] См.: Гуляева И. В. Формирование субъектности студента в интерактивном обучении // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. 2006. № 10. Окт. Ч. 1. С. 34—35.

[306] При получении образования в семье или экстерном родители создают не дополнительные, а основные условия для результативного освоения образовательной программы.

[307] См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М.: Госюриздат, 1950. 368 с. С. 11.

[308]Показательно, что Г. В. Мальцев рассматривает юридическую обя-занность не только какдолжное, но и как возможное поведение. Он подчеркивает, что «обязанность есть возможность поведения, имеющая необходимый характер». (Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности [теоретические вопросы]. М.: Юридическая литература, 1968. 144 с. С. 74.)

[309]В юридической литературе отмечается, что субъективное право включает в себя в зависимости от вида права от трех до семи элементов, именуемых также правомочиями. Общая структура субъективного права, отражая наиболее типичные его свойства, остается, по мнению теоретиков права, четырехчленной. Субъективное право, будучи определенной правовой возможностью, может выступать как: право-поведение, когда правомочное лицо реализует возможность собственного положительного поведения (право на собственные действия), необходимые для потребления определенного социального блага, выступающего объектом права; право-требование, подразумевающее возможность предъявления требований соответствующего поведения (право на чужие действия); правопритязание, заключающееся в возможности прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения обязанной стороной своей обязанности; право-пользование, представляющее собой возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом.

Структура юридической обязанности корреспондирует структуре субъективного права, включая также четыре элемента-долженствования. К ним относятся необходимость: совершить активные положительные действия в пользу управомоченных лиц либо воздержаться от действий, запрещенных нормами права; отреагировать (принять меры в ответ) на законные требования управомоченного лица, обращенные к лицу обязанному; нести юридическую ответственность за неисполнение этих требований; не препятствовать управомоченному лицу пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право. (См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 400—402). Вместе с тем в зависимости от структуры полномочий субъективного права количество структурных элементов юридической обязанности может быть иным, но в любом случае в их число входят два базовых долженствования: необходимость совершать активные действия по выполнению своей обязанности и нести юридическую ответственность в случае ее неисполнения.

[310] См.: Чеговадзе Л. А. Указ. соч. С. 167—172.

[311] См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении… С. 240.

[312] См.: Чеговадзе Л. А. Указ. соч. С. 174.

[313] В соответствии с п. 3 ст. 32 Закона Российской Федерации «Об образовании» образовательное учреждение (организация) несет ответственность за качество образования своих выпускников и за жизнь и здоровье обучающихся (воспитанников) во время образовательного процесса. В силу своей ответственности данный субъект, а также приглашаемые им педагогические работники непременно должны обладать такими правовыми свойствами, которые позволили бы им взять на себя указанную ответственность.

[314] См.: Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании… С. 14; также см.:Сырых В. М. Указ. соч. С. 108.

[315]Блауберг И. В. Проблема целостности и системный подход. М.: ЕДИТОРИАЛ УРСС, 1997. 448 с. С. 235.

[316]Сырых В. М. Структура, генезис, система как элементы исторического и логического методов познания права… С. 16.

[317] См.: Блауберг И. В., Садовский В. Н., Юдин Б. Г. Философский принцип системности и системный подход. С. 47.

[318] См.: Блауберг И. В. Указ. соч. С. 255.

[319] Данная особенность была также отмечена С. В. Барабановой. Рассматривая студентов как «активных субъектов образовательных отношений», исследователь подчеркивает, что «во многом именно ради него [студента. — Прим. В.С.] запускается весь механизм». (Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации… С. 211.)

[320]Толкаченко А. Учитель и ученик в XXI веке: проблемы нравственных и педагогических отношений (О преподавании современных дисциплин уголовно-правового цикла) // Уголовное право. 2001. № 1. 105—108 с. С. 107.

[321] В случае неисполнения или некачественного исполнения своей юридической обязанности в образовательном правоотношении образовательное учреждение (организация) может быть лишено государственной аккредитации и даже лицензии на право образовательной деятельности.

[322] Как считает И. В. Блауберг, «системность объекта исследования реально раскрывается, прежде всего, через его связи и их типологию». (Блауберг И. В. Указ. соч. С. 253.)

[323] По мнению В. Г. Афанасьева, «целостная система представляет собой совокупность объектов, взаимодействие которых вызывает возникновение новых интегративных качеств, несвойственных образующим ее компонентам». (Афанасьев В. Г. О целостных системах // Вопросы философии. 1980. № 6. С. 66.) То же самое подчеркивает И. В. Блауберг: «Система характеризуется наличием связи между элементами и появлением в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. <…> В ходе развития системы происходит преобразование частей вместе с целым». (Блауберг И. В. Указ. соч. С. 244—245.)

[324] Детальная разработка особого метода образовательного права принадлежит В. М. Сырых, по мнению которого данный метод представляет собой сочетание императивного и императивно-диспозитивного методов правового регулирования. (См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 271—286.)

[325]Сырых В. М. Указ. соч. С. 112—117.

[326] Положение о получении общего образования в форме экстерната, утв. приказом Министерства образования РФ от 23 июня 2000 г. № 1884 (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 4 июля 2000 г. № 2300) // БНА. 2000. № 29.

[327] Положение об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях РФ, утв. приказом Министерства образования РФ от 14 октября 1997 г. № 2033 (зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 30 октября 1997 г. № 1403) // Курьер. 1997. № 35. 6 нояб.

[328] Как было показано при изучении образовательной право- и дееспособности обучающихся, допустимый возраст, с которого ребенок может приступить к освоению программы начального общего образования, устанавливается в пределах от шести с половиной до восьми лет.

[329] Прежде всего имеется в виду отсутствие процедуры вступительных экзаменов. В то же время в рамках рассматриваемого вида можно выделить отдельный подвид по критерию наличия/отсутствия конкурсного отбора. Как известно, прием в некоторые гимназии и лицеи, реализующие программу среднего (полного) общего образования, осуществляется как раз на условиях прохождения собеседования и, соответственно, участия в конкурсе.

[330] Родители (законные представители) не являются участниками образовательного процесса и, соответственно, образовательных правоотношений, возникающих в связи с получением начального профессионального образования.

[331] Возможно, как раз в данном случае следует согласиться с В. М. Сырых в том, что обязанная сторона тоже наделена властными полномочиями. (См.: Сырых В. М. Указ. соч. С. 108.)

[332] Данное обстоятельство уже подчеркивалось специалистами. В частности, см.: Сырых В. М. О юридической природе образовательного договора с условием оплаты обучающимся стоимости обучения // Право и образование. 2002. № 4. С. 69—74; Запесоцкий А. Платное образование — не услуга, студент — не клиент // Высшее образование в России. 2002. № 2. С. 48; Сошникова Т. А. Отчислить двоечника из вуза можно, несмотря на то, что он оплатил обучение // Право и образование. 2002. № 1. С. 189—192 и др.

[333] Согласно примерной форме договором предусматривается ответственность сторон в соответствии «с гражданским законодательством и законодательством о защите прав потребителей, на условиях, установленных этим законодательством». (Примерная форма договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования (утв. приказом Министерства образования РФ от 10 июля 2003 г. № 2994, зарегистрирован в Минюсте РФ 13 августа 2003 г. № 4971) // Российская газета.

[334]. № 163; также см.: Примерная форма договора об оказании платных образовательных услуг в сфере профессионального образования (утв. приказом Министерства образования РФ от 28 июля 2003 г. № 3177, зарегистрирован в Минюсте РФ 28 июля 2003 г. № 3177) // Российская газета. 2003. № 163.

[335] Решение коллегии МАП России от 24 ноября 1999 г. «О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг» (направлено всем образовательным учреждениям письмом Минобразования РФ от 19 января 2000 г. № 14—51 ин/04).

[336]Сошникова Т. А. Отчислить двоечника из вуза можно, несмотря на то, что он оплатил обучение // Право и образование. № 1. 2002. С. 189—192.

[337] В соответствии с п. 9 ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» в образовательных учреждениях содержание и обучение детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), осуществляются на основе полного государственного обеспечения.

[338] См.: Шкатулла В. И. Договор об образовании: значение и содержание // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 53—61.

[339] В частности, конференция рекомендует «ввести обязательное заключение образовательного договора, закрепляющего права и обязанности всех субъектов образовательных отношений». (Рекомендации Первой Всероссийской научно-практической конференции «Образование и право: статус участников образовательных отношений» (Санкт-Петербург,

[340] —2 декабря 2003 г.) // http://www.lexed.ru/pravo/actual/news2.html

[341] Представляется, что образовательная деятельность должна осуществляться правообязанной стороной в строгом соответствии с принципами государственной политики в области образования, в том числе предусматривающими свободу и плюрализм в образовании (п. 5 ст. 2 Закона Российской Федерации «Об образовании»), которые трудно совместимы с правовым режимом и методом правового регулирования административного права. По верному замечанию В. М. Сырых, несмотря на общеобязательность решений, властный, авторитарный характер правоприменения должен быть сведен до минимума. (См.: Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права… С. 277.)

§ 2. Правовой статус лиц, участвующих в образовательных правоотношениях

Изучение проблем правового регулирования отношений в сфере образования было бы неполным без исследования правовых статусов участников образовательных правоотношений, к числу которых, помимо субъектов права на образование, относятся физические и юридические лица, являющиеся субъектами конституционного, гражданского, административного, трудового и семейного права и находящиеся в соответствующих правовых связях в процессе участия в образовательном правоотношении. В первую очередь, это даст возможность: уточнить содержание основных элементов правового статуса участников образовательных отношений; оценить степень урегулированности их прав и обязанностей в действующем законодательстве об образовании, в том числе в части обеспеченности правовыми механизмами их реализации и защиты; определить подходы к формированию и законодательной регламентации специальных правовых статусов в сфере образования как института, являющегося необходимым элементом правового регулирования образовательных отношений.

Такое исследование позволит также выявить весь круг правовых связей, в которые вступают субъекты права в процессе выполнения своих функциональных задач, направленных на достижение цели образовательного правоотношения. С этой точки зрения результаты его важны для определения роли, места и функций как образовательных, так и смежных с ними правоотношений в системе всех правоотношений сферы образования.

Предваряя рассмотрение этой проблемы, хотелось бы отметить, что в правовой науке нет единого мнения относительно того, существует ли разница между понятиями «правовой статус» и «правовое положение», а также о том, какие элементы следует включать в структуру правового статуса. Исходя из этимологии слова status, которое в переводе с латинского означает «состояние, положение» ^[342], представляется, что для целей настоящего исследования допустимо рассматривать понятия «правовой статус» и «правовое положение» как тождественные. Учитывая справедливое замечание Р. О. Халфиной о том, что

«правовой статус как таковой есть объективная реальность» ^[343], считаем нецелесообразным включать в состав его элементов правосубъектность, которая уже рассматривалась в данном исследовании как предпосылка участия физических и юридических лиц в образовательном правоотношении.

Представляется, что общий правовой статус каждого из участников образовательных правоотношений дополняется специальным (образовательным) правовым статусом, который представляет собой совокупность их прав, обязанностей и ответственности в сфере образования в целом. Основные характеристики его устанавливаются законодательно и могут быть дополнены и конкретизированы при установлении определенного образовательного правоотношения. В этом смысле образовательно-правовой статус каждого субъекта многослоен, он может различаться до и после вступления в образовательное правоотношение, варьироваться в зависимости от типа и вида образовательного учреждения и осваиваемой образовательной программы, формы обучения, а также от условий конкретного образовательного правоотношения.

Правовой статус обучающихся

Понятие «обучающийся» — общее для обозначения управомоченных субъектов образовательных правоотношений, в той или иной форме осваивающих образовательную программу. В силу наличия общей цели (реализация права на образование) и содержания общих функций, выполняемых в правоотношении, в правовом статусе всех обучающихся прослеживаются общие черты. Существенное значение в этом отношении имеет содержание субъективного права управомоченного субъекта. Последнее, как уже отмечалось, наряду с правомочиями включает и долженствование, из которого вытекает совокупность обязанностей обучающегося, связанных с активным и целенаправленным участием в образовательном процессе и в аттестационных мероприятиях, а также с воздержанием от совершения негативных действий. Обязанности, вытекающие из долженствования, — основные, однако ими не исчерпывается круг обязанностей обучающихся. Так, существует совокупность обязанностей обучающегося как участника временного коллектива образовательного учреждения (организации), а также обязанности, специфичные для обучающихся различных категорий (групп), возникающие при установлении образовательных правоотношений соответствующих видов. Наличие обязанностей предполагает ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Общепризнанно, что содержание прав, обязанностей и ответственности, из которых складывается правовой статус граждан в сфере образования, должно соответствовать принципам и нормам международного права, Конституции РФ, но вместе с тем, как показывает данное исследование, оно должно отражать функциональные особенности их роли в образовательных отношениях. В этой связи представляется, что регламентация правового статуса обучающегося должна быть основана на следующих принципах:

• свобода образования, включая академические свободы; свобода совести и информации;

• светский характер образования, идеологическая нейтральность;

• общедоступность образования;

• единство образовательного пространства, преемственность образовательных программ;

• равноправие обучающихся в образовательном процессе;

• право на свободное выражение собственных мнений и убеждений в процессе получения образования;

• уважение достоинства, прав, свобод и законных интересов обучающихся, право на их защиту;

• активное, ответственное, целенаправленное участие обучающегося в образовательном процессе;

• ответственность обучающихся за соблюдение установленных требований в рамках образовательного процесса, приоритет мер воспитательного и педагогического воздействия;

• ответственность образовательного учреждения за предоставление образования, соответствующего установленным требованиям, за жизнь и здоровье обучающихся;

• участие обучающихся в управлении образовательным учреждением (организацией);

• установление мер социальной поддержки для отдельных групп обучающихся.

Перечисленные принципы отчасти уже реализованы в действующем Законе РФ «Об образовании». Это подтверждается содержанием основных элементов специального (образовательного) правового статуса субъектов права на образование, сгруппированных в зависимости от времени возникновения (до и после установления образовательного правоотношения), уровня осваиваемой образовательной программы и формы получения образования.

Принцип общедоступности образования, как было показано во второй главе, подразумеваетправо каждого на поступление в образовательное учреждение (организацию). Реализация данного права обеспечивает фактический доступ к образованию и установление образовательного правоотношения, в котором субъект права приобретает специальный (образовательный) правовой статус обучающегося.

Принцип свободы образования, в том числе свобода (право) получения образования в соответствии со своими склонностями и потребностями, выбора педагогического профиля образовательного учреждения (организации), реализуется применительно к правовому статусу субъекта права на образование как свобода выбора образовательного учреждения и формы получения образования. Согласно п. 1—2 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» (далее — Закон) совершеннолетние граждане имеют право самостоятельного выбора образовательного учреждения и формы получения образования. За лиц, не получивших основного общего образования, данный выбор осуществляют их родители или иные законные представители. Вместе с тем, как уже отмечалось, в Российской Федерации это право ввиду неразвитости соответствующего сектора системы образования не обеспечивает в полной мере свободу получения образования в соответствии с идеологическими или религиозными убеждениями.

С правом выбора образовательного учреждения и форм получения образования связаноправо на перевод в другое образовательное учреждение (организацию), реализующее образовательную программу соответствующего уровня. Такой перевод возможен при условии хорошей успеваемости обучающегося, успешного прохождения аттестации, а также при согласии образовательного учреждения (п. 19 ст. 50 Закона). На основании принципа единства федерального культурного и образовательного пространства обучающийся может воспользоваться правом перевода из одного образовательного учреждения в другое, в том числе при смене места жительства и переезде в другой регион Российской Федерации.

Свобода выбора образовательного учреждения подкрепляется правом обучающихся и их родителей (законных представителей) получать исчерпывающую информацию об условиях функционирования образовательного учреждения (организации). Это право обеспечивается закрепленной в Законе обязанностью образовательного учреждения (организации) при установлении образовательного правоотношения знакомить управомоченных субъектов с его уставом, лицензией на право ведения образовательной деятельности, со свидетельством о государственной аккредитации и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса (п. 2 ст. 16 Закона).

Рассмотренная совокупность прав в большей степени связана с периодом, предшествующим установлению образовательного правоотношения, и, соответственно, характеризует правовые возможности субъектов права на образование. В то же время эти права имеют отношение к обучающимся, у которых на всем протяжении образовательного правоотношения сохраняется правовая возможность прекратить текущее правоотношение до момента его закономерного завершения посредством смены образовательного учреждения (организации) и/или формы получения образования. Право обучающегося на перевод в другое образовательное учреждение (организацию) тоже служит гарантией продолжения образования в случае прекращения деятельности образовательного учреждения (организации) (п. 17—18 ст. 50 Закона).

В отличие от рассмотренных прав, реализация которых означает установление либо прекращение образовательного правоотношения, права, относимые к следующей группе, могут быть реализованы в процессе развития образовательного правоотношения и влияют на условия, на которых и в которых проводится образовательный процесс для конкретных категорий обучающихся. Условно их можно охарактеризовать как права, обеспечивающие реализацию принципа общедоступности образования и сопутствующие получению образования.

К этой группе прав, в первую очередь, относится право на бесплатное образование. Оно предоставлено каждому, однако фактически реализуют его только обучающиеся, которые в государственных и муниципальных образовательных учреждениях осваивают программы начального, основного и среднего (полного) общего образования, а также всех видов профессионального образования, если образование этих уровней они получают впервые (ч. 2—3 ст. 43 Конституции РФ и п. 3 ст. 5, п. 7 ст. 50 Закона). Случаи, в которых допускается неоднократное получение бесплатного профессионального образования, предусмотрены Законом ^[344].

К этому праву примыкает право на поддержку со стороны государства при получении образования. Это право не является безусловным, то есть распространяется не на всех обучающихся. В частности, правом на поддержку со стороны государства пользуются только те обучающиеся, социальное положение которых предполагает такую поддержку. Регламентация в законодательстве права обучающихся на поддержку со стороны государства ^[345]свидетельствует о наличии института социальной защиты обучающихся, который профессор В. М. Сырых рассматривает как «важнейшую составную часть образовательного права» ^[346]. Такая поддержка оказывается государством через государственные и муниципальные образовательные учреждения, с которыми обучающиеся состоят в образовательных правоотношениях. То есть реализация обучающимися права на поддержку со стороны государства, так же как и права на бесплатное образование, определяет условия, на которых проводится образовательный процесс для данной категории обучающихся.

Обеспечение этих прав предполагает вступление образовательного учреждения в финансовое (бюджетное) правоотношение по поводу получения необходимых средств для оказания материальной поддержки и по поводу бюджетного финансирования соответствующих образовательных программ.Это подтверждает наличие (или необходимость) комплексных правовых институтов, регулирующих правовые связи, способствующие реализации права на образование ^[347].

Отдельную группу составляют права обучающихся, вытекающие из основных конституционных прав и свобод граждан, а также реализация которых обеспечивается обязанностью образовательного учреждения (организации) создавать благоприятные социально-культурные условия, в которых должен проходить образовательный процесс.

Конкретизируя применительно к сфере образования нормы, содержащиеся в ст. 21, 28 и 29 Конституции РФ, Закон закрепляет за всеми обучающимися право на уважение своего человеческого достоинства, свободу совести и информации, а также право на свободное выражение собственных мнений и убеждений в процессе получения образования (п. 4 ст. 50).Право на уважение своего человеческого достоинства обеспечивается нормами Закона, запрещающими представителям правообязанной стороны применение методов физического и психического насилия по отношению к обучающимся в процессе получения образования (п. 6 ст. 15), а также применение антигуманных методов обучения. Кроме того, все обучающиеся имеют право на получение образования в условиях, гарантирующих охрану и укрепление их здоровья. Для обеспечения этого права законодатель констатирует необходимость согласования учебной нагрузки и режима занятий обучающихся с органами здравоохранения (п. 1 ст. 51 Закона). Каждому обучающемуся предоставлено право бесплатно пользоваться библиотечно-информационными ресурсами (п. 4 ст. 50 Закона).

Все обучающиеся свободны создавать по своей инициативе общественные объединения и организации и принимать участие в их деятельности. Участие в таких объединениях (организациях) может быть только добровольным. Уточняя соответствующую конституционную норму (ч. 2 ст. 30 Конституции РФ), Закон запрещает принуждение обучающихся к вступлению в любые общественные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии и участию в их деятельности (п. 15 ст. 50) ^[348].

В соответствии с принципом, предполагающим государственно-общественный, демократический характер управления образованием, обучающиеся имеют безусловное право принимать участие в управлении образовательным учреждением (п. 4 ст. 50 Закона). Формы такого участия в соответствии с Законом должны регламентироваться уставом образовательного учреждения (п. 4 ст. 50).

Указанные права распространяются на всех обучающихся, но фактически они могут быть реализованы преимущественно теми обучающимися, которые получают образование в очной и очно-заочной (вечерней) форме.

Право на образование конкретизируется также в ряде более дробных образовательных прав, которые служат неотъемлемой частью правового статуса обучающихся. С точки зрения свободы образования важное значение имеют те образовательные права, которые характеризуют правовые возможности управомоченной стороны в отношении определения содержания получаемого образования, а следовательно, позволяют оценить, насколько полно могут быть удовлетворены образовательные интересы и потребности обучающихся.

Согласно Закону обучающиеся всех образовательных учреждений имеют право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами, правона обучение по индивидуальным учебным планам в пределах этих стандартов, а также право на ускоренный курс обучении. Кроме того, обучающиеся имеют правоосваивать дополнительные образовательные программы и пользоваться дополнительными образовательными услугами, в том числе на возмездной основе (п. 4 ст. 50).

Представляется, что из перечисленных прав наиболее обеспеченным является право на получение образования в соответствии с государственными образовательными стандартами. Оно выступает как правомочие субъективного права обучающегося и может проявляться в трех формах — в форме права-поведения (права на собственные положительные действия), а также в форме права-требования и права-притязания, что предполагает возможность прибегнуть к государственному принуждению. Права на обучение по индивидуальным учебным планами на ускоренный курс обучения согласно Закону регламентируются уставом образовательного учреждения (организации), что на практике может быть связано с наличием ряда условий, затрудняющих его беспрепятственную реализацию. Осуществление права на освоение дополнительных образовательных программ и пользование дополнительными образовательными услугами может быть ограничено возможностями образовательного учреждения (организации) такие услуги предоставить, а также финансовыми возможностями родителей (законных представителей), поскольку в подавляющем большинстве случаев дополнительное образование реализуется на возмездной основе.

Хотя содержание рассматриваемых прав в целом соответствует принципу свободы образования, однако оно не обеспечивает его реализацию в полной мере. Так, норма о формировании содержания основных образовательных программ на основе соответствующих стандартов (ст. 7 Закона) ограничивает возможность получения образования в соответствии с индивидуальными образовательными потребностями обучающихся ввиду того, что в Законе фактически отсутствуют реальные механизмы, обеспечивающие участие управомоченных субъектов в формировании содержания получаемого образования. На практике управомоченная сторона либо не участвует в определении содержания образовательной программы, либо участвует в очень незначительной степени. При получении профессионального образования свой интерес она реализует через выбор направления подготовки (специальности) и образовательного учреждения (организации). При этом надо полагать, что большей свободой выбора управомоченная сторона обладает в случае получения высшего профессионального образования. Об этом свидетельствует норма Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в соответствии с которой студент вуза имеет право «участвовать в формировании содержания своего образования при условии соблюдения требований государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования» (подп. 2 п. 2 ст. 16) ^[349].

В подсистеме общего образования диспозитивность при определении его содержания проявляется только в части выбора факультативных курсов из числа предлагаемых в школе. В подсистеме дополнительного образования правообладатель вправе выбрать любую образовательную программу, но все же не может исходя из собственных интересов существенно повлиять на ее содержание. На практике индивидуальные образовательные программы — единичное явление, главным образом относящееся к обучению одаренных детей и детей с отклонениями в развитии. Относительно более частый факт — индивидуальный учебный план, определяющий сроки и последовательность изучения предусмотренных образовательной программой дисциплин.

Такое положение позволяет судить о степени академической свободы (т. е. получать знания в соответствии со своими склонностями и потребностями), которой обладают обучающиеся. Очевидно, что в большей степени академической свободой обладают обучающиеся, которые осваивают профессиональные программы, особенно высшего профессионального образования. Характерно, что академические свободы и соответствующие права обучающихся закреплены не в Законе РФ «Об образовании», а в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 3 ст. 3). Академическая свобода обучающихся, осваивающих программы основного общего (полного) образования, проявляется в возможности углубленного изучения тех или иных предметов, которая реализуется путем факультативных занятий, освоения дополнительных образовательных программ, а также посредством поступления в классы или образовательные учреждения (организации), где возможно углубленное изучение ряда предметов. Проявление академической свободы обучающихся гражданских образовательных учреждений (организаций) — право на свободное посещение мероприятий, не предусмотренных учебным планом (п. 16 ст. 50 Закона).

Вместе с тем можно констатировать, что по сравнению с советским периодом, когда содержание образовательных программ и учебные планы определялись директивно уполномоченными органами государственной власти и государственного управления и, соответственно, не могли быть изменены ни образовательным учреждением, ни педагогом, ни обучающимся, ситуация значительно изменилась. В настоящее время управомоченные и правообязанные субъекты образовательного правоотношения наделены некоторыми правами в части определения содержания образования. В то же время объем этих прав далек от правовых возможностей сторон гражданско-правового отношения, обладающих автономией воли и практически свободных в выборе его объекта. Совокупность рассмотренных прав и вытекающие из них правовые возможности косвенно дают основания судить о формате соотношения публичных и частных интересов в сфере образования, императивных и диспозитивных элементов в методе правового регулирования образовательных отношений.

Наименее разработанной и оформленной является группа прав и свобод обучающихся непосредственно в образовательном процессе. К ней, в частности, относится право на посещение занятий, которое является общим для всех категорий обучающихся, поскольку им пользуются не только те, кто получает образование в очной или очно-заочной (вечерней) форме, но также «заочники» и экстерны (в части установочных и консультационных занятий). С ним тесно связано право научастиеобучающегося в образовательном процессе. Необходимость включения рассматриваемых прав в правовой статус обучающегося обусловлена содержанием основных функций управомоченного субъекта, предполагающих обучение и, соответственно,участие в образовательном процессе. В то же время представляется, что эти права не могут быть безусловными. Условием их реализации служит правомерное поведение обучающегося в образовательном процессе, что предполагает соблюдение им норм законодательства об образовании и локальных правовых актов. Данный подход не только позволит избежать нарушения прав коллектива обучающихся в случае неправомерного поведения одного из его участников, но и создаст условия для выполнения каждым обучающимся его основных обязанностей.

К правам, реализуемым непосредственно в рамках образовательного процесса, также относятся права на выбор преподавателя, форм оценивания, на объективное оценивание учебных достижений, пересдачу экзаменов и зачетов и некоторые другие. Эта группа прав в настоящее время не закреплена и практически не регламентирована в действующем законодательстве об образовании, что следует рассматривать как существенный пробел.

Ряд прав обучающегося связан с завершением получения образования того или иного уровня, то есть может быть реализован только в период, непосредственно предшествующий завершению образовательного правоотношения. Поскольку установлено, что «освоение образовательных программ основного общего, среднего (полного) общего и всех видов профессионального образования завершается обязательной итоговой аттестацией выпускников» (п. 4 ст. 15 Закона), обучающиеся по данным программам имеют безусловное право на итоговую (государственную) аттестацию и связанное с ним право объективной оценки учебных достижений по результатам освоения образовательной программыи получения документа об образовании и/или квалификации. Следует заметить, что законодательная регламентация этих прав либо фрагментарна, либо совсем отсутствует. В Законе закреплено лишь право обучающихся, осваивавших образовательные программы в неаккредитованных образовательных учреждениях (организациях), а также в форме семейного образования или самообразования, пройти государственную итоговую аттестацию в форме экстерната в аккредитованных образовательных учреждениях соответствующего типа (п. 3 ст. 50).

Одним из важных инструментов повышения качества образования могло бы стать обеспеченное надлежащими правовыми механизмами реализации право обучающихся на возмещение ущерба, причиненного некачественным образованием. В соответствии с п. 1 ст. 49 Закона в случае некачественной подготовки обучающихся (выпускников) аккредитованным образовательным учреждением (организацией) государство в лице уполномоченных государственных органов управления образованием вправе предъявить данному образовательному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях. То есть реализация данного права предполагает возможность использования принудительной силы государства. Однако, как показывает правоприменительная практика, с момента принятия Закона и до настоящего времени не было создано прецедента использования данной нормы.

В случае успешного прохождения итоговой аттестации обучающиеся получают документ государственного образца о соответствующем уровне образования и/или квалификации, который имеет правоустанавливающий характер. Наличие такого документа у обучающегося позволяет реализовать право на продолжение образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня (п. 4 ст. 27). Правом на продолжение образования и поступления в образовательное учреждение следующего уровня в равной степени обладают все выпускники, получившие документ государственного образца об образовании и/или квалификации, независимо от организационно-правовой формы образовательного учреждения, в котором они обучались (п. 5 ст. 50 Закона).

Право выпускников на продолжение образования обеспечивается преемственностью образовательных программ, допускающих возможность перехода с одного уровня (ступени) образования на другой (п. 3 ст. 17 Закона). Узким местом в этой сфере продолжает оставаться право на поступление в вузы лиц, получивших начальное профессиональное образование. В Законе предусматривается, что «наличие любого другого профессионального образования не может служить основанием для отказа в приеме граждан в образовательное учреждение профессионального образования» (п. 3 ст. 20). Однако практика приема в вузы свидетельствует о том, что до сегодняшнего дня этот вопрос не решен окончательно и требует более четкого урегулирования в нормах законодательства.

Право на продолжение образования также подразумевает возможность получать образование за рубежом. В связи с этим требует законодательного закрепления существующая обязанность государства по обеспечению признания российских документов об образовании возможно большим числом стран.

Следует подчеркнуть, что право на продолжение образования является относительно обособленным в системе образовательных прав и свобод. Оно возникает по завершении соответствующего уровня образования, то есть за пределами образовательного правоотношения, и, следовательно, характеризует правовые возможности не обучающегося, а субъекта права на образование — потенциального участника другого образовательного правоотношения. Реализация этого права прежде всего зависит от воли (желания) выпускника образовательного учреждения продолжить образование в образовательном учреждении (организации) следующего уровня.

Гораздо менее определенным является содержание таких элементов правового статуса обучающихся, как обязанности и ответственность. В действующем законодательстве об образовании практически отсутствует регламентация правового положения обучающихся в части обязанностей и ответственности. Законодатель ограничивается лишь нормой, в соответствии с которой «права и обязанности обучающихся, воспитанников образовательного учреждения определяются уставом данного образовательного учреждения и иными предусмотренными этим уставом локальными актами» (п. 1 ст. 50 Закона).

При всей очевидной значимости локального регулирования представляется, что основы института обязанностей и ответственности обучающихся должны быть закреплены прежде всего в законодательных нормах, что позволит развить их и конкретизировать на локальном уровне. И обязанность обучающегося как управомоченной стороны осуществлять активные положительные действия по обучению, и его ответственность за неисполнение этого долженствования могут возникнуть только на основе общего запрета или общего предписания, то есть на основании императивных указаний закона.

Основные обязанности обучающегося можно разделить на две группы — учебные(связанные с результативным освоением образовательной программы, с активным и ответственным участием в образовательном процессе и аттестационных мероприятиях) идисциплинарные (связанные с воздержанием от неправомерного поведения и совершения негативных действий).

Представляется, что в части учебных обязанностей долженствование обучающегося не может носить абсолютного характера. Так, обязательными могут быть признаны только такие активные действия обучающегося, которые обеспечивают освоение образовательной программы на удовлетворительную оценку («тройку»). То есть пределы долженствования управомоченного субъекта ограничиваются необходимостью достижения минимального образовательного результата, требуемого для подтверждения освоения образовательной программы; совершение активных действий сверх того (на «четыре» и «пять») является возможностью, которая реализуется преимущественно по воле и желанию обучающегося и относится к сфере его свободного выбора. Закон может требовать достижения только такого «минимума», который может быть достигнут обучающимся с любым уровнем способностей. На этом основании неуспеваемость обучающегосяследует понимать какдостижение такого индивидуального образовательного результата, который не удовлетворяет «минимальным» требованиям ^[350].

В связи с этим представляется, что в законодательство об образовании должна быть включена норма, обязывающая обучающегося в рамках образовательного процесса осуществлять активные действия по освоению образовательной программы, обеспечивающие достижение установленного минимального образовательного результата. При этом формулировка «обучающийся обязан хорошо (или добросовестно) учиться» весьма расплывчата, поскольку не позволяет установить пределы такого долженствования.

В случае установления императивной нормы закона, предписывающей обучающемуся исполнение рассмотренного долженствования в обозначенных пределах, можно будет говорить о наступлении юридической ответственности, требующей применения необходимых санкций вплоть до отчисления из образовательного учреждения (организации) по неуспеваемости, если уровень образования не является обязательным. Основные санкции также должны быть закреплены на законодательном уровне, но возможность их применения может дополнительно регламентироваться на локальном уровне.

Изучение общих дисциплинарных обязанностей обучающихся представляется довольно сложным, поскольку большинство требований к поведению обучающихся, в том числе определение необходимости регулярно (или по свободному графику) посещать занятия, устанавливается самим образовательным учреждением (организацией). Можно констатировать, что довольно общая норма, в соответствии с которой обучающиеся, достигшие возраста 15 лет, могут быть отчислены из образовательного учреждения (организации) в случае совершения ими противоправных деяний, а также грубого и неоднократного нарушения устава (п. 7 ст. 19 Закона), является практически единственной законодательной нормой, предусматривающей ответственность обучающихся. Следует заметить, что в Законе отчисление из образовательного учреждения (организации) квалифицируется как крайняя мера педагогического воздействия, то есть является специфической для образовательных отношений санкцией.

Между тем очевидно, что долженствование обучающегося в части воздержания от совершения негативных действий тоже должно быть закреплено в нормах закона и более подробно регламентировано в нормах локальных правовых актов. При этом во избежание злоупотреблений на локальном уровне закон должен содержать исчерпывающую дефиницию, позволяющую определить, какое поведение обучающегося следует рассматривать как неправомерное. В свою очередь, это потребует закрепления легальных определений целого ряда понятий, широко применяемых в педагогической практике.

Представляется, что такие действия обучающегося, как систематическое опоздание на аудиторные занятия, нарушение регламента занятий посредством каких-либо отвлекающих действий, а также игнорирование замечаний и невыполнение обоснованных требований педагога, с полным основанием могут быть квалифицированы как негативные. В качестве негативных действий могут рассматриваться и необоснованные пропуски аудиторных занятий (прогулы) в том случае, если правилами внутреннего распорядка образовательного учреждения (организации) посещение аудиторных занятий признано обязательным. Кроме того, к этой группе могут быть отнесены действия обучающегося, ведущие к нарушению прав других участников коллектива на получение образования, иных прав и свобод, на уважение человеческого достоинства.

Совершение перечисленных действий обучающимся в ходе образовательного процесса, а также в ходе проведения аттестационных мероприятий, следует рассматривать как нарушение дисциплины и, соответственно, неправомерное поведение, что может (и должно) повлечь наступление санкций, направленных на его пресечение. Если обучающийся систематически нарушает дисциплину в ходе аудиторных занятий, мерой пресечения неправомерного поведения станет ограничение реализации его прав на посещение занятий и участие в образовательном процессе. В качестве меры разового применения это может быть осуществлено педагогом путем удаления обучающегося с аудиторного занятия, регламент проведения которого был им нарушен. Поскольку нарушения такого рода чаще всего допускаются несовершеннолетними обучающимися, что предполагает участие в образовательном правоотношении родителей (законных представителей), удаление с занятия может сопровождаться вызовом родителей (законных представителей) обучающегося в образовательное учреждение (организацию) для участия в воспитательной беседе с обучающимся, проводимой в присутствии представителей администрации. Представляется, что решение об ограничении на какой-то период времени указанных прав обучающегося (недопуск к занятиям) может быть принято только специальной (дисциплинарной) комиссией или педагогическим советом на основании данных дисциплинарного расследования.

Таким образом, обязанности, вытекающие из долженствования обучающегося как управомоченной стороны, служат той основой, на которой формируется совокупность обязанностей обучающегося. Вместе с тем они могут дополняться обязанностями, которые возникают у него как у участника временного коллектива конкретного образовательного учреждения (организации). Соответственно общие предписания закона в этой части должны быть исчерпывающе регламентированы на локальном уровне — в уставах образовательных учреждений (организаций) или правилах внутреннего распорядка.

Вообще наличие локального администрирования, которое согласно Закону осуществляется на основании устава образовательного учреждения (организации) и других локальных актов, в том числе правил внутреннего распорядка, выявляет любопытное обстоятельство. Представляется, что обучающийся, осваивающий программу по очной или очно-заочной (вечерней) форме, попадает под действие локального правового режима и в этом смысле обретает узкоспециальный (особый) образовательный статус, регулируемый нормами локальных правовых актов, развивающих и дополняющих законодательные нормы, но не противоречащие им.

В соответствии с Законом подробную регламентацию прав и обязанностей обучающихся должен содержать устав образовательного учреждения (организации) (подп. 1 п. 8 ст. 13).

Соблюдение устава образовательного учреждения (организации) является обязанностью не только обучающихся, но также и их родителей (иных законных представителей) (п. 3 ст. 52) и педагогических работников. Данное обстоятельство свидетельствует об участии этих субъектов в «организационных» отношениях с образовательным учреждением (организацией). Видимо, наличие этих отношений дает основание С. В. Барабановой говорить о том, что одним из «измерений» правового статуса студента является его «административноправовой статус члена административного коллектива» ^[351]. В то же время представляется, что временный учебный коллектив, который формируют обучающиеся, довольно сложно рассматривать как административный. Он имеет своеобразный характер, связанный с правовым положением обучающихся как лиц, состоящих в образовательных правоотношениях с образовательным учреждением (организацией).

Нельзя отрицать, что орган управления образовательным учреждением (организацией) обладает правом распоряжения и правом приказа, о чем прежде всего свидетельствуют виды издаваемых им локальных правовых актов. Но в то же время отнюдь не эти права, а именно право требовать от обучающихся исполнения обязанностей в образовательных правоотношениях (а не повелевать, приказывать и распоряжаться) определяет специфику взаимоотношений сторон, что не позволяет выводить рассматриваемые «организационные отношения» за рамки отношений образовательных.

Наделение образовательного учреждения (организации) вышеуказанными императивными правомочиями служит необходимым условием, призванным обеспечить исполнение обучающимися совокупности обязанностей, вытекающих из их долженствования. Однако это не снимает задачу определения наиболее приемлемого для сферы образования подхода к пониманию ответственности и выработки ее форм в этой сфере. Самый распространенный подход, сторонниками которого, в частности, выступают такие известные правоведы, как О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский ^[352], С. С. Алексеев ^[353], В. М. Сырых ^[354], предполагает понимание юридической ответственности как ответственности «ретроспективной, наступающей вследствие нарушения норм права» . То есть юридическая ответственность понимается как «специфическая обязанность претерпевать лишения личного или материального характера за совершенное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права» ^[356].

В то же время существует ответственность с позитивным содержанием, «связанная с наличием или созданием таких объективных и субъективных факторов, которые содействовали бы ответственному поведению» ^[357]. Такую ответственность В. П. Тугаринов понимает как «способность человека предвидеть результаты своей деятельности и определять ее исходя из того, какую пользу или вред она может принести обществу» ^[358].

Это философское понимание в целом соответствует концепции позитивной юридической ответственности, которая, в отличие от ответственности, наступающей за исполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, направлена на стимулирование активного и сознательного начал в исполнении обязанностей ^[359]. В силу специфики образования как социального и духовного блага данный подход представляется особенно продуктивным в сфере образования. Очевидно, что добиться сознательного и активного творческого поведения обучающихся (а также педагогических работников) только государственно-правовыми средствами и правовым принуждением по существу невозможно. Надо полагать, что данный подход является теоретической основой модели взаимной ответственности в образовании, необходимость перехода к которой осознается авторами Концепции модернизации российского образования до 2010 года.

Представляется, что для эффективного правового регулирования образовательных отношений необходимо разумное сочетание обоих подходов. Так, развитие дисциплинарного института образовательного права и законодательное закрепление соответствующих норм необходимо для утверждения буквы закона в сфере образования. В то же время переход к модели взаимной ответственности в образовании, предполагающей позитивную юридическую ответственность, будет способствовать утверждению духа закона, благодаря чему у всех участников образовательного процесса постепенно сформируется ответственное отношение к исполнению своих обязанностей ^[360].

Таким образом, обязанности и ответственность, представляющие собой единую систему и являющиеся неотъемлемой составной частью специального (образовательного) правового статуса обучающихся, должны быть надлежащим образом определены и закреплены законодательно. При этом они, так же как права и свободы, должны устанавливаться как в целом для всех обучающихся, так и дифференцированно для каждой из категорий (групп) обучающихся.

Так выглядит сегодня наполнение и законодательная регламентация основных элементов специального (образовательного) правового статуса, общего для всех групп обучающихся. Вместе с тем, как уже отмечалось, содержание прав и обязанностей различных категорий (групп) обучающихся имеет специфические особенности, учет которых необходим для обеспечения полноты правового регулирования отношений в сфере образования.

В законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации об образовании категории (группы) обучающихся выделяются в зависимости от формы получения образования, уровня и направленности образовательных программ, а также типа образовательного учреждения (организации). К ним относятся обучающиеся, воспитанники, студенты (курсанты), слушатели, экстерны, аспиранты, адъюнкты, соискатели, ординаторы, докторанты ^[361].Вместе с тем очевидно, что этот перечень является неполным и не отражает в полной мере образовательные потребности субъектов права на образование ^[362].

Самой многочисленной категорией являются обучающиеся, то есть те, кто осваивает программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также начального профессионального и дополнительного образования детей. Многочисленность данной группы объясняется обязательностью получения основного общего образования, что установлено ч. 4 ст. 43 Конституции РФ. Несмотря на то, что в настоящее время в Законе и Типовом положении об общеобразовательном учреждении ^[363] ее представители называются термином обучающиеся, представляется целесообразным употребление термина учащиеся, что позволит подчеркнуть особенности их правового положения в сфере образования.

Основной чертой образовательно-правового статуса учащихся, а также воспитанниковявляется определенный (ограниченный) и меняющийся с возрастом объем прав и обязанностей, которые учащиеся и воспитанники могут реализовать самостоятельно.

К самостоятельно реализуемым правам и свободам относятся право на уважение человеческого достоинства, регламентируемое уставом право на управление образовательным учреждением (организацией), а также право на свободное выражение своего мнения и убеждений, создание общественных организаций и добровольное участие в них.

В соответствии с п. 9 Типового положения об общеобразовательном учреждении по инициативе детей в общеобразовательном учреждении могут создаваться детские общественные объединения. При этом Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» ^[364] определяет, что «администрация образовательных учреждений не вправе препятствовать созданию по инициативе обучающихся, воспитанников в возрасте старше восьми лет общественных объединений (организаций)» (п. 2 ст. 9). Участие в созданных по собственной инициативе общественных объединениях (организациях) может быть использовано учащимися и воспитанниками для защиты своих прав и свобод, в частности, права на уважение своего человеческого достоинства другими участниками образовательного процесса, а также права не заниматься против своей воли трудом, не предусмотренным образовательной программой (п. 14 ст. 50 Закона) и др.

Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» предусматривает механизм защиты своих прав несовершеннолетними обучающимися (п. 3 ст. 9) ^[365]. Однако указанная норма не распространяется на воспитанников дошкольных образовательных учреждений и учащихся (воспитанников), осваивающих программу начального общего образования (1—2 классы). Защита их прав и интересов осуществляется родителями (законными представителями), что соответствует меньшему объему образовательной дееспособности у обучающихся в возрасте до восьми лет.

Основные обязанности, предусмотренные п. 57 соответствующего Типового положения, среди которых добросовестная учеба, бережное отношение к имуществу образовательного учреждения (организации), уважение чести и достоинства других участников образовательного процесса, выполнение правил внутреннего распорядка, тоже исполняются самими учащимися вне зависимости от возраста.

С момента получения учащимися и воспитанниками основного общего образования, что, как правило, происходит по достижении возраста 14—15 лет, их образовательная дееспособность расширяется и во многих случаях становится полной или практически полной. Это означает сужение сферы образовательных правомочий родителей (законных представителей). Дальнейшее участие родителей (законных представителей) в образовательных правоотношениях зависит от образовательных потребностей их детей (подопечных), определяющих выбор образовательного учреждения (организации) для продолжения образования.

Поскольку основное общее образование служит базой для получения среднего (полного) общего образования, начального и среднего профессионального образования ^[366], то гражданин может продолжить обучение либо на третьей ступени общеобразовательного учреждения (организации), либо в образовательных учреждениях, реализующих программы начального или среднего профессионального образования. В случае продолжения образования в общеобразовательном учреждении или образовательном учреждении начального профессионального образования обучающийся по-прежнему будет относиться к категории учащихся. Вместе с тем объем самостоятельно реализуемых ими прав будет существенно шире, чем в период получения основного общего образования ^[367]. Кроме того, учащийся образовательного учреждения начального профессионального образования приобретает ряд дополнительных прав, связанных с гарантированными государством мерами социальной поддержки этой категории обучающихся.

Если гражданин поступает на конкурсной основе в среднее специальное учебное заведение и зачисляется в него приказом директора (начальника) для обучения по программе среднего профессионального образования, то он становится студентом ^[368], чей образовательно-правовой статус отличается от статуса учащегося. В случае поступления в ссуз на обучение по программам военного образования гражданин получает статус курсанта. Студенты (курсанты) имеют право от своего имени самостоятельно вступать в образовательные правоотношения, изменять их или прекращать. Типовое положение о среднем специальном учебном заведении не предусматривает участия родителей (законных представителей) в образовательных правоотношениях и в образовательном процессе.

Студентами также называются обучающиеся, зачисленные приказом ректора в высшее учебное заведение для обучения по образовательной программе высшего профессионального образования. Их образовательно-правовой статус подробно регулируется Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 16—17) (далее — Федеральный закон), а также Типовым положением о высшем учебном заведении ^[369]. Очевидно, что образовательно-правовой статус студентов (курсантов) среднего специального учебного заведения и студентов высшего учебного заведения несколько различается, но в то же время содержание большинства прав и обязанностей, которыми обладают студенты, позволяет говорить о них как о единой категории (группе) обучающихся.

Студенты имеют право на получение образования в соответствии с государственным образовательным стандартом, на перевод из одного образовательного учреждения в другое, на изменение направления подготовки и формы получения образования (в том числе на сочетание различных форм), а также право на обучение по сокращенным программам ^[370]. Все студенты имеют право на восстановление после отчисления в порядке, определяемом законодательством РФ. Если студент обучался за счет бюджетных средств, плата за его восстановление не вносится.

Студенты имеют право бесплатно пользоваться библиотеками, информационными ресурсами, услугами учебных, социально-бытовых и других подразделений образовательного учреждения в порядке, установленном его уставом. Они также пользуются правом свободно выражать свое мнение, в том числе обжаловать приказы и распоряжения администрации в порядке, установленном законодательством РФ. Право студентов на управление реализуется посредством участия в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности образовательного учреждения, в том числе через общественные организации и органы самоуправления ^[371] (подп. 4 п. 2 ст. 16 Федерального закона).

Государство создает для всех студентов соответствующие социально-экономические условия, способствующие получению образования. В соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» ^[372] обучающиеся, осваивающие программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, получают отсрочку от призыва на военную службу «на время обучения, но не свыше нормативных сроков освоения основных образовательных программ» (п. «а» ст. 24). Кроме того, студенты очных (дневных) отделений вузов, имеющих государственную аккредитацию, помимо отсрочки от призыва на военную службу (на время обучения), имеют право получать образование по военной специальности в порядке, установленном законодательством РФ.

Студенты дневной (очной) формы обучения, получающие среднее специальное и высшее профессиональное образование за счет бюджетных средств, в установленном порядке обеспечиваются стипендиями. При этом студентам-инвалидам I и II групп, сиротам, а также детям, оставшимся без попечения родителей, размер стипендии увеличивается на 50 процентов (п. 3 ст. 16 Федерального закона). Студенты вправе получать стипендии, выплачиваемые физическими или юридическими лицами, направившими их на обучение, а также иные стипендии. За успехи в освоении образовательных программ, в экспериментально-конструкторской, научно-исследовательской и другой работе для студентов устанавливаются различные формы морального и материального поощрения.

Студентам, совмещающим учебу с работой, устанавливаются дополнительные гарантии и компенсации (ст. 17 Федерального закона). Так, студенты очно-заочной (вечерней) и заочной форм обучения (при условии успешного обучения) имеют право на дополнительный отпуск с сохранением средней заработной платы. Кроме того, по медицинским показаниям и в других исключительных случаях студенту высшего учебного заведения предоставляется академический отпуск в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (п. 3 ст. 16 Федерального закона).

Студенты, нуждающиеся в жилой площади, имеют право на получение отвечающего санитарным нормам места в общежитии (при наличии соответствующего жилищного фонда у образовательного учреждения). Размер платы за проживание в общежитии, коммунальные и бытовые услуги для лиц, обучающихся за счет средств соответствующего бюджета, не может превышать пяти процентов размера стипендии.

Действующее законодательство об образовании предоставляет ряд дополнительных прав студентам, осваивающим программы высшего профессионального образования. В соответствии с Федеральным законом студентам высших учебных заведений гарантируется свобода перехода в другое высшее учебное заведение в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. При этом за студентом сохраняются все права как за обучающимся впервые на данной ступени высшего профессионального образования (п. 6 ст. 16). Однако при обучении на возмездной основе переход студента с одной образовательной программы и формы обучения на другую и перевод из одного высшего учебного заведения в другое может быть ограничен, если это оговорено в его договоре ^[373]