ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 


ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ НАУЧНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

 

В. В. Насонкин, Е. Н. Рябова, Т. В. Черкасова


Общественный контроль в сфере высшего образования

  

Монография

Москва

2016

УДК 323.2:378

ББК Ч44

Н 316

 

Общественный контроль в сфере высшего образования : монография / В. В. Насонкин, Е. Н. Рябова, Т. В. Черкасов; под общ. ред. В. В. Насонкина.–М. : Галлея Принт, ФЦОЗ, 2016. – 462 с.

 

Р е ц е н з е н т ы:

профессор кафедры уголовного права
Российского университета дружбы народов,
доктор юридических наук Букалерова Л. А.

 

профессор кафедры предпринимательского права
Балтийского федерального университета им. Иммануила Канта,

кандидат юридических наук,
доктор педагогических наук  Сюбарева И. Ф.

 

ISBN 978-5-9904-3583-4

 

В работе проанализирована актуальная на современном этапе проблема внедрения института общественного контроля в сферу образования Российской Федерации, в частности на уровне высшего образования. Представленный материал основан на данных, полученных в ходе проведения пилотаж­ного социологического исследования и апробации разработанных методических рекомендаций и предложений на базе девяти российских образовательных организаций высшего уровня образования.

Результаты исследования раскрывают проблемы и возможные перспективы внедрения института общественного контроля на уровне высшего образования, а также показывают необходимость совершенствования деятельности органов по контролю и надзору в сфере образования.

Монография предназначена для работников сферы образования, представителей общественных организаций, социологов, политологов и других специалистов, проявляющих интерес к проблемам общественного контроля в сфере образования.

Монография подготовлена в рамках Государственного задания Федерального центра образовательного законодательства на 2016 г. и плановый период 2017 и 2018 годов.

  

Введение

 

В современных условиях роль и значение введения института общественного контроля в сфере образования многократно возрастают в связи с проводимой модернизацией данной сферы, борьбой с коррупцией, повышением качества реализации функций образования и оказания образовательных услуг. Неотъемлемым элементом качества работы учреждений в сфере образования является повышение информационной открытости органов управления и образовательных организаций, что требует все более активного внедрения механизмов государственно-общественного партнерства в управлении сферой образования и отдельными образовательными организациями. Однако при этом отсутствуют четко проработанные полномочия субъектов общественного контроля за деятельностью образовательных организаций на всех уровнях образования, а привлечение общественных наблюдателей к процедурам контроля в сфере российского образования находит применение лишь по отдельным видам деятельности образовательных организаций (например, за проведением ЕГЭ в школах).

Несмотря на востребованность института общественного конт­роля нормативно-правовая база механизма его реализации недостаточно проработана. В действующем законодательстве закреплены только основные определения общественного контроля, а детальная правовая проработка и регламентация всех его процедур и этапов. Наиболее явно это заметно при анализе нормативной правовой базы проведения общественного контроля в какой-либо из сфер общества, в частности в образовании, где отмечаются фрагментарность и несистемность этого вида деятельности. В настоящее время проявлением общественного контроля могут служить отдельные обращения и жалобы, подаваемые гражданами на нарушения своих прав в сфере образования. Однако ответы на них, результаты их рассмотрения не имеют широкого общественного обсуждения, анализа и систематизации. И распространение данной формы общественного контроля зависит от личной активности граждан, их целеустремленности в отстаивании своих прав.

Для развития и поддержания социальной активности и гражданской позиции населения отсутствуют механизмы и специальные каналы для связи между органами власти и отдельными гражданами, т.е. специальные общественные объединения, способные организовать и курировать работу по проведению отдельными гражданами общественного контроля.

Помимо неразработанности нормативно-правовых и организационных основ участия граждан в общественном контроле, существует и проблема обеспечения соответствующего уровня их подготовленности в качестве общественных инспекторов и наблюдателей. Даже обладая законодательно закрепленными правами и имея организационную поддержку, общественный наблюдатель должен владеть определенными знаниями и умениями для проведения качественного и результативного общественного контроля.

Решение названных проблем должно начинаться в первую очередь с разработки методических рекомендаций, с конструирования и детального описания процедуры общественного контроля, на основе которых возможны последующее внесение изменений в действующее законодательство, совершенствование работы общественных советов, общественных комиссий в сфере образования и, несомненно, организация подготовки общественных инспекторов для проведения общественного контроля как за органами управления, так и за образовательными организациями.

На решение указанных проблем и направлено представляемое монографическое исследование, включающее изучение первого опыта общественного контроля, рассмотрение его теоретико-правовых основ и попытку представить рекомендации по проведению общественного контроля за образовательными организациями.

В Федеральном законе от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» подчеркивается, что в современных условиях предметом научных и общественных дискуссий по проблемам сферы образования все чаще становится участие общественных наблюдателей (экспертов) как субъектов общественного контроля за образовательными организациями и их взаимодействие с системой органов по контролю и надзору в сфере образования в Российской Федерации.

Целями введения института общественного контроля в сфере образования являются обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина – потребителя образовательных услуг, обеспечение права граждан на объективную информацию, информа­ционную открытость государственных органов власти управления образованием, публичности принятых решений по вопросам в сфере образования; общественная оценка деятельности органов государ­ственной власти в сфере образования, образовательных организаций на разных уровнях образования.

Задачи общественного контроля в системе образования:

– обеспечение прозрачности деятельности образовательных организаций на разных уровнях образования;

- создание эффективных моделей сотрудничества государ­ственных и общественных гражданских институтов: 1) привлечение к законотворческому процессу и обсуждению законодательства в сфере образования представителей гражданского общества; 2) деятельность общественных советов с участием представителей гражданского общества при органах исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования; 3) проведение государственно-общественных консультаций по проблемным вопросам в сфере образования; 4) проведение общественного мониторинга образователь­ных организаций на всех уровнях образования;

- развитие системы гражданского образования для активного участия населения, потребителей образовательных услуг в общественном контроле, а также обучение чиновников в сфере образования сотрудничеству и диалогу с институтами гражданского общества;

- передача негосударственному сектору функций, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять;

- обеспечение равных условий для государственных и негосударственных образовательных организаций на рынке образовательных
услуг.

Среди возможных конструктивных эффектов введения инсти­тута общественного контроля за образовательными организациями можно выделить:

- повышение информированности общества о деятельности образовательных организаций;

-   обеспечение прозрачности и открытости деятельности объектов общественного контроля в сфере образования;

- повышение мотивации общественности к деятельности по улучшению работы образовательных организаций;

- создание максимально комфортных условий для участия общественности в принятии решений по ключевым вопросам развития системы образования;

-   обеспечение обратной связи, предупреждение и разрешение социальных конфликтов и противоречий между обществом, государством и образовательными организациями;

- становление и развитие партнерских отношений общества с образовательными организациями;

- осознание и повышение личной ответственности граждан за результаты образования;

- стимулирование всех участников образовательного процесса на конкретные действия по повышению качества образования;

-  повышение уровня доверия граждан к деятельности органов по контролю и надзору в сфере образования;

-  усиление взаимодействия органов по контролю и надзору с институтами гражданского общества, с общественными советами образовательных организаций, с общественными инспекциями;

-  повышение ответственности органов по контролю и надзору в сфере образования перед потребителями образовательных услуг.

В основе монографии лежат экспериментальные разработки, прошедшие апробацию в образовательных организациях высшего образования, выполненные научными коллективами ФГБНУ «Федеральный центр образовательного законодательства» и АНО «Инновационный научно-правовой центр» в рамках исполнения работ по государственному контракту от 8 апреля 2014 года № Ф-10-кс-2014 по проекту «Совершенствование и апробация механизмов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями».

Теоретико-методологической основой монографического исследо­вания стали общенаучная и частнонаучная методологии; концептуаль­ные положения социологической науки о социальном (общественном) контроле; теории социального управления, социологии образования, менеджмента; результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в области становления и развития общественного контроля в системе высшего образования.

Эмпирическая база исследования: нормативные правовые акты Российской Федерации в области образования и общественного контроля; статистические данные по образованию, данные пилотажного исследования. В исследовании применялись теоретические методы: структурно-функциональный, ситуационный, системный, процес­суальный, синергетический подходы; теоретическая и эмпирическая интерпретация понятий; эмпирические методы: выборочный, анкетный и экспертный опросы; контент-анализ; анализ документов; вторичный анализ результатов социологических исследований; методы математи­ческой обработки данных.

Представленные в монографии методические разработки и результаты исследования могут использоваться государственными служащими Рособрнадзора, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осущест­вляющих управление в сфере образования; общественными экспертами, инспекторами и наблюдателями, привлекаемыми к выполнению общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования, а также всеми образовательными организациями Российской Федерации, в отношении которых осуществляются общественный и государственный контроль.

 

Раздел 1

Нормативно-правовые и научно-теоретические подходы к определению общественного контроля

1.1 Состояние нормативно-правового регулирования общественного контроля в сфере высшего образования

В современных условиях роль и значение общественного контроля в системе образования приобретают в российском обществе все большее значение. Если 10–15 лет назад существовали дебаты о целесообразности введения общественного контроля в сферу образования,
то сегодня теоретики и практики едины во мнении, что контроль со стороны граждан, общественности за соблюдением выполнения государственных образовательных стандартов, защитой прав и свобод
обучающихся, противодействие коррупции в образовательных организациях являются неотъемлемым элементом модернизации и успешного развития системы образования.

Несмотря на частое использование термина «общественный контроль» в сфере государственного управления и других сферах общества, данное понятие до недавнего времени не раскрывалось ни в специальных нормативных правовых актах, посвященных осуществлению общественного контроля, ни в различных актах другой направленности. Только принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» закрепило понятие общественного контроля как «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений»[1]. Это не говорит о том, что до 2014 года элементы общественного контроля не были законодательно закреплены, напротив, вопросы осуществления общественного контроля в различных сферах уже получили отражение в нормативной правовой базе Российской Федерации. Например, в сфере защиты окружающей среды это общественный контроль в области обращения с отходами[2], общественный контроль за охраной атмосферного воздуха[3], общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности[4]. В сфере здравоохранения и социального развития граждане имеют право осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил[5]. В области регулирования трудовых правоотношений – осуществление обязательного социального страхования[6]. В сфере правоохранительной деятельности и исполнения наказаний существует общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом «О полиции»[7]. В сфере деятельности государственных и муници­пальных органов и противодействия коррупции можно назвать Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», где среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы отмечены ее открытость и доступность общественному контролю[8].

Право на общественный контроль за органами государственной власти дано Конституцией Российской Федерации. Статья 30 Конституции РФ устанавливает право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, что является выражением социальной и политической активности граждан, их контроля над процессами управления государством. Статья 33 Конституции РФ закрепила право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления[9].

Следует отметить, что задачи по созданию системы общественного контроля были отражены в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 № 1789-р, в которой уделено большое внимание развитию таких факторов общественного контроля как информационная открытость государственных и муниципальных органов, обеспечение влияния гражданского общества на подготовку и принятие решений органов исполнительной власти. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» призван повысить эффективность контроля граждан за деятельностью государственного аппарата. Ряд нормативных актов посвящен непосредственно регламентации деятельности субъектов общественного контроля: ФЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», где отмечена не только его роль как прямого участника общественного контроля, но и принципы его взаимодействия с другими субъектами[10]; Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека»[11], в основные задачи которого входят содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации. По инициативе Президента Российской Федерации были приняты законодательные акты, закрепляющие контрольный статус отдельных общественных структур. В частности, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» этот орган создан в том числе «в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления…»[12], а в соответствии с ч. 2 ст. 20 данного Закона при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться общественные советы.

Общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства. В данном случае общественный контроль использует прежде всего меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц в суды, правоохранительные органы и в иные органы власти.

Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (ст. 43 Конституции РФ). Гарантии государства означают создание необходимых организационных, правовых и материальных условий для реализации данного права. В свою очередь общественный контроль, наряду с государственным должен обеспечить ответственность, позитивную и административную, должностных лиц и руководителей образовательных организаций за соблюдение действующего законодательства, федерального и регионального, локальных нормативных актов в сфере образования.

Усиление роли общественности в решении проблем образования становится одной из главных тенденций развития государственной образовательной политики. В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (далее – Закон № 273-ФЗ) не содержится конкретизированных положений об общественном контроле в сфере образования, в частности и на уровне высшего образования (эта тема не отражена и в отраслевом административном законодательстве), но отдельные элементы системы общественного контроля в сфере образования определены. Так, согласно ст. 3 ч. 1 Закона № 273-ФЗ одним из принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования является «демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями»[13]. Также данный закон устанавливает:

          – «предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования»[14];

        – «содействие деятельности общественных объединений обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, осуществляемой в образовательной организации и не запрещенной законодательством Российской Федерации»[15];

         – право обучающихся «на участие в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также на создание общественных объединений, обучающихся в установленном федеральным законом порядке»[16];

        – «управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер»[17];

          – нормы «общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность»[18].

Государственно-общественный характер управления в сфере образования подразумевает постоянное участие и взаимодействие в управлении образованием, с одной стороны, различных субъектов, выражающих и представляющих интересы, политику, гарантии и компетенцию государства в области образования, и, с другой стороны, различных субъектов, выражающих интересы в области образования гражданского общества, населения. Стратегические цели образования могут быть достигнуты только в процессе постоянного взаимодействия образовательной системы с представителями экономики, науки, культуры, здравоохранения, всех заинтересованных ведомств и общественных организаций, с родителями и работодателями.

Признаками государственно-общественного управления можно считать наличие совместной управленческой деятельности государственных и негосударственных структур по руководству образовательными проектами; наличие процедуры принятия решения соответ­ствующим органом управления образованием, предусматривающей обязательное согласование проекта решения с представителями общественности; делегирование части властных полномочий соответствующих органов управления образованием структурам, представляющим интересы определенных групп общественности.

Под участием общественных структур в процедурах государственного контроля (надзора) за образовательными организациями понимается такое управление, в котором сочетается деятельность субъектов общественного и государственного управления, направленная на организацию функционирования и развитие сферы образования. Система общественного участия включает всех участников образовательного процесса, их органы управления и органы государственного управления образованием; нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность субъектов общественного управления образованием, процедуры и механизмы их взаимодействия.

Общественный контроль может существовать на всех уровнях образования. В распоряжении Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р (ред. от 14.12.2009 г.) «Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации» отмечалась необходимость усиления общественного контроля системы образования в целом. В частности, планировалось внедрить независимую систему оценки качества образования на всех уровнях и публичную доступность ее результатов; обеспечить участие потребителей образовательных услуг и общественных институтов в контроле и оценке качества образования.

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 31.01.2013 г.) подчеркивается требование продолжить работу по расширению роли гражданского общества, повышению эффективности взаимодействия государства с его институтами. Это позволит улучшить условия ведения бизнеса и обеспечить действенный общественный контроль реализации государственных функций.

Развитие института общественного контроля в сфере образования усилилось, получило новое осмысление с введением практики государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования (ГИА, ЕГЭ). В настоящее время Закон № 273-ФЗ предусматривает участие в государственной итоговой аттестации граждан, аккредитованных в качестве общественных наблюдателей в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Им, в частности, предоставляется право присутствовать при проведении государственной итоговой аттестации и направлять информацию о нарушениях, выявленных при ее проведении, в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования[19].

Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2014 г. № 245 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» отменено ранее действовавшее Положение о государственном контроле (надзоре) в сфере образования, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 года № 164, которое хотя и предусматривало участие общественности в процедурах контроля и надзора, но только в качестве экспертов. Однако по-прежнему действует целый ряд актов, которые можно использовать в данной области:

– Постановление Правительства РФ от 20.08.2009 г. № 689 «Об утверждении правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю»;

– приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 5 декабря 2011 г. № 2788 «Об утверждении Порядка аттестации экспертов в области проведения государственной аккредитации образовательного учреждения и научной организации, отбора экспертов для проведения аккредитационной экспертизы и привлечения их к проведению аккредитационной экспертизы»;

– приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 16 ноября 2011 г. № 2701 «Об утверждении квалификационных требований к экспертам в области проведения государственной аккредитации образовательного учреждения и научной организации».

Представители общественности могут участвовать в процедурах контроля и надзора в качестве экспертов либо общественных наблюдателей. Для реализации статуса эксперта необходима специальная подготовка представителей общественности. Критерием отбора в первую очередь является специализация эксперта в той или иной области. Опыт подготовки общественных экспертов накоплен в рамках национального проекта «Образование», сертифицированные эксперты на протяжении ряда лет готовятся различными структурами контроля и надзора. Подобная система общественного наблюдения реализуется в процессе осуществления контроля и надзора с участием общественных наблюдателей, экспертов, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор); органов, осуществляющих управление в сфере образования.

Общественными наблюдателями и экспертами могут быть совершеннолетние дееспособные граждане России, получившие аккреди­тацию в порядке, закрепленном в соответствующем нормативном правовом акте.

Общественным наблюдателем может быть любой гражданин, кроме работников Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки; органов, осуществляющих управление в сфере образования; учредителей российских образовательных учреждений, располо­женных за пределами территории России, имеющих государственную аккредитацию и работающих по основным образовательным программам среднего (полного) общего образования.

Общественный наблюдатель имеет право:

– получать необходимую информацию и разъяснения;

– присутствовать на месте проведения процедур контроля и надзора;

– присутствовать при рассмотрении жалоб;

– осуществлять наблюдение за ходом осуществления процедур контроля и надзора;

– незамедлительно информировать председателя комиссии о нарушениях при проведении процедур контроля и надзора;

– сообщать, направлять в орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, в орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий функции контроля и надзора в сфере образования, в Рособрнадзор информацию о выявленных нарушениях установленного порядка проведения процедур контроля и надзора, комментарии, замечания и предложения по совершенствованию указанных процедур;

– получать информацию от органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего управление в сфере образования, или органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего полномочия Российской Федерации в области образования, переданные органам государственной власти субъектов РФ, Рособрнадзора о принятых мерах по выявленным им фактам нарушения.

Общественный наблюдатель не вправе:

– нарушать ход проверки или препятствовать ее проведению;

– использовать участие в комиссиях для извлечения выгоды;

– распространять информацию, полученную в ходе проведения проверки, без ведома председателя комиссии;

– взаимодействовать со СМИ без ведома председателя комиссии.

Общественный наблюдатель обязан иметь при себе документ, удостоверяющий личность, и удостоверение общественного наблюдателя; соблюдать установленный порядок проведения процедур контроля и надзора.

При несоблюдении этих обязанностей аккредитующий орган принимает решение о лишении гражданина аккредитации и изъятии удостоверения общественного наблюдателя.

Вопросы взаимодействия с общественными институтами в Законе № 273-ФЗ не отражены. Между тем в п. 4 Постановления Правитель­ства РФ от 15 июля 2013 г. № 594 (ред. от 13.02.2016 г.) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» определено, что Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ей организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями[20].

В числе задач службы названы, в частности, следующие: «привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Службы, научные и иные органи­зации, ученых и специалистов» (п. 6.3)[21]; «создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности» (п. 6.5)[22]. Представляется, что данного объема правовой регламентации для решения проблем явно недостаточно. Вместе с тем эти нормы могут стать ориентиром для формирования реально необходимых и эффективных форм взаимодействия государственных структур и институтов гражданского общества.

Нельзя не обратить внимания на очевидную рассогласованность норм о субъектном составе общественного контроля в новом Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ: право граждан на участие в осуществлении общественного контроля закреплено в ст. 3 Закона, а в качестве субъектов общественного контроля граждане не названы (ст. 9). Предлагается внести необходимые изменения в цитируемый закон. В число субъектов общественного контроля в сфере высшего образования могут быть включены:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) Общественный совет при Министерстве образования и науки Российской Федерации;

3) Общественный совет при Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки;

4) региональные общественные советы при общественных палатах или советах ректоров регионов;

5) граждане, привлекаемые к процедурам контроля и надзора в качестве общественных инспекторов или общественных экспертов;

6) общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, в том числе профессиональные общественные объединения, включая зарубежные (в контексте развития международного сотрудничества в области высшего и среднего профессионального образования).

Осуществление общественного контроля в сфере высшего образования должно иметь надлежащую правовую основу (общий федеральный закон, положение) и четко обозначенные границы. При этом совершенствование нормативно-правового обеспечения реализации общественного контроля на уровне высшего образования должно осуществляться с учетом практики общественных проверок в сфере высшего образования и тех наиболее типичных недостатков, которые выявляются в ходе проверок.

Разработка необходимого нормативного правового обеспечения общественного контроля должна осуществляться на основе Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[23] с внесением соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и в положение о Рособрнадзоре.

В Административный регламент исполнения Рособрнадзором государственного надзора в области образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 02.05.2012 г. № 367 (зарегистрирован Минюстом России 04.07.2012 г., регистрационный № 24798), необходимо внести нормы о взаимодействии с органами общественного контроля; в типовую форму актов проверки при осуществлении функций государственного контроля (надзора) включить отдельный раздел об участии представителей общественности в процедурах проверки.

При этом важно обосновать закрепление в законодательстве полномочий общественных инспекций и групп общественного контроля, осуществляющих общественных контроль в сфере образования. В статье 15 ФЗ «Об основах общественного контроля» указывается на цели общественных инспекций, при этом порядок их работы в данном законе детально не прописан. Именно этот пробел в законодательстве об общественном контроле должен быть восполнен.

Разрабатываемые нормативные акты должны определять основные принципы и порядок включения общественности в комиссии Рос­обрнадзора или органов, исполняющих делегированные полномочия. За основу подхода к разработке данных принципов можно взять апробированные принципы участия представителей гражданских институтов в экспертизе в рамках конкурсного отбора национального проекта «Образование», вузов, участвующих в реализации инновационных программ, в конкурсе на присвоение статуса «Национальный исследовательский университет» и т.п., когда гражданские институты выдвигали своих представителей в состав экспертных комиссий.

Важным компонентом механизма общественного контроля является деятельность и статус общественных советов при органах государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, хотя единый нормативный правовой акт на этом уровне не принят. Его необходимо разработать и принять в качестве примерного.

Изучение сайтов субъектов Российской Федерации показало, что в большинстве случаев подобные документы не разрабатывались, исключение составляют Кировская (Департамент образования Кировской области) и Оренбургская области (в г. Оренбурге функционирует общественный совет по образованию с соответствующим положением)[24].

Аналогами также могут послужить акты ряда субъектов Российской Федерации:

1. Приказ Министерства образования Саратовской области от 09.04.2014 г. № 1063 «О внесении изменений в приказ Министерства образования Саратовской области от 18 декабря 2013 года № 3689», в Приложении которого было утверждено Положение об Общественном совете при Министерстве образования Саратовской области[25].

2. Положение об Общественном совете при Министерстве образования Тульской области от 23 апреля 2013 года[26].

3. Приложение № 1 к приказу Министерства образования Омской области от 17.05.2013 г. № 31 «Положение об Общественном совете при Министерстве образования Омской области»[27].

4. Приказ Департамента образования г. Москвы «Об утверждении положения об Общественном совете при Департаменте образовании города Москвы» от 05 ноября 2013 г.»[28]. Данный совет начал работать с 27 января 2014 года.

В качестве положительного примера следует указать Примерный регламент и Примерное положение об Общественном совете при органе местного самоуправления муниципального района (городского округа) Республики Башкортостан, осуществляющего управление в сфере образования, утвержденный его решением[29].

В каждом субъекте Федерации могут быть приняты аналогичные типовые (примерные) положения и регламенты.

Типовые или примерные положения, регулирующие деятельность общественных советов при органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования, также практически отсутствуют. В качестве положительного примера можно назвать городской округ Коломна, где Управление образования утвердило Положение о Муниципальном общественном совете по развитию образования[30].

Вряд ли можно считать юридически корректной ситуацию, когда положение об Общественном совете по развитию образования утверждается решением самого же Общественного совета[31]. Это должно стать обязанностью соответствующего муниципального органа.

Как положительный факт, который следует распространить, отметим наличие на сайте Управления образования и молодежной политики администрации города Рязани сборника «Общественный совет по развитию образования в городе Рязани» (/Рязань: Образование Рязани, 2014. 24 с.). Сборник содержит сведения о представителях городской общественности, вошедших в состав Общественного совета по развитию образования города Рязани, а также Положение о деятельности Совета и примерный план работы на 2014 год. Издание предназначено для педагогической и родительской общественности, средств массовой информации, широкого круга читателей[32].

Нами изучен ряд аналогичных опубликованных положений, в частности Положение об Общественном совете при Департаменте образования города Москвы от 5 ноября 2013 г., Положение об Общественном совете при Министерстве образования Тульской области 18.03.2014 г. № 01-09/152, Положение об Общественном совете при Министерстве образования Саратовской области от 18 декабря 2013 г. № 3689 и другие. При их разработке за основу было взято письмо Минобрнауки России от 1 октября 2013 г. № 08-1408 «О направлении методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования»)[33].

В результате выявлены типичные недостатки действующих положений, обусловленные тем, что в них не учтены положения нового Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в соответствии со статьей 15 которого общественный контроль осуществляют общественные инспекции и группы общественного контроля в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, учета общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль. При этом полномочия, порядок организации и деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля определяются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами[34]. Общественные советы могут создаваться и при органах местного самоуправления.

Таким образом, получается, что необходимо разработать типовые положения либо об общественных инспекциях при органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения на всех уровнях образования (ст. 10 Закона № 273-ФЗ) о соответствующих общественных советах.

Итак, как уже было отмечено выше, общественный контроль в полном понимании его предназначения осуществляется сегодня только в форме общественного наблюдения при государственной итоговой аттестации учащихся. Однако уже сформировалась правовая база, свидетельствующая о необходимости и неизбежности общественного контроля в сфере образования, в частности на уровне высшего образования.

                 1.                 Акты, регламентирующие порядок осуществления общественного контроля:

– Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ);

– Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.) «Об образовании в Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»;

– Постановление Правительства Российской Федерации
от 02.08.2005 г. № 481 (ред. от 06.06.2013 г.) «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации»;

– Приказ Министерства образования и науки РФ от 13.11.2012 г. № 913 (ред. от 24.05.2013 г.) «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве образования и науки Российской Федерации»;

– Приказ Рособрнадзора от 04.12.2014 № 1840 «Об Общественном совете при Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки».

2. Акты, регламентирующие порядок осуществления образовательной деятельности:

– Закон РФ от 07.02.1992 г. № 2300-1 (ред. от 05.05.2014 г.) «О защите прав потребителей»;

– Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 31.12.2014 г.);

– Федеральный закон от 29.12.2010 г. № 436-ФЗ (ред. от 14.10.2014 г.) «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»;

– Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 14.10.2014 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

– Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 г. № 537 (ред. от 17.12.2014 г.) «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения»;

– Постановление Правительства России от 10.07.2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и обновления информации об образовательной организации»;

– Постановление Правительства РФ от 28.10.2013 г. № 966 (ред. от 27.11.2014 г.) «О лицензировании образовательной деятельности» (вместе с «Положением о лицензировании образовательной деятельности»);

– Постановление Правительства РФ от 27.11.2013 г. № 1076 «О порядке заключения и расторжения договора о целевом приеме и договора о целевом обучении»;

– Приказ Минобразования РФ от 25.03.2003 г. № 1154 «Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования»;

– Приказ Минобразования РФ от 25.03.2003 г. № 1155 «Об утверждении Положения об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений Российской Федерации»;

– Приказ Минобрнауки России от 15.01.2009 № 4 (ред. от 28.01.2013) «Об утверждении Порядка приема в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего профессионального образования»;

– Приказ Минобрнауки России от 18.04.2013 г. № 292 (ред. от 21.08.2013) «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным программам профессионального обучения»;

– Приказ Минобрнауки России от 14.06.2013 г. № 464 (ред. от 15.12.2014 г.) «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования»;

– Приказ Минобрнауки России от 01.07.2013 г. № 499 (ред. от 15.11.2013 г.) «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам»;

– Приказ Минобрнауки России от 16.08.2013 г. № 968 (ред. от 31.01.2014 г.) «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего профессионального образования»;

– Приказ Минобрнауки России от 01.10.2013 г. № 1100 (ред. от 16.05.2014 г.) «Об утверждении образцов и описаний документов о высшем образовании и о квалификации и приложений к ним»;

– Приказ Минобрнауки России от 19.11.2013 г. № 1258 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования – программам ординатуры»;

– Приказ Минобрнауки России от 19.11.2013 г. № 1259 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования – программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре)»;

– Приказ Минобрнауки России от 19.12.2013 г. № 1367 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования – программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры»;

– Приказ Минобрнауки России от 09.01.2014 г. № 2 «Об утверждении Порядка применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ»;

– Приказ Минобрнауки России от 28.07.2014 г. № 839 (ред. от 11.11.2014 г., с изм. от 21.01.2015 г.) «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования – программам бакалавриата, программам специалитета, программам
магистратуры на 2015/16 учебный год»;

– Приказ Минобрнауки России от 23.01.2014 г. № 36 «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования»;

– Приказ Минобрнауки России от 26.03.2014 г. № 233 «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования – программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре»;

– Приказ Минобрнауки России от 28.03.2014 г. № 248 «О Порядке и сроке прикрепления лиц для подготовки диссертации на соискание ученой степени кандидата наук без освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре)»;

– Приказы Минобрнауки России, утверждающие Федеральные государственные образовательные стандарты высшего образования;

– Приказ Рособрнадзора от 29.05.2014 г. № 785 «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” и формату представления на нем информации».

3. Акты по организации мероприятий по контролю Рособрнадзора:

– Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

– Постановление Правительства РФ от 15.07.2013 г. № 594 (ред. от 27.12.2014 г.) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»;

– Приказ Минобрнауки России от 02.05.2012 г. № 370 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования»;

– Приказ Минобрнауки России от 02.05.2012 г. № 367 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области образования»;

– Приказ Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 г. № 141 (ред. от 30.09.2011 г.) «О реализации положений Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”».

В настоящее время, необходимо разработать и внести поправки в существующее российское законодательство о проведении общественного контроля, а также в законодательство, регулирующее отношения в сфере образования, порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в указанной сфере.

1.2. Теоретико-методологические основы содержания понятия общественный контроль»

Теоретическое обоснование общественного контроля как важного механизма в управлении государством было дано еще великими философами. Аристотель, писал о важности «контроля народа за правителями» и считал его «одним из условий политической стабильности и процветания государства»[35]. Гегель считал, что «обеспечение защиты государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотребления властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой – в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится препятствие, и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу»[36]. Монтескье также говорил о том, что «общество не может существовать без правительства», а «наличие законов дает возможность подданным осуществлять контроль за действиями правительства»[37].

В советское время изучение общественного контроля носило идеологизированный характер и его сущность раскрывалась через понятия «социалистический контроль», «партийный контроль», «народный контроль». Е. В. Шорина в работе «Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР» представила глубокий анализ общественного контроля за деятельностью аппарата государственного управления его природы, роли и места, формы и методов осуществления. По ее мнению, понятие общественного контроля охватывает «контроль, осуществляемый общественными организациями, трудовыми коллективами, отдельными гражданами»[38].

В научной литературе, помимо термина «общественный контроль», употребляются понятия «гражданский контроль» и «социальный контроль». Данные понятия нередко отождествляют: либо в силу равнозначности терминов «общество» и «социум» используют как аналогичные понятия «общественный контроль» и «социальный контроль»[39], либо считают, что разделение между гражданским и общественным контролем носит условный характер. В Докладе о состоянии гражданского общества в Российской Федерации (2011 г.) прописывается, что «гражданский (или общественный) контроль представляет собой систему мероприятий и мер, осуществляемых по инициативе граждан, направленных на улучшение качества разрабатываемых, принимаемых и реализуемых властных решений»[40]. Чтобы определить содержание и сущность понятия «общественный контроль», необходимо разграничивать его с другими понятиями.

Термин «социальный контроль» был введен в научный оборот французским социологом Г. Тардом в работе «On Communication and Social Influence» («Коммуникации и социальное влияние»), который
определил его как средство, способствующее возвращению лиц с антиобщественным поведением к поведению, соответствующему общепринятым социальным нормам[41]. Г. Тард заложил основу теории социального контроля, которую в дальнейшем разрабатывали его последователи Э. Росс и Р. Парк.

Концепция социального контроля Э. Росса базируется на основных понятиях теории общественного договора – «естественное состояние» (или «естественный порядок») и «социальный порядок» («гражданское состояние»)[42]. Для установления социального порядка необходимо действие механизма социального контроля, который Росс определяет как преднамеренное влияние общества на поведение индивида: социальный контроль ограничивает абсолютную свободу индивида и создает систему норм регулирования естественного порядка[43].

Р. Парк рассматривал общество как организацию корпоративного действия и существования, а социальный контроль – как способ поддержания такой организации в ее постоянно изменяющихся формах – «универсальную форму общечеловеческого контроля», присущую любому типу общества. Основная роль социального контроля – обеспечение преобразования совокупности индивидов в общество с присущими ему коллективными ценностями и нормами. Значительная роль в функционировании социального контроля отводилась влиянию социокультурных, экономических, политических, моральных и других институтов на природу человека[44].

Социально-философское содержание понятия «социальный контроль» за последние несколько десятков лет поменяло свое смысловое наполнение. На рубеже 80–90-х годов прошлого века данное понятие толковалось как «совокупность процессов в социальной системе… посредством которых обеспечивается следование определенным “образцам” деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы»[45].

На рубеже XX–XXI вв., в период развития гражданского общества, общественных отношений, произошло изменение в понимании и трактовке социального контроля, которое было обозначено как «механизм саморегуляции системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов посредством нормативного регулирования»[46].

В настоящее время наметился еще один подход к трактовке понятия «социальный контроль», в рамках которого последний понимается как «функция гражданского общества по проверке выполнения властными структурами их непосредственных обязанностей и обязательств»[47]. Такая дефиниция очень схожа с определением понятия «общественный контроль» данным в Федеральном законе от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

В современной российской науке сложилось множество определений понятия «гражданский контроль».

1. Гражданский контроль – система государственных институтов, осуществляющих контроль за деятельностью армии[48], то есть деятельность невоенных государственных и общественных институтов, осуществляющих меры по обеспечению законности и целесообразности функционирования Вооруженных сил РФ.

2. Гражданский контроль как форма социальной активности граждан, не обусловленная действиями власти, непосредственное участие граждан в публичной политике как сфере коммуникации власти и граждан[49].

3. Гражданский контроль – это непосредственное наблюдение представителями общественных организаций и инициативных групп за соблюдением прав и законных интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях различной формы собственности с целью прекращения и/или недопущения нарушения прав и законных интересов граждан[50].

4. Гражданский контроль – это организационно оформленная, нормативно закрепленная и постоянно воспроизводимая практика отношений между политическими субъектами по поводу общественного управления и участия граждан в процессе разработки и принятия властных решений[51].

5. Гражданский контроль рассматривается как контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц[52]. В этом случае, как и в указанных выше определениях, гражданский контроль выступает в качестве части общественного контроля.

6. Гражданский контроль – одна из наиболее сложных гражданских технологий, доступных для некоммерческих организаций, обладающих достаточными материальными ресурсами, значительным экспертным и менеджерским потенциалом[53].

Общественный контроль достаточно давно является предметом научных исследований в российской науке, сформировались различные подходы к рассмотрению сущности и основных параметров данного явления.

С. М. Зубарев выделяет два подхода к исследованию понятия «общественный контроль»: «семантический, где основная задача исследователя – охватить сущностные черты явления, понимаемого им как общественный контроль за деятельностью государственных органов на конкретном историческом этапе, и функциональный, где общественный контроль определяется как вид деятельности негосударственных институтов и отдельных граждан»[54]. По его мнению, общественный контроль является частью социального контроля и рассматривается как средство получения информации о жизни общества в целом, политических, экономических и социальных процессах, которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и управления.

Согласно В. В. Гончарову и Л. И. Ковалевой, под общественным контролем понимается механизм осуществления обществом в целом или его отдельными индивидами учета и оценки формирования и функционирования общественных институтов, включая государственную власть, с целью оптимизации их деятельности, выступающий в роли индикатора определения эффективности и результативности данного воздействия[55]. Авторы считают, что общественный контроль является свойством общества и выступает в качестве одной из его функций. Они выделяют характерные признаки общественного контроля, который:

- выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами, соединяющей интересы и потребности всех членов общества в единую руководящую волю;

- представляет собой основное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов;

- является методом координации и объединения усилий общества для решения неотложных задач;

- выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм, так как позволяет выявить нарушителей и разработать механизм привлечения их к общественной ответственности, начиная с общественного порицания и заканчивая правовой ответственностью, которая может выразиться в применении к правонарушителям мер принудительного характера;

- является объективным неотъемлемым полномочием любого общества и одним из основных его институтов[56].

Характерные черты общественного контроля исследовались рядом ученых-юристов. Так, В. В. Гриб, выделяя особенности общественного контроля, констатирует, что «общественный контроль не обладает властным характером; общественный контроль не является обязательным; субъектами общественного контроля не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления; общественный контроль осуществляется от имени общественности и граждан»[57]. Он замечает, что «к числу инструментов общественного контроля в широком смысле можно отнести систему политической конкуренции, институт императивного мандата, независимые средства массовой информации, право граждан на информацию, свободу выражения мнений и т. д.»[58].

Таким образом, общественный контроль не обладает властно-правовым характером, не является обязательным, а органы государственной власти не могут быть субъектами. При этом общественный контроль представляет интересы граждан, общественных групп в любой сфере жизнедеятельности. Соответственно общественный контроль выступает в качестве гаранта обеспечения законности и является формой осуществления управленческой функции.

Рассматривая общественный контроль в сфере образования, считаем целесообразным ввести следующее его определение. Под общественным контролем в сфере образования следует понимать деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемую в целях наблюдения за реализацией органами государственной власти отдельных публичных полномочий по контролю и надзору в сфере образования в соответствии с федеральными законами, содействия этой деятельности в установленных пределах, а также проведения общественного анализа и оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Проведение общественного контроля должно предполагать своей целью не только выявление недостатков в работе органов по контролю и надзору в сфере образования, в деятельности образовательных организаций на разных уровнях образования, но и выработку рекомендаций по улучшению образовательных услуг; предложения должны касаться как содержания образовательных программ, так и методов их преподавания.

Разработка порядка работы общественных инспекторов включает в себя писание основных элементов и этапов общественного контроля. Для это необходимо рассмотрение содержания общественного контроля с позиции современных научно-теоретических и практико-ориентиро­ванных подходов.

Системный и комплексный подходы. Данные подходы позволяют, с одной стороны, учитывать разницу между государственным и общественным контролем (надзором) за образовательными организациями и рассматривать их как отдельные и самостоятельные системы. Это можно отследить исходя из определений данных видов контроля. Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования (ст. 93 Закона № 273-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.). Общественный контроль – деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за работой органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений (ст. 4 Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»).

С другой стороны, системный и комплексный подходы позволяют отметить, что государственный и общественный контроль (надзор) за образовательными организациями дополняют друг друга и вместе они образуют систему, отвечающую принципам целостности, эмерджентности, всесторонности, связанности отношений частей и элементов, динамичности, упреждающего отражения.

Принцип целостности свидетельствует о рассмотрении контроля как системы, единого целого:

- общественного контроля за образовательными организациями на всех уровнях образования;

- федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями на всех уровнях образования.

Государственный и общественный контроль за образовательными организациями рассматриваются как открытые системы, что характеризуется их взаимодействием друг с другом и с внешней средой. Такие системы взаимозависимы друг от друга, но не являются самообеспечивающимися, они зависят от информации, ресурсов, материалов, которые поступают извне. Государственный и общественный контроль за образовательными организациями как открытыми системами должен иметь способность приспосабливаться к изменениям во внешней среде, чтобы продолжать функционирование и развитие.

Принцип эмерджентности позволяет рассматривать качество, свойства системы, которые не присущи ее элементам в отдельности, а возникают благодаря объединению этих элементов в единую, целостную систему. Понятие эмерджентности на примере общественного контроля за образовательными организациями можно выразить так: проверка соблюдения образовательными организациями законодательства в сфере образования. Это лишь часть общественного контроля за образовательными организациями, но не целостная система контроля. Целостная система общественного контроля включает: проверку
соблюдения образовательными организациями законодательства в сфере образования; проверку качества и уровня образования; выработку
рекомендаций по улучшению работы образовательной организации и устранению выявленных недостатков, оказание поддержки образовательной организации в реализации предложенных рекомендаций.

Принцип всесторонности позволяет учитывать все внутренние связи и отношения, предполагаемые в осуществлении общественного контроля за образовательными организациями на разных уровнях образования (регламент взаимодействия, механизм взаимодействия, этапы взаимодействия, условия взаимодействия, процедуры взаимодействия), а также факторы, влияющие на их функционирование (социально-экономические, политические, правовые, нравственные, социокультурные, субъективные), и подразделять их в контексте качественных, количественных и технических составляющих.

Акцент на принципе связанности отношений частей и элементов позволяет дать определения именно тех связей между частями либо элементами системы общественного контроля, которые обеспечивают ее целостность, существование и развитие (функциональное представительство, сотрудничество и партнерство, объективность и справедливость, демократичность, эффективность, результативность, востребо­ванность).

Использование принципа динамичности позволяет отметить достаточно гибкие связи внутреннего взаимодействия между элементами системы государственного и общественного контроля за образовательными организациями, свидетельствующие о том, что система постоянно изменяется.

Принцип упреждающего отражения требует не ограничиваться только констатацией наличного состояния указанных систем государственного и общественного контроля за образовательными организациями, а прогнозировать их вероятное развитие в будущем (социально-экономические предполагаемые результаты, политические предполагаемые результаты, юридические предполагаемые результаты).

Системный подход тесно связан с комплексным, суть которого проявляется в исследовании объекта в целом и отдельных его элементов, включая внутренние связи. Комплексный подход позволяет учитывать также возможные направления и побочные последствия реализации и осуществления общественного контроля.

Системный подход предполагает использование системного анализа, что предусматривает прохождение ряда этапов:

– анализ и описание принципов и закономерностей построения и работы системы общественного контроля в целом;

– анализ особенностей всех компонентов системы общественного контроля за образовательными организациями на всех уровнях образования, их взаимозависимостей и внутреннего строения;

– установление сходства и различия изучаемой системы общественного контроля и других систем;

– перенос по определенным правилам свойств модели общественного контроля за образовательными организациями на свойства изучаемой системы.

В рамках данного подхода подробно рассматриваются характерные черты развития систем государственного и общественного контроля за образовательными организациями на разных уровнях образования. Среди них:

– интеграция научных знаний, рост числа междисциплинарных проблем в области изучения методик и механизмов общественного наблюдения, контроля в сфере образования;

– комплексность проблем и необходимость их изучения в единстве экономических, социальных, психологических, управленческих и других аспектов, а также количественных, качественных и технических показателей;

– усложнение решаемых проблем и объектов;

– рост числа связей между объектами государственного и общественного контроля за образовательными организациями;

– динамичность изменяющихся ситуаций, в которых может осуществляться общественный контроль в сфере образования;

– дефицитность ресурсов общественного контроля;

– усиление роли человеческого фактора в процедурах государственного и общественного контроля за образовательными организациями на разных уровнях образования.

Институциональный подход. Посредством данного подхода особое внимание уделяется роли различных социальных институтов в осуществлении государственного и общественного контроля в сфере образования. В рамках этого подхода рассматриваются следующие социальные институты.

1. Общественный контроль как социальный институт, целью которого являются наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также общественная проверка, анализ и общест­венная оценка издаваемых ими актов и принимаемых решений.

2. Государственный контроль как социальный институт, представляющий собой деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния их исполнения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

3. Образование как социальный институт, являющийся общественно значимым благом и функционирующий в интересах человека,
семьи, общества и государства, функционирует посредством совокупности знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенного объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

4. Институт общественных наблюдателей – это практика осуществления общественного контроля гражданами, прошедшими процедуру аккредитации в аккредитующих органах в качестве общественного инспектора или общественного эксперта.

5. Институты гражданского общества – это регулярная и долговременная социальная практика самопроявления свободных, негосударственных, частных объединений граждан и добровольно сформиро­вавшихся некоммерческих неправительственных ассоциаций и организаций в целях представления своих интересов, воли, прав и участия в политической, социальной, экономической, духовной жизни общества, объединенных комплексом правил, принципов, социальных норм, связей, ролей, статусов и установок, санкционируемых и поддерживаемых с помощью значимых социальных, нравственных, правовых норм, имеющих важное значение в структуре общества и преследующих индивидуальные и групповые интересы, потребности, права, независимо от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти.

Соответственно рассматриваются и следующие институциональные признаки указанных социальных институтов: субъекты; объекты; ценности, установки; санкции; функции; принципы; полномочия; права и обязанности; субкультуры; образцы и эталоны; устный и письменный правовой кодекс; история развития (эволюция); обусловленность возникновения и существования; социальные роли, функции и статусы; социокультурные признаки и символы; организационные структуры; цели и задачи; средства и ресурсы.

Структурно-функциональный подход. Отправной точкой структурно-функционального подхода является понятие функции каждой системной единицы общественного контроля по отношению к системе как к целому. Данный подход предполагает рассмотрение разных функций общественного и государственного контроля в сфере образования.

Структурно-функциональный подход позволяет представить государственный и общественный контроль в сфере образования как огромное множество разнообразных, разноуровневых взаимодействий субъектов и объектов, их переплетение, взаимосвязь, взаимовлияние и специфику, отличия.

Согласно структурно-функциональному подходу государственный и общественный контроль в сфере образования, рассматриваемый как система, обязан быть функциональным. Функциональность достигается с помощью системных элементов – субъектов и объектов государственного и общественного контроля (надзора) за образовательными организациями. Каждый системный элемент вносит свой вклад в деятельность по достижению тех или иных целей контроля (надзора) за образовательными организациями, а значит, способствует адаптации системы в целом: повышает ее устойчивость, эффективность взаимодействия с другими системами (адаптивная часть функции), осуществляет регуляцию внутренних связей и поведения отдельных частей системы (регулятивная часть функции).

Результат использования структурно-функционального подхода – оптимальное проектирование организационной структуры общест­венного контроля в сфере образования, определение границ между субъектами по принципу функциональных областей. Изначально постулируется набор типовых обязанностей и функций, которые в дальнейшем детализируются и привязываются к конкретному объекту общественного контроля.

Одна из ключевых мыслей с позиций структурно-функциональ­ного подхода – социальная система государственного и общественного контроля должна отвечать определенным требованиям структурной и функциональной необходимости или так называемых структурно-функциональных императивов. Основными императивами являются:

- приспособление системы к окружающей среде (адаптация);

- организация межличностного общения между его членами (субъектами и объектами);

- обеспечение контроля и профилактики конфликтов.

Конфликтологический подход. Использование данного подхода дает возможность выделять не только системное и функциональное единство субъектов и объектов контроля в сфере образования со стороны государства и общества, но и противоречия, конфликты, разно­гласия.

Конфликтологический подход позволяет рассматривать варианты постоянного или временного конфликта между государственными и общественными субъектами контроля (надзора) за образовательными организациями посредством анализа ряда вопросов.

1. Почему контролируем (мотив контроля)?

2. Зачем контролируем (миссия контроля)?

3. Где и кого контролируем (объект контроля)?

4. Что контролируем (предмет контроля)?

5. Кто контролирует (субъект контроля)?

6. Как контролируем (функции контроля)?

7. Чего хотим добиться контролем (цель контроля)?

8. Как с помощью контроля хотим добиться создания комфортных и безопасных условий в образовательных организациях (задачи контроля)?

В качестве примера постоянного или временного конфликта между государственными и общественными субъектами контроля за деятельностью образовательных организаций являются процессы, обеспечивающие взаимодействие представителей гражданского общества и институтов с контролирующими органами в процедурах контроля и надзора в сфере образования.

Управляемые процессы (временные конфликты):

- участие граждан в качестве общественных экспертов, инспекторов в проверках образовательных организаций;

- обеспечение открытости деятельности контролирующего органа;

- деятельность общественных советов, инспекций и иных объединений граждан при контрольном органе;

- организация конференций, совещаний, иных публичных мероприятий с участием представителей гражданского общества;

- построение системы внутреннего контроля качества образова­тельных организаций.

Слабоуправляемые или неуправляемые процессы (постоянные конфликты):

- создание общественных инспекций и иных общественных объединений с целью проведения общественного контроля за деятельностью образовательных организаций;

- непрогнозируемый объем обращений и характер личного приема граждан;

- привлечение инициативных граждан, общественных объединений к осуществлению общественного контроля за деятельностью образовательных организаций;

- субъективизм, независимость и заинтересованность общественных экспертов, инспекторов в результатах контроля деятельности образовательных организаций;

- прогнозируемость результатов взаимодействия представителей гражданского общества и институтов с контролирующими органами в процедурах контроля и надзора в сфере образования;

- самоорганизация общественных инспекций и иных общественных объединений, создаваемых с целью проведения общественного контроля за деятельностью образовательных организаций;

- возможность использования института общественного контроля в неправомерных целях.

Конфликтологический подход во многом отличается от предыду­щих научных подходов. Так, если с помощью структурно-функцио­нального подхода общественный контроль за образовательными организациями описывается как относительно статичный процесс с указанием групп различных функций государственных и общественных субъектов контроля за образовательными организациями, то конфликтологический подход позволяет делать акцент на явлениях, которые непрерывно трансформируют данный процесс. Там, где с помощью системного подхода делается упор на порядок и стабильность в государственном и общественном контроле за деятельностью образова­тельных организаций, конфликтологический подход позволяет подчер­кивать беспорядок и нестабильность. Если структурно-функцио­нальный подход позволяет выделять общие интересы, поддерживаемые различными субъектами государственного и общественного контроля (надзора) за образовательными организациями, конфликтологический подход фокусирует внимание на интересах несовпадающих. И, наконец, с помощью системного, институционального, структурно-функциональ­ного подходов рассма­триваются различные социальные структуры,
выполняющие государственный и общественный контроль за образовательными организациями как необходимые и обусловленные требованиями общества, тогда как конфликтологический подход позволяет выделять среди многих структур ненужные и неоправданные.

Конфликтологический подход позволяет отметить, что государ­ственный и общественный контроль за образовательными организа­циями постоянно подвержен противоречивым изменениям и проблемному развитию; в каждый момент те или иные его субъекты и объекты переживают социальный конфликт, а каждый его элемент способствует его изменению, не всегда позитивному. Конфликто­логический подход допускает неравенство социальных позиций, занимаемых людьми по отношению к распределению власти и подчинения, а отсюда проистекают различия их интересов, потребностей и устремлений, что вызывает взаимные трения, антагонизмы и как результат структурные изменения.

В качестве практико-ориентированных подходов к общественному контролю можно предложить следующие.

Процессный подход. Данный подход рассматривается чаще всего в совокупности и в сравнении со структурно-функциональным подходом. Процессный подход не является противопоставлением структурно-функциональному. Функции и процессы не могут существовать в отрыве друг от друга. Результат и структурно-функционального, и процессного подхода – одновременное проектирование организационной структуры (функциональных областей) и порядка взаимодействий в рамках данной структуры (процессов). Эти подходы в известной степени должны применяться параллельно. Основное отличие процессного подхода в том, что он ориентирован в первую очередь не на организационную структуру, не на функции, а на процессы, конечной целью
выполнения которых является создание продуктов или услуг, представляющих ценность для внешних или внутренних потребителей. Этим и обусловливается большая степень практикоориентированности процессного подхода.

В рамках процессного подхода рассматривается создание горизонтальных связей между государственным и общественным контролем в сфере образования. Его субъекты, задействованные в одном процессе, могут самостоятельно координировать работу и решать возникающие проблемы без участия вышестоящего руководства. Процессный подход к общественному контролю за образовательными организациями на разных уровнях образования позволяет более оперативно решать возникающие вопросы и воздействовать на результат.

В соответствии с принципами процессного подхода государственный и общественный контроль (надзор) за образовательными организациями состоит из процессов. Например, можно рассмотреть процессы по подготовке управляющих для образовательной организации:

– обучение по образовательным программам для работников органов управления образованием, руководителей образовательных организаций и общественных управляющих;

– информирование населения о возможностях участия в управлении образованием по нескольким направлениям: образовательная организация распространяет информацию с помощью сайта и СМИ, размещает на стендах, доводит до сведения участников образовательного процесса на собраниях родительского, педагогического коллективов, классных часах и т.п.; органы управления образования распространяют информацию с помощью Интернета, организуют систематическое освещение развития государственно-общественного управления в СМИ соответствующих населенных пунктов, систематически проводят совещания, конференции, круглые столы, симпозиумы, вебинары и т.п.

Процессный подход предлагает ряд принципов для реализации процесса общественного контроля.

Принцип взаимосвязи процессов. Общественный контроль за образовательными организациями представляет собой последовательную совокупность процессов. Процессом является любая деятельность, предусматривающая выполнение работ. Все процессы общественного контроля взаимосвязаны между собой.

Принцип востребованности процесса. Процесс общественного контроля за образовательными организациями имеет четко обозначенные цель и задачи, а его результаты востребованы. У результатов процесса общественного контроля имеется свой внутренний и/или внешний потребитель.

Принцип документирования процесса. Деятельность по процессу общественного контроля (надзора) за образовательными организациями необходимо документировать. Это позволяет стандартизовать процесс и получить базу для его изменения и дальнейшего совершенствования процесса.

Принцип контроля процесса. Процесс общественного контроля за образовательными организациями имеет начало и конец, которые определяют его границы. Для каждого процесса общественного контроля в рамках заданных границ определены показатели, характеризующие процесс и его результаты.

Принцип ответственности за процесс. В выполнении процесса общественного контроля за образовательными организациями на разных уровнях образования могут быть задействованы различные специалисты и сотрудники, но отвечать за процесс и его результаты должны конкретные структуры, люди.

Основными преимуществами процессного подхода в аспекте его использования для анализа процедуры общественного контроля в сфере образования являются:

- координация действий различных подразделений в рамках процесса;

- ориентация на результат процесса;

- повышение результативности и эффективности работы организации;

- прозрачность действий по достижению результата;

- повышение предсказуемости результатов;

- выявление возможностей для целенаправленного улучшения процессов;

- устранение барьеров между функциональными подразделениями;

- сокращение лишних вертикальных взаимодействий;

- исключение невостребованных процессов;

- сокращение временных и материальных затрат.

Проектный подход. Данный подход позволяет создать прототип, прообраз объектов, субъектов, качеств, социальных процессов, взаимодействий и отношений, участвующих в государственном и общественном контроле в сфере образования.

План действий, основные требования и этап практических шагов несут в себе логику социального проектирования: получение информации о социальном объекте (познание) – проблематизация информации – преобразование социального объекта.

Основные требования, предъявляемые данным подходом:

1. Ограниченность (по времени, целям и задачам, результатам
и т. д.) – это характеристика, позволяющая контролировать ход проведения общественного контроля по четко определенным этапам на основании обозначенных, измеряемых результатов каждого этапа. Согласно этому требованию общественный контроль содержит:

– этапы и конкретные сроки проведения;

– четкие и измеряемые задачи;

– конкретные и измеряемые результаты;

– планы и графики выполнения работ;

– конкретное количество и качество необходимых ресурсов.

2. Целостность – общий смысл ясен и очевиден, каждая часть проведения общественного контроля соответствует общему замыслу и предполагаемому результату.

3. Последовательность и связность – логика построения частей, которые соотносятся и обосновывают друг друга. Цели и задачи напрямую вытекают из поставленной проблемы.

4. Объективность и обоснованность – доказательность того, что подход к решению проблемы оказался не случайным, а является следствием работы по осмыслению ситуации и оценки возможностей воздействия на нее.

5. Компетентность – адекватное выражение осведомленности в проблематике, средствах и возможностях проведения общественного контроля в сфере образования, владение технологиями, механизмами, формами и методами.

6. Жизнеспособность – определение перспектив развития общественного контроля в сфере образования, возможностей его реализации в других условиях, как он может быть продолжен или видоизменен.

Таким образом, представленный обзор нормативно-правовых и научно-теоретических подходов к определению понятия общественный контроль показал, что в условиях становления и развития институтов гражданского общества, требуется не только уточнение содержания самого термина «общественный контроль», но и определение факторов и условий, способствующих или препятствующих эффективному общественному контролю.


Раздел 2

 

Изучение зарубежного и отечественного опыта введения общественного контроля в сфере высшего образования

2.1. Анализ документов о зарубежном опыте введения общественного контроля на уровне высшего образования

По данным Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International»,[59] коррупция не только присутствует, но постоянно прогрессирует абсолютно во всех странах, взяточничество является наиболее распространенной формой коррупции, ни одно из государств в мире не способно искоренить коррупцию, более того, большинство граждан полагают, что государство недостаточно активно и эффективно борется с коррупцией. Согласно осуществленному этой организацией глобальному исследованию восприятия коррупции в разных странах мира, она присутствует и в системе образования, которая в 2013 году была на восьмом месте по показателю «сфера общественных отношений, наиболее подверженных коррупции». Несмотря на важность задачи избавления от коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества как фактора, негативно влияющего на реализацию прав человека[60], следует понимать всю опасность коррупционных проявлений в системе образования, которая, помимо очевидного образовательного компонента, формирует представление молодого члена общества о правилах поведения в нем и в идеале должна прививать уважение к демократическим ценностям и верховенству права, а не подавать пример злоупотреблений и возможности решать вопросы в обход правомерных процедур.

Коррупция в системе образования имеет свои формы и особен­ности, которые не являются предметом настоящего исследования, но широко освещены в публикациях российских и зарубежных экспертов[61]. На фоне традиционных форм, таких как взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями, продажа должностей, присвоение бюджетных средств и др.[62], существуют формы коррупции, которые присущи только системе образования. К ним относятся, например, продажа дипломов, мест в очереди в детские сады, результатов ЕГЭ, незаконные сборы с родителей в школах, плата за скрытое репетиторство и пересдачу экзаменов и другие формы[63].

На особенность типологии коррупционных правонарушений в системах образования по всему миру обращает внимание последний «Всемирный отчет о состоянии коррупции в системе образования» (далее – «Всемирный отчет»), изданный в 2013 году Transparency International[64]. Во всех странах отмечаются такие нарушения, как использование в частных целях средств, выделенных на строительство школ или закупку учебников, «мертвые души», указываемые в отчетности для увеличения дотаций в случае подушевого финансирования, взятки за поступление или за выставление отметок, непотизм, фальшивые дипломы, абсентеизм, склонение родителей к оплате частных уроков вместо формального образования, а в системе высшего образования – подкуп исследователей в интересах политики и бизнеса, плагиат, написание научных работ на заказ и махинации с публикациями в научных журналах[65].

Несмотря на существующие особенности видов коррупции, преобладающих в системе образования, методы взаимодействия правоохранительных органов и заинтересованных лиц по вопросу борьбы с правонарушениями коррупционного характера, как правило, едины для всех сфер жизнедеятельности общества. Тем не менее в процессе проведения настоящего исследования особое внимание уделялось тем методам и формам, которые в наибольшей степени отвечают специфическим требованиям системы образования.

Конвенция ООН против коррупции (КООНПК), к которой Россия присоединилась в 2006 году[66]. предполагает активное участие гражданского общества в борьбе против коррупции. В частности, в преамбуле отмечается, что «предупреждение и искоренение коррупции – это обязанность всех государств и что для обеспечения эффективности своих усилий в данной области они должны сотрудничать друг с другом при поддержке и участии отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин».

В статье 5 Конвенции вводится требование к участию гражданского общества в разработке и осуществлении эффективной и скоординированной политики противодействия коррупции, статья 13 подробно регламентирует порядок участия общества, в частности неправитель­ственных и общественных организаций, в предупреждении коррупции
и борьбе с ней. Ценность представляет обоснование такого участия. Так, согласно пункту 1 статьи 13 государства должны содействовать активному участию в борьбе против коррупции указанных групп в целях «углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз».

Механизмы участия разрабатываются государствами самостоятельно, тем не менее Конвенция предписывает укреплять его с помощью таких мер, как:

а) усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений;

б) обеспечение для населения эффективного доступа к информации;

в) проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы школ и вузов;

г) уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции[67].

Внимательное рассмотрение перечисленных мер позволяет обобщить их под одним понятием – информационная открытость. Об информационной открытости говорится в пункте 2 статьи 13, согласно которой все государства – участники Конвенции должны принимать надлежащие меры для обеспечения доступа населения к соответствующим органам по противодействию коррупции. При этом под доступом подразумевается не только непосредственная возможность обращения в указанные органы, в том числе анонимно, но и информированность населения в принципе о существовании антикоррупционных органов. Эти принципы взаимодействия государства и гражданского общества должны проводиться в жизнь во всех странах, подписавших Конвенцию[68]. Для координации данного процесса в 2006 году была сформирована Коалиция КООНПК – всемирная сеть организаций гражданского общества в поддержку Конвенции ООН против коррупции[69]. В настоящее время в Коалицию входит более 350 организаций гражданского общества из более чем 100 стран, которые ставят своей целью мобилизацию гражданского общества на действия в поддержку КООНПК на международном, региональном и национальном уровнях[70].

До 2009 года основной задачей Коалиции было обеспечение создания эффективного и прозрачного механизма мониторинга за соблюдением КООНПК, предусматривающего активное общественное участие. Однако на третьей сессии Конференции государств – участников Конвенции (координационного органа Конвенции в соответствии со статьей 63), проходившей в Дохе в ноябре 2009 года, было принято решение о создании централизованного механизма мониторинга выполнения Конвенции во всех странах–участницах[71]. С момента создания данного механизма, осуществление аналогичных функций Коалицией уже не было целесообразно. С момента вступления в действие механизма мониторинга – с июля 2010 г. Коалиция ведет деятельность, направленную на обеспечение того, чтобы организации гражданского общества имели возможность принимать участие в процессе мониторинга, и оказывает им содействие в составлении соответствующих документов с надлежащим качеством. Кроме того, Коалиция ставит перед собой разъяснительно- пропагандистские задачи по конкретным вопросам, а именно обеспечения доступа к информации, возвращения активов, защиты лиц, сообщающих о фактах взяточничества, и активистов, противостоящих коррупции.

Таким образом, Коалиция остается влиятельным экспертным сообществом, координирующим взаимодействие институтов гражданского общества по всему миру с международными, региональными и национальными антикоррупционными механизмами. Опыт деятельности этого объединения в части взаимодействия гражданского общества и государства по вопросу противодействия коррупции в сфере образования чрезвычайно полезен для настоящего исследования и будет рассмотрен ниже.

Прежде чем мы перейдем к рассмотрению индивидуальных примеров взаимодействия государства и гражданского общества в сфере противодействия коррупции в образовании, представляется необходимым зафиксировать несколько общих тенденций, характерных для международного взаимодействия институтов гражданского общества между собой и с механизмами мониторинга Конвенции против коррупции.

В базе данных Управления ООН по наркотикам и преступности[72] содержится свыше 3300 неправительственных организаций в разных странах мира, чья деятельность направлена на снижение преступности, включая распространение наркотиков и коррупцию. В их числе значатся 525 общественных организаций (в том числе 10 в России), основной целью деятельности которых является взаимодействие с государством по вопросу борьбы с коррупцией. Включение в этот список, разумеется, не означает, что не внесенные в него организации не имеют права на существование, а значит, число работающих в данной сфере организаций значительно превышает указанное в базе данных[73]. Для нас представляет интерес не столько их взаимодействие с государствами, сколько международное взаимодействие институтов гражданского общества по вопросу антикоррупционной деятельности. Это важно, поскольку модели международного взаимодействия выросли из наиболее успешных моделей, используемых в странах – участницах Конвенции, а значит, прошедших проверку временем и принесших определенные положительные результаты.

Итак, международное взаимодействие с институтами гражданского общества строится по четырем направлениям[74]:

1)             проведение тренингов по вопросу взаимодействия с государством и участия в процессе реализации антикоррупционной Конвенции;

2)             предоставление грантов неправительственным организациям, предлагающим и внедряющим инновационные способы взаимодействия с частным сектором по вопросу противодействия коррупции, в особенности с представителями малого бизнеса[75];

3)             привлечение институтов гражданского общества к участию в конференциях и общих собраниях, на которых принимаются решения, имеющие значение для реализации Конвенции;

4)             ведение базы данных и поддержка проведения информационных кампаний.

Подобную отработанную схему – тренинги, гранты, участие в мероприятиях и организация информационного взаимодействия – можно взять за основу и на уровне отдельно взятого государства.

Ниже рассмотрим, как статья 13 Конвенции (о привлечении гражданского общества к участию в антикоррупционных мероприятиях) реализуется в законодательстве ряда стран, а также на практике (таблица 2.1).

 

Таблица 2.1. Законодательно закрепленные формы взаимодействия с гражданским обществом по вопросу профилактики и борьбы с коррупцией[76].


Страна

Законодательно закрепленные формы взаимодействия
с гражданским обществом по вопросу профилактики коррупции

Бангладеш[77]

Антикоррупционная комиссия выполняет, в числе прочих, следующие функции:

– содействие распространения ценностей честности и порядочности в целях предупреждения коррупции;

– разработка и внедрение мер, направленных на создание у населения атмосферы нетерпимости в отношении коррупции;

– организация семинаров, симпозиумов и других информационно-просветительских мероприятий по темам, входящим в компетенцию комиссии.

Бенин[78]

– участие консультантов от гражданского общества в деятельности Национального совета по государственным закупкам, в частности, в процессе мониторинга заключенных контрактов.

– установление требований к консультантам, набираемым
в состав экспертов (возраст, безупречная репутация, опыт работы).

Боливия[79]

конституционное закрепление индивидуального и/или коллективного участия граждан в социальном контроле в целях предотвращения и борьбы с коррупцией;

– в компетенцию общественного контроля входят выявление и сообщение о коррупционных деяниях в соответствующие органы; выявление и сообщение об отсутствии прозрачности в сделках;

– оказание помощи в административных и судебных процессах в части установления фактов и обстоятельств коррупционных правонарушений

Венесуэла (Боливариан-ская Республика)[80]

– физические и юридические лица имеют право участвовать в формировании, оценке эффективности расходования средств бюджета, для чего Бюджетное управление организует периодические консультации с общественностью;

– физические лица имеют право требовать от органов и организаций любую информацию о распоряжении государственными активами; они также могут получить доступ
и к подтверждающим документам копии, за исключением документов, связанных с обеспечением безопасности и обороны страны, прямо установленных законом

Вьетнам[81]

– информационные агентства обязаны участвовать в предотвращении коррупции и борьбе с ней, сотрудничать с компетентными учреждениями, организациями или отдельными лицами в области предупреждения коррупции и борьбы с ней, должны обеспечить точность, правдивость и объективность в своих докладах и несут ответственность за содержание информации, которую они сообщили

Домини-канская
Республика[82]

Комиссия по этике и противодействию коррупции проводит мероприятия в целях расширения этой деятельности:

– конференции, семинары, мастер-классы, национальные и международные, с приглашением экспертов, обладающих опытом по борьбе с коррупцией;

– просветительские кампании по пропаганде повышенного уровня морального и этического поведения для государственных служащих и работников;

– создание дискуссионных площадок, объединяющих различные секторы общества и правительства с целью выработки совместных механизмов по предотвращению коррупции и борьбе с ней;

– запуск кампании поощрения добросовестного поведения государственных служащих (система премирования);

– учреждение ежегодной премии за прозрачность функционирования органов государственной власти, добившихся значительных успехов в области этики, прозрачности, предотвращения коррупции и борьбы с ней;

– ведение интернет-портала, который полностью освещает работу Комиссии.

Комиссия также рассматривает индивидуальные и коллективные (поступившие от общественных организаций) жалобы на случаи коррупции

Индонезия[83]

 

 

 

 

 

Комиссия по искоренению преступлений коррупционного характера гарантирует участие гражданского общества в процессе борьбы с коррупцией следующим образом:

– право искать, получать и предоставлять информацию о подозрениях в том, что произошло в результате коррупционных деяний;

– право на получение помощи в поиске, получении и предоставлении информации о подозрениях в коррупционных преступлениях в правоохранительных органах, рассматривающих уголовные коррупционные деяния;

– общественность имеет не только право, но и обязанность действовать в целях предотвращения и искоренения актов коррупции

 

Йемен[84]

– каждый должен сообщать о любых коррупционных актах в антикоррупционное агентство, которое обязано обнародовать достоверную информацию о правонарушении и принять соответствующие меры.

– Агентство обязано расследовать любые сообщения о коррупционных преступлениях, опубликованных в СМИ;

– Агентство стремится к расширению участия организаций гражданского общества в деятельности по противодействию коррупции, повышению уровня информиро­ванности общественности о рисках и последствиях коррупции и проведении кампаний, направленных на воспитание нетерпимости к коррупции

Колумбия[85]

– создание обязательной бесплатной телефонной линии для сообщения о случаях злоупотреблений полномочиями при каждом органе государственной власти с предоставлением обязательного квартального отчета о работе линии и выявленных случаях в Гражданскую комиссию по борьбе с коррупцией;

– внедрение в государственные учебные программы на всех уровнях образования обучения основам антикоррупционной деятельности в соответствии с законом с акцентом на обязанности и права граждан, структуру колумбийского государства и обязанностей государственных служащих;

– обязательный вводный антикоррупционный курс (с повторением раз в два года) для всех государственных служащих, программа которого разрабатывается Высшей школой государственного управления

Кыргызстан[86]

– СМИ формируют гражданскую позицию, направленную на предупреждение и профилактику коррупции, создание обстановки нравственной чистоты и правовой культуры в системах государственной и муниципальной служб;

– государственные органы через средства массовой информации информируют общественность о фактах проявления коррупции; данная информация публикуется в тех же СМИ, где она была первоначально обнародована; сведения, предоставляемые средствам массовой информации, должны подтверждать или опровергать факты проявления коррупции

Молдавия[87]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

Активное участие лиц и групп, не относящихся к публичному сектору, в предупреждении коррупции и борьбе с ней обеспечивается путем участия в процессе принятия решений, прозрачность которого основывается на следующих принципах:

– информирование в установленном порядке граждан, созданных в соответствии с законом объединений, иных заинтересованных сторон об инициировании разработки решений и о проведении публичных консультаций по соответствующим проектам решений;

– обеспечение равных возможностей для участия граждан, созданных в соответствии с законом объединений, иных заинтересованных сторон в процессе принятия решений;

– распространение информации о ежегодных программах (планах) деятельности путем их размещения на официальной web-странице органа публичной власти, вывешивания в общедоступном месте и/или распространения в зависимости от обстоятельств через центральные или местные средства массовой информации;

– институционализация механизмов сотрудничества и партнерства с обществом;

– приема и рассмотрения рекомендаций граждан, созданных в соответствии с законом объединений, иных заинтересованных сторон в целях их использования при разработке проектов решений;

– консультирование со всеми сторонами, заинтересованными в рассмотрении проектов решений;

– наказание в соответствии с законом воспрепятствования доступу на открытые заседания органов публичной власти

или компрометация процесса принятия решений путем сокрытия информации, представляющей общественный интерес, либо ее искажения

 

Монголия[88]

– обеспечение возможности и условий для государственных и неправительственных организаций, а также широкой
общественности комментировать проекты законов и иных решений, которые должны быть обсуждены на заседаниях Великого государственного хурала;

– информирование граждан о законодательстве по борьбе с коррупцией, и обеспечение свободного доступа к этой информации граждан и организаций;

– привлечение научного сообщества и неправительственных организаций к проведению связанной с коррупцией аналитической исследовательской работы и изданию обучающих и информационных материалов;

– включение в учебные планы образовательных учреждений правовых и этических основ, прививающих восприятие коррупции как социально опасного явления, воспитывающих нетерпимость к коррупции и понимание необходимости принятия мер для ее предотвращения и искоренения;

– просветительская деятельность за рамками формального образования;

– воспитание нетерпимости к коррупции через средства массовой информации

Словения[89]

– Антикоррупционная комиссия сотрудничает с некоммерческими организациями, участвующими в предупреждении коррупции, и с профсоюзами;

– Комиссия может в пределах своих бюджетных средств финансировать некоммерческие организации в части выполнения задач, связанных с обучением, информированием и повышением осведомленности широкой общественности и государственного сектора о борьбе с коррупцией, а также в части обмена опытом;

 

– Комиссия сотрудничает с некоммерческими организациями в осуществлении антикоррупционных мероприятий; под сотрудничеством понимается проведение совместных мероприятий, анализ ситуации в области борьбы с коррупцией, проведение кампаний в СМИ и других мероприятий, необходимых для укрепления целостности и предотвращения коррупции;

– Комиссия может приглашать на свои заседания представителей некоммерческих организаций и профсоюзов

Украина[90]

– объединения граждан и их члены или уполномоченные представители, а также отдельные граждане в деятельности по предупреждению, выявлению и противодействию коррупционным правонарушениям могут участвовать в открытых парламентских слушаниях по данным вопросам и вносить предложения субъектам законодательной инициативы по совершенствованию законодательного регулирования отношений, возникающих в сфере предотвращения и противодействия коррупции

Хорватия[91]

Департамент по противодействию коррупции должен:

– информировать общественность об опасности коррупции и наносимом ею ущербе, о методах и средствах ее предотвращения; о реализации Плана действий Национальной программы по борьбе с коррупцией;

– готовить отчеты о формах и причинах коррупции в государственном и частном секторах, на основе которых Департамент должен предлагать поправки к законам и подзаконным актам и давать экспертные заключения компетентным органам;

– организовывать повышение квалификации сотрудников системы уголовного правосудия и других государственных служащих, а также сотрудников школ и других учебных заведений по вопросам коррупции и важности ее профилактики и руководить этой работой

Краткий анализ положений законодательных актов ряда зарубежных стран по привлечению институтов гражданского общества к противодействию коррупции позволяет сделать следующие выводы.

В большинстве случаев взаимодействие подразумевает такие формы, как доступ к информации, участие в заседаниях и право вносить предложения и сообщать о фактах коррупции. Иногда взаимодействие одностороннее, т.е., только информирование общественности о принятых решениях, в иных случаях допускается более расширенное участие, основанное на взаимном сотрудничестве, т. е. институты гражданского общества проводят расследования, результаты которых принимаются во внимание, консультируют органы государственной власти о проблемах, возникающих в связи с реализацией тех или иных решений, проводят совместные обучающие семинары и др.

Практически во всех изученных случаях взаимодействие идет по трем направлениям: 1) информационная открытость; 2) участие граждан в управлении государственными делами; 3) обучение, образование и повышение осведомленности об опасности коррупции для общества, воспитание нетерпимости к коррупции через систему образования и СМИ.

Интерес представляют нестандартные формы взаимодействия, которые в обобщенной форме перечислены ниже:

1)             участие консультантов от гражданского общества в деятельности Национального совета по государственным закупкам, в частности в процессе мониторинга заключаемых контрактов (Бенин);

2)             конституционное закрепление индивидуального и/или коллективного участия граждан в социальном контроле в целях предотвращения коррупции и борьбы с ней (помимо сообщения о фактах коррупции, данное участие предполагает оказание гражданами помощи в судебных процессах в части установления фактов и обстоятельств коррупционных правонарушений) (Боливия), закрепление обязанности такого участия и санкций за несообщение о фактах коррупции (Индонезия, Йемен);

3)             возложение на СМИ обязанности участвовать в предотвращении коррупции и борьбе с ней (Вьетнам);

4)             возложение на антикоррупционное агентство обязанности расследовать все сообщения в СМИ о фактах коррупции (Йемен);

5)        установление санкций за воспрепятствование доступу на открытые заседания органов публичной власти или компрометацию процесса принятия решений путем сокрытия информации, представляющей общественный интерес, либо ее искажения (Молдавия);

6)             привлечение научного сообщества и неправительственных организаций к проведению связанной с коррупцией аналитической исследовательской работы и изданию обучающих и информационных материалов (Монголия);

7)             финансирование некоммерческих инициатив в части выполнения задач, связанных с обучением, информированием и повышением осведомленности широкой общественности и государственного сектора о борьбе с коррупцией, а также в части обмена опытом; обязательное участие неправительственных организаций на заседаниях антикоррупционного комитета (Словения).

Рассмотрим отдельные примеры практического взаимодействия государства и институтов гражданского общества в целях предупреждения и искоренения коррупции, в том числе в сфере образования.
В качестве примеров были отобраны страны, в которых ситуация с коррупцией лучше, чем в России, по данным Transparency International[92].

Гонконг[93]

Антикоррупционное агентство Гонконга[94] плотно взаимодействует с институтами гражданского общества. Взаимодействие с населением является одним из трех ведущих направлений деятельности этого агентства, по этому направлению сформирован соответствующий департамент, как и по двум другим основным направлениям (оперативная деятельность и предотвращение).

Законодательно закреплена компетенция департамента – воспитание в обществе нетерпимости к коррупции и задача заручиться общественной поддержкой в борьбе с ней. Департамент взаимодействует с гражданским обществом по трем направлениям.

1. Использование СМИ: телевидение, радио и печатные объявления, которые передают решительность действий Комиссии по борьбе с коррупцией и помогают заручиться поддержкой общественности; создание телесериалов, основанных на реальных случаях коррупции, иллюстрирующих эффективность работы агентства и торжество правосудия; публикация пресс-релизов о текущей деятельности агентства; налажена работа официального сайта, где представлена информация о работе комиссии, о фактах предотвращения коррупции, обеспечен доступ к базе данных и к аудиовизуальной продукции, носящей просветительский характер. Агентство проводит конкурсы на создание короткометражных фильмов и презентационных материалов, которые можно использовать на телевидении и в обучающих целях для воспитания негативного восприятия коррупции[95].

2. Непосредственные личные встречи с представителями гражданского общества обеспечиваются через семь региональных отделений агентства, стратегически расположенных по всему Гонконгу. В региональных отделениях проводятся программы по предупреждению коррупции и мероприятия для сообщества, посещение представителями агентства организаций, работающих на данной территории, чтобы заручиться их поддержкой в борьбе с коррупцией, организация деятельности совместно с другими организациями.

3. Проектирование и воплощение индивидуальных программ взаимодействия с отдельными категориями бизнеса, населения, государственных служащих и др. с учетом уникальных характеристик и потребностей данной конкретной группы. С 1991 года департамент утвердил стратегию секторного планирования – такой подход позволяет учесть конкретные потребности определенного сектора и адаптировать образовательные и просветительские программы к этим потребностям. В последние годы департамент также утвердил стратегию взаимодействия с фокус-группами, которая реализуется путем составления индивидуальных программ по профилактике коррупции и проведения расследований.

Департаментом разработаны целевые модели воздействия на различные секторы общества: общество в целом, государственный сектор, бизнес, систему образования, этическое воспитание молодежи, строительство, муниципалитеты, избирательную систему, прибывших на поселение мигрантов[96].

Интерес представляет работа с системой образования. Осознавая, что ее работники образования могут столкнуться с этическими дилеммами, департамент выпустил практическое руководство о мерах по борьбе с коррупцией при управлении школой и в работе их сотрудников[97]. В руководстве поясняется, какие деяния могут быть квалифицированы как наказуемые коррупционные преступления (например, прием подарков и пожертвований, использование преимущества, конфликт интересов, тендеры и закупки, управленческий учет и иные сферы), какие они оставляют следы, как они расследуются и как их избежать.

Департамент также проводит семинары, в ходе которых рассказывается о коррупционных рисках в школах и о том какие меры сотрудники могут предпринять, чтобы предотвратить их. Помимо общей просветительской и воспитательной деятельности, департамент работает непосредственно с образовательными учреждениями всех уровней образования, где начиная с самых младших классов проводится работа по воспитанию положительных ценностей и нетерпимости к коррупции.

Замбия[98]

В Замбии работа с институтами гражданского общества – один из приоритетов Антикоррупционной комиссии[99]. Работа ведется по нескольким направлениям, включая участие общественных организаций в пропаганде, лоббировании, мобилизации. Взаимодействие начинается с прохождения членами гражданского общества, желающими распространять знания о противодействии коррупции, так называемого «тренинга для тренеров». В зависимости от наличия средств комиссия может также финансировать некоторые общественные объединения с целью проведения акций от ее имени. Для этих целей сформирован специальный Фонд поддержки гражданского общества в борьбе с коррупцией, основными задачами которого являются создание партнерских отношений с организациями гражданского общества в борьбе с коррупцией и поддержка их участия в мониторинге и надзоре за предоставлением государственных услуг и проведением торгов.

Южно-Африканская Республика[100]

Успешный опыт ЮАР в борьбе с коррупцией чрезвычайно интересен и полезен. Все общество было мобилизовано на борьбу,
и результаты такого объединения государства, неправительственных организаций и простых граждан в условиях преодоления режима тирании и апартеида впечатляют и вдохновляют[101].

Подход ЮАР к борьбе с коррупцией является уникальным, с точки зрения международной практики, в том, что государство, бизнес и гражданское общество объединили усилия на решение данной проблемы. С момента первого официального диалога, проведенного правительством в 1998 году, коррупция была признана в качестве социальной проблемы, которая должна быть решена совместными усилиями всех секторов общества, тем самым расширив принятое в международной практике понимание коррупции как «злоупотребления наделенными полномочиями в целях получения личной выгоды»[102].

Для целей координации всех усилий в 2001 году был создан Национальный антикоррупционный форум, объединивший государство, бизнес и общество. Форум представляет собой постоянно действующий институционализированный координационный совет, в состав которого входят по десять представителей от бизнеса, общественных организаций[103] и государства, номинированных соответствующим сектором. Ключевым значением для успеха усилий, предпринимаемых форумом, стало изменение отношения к коррупции как к явлению, за которое отвечаем «мы все», а не мифические «они». Изменение этой парадигмы позволило разработать новые модели вовлечения всех секторов общества в борьбу против коррупции.

В определенный момент своего развития Форум испытывал трудности с привлечением достаточного числа представителей от бизнеса и гражданского общества. Представители либо не приезжали, либо не проявляли достаточного интереса и вели себя формально. Тогда была разработана новая стратегия, смысл которой состоял в том, чтобы, доведя до граждан цифры об объеме коррупции и повышения таким образом стоимости всех товаров, услуг и социального обслуживания в стране, спровоцировать справедливый гнев граждан, и направить его в продуктивное русло. Эта стратегия дала свои результаты. На основании резолюций Форума в дальнейшем была разработана Национальная антикоррупционная программа и план действий. Эти документы были поддержаны всеми секторами общества, поскольку их принятие проходило в формате диалога между всеми заинтересованными сторонами. Для исполнения программы форумом был создан исполнительный комитет, также состоящий из представителей государства, бизнеса и общественных организаций.

Одним из инструментов воздействия, апробированных в ЮАР, является принятие на себя так называемых «добровольных обязательств добропорядочности» (integrity pledges). Такие обязательства были подписаны членами форума, которые в дальнейшем должны проводить работу каждый на своей территории и в своем секторе, чтобы обеспечить как можно более широкое подписание этого документа. Подписание обязательства представляет собой добровольное обещание служить стране и ее интересам, уважая людей, проживающих в ней, достоинство личности, целостность, интересы экономического развития и ликвидации нищеты. Форум также ставит своей задачей разъяснение гражданам антикоррупционного законодательства простым и понятным языком.

Участие в форуме общественных организаций отнюдь не является формальной данью демократизации процесса борьбы с коррупцией. Все игроки признают, что гражданское общество и бизнес несут ответственность за борьбу с коррупцией в собственных секторах. Основной проблемой форума остается недостаток средств и информации, необходимых для активного участия гражданского общества во всех процессах. Диалог по увеличению финансового и организационного вклада бизнеса в антикоррупционные усилия продолжается, но с трудом, поскольку бизнес по-прежнему считает борьбу с коррупцией государственным делом и не желает давать средства на мероприятия, которые должны, по мнению его представителей, финансироваться за счет налогоплательщиков.

В качестве конкретного примера общественной организации, взаимодействующей с правительством ЮАР по вопросу противодействия коррупции можно привести Corruption Watch[104]. Эта организация является региональным партнером Transparency International в ЮАР и координирует усилия гражданского общества по предупреждению коррупции, сообщает о фактах злоупотреблений, предоставляет электронную площадку для обсуждений и обмена опытом[105].

Одним из наиболее значимых направлений деятельности этой организации является выработка механизмов противодействия коррупции в школах[106]. Например, один из проектов был посвящен исследованию злоупотреблений в процессе организации бесплатного школьного питания. Организация взяла на себя задачу донести до родителей рекомендуемый состав рациона и порядок подачи жалоб, если он существенно расходится с рекомендуемым или если нарушены иные нормы. Об этом проекте и его результатах стало известно всему населению страны после размещения информации на странице организации и обсуждения результатов в ходе форума. Таким образом, общественная организация стала информационным посредником между государством и гражданами, пострадавшими от злоупотреблений.

Аналогичная схема сработала и в отношении других проектов, реализованных данной организацией и направленных против коррупции в системе образования, например, проекта по разъяснению участникам образовательных отношений механизма финансирования школ, механизма управления, механизма злоупотреблений руководства. Рассказав об этом родителям, организация смогла обеспечить их информированное участие в антикоррупционных инициативах[107].

Косово[108]

В 2012 году в Косово Управлением Программы ООН по развитию[109] (United Nations Development Program (UNDP) был реализован проект по использованию социальных сетей для расширения возможностей граждан по противодействию коррупции в сфере образования[110]. Целью данного проекта является предоставление обучающимся и педагогическим работникам возможностей активного вовлечения в процесс антикоррупционного контроля в системе образования. Для этого была создана интегрированная с социальными медиа (Facebook, Google Adds) платформа www.kallxo.com (алб.: говорить, информировать), с помощью которой на трех языках – английском, сербском и албанском – можно сообщить о фактах коррупции в сфере образования. Ценность такого способа сбора информации состоит в его простоте и открытости: интеграция с социальными сетями упрощает процесс коммуникации между пользователями, а оставленные сообщения доступны всем пользователям Интернета, следовательно, больше людей узнают о фактах коррупции и о способе сообщить о них, а органы, занимающиеся противодействием коррупции, смогут использовать открытую информацию в своей работе.

Наконец, платформа укрепляет партнерство между образовательными организациями, правоохранительными и антикоррупционными органами, организациями гражданского общества, СМИ и международными организациями, помогает наладить межведомственное и межсекторное сотрудничество по вопросам коррупции в сфере образования.

Как сообщается в отчете по реализации проекта, за первые три месяца работы портала поступило сообщение о более чем 300 случаях коррупции в образовательных организациях и органах управления образованием, о взятках и злоупотреблениях на местном уровне. Непосредственно в образовательных учреждениях произошли примерно 15 % зарегистрированных случаев, начиная от непотизма в процессе набора учителей «по знакомству» и политической деятельности в школах, заканчивая приемом на педагогическую работу лиц без надлежащей квалификации. Сообщения о случаях коррупции приходили в основном от обучающихся, но также и от родителей и учителей. Затем по выявленным фактам проводилось независимое журналистское расследование, материалы которого обнародовались в СМИ в качестве теледебатов, в выпуске новостей и публиковались в печатных изданиях. Так, например, пользователи сайта сообщили о случае незаконной победы в тендере на организацию школьных экскурсий. По результатам проверки директор школы был задержан для дальнейшего расследования, а весь процесс освещался в тематических теледебатах.

Публикация сообщений о фактах коррупции не только позволяет раскрыть информацию о совершенных нарушениях, но и привлекает широкий круг экспертов к решению в целом проблем в сфере образования в стране.

В дальнейшем планируется расширять и популяризировать работу портала в ходе интерактивных презентаций, а также дискуссий в школах и университетах на тему повышения гражданской ответственности и о роли социальных медиа в противодействии коррупции в сфере образования. Также планируется снять несколько телепередач в формате дебатов или новостного выпуска, продолжать публиковать истории об успехах антикоррупционной деятельности с использованием портала, организовать информационно-просветительские акции через социальные сети с целью все большего вовлечения молодежи в антикоррупционную деятельность через существующие интернет-платформы.

Армения[111]

Управление Программы развития ООН (ПРООН) реализовало проект, аналогичный косовскому, в Армении в 2012 году. Проект под названием «Содействие вовлечению молодежи в управление сектором образования»[112] объединил усилия Министерства образования и науки Армении, ЮНИСЕФ, ПРООН и гражданского общества по противодействию коррупции в сфере образования в формате проведения Лагеря социальных инноваций, а также широкой информационной кампании как в Интернете, так и офлайн.

Результаты проекта включают успешное проведение пяти антикоррупционных акций, совместно разработанных и реализованных Министерством образования и науки и молодежными группами активистов. В результате реализации проекта увеличилось вовлечение студентов в процесс мониторинга образовательных услуг на уровне высшего образования, и возросла степень участия студентов в процессе принятия решений. Увеличилась также возможность использования Web-технологий для мониторинга образовательных услуг гражданским обществом и Министерством образования и науки.

Специфика этого проекта в том, что большинство мероприятий проводилось в Интернете, в формате общения, привычном и интересном для современных молодых людей. Те мероприятия, которые требовали физического присутствия, проводились в игровом формате, что также повышало их привлекательность для молодежи.

Интерес представляют такие модели взаимодействия, использованные в ходе реализации проекта, которые сочетали мозговой штурм, игру, информационно-просветительские моменты и объединяли представителей государства и гражданского общества. Например, было проведено 16 семинаров в разных городах Армении с широким освещением в Интернете, и в частности в социальных сетях. Семинары проводились в формате мозгового штурма, в ходе которого граждане определяли существующие проблемы в системе образования и предлагали решения. Было сформулировано 75 предложений, из которых шесть наиболее важных приняты для дальнейшей разработки в ходе проведения Лагеря социальных инноваций, включая один в чистом виде антикоррупционный проект и остальные, направленные на искоренение злоупотреблений и общественный мониторинг системы образования. Лагерь, названный по месту проведения – Мардамеж[113], проводился с участием представителей министерств образования, здравоохранения, финансов, иностранных дел и широко освещался в Интернете.

Другая интересная форма взаимодействия, использованная в ходе реализации проекта, Творческая игровая мастерская по противодействию коррупции. В мозговом штурме по вопросу о коррупции за закрытыми дверями, без присутствия прессы, приняли участие представители государства (Управления делами премьер-министра, Министерства образования и науки, Министерства здравоохранения, Министерства финансов), гражданского общества и научных кругов. Интерес представляет использованная в ходе мероприятия методология творческий игры: участники разбились на команды и соревновались, кто назовет и обоснует наибольшее число факторов, способствующих развитию коррупции в системе образования Армении. Таким образом, в ходе игры участники обозначили основные направления дальнейшей антикоррупционной работы и остались заинтересованными в разработке и материализации антикоррупционных инициатив на местах.

Некоторые инициативы, разработанные в ходе реализации проекта, получили продолжение и дополнительное финансирование, среди них, например, следующие.

«Мониторинг университетов», направленный на общественный контроль со стороны студентов коррупции в университетах и передача данных для расследования таких случаев в Министерство образования и специализированные ведомства.

«Древо коррупции». Проект будет отслеживать потенциальные коррупционные риски внутри определенной группы услуг посредством применения разработанной пошаговой схемы, учитывающей специфику данной сферы услуг. Пользователь получит инструкцию, как лучше ориентироваться в системе.

«Мониторинг дошкольного образования» – портал для детских садов, который позволит родителям оценить дошкольные услуги, предоставляемые их детям, на основе ряда показателей. Эта информация будет передаваться Министерству образования с целью принятия во внимание при разработке государственной политики в сфере образования.

Также в Армении уже более десяти лет работает Ассоциация журналистских расследований, одна из целей которой расследование фактов коррупции и дальнейшее доведение их до сведения Министерства территорий и губернаторов регионов[114]. Организационно-правовые рамки для сотрудничества по данному вопросу сформированы американской программой поддержки гражданского общества и органов местного самоуправления[115].

Малайзия[116]

Очень интересный формат стимулирования антикоррупционной активности среди пользователей образовательных услуг реализовала Антикоррупционная комиссия Малайзии. 50 учащихся четвертых-шестых классов были по конкурсу отобраны комиссией как 50 героев по противодействию коррупции, Перед ними была поставлена задача распространять среди одноклассников идеи ненависти к взяточничеству и другим формам коррупции в школах[117].

Все дети, участвующие в программе, получают возможность посетить офис Антикоррупционной комиссии, ознакомиться с процессом работы и, вдохновившись, вернуться в классы и выступать уже от своего имени, агитируя за добросовестное выполнение гражданских прав и обязанностей. В самом начале проекта дети получают информационные буклеты о наиболее распространенных формах коррупции в образовании. Затем им предлагается принести символическую клятву в том, что они никогда не будут давать или брать взятку. Их родителям предлагается расписаться в специальной графе в буклете в знак одобрения. Примечательно, что в начале программы дети нередко возвращали в школу буклеты с подделанной подписью. В этом случае школа разъясняла им, почему такое поведение является недобросовестным.

Филиппины[118]

На Филиппинах с 2005 года действует программа Bayanihang Eskwela по общественному надзору за выполнением государством возложенных на него функций[119]. Программа предусматривает собой надзор за строительством государственных школ, осуществляемый местными общинами с целью обеспечить возведение качественных школьных зданий в нужное время и там, где они больше всего нужны.

Программа финансируется государством. Она была официально принята Департаментом образования как компонент общественного мониторинга государственного плана мероприятий по строительству школьных зданий, обеспечивающий прозрачность и подотчетность в выполнении программы. Этот опыт социальной ответственности породил богатые уроки в предотвращении злоупотреблений и коррупции в сфере предоставления услуг, повышая, таким образом, их эффективность через вовлечение граждан в управление.

Особенностью программы является то, что, начиная с момента подготовки к проведению мониторинга и заканчивая обработкой результатов, представители государства и гражданского общества совместно выполняют задачи, имеющие важное значение для успеха проекта. Она включает механизм координации гражданского общества и государственных субъектов, что облегчает обмен информацией, решение проблем и быстрый ответ. Мониторинговые команды создаются общинами при каждой школе и состоят из директора школы, инженера строительства, добровольцев, представителей ассоциаций родителей и учителей, а также неправительственных организаций.

Ключ успеха программы Bayanihang Eskwela состоит в простоте использования инструментов мониторинга, составляющих часть этой программы, суть которого состоит в заполнении опросного листа, перечисляющего стандарты, которым должны соответствовать школьные здания. Помимо стандартов безопасности, опросник содержит графу об удовлетворении потребностей конкретной общины по количественным (нехватка классов) и качественным показателям (вентиляция, освещение, место, санитарные условия и безопасность). Результаты мониторинга всегда подкреплены доказательствами, которые включают официальные документы, записи и фотографии.

Рассмотрим кратко модели взаимодействия государства и гражданского общества в ходе разработки и внедрения антикоррупционных инициатив в других странах. Например, в Конго представители государства, частного сектора и гражданского общества подписали пакт о сотрудничестве в целях противодействия коррупции при посредничестве Великобритании[120]. Пакт был заключен как ответ на просьбу премьер-министра о разработке трехстороннего антикоррупционного инструмента. Пакт обязывает стороны воздерживаться от коррупции, прививать нравственные ценности в своих организациях и придерживаться принципов честности, добросовестного управления, уважения и прозрачности.

Правительство Венгрии, придавая большое значение сотрудничеству с общественными организациями, привлекло представителей гражданского общества к разработке плана действий по противодействию коррупции в рамках открытого правительства. Представители антикоррупционных общественных организаций работали совместно с уполномоченными членами правительства на специальных заседаниях, посвященных разработке этого плана, а затем участвовали в его реализации и мониторинге исполнения, а также собирали информацию от граждан о проблемах реализации плана действий[121].

В Камбодже антикоррупционные модули вводятся в общеобразовательные программы (в объеме 12 часов в течение всего учебного года) и в программы курсов повышения квалификации учителей[122]. В Словакии антикоррупционные общественные организации проводят разъяснительную работу о негативных последствиях коррупции, выступая за необходимость законодательных изменений, и вместе со СМИ контролируют деятельность государственных органов[123]. При этом пропагандируется уход от широкомасштабных антикоррупционных мероприятий в пользу точечных акций в конкретных областях деятельности с привлечением лиц, непосредственно пострадавших от коррупции или вовлеченных в процесс.

В принципе в литературе редко выделяется отдельно борьба с коррупцией в области образования. Вместе с тем опыт успешных агитационных кампаний весьма полезен, а секрет их успеха часто обеспечивается сильным государственно-частным партнерством. Например, можно извлечь уроки из пропагандистской кампании в Перу[124], целью которой было сделать борьбу с коррупцией важным компонентом реформы образования[125]. Эта кампания была поддержана отделением Transparency International в Перу и Уполномоченным по правам человека. Целью кампании было выявление сфер образования наиболее подверженных коррупции, на основе анализа жалоб на региональном уровне. Кампания привела к увеличению числа жалоб и повышению уровня информированности учителей, родителей, детей и местных общин о положении дел в секторе. В результате несколько выявленных случаев были расследованы компетентными органами, а правительство обязалось создать комиссию для разработки этического кодекса для сектора образования, а также организовать многосторонние форумы по борьбе с коррупцией.

Факторы, которые внесли свой вклад в успех кампании, включали: 1) благоприятные политические условия (в том числе новое законодательство в области образования, принятое за два года до начала кампании, и проводимая политика децентрализации); 2) готовность общественности к переменам благодаря проводимым на протяжении определенного времени переговорам; 3) сильное партнерство между гражданским обществом и государством.

В Мали пропагандистская кампания «Ликвидация коррупции в образовании» во главе с Ассоциацией журналистов против коррупции при поддержке USAID (2002–2004 годы) проводилась с привлечением государственных органов, в том числе Министерства образования, и заинтересованных лиц из школьного управления, а также профсоюзов учителей и Ассоциации родителей и учителей с целью повышения осведомленности о радикальных последствиях коррупции в системе образования. Кампания привела к созданию более прозрачной системы аттестации обучающихся, в том числе экзаменов[126].

Как уже было отмечено, огромное значение для эффективности антикоррупционных кампаний имеет Интернет. Вместе с тем, часто мы недооцениваем всего потенциала информационных технологий как средства противодействия коррупции. Так, например, в отчете Transparency International о коррупции в сфере образования за 2013 год[127] отдельная статья посвящена использованию электронных средств в борьбе с коррупцией. В отчете отмечается, что информационные технологии предоставляют уникальные возможности для борьбы с коррупцией. Они позволяют собрать в реальном времени данные из различных мест, а также быстро систематизировать их и почти мгновенно опубликовать в Интернете. К аудитории можно добраться практически сразу, причем, необычайно широкий пласт граждан можно объединить через единую платформу. Многие правительства в последнее время используют интернет для создания «электронного правительства», что позволяет значительно снизить уровень коррупции за счет устранения прямого контакта гражданина с чиновником, а также за счет так называемого «цифрового следа», мысль о котором заставляет человека быть более осмотрительным.

В местах, где Интернет распространен недостаточно или слишком дорогой, используется мобильная связь. Например, в Намибии в 2009 году был реализован проект «Слушай во все уши про образование»[128] совместно с ЮНИСЕФ, Институтом демократии Намибии и Министерством образования. Мобильные телефоны были определены в качестве инструмента, с помощью которого молодые люди могли участвовать в процессах принятия решений по вопросам, затрагивающим их. Для этого была разработана специальная платформа, позволяющая проводить опросы с помощью мобильного телефона: обучающиеся отвечали на вопросы, связанные с их обучением в школе, в том числе о наличии учебников, о телесных наказаниях, о невыходе на работу учителей или об их «романтических отношениях» со студентами. Опрос позволил выявить основные проблемные вопросы в системе образования и показал, как можно успешно совмещать усилия государственных органов и общественных организаций для противодействия коррупции в системе образования.

Другим инновационным технологичным средством является использование электронных карт в антикоррупционной деятельности. Так, международный проект www.checkmyschool.org использует карты Google, на которые призывает наносить GPS-координаты конкретных школ и оставлять комментарии через смс, электронную почту, форму на сайте или социальные сети о проблемах, возникающих при обучении в данной школе (отсутствие финансирования, взятки, неудовлетворительное качество школьных зданий, отсутствие учебников, качество преподавания и др.). Каждый месяц волонтерами проекта выбирается одна школа, по которой составляется доклад в Министерство образования с одновременным сообщением в СМИ. Министерство принимает меры по разрешению ситуации в короткие сроки.

Популярным способом использования Интернета является эксплуатация детского интереса к онлайн-играм, например, путем разработки так называемых «серьезных игр», на базе которых детям прививается бдительность к актам коррупции. В Гонконге Независимая комиссия по противодействию коррупции использовала игровую платформу iTeen Xtra с целью вовлечения молодежи в антикоррупционную деятельность. В приложении iTeen Detective игрок получает информационное сообщение от Комиссии о якобы обнаруженном факте коррупции, после чего подросток должен найти взяточника. Такая игра, дающая возможность обмениваться достижениями с другими игроками, позволит детям и в реальной жизни обращать внимание на факты коррупции в образовании, а также обсуждать пути решения сложных вопросов с друзьями.

Другим инновационным средством донесения информации о коррупции является создание «вирусных» видео роликов, которые быстро распространяются в Интернете, потому что пользователи делятся ими как чем-то необычным, интересным, уникальным. Такие ролики имеют очень сильный мотивирующий характер и позволяют быстро собрать подписи под каким-либо ходатайством или найти финансирование для проекта. Так, в Мексике подобное видео собрало 185 тысяч подписей под петицией о проведении комплексной оценки качества системы образования.

Борьба с коррупцией в сфере образования требует долгосрочных обязательств и инвестиций, а также непрерывных инноваций. Информационные технологии обладают огромным потенциалом для мобилизации заинтересованных сторон, распространения знаний о коррупции и сообщений о злоупотреблениях.

Итак, мы рассмотрели отдельные проекты по антикоррупционному взаимодействию государства и гражданского общества в Гонконге, Замбии, ЮАР, Косове, Армении, Малайзии, на Филиппинах и в ряде других стран. Общей чертой всех рассмотренных инициатив остаются информационная открытость, использование современных средств массовой информации, социальных сетей, привлечение социально активного контингента через формы, интересные и привычные для них самих (игры, конкурсы, фестивали, экскурсии в органы, занимающиеся противодействием коррупции, летние лагеря), финансовая поддержка частных антикоррупционных и информационных инициатив, поощрение творческого подхода, создание телевизионного продукта антикоррупционной направленности, просветительская работа в образовательных организациях и повышение правовой грамотности обучающихся и родителей. Часто эти инициативы исходят от граждан, и государству остается только обеспечить дискуссионную площадку и гарантировать, что результаты дискуссии будут учтены при разработке и реализации государственной политики в сфере образования. Чрезвычайно важно, чтобы инициативы, в том числе в части противодействия коррупции, исходили от граждан, для чего необходимо создать благотворную почву и стимулировать диалог: такой подход позволяет заручиться их поддержкой в дальнейшем претворении в жизнь принятых решений. В любой стране мира местное население поддерживает те решения, в принятии которых они участвовали сами, а значимость прямого открытого диалога и формального сотрудничества между всеми заинтересованными лицами невозможно переоценить.

Так, например, кодекс поведения для педагогических работников может быть эффективным средством, но только в том случае, если учителя и члены педагогического сообщества сами участвуют в его разработке, права и обязанности, закрепленные в таком кодексе, широко доступны и понятны всем заинтересованным сторонам, а также если обеспечены эффективные механизмы мониторинга соблюдения кодекса поведения.

В заключение необходимо обобщить зарубежный опыт и дать рекомендации по учету наиболее успешных примеров интеграции усилий государства и гражданского общества по противодействию коррупции в российской практике. При этом следует помнить, что образование – не только сфера, которая должна быть свободна от коррупции, поскольку именно со школы молодые граждане начинают знакомство с устройством своей страны, но и потому, что образование, правовое просвещение – один из ключевых инструментов противодействия коррупции, в особенности на превентивной стадии. Учитывая эту социальную роль, школы и учителя должны быть в авангарде антикоррупционной политики в области образования и в обществе в целом.

Министерства образования должны в первых рядах преследовать коррупцию как препятствие для качественного образования и национального развития, начиная с провозглашения абсолютной нетерпимости к коррупции как одного из важных элементов повышения качества образования.

Все модели взаимодействия государства и гражданского общества должны во главу угла ставить принцип информационной открытости. Доступ к публично значимой информации должен быть предоставлен всем слоям населения, а активное раскрытие информации в интересах общества должно быть обязательным. Государство должно обеспечить прозрачность и ясность системы управления образованием. Родители и ассоциации родителей, учителей, студентов, должны иметь доступ к информации о возможностях их участия в управлении образованием, мониторинге и контроле о том, как финансируется образование, о порядке управления системой.

Высшим учебным заведениям следует больше рассчитывать на данные независимых рейтингов корпоративного управления как средства обеспечения большей прозрачности.

Следует повышать публичную ответственность участников системы образования за недоработки и недостатки качества. Должны быть разработаны четкие и простые правила и процедуры публичной ответственности образовательных организаций, должен быть обеспечен
механизм контроля за их соблюдением, указаны последствия несоблюдения, возможные санкции.

Кодексы поведения в школах и университетах должны быть разработаны после консультаций со всеми заинтересованными сторонами, и педагоги должны знать, какие именно действия могут быть квалифицированы как коррупция или конфликт интересов.

Управление образовательной организацией должно строиться на принципе сочетания государственного и общественного управления и быть оформлено соглашением.

Гражданское общество должно напрямую взаимодействовать с международными и региональными механизмами в области прав человека в качестве дополнительного способа привлечения к ответственности лиц, виновных в злоупотреблении, включая международную ответственность государства.

Набор средств правовой защиты от коррупции в сфере образования не ограничивается уголовным преследованием. Гражданское общество должно инициировать и поддерживать гражданские иски о возмещения вреда, а также иски в интересах неопределенного круга лиц о взыскании государственных ресурсов, утраченных в результате хищения и мошенничества.

Следует создавать специализированные национальные антикоррупционные учреждения для облегчения доступа общественности к процедуре подачи жалоб с возможностью сотрудничества граждан с такими учреждениями.

Молодежь должна играть центральную роль в борьбе с коррупцией в образовании, используя инновационные инструменты и подходы, которые должны способствовать быстрому сбору мнений и их классификации. Эта роль может быть усилена через социальные сети и совместное обучение.

Мониторинг должен быть всегда совмещен со стимулами. Сам по себе он неэффективен, если нарушитель не уверен, что будет наказан. Мониторинг на местном уровне может быть успешным, но только тогда, когда сообщество может наказать виновного в коррупции. Предоставление членам сообщества возможности сообщать о коррупции не имеет никакого влияния на коррупционера, когда нет неизбежности наказания.

СМИ может стать эффективным инструментом воздействия на коррупционеров. Однако следует активнее привлекать современные сетевые средства, обеспечивать интерактивность антикоррупционной деятельности.

Ключом к решению задачи снижения коррупции может стать децентрализация, то есть перераспределение управленческих функций в 1пользу большего контроля на местах. При таком подходе выборное должностное лицо, избираемое исключительно из числа «обслуживаемого» им населения, рискует потерять свои полномочия, если его действия будут скомпрометированы коррупцией. Децентрализация часто реализуется в партнерстве с общественными организациями и международным сообществом. Например, программа «Образование для всех» (международная организации, ставившая целью своей деятельности достижение к 2015 году одной из целей развития тысячелетия – всеобщего охвата начальным образованием) поощряет децентрализацию в управлении школой и в подготовке учителей.


2.2. Изучение мнения экспертов о введении общественного контроля в сфере высшего образования в России

В современных условиях исследовательский интерес к роли и значению общественного контроля в сфере образования многократно возрастает и обусловлен следующими объективными факторами:

1) реформированием системы финансирования образовательных организаций, в том числе переходом на относительную финансовую самостоятельность, а также внедрением в деятельность общеобразовательных организаций новой системы оплаты труда, установлением ее зависимости от результатов научно-педагогической деятельности;

2) модернизацией системы управления образованием, содержащей в своей основе идею расширения общественного участия в процедурах государственного контроля, а также требование повышения информационной открытости, прозрачности, объективности учебного процесса и процесса управления, в том числе введения публичной отчетности о состоянии и эффективности деятельности образовательных организаций всех уровней;

3) пониманием того, что ключевые проблемы в области образования простым законодательным регулированием или с помощью ресурса институтов государственной власти решить невозможно.

На сегодняшний день потенциал общественного контроля в России полностью не раскрыт. Основная его черта заключается в том, что он осуществляется от имени общественности. И сегодня усиление ее роли в решении проблем высшего образования должно стать одной из главных тенденций развития государственной образовательной политики. Но остается открытым вопрос о том, насколько готова общественность к выполнению данных функций.

В 2014 году в рамках реализации проекта «Совершенствование и апробация механизмов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями» научным коллективом ФГБНУ «Федеральный центр образовательного законодательства» было проведено пилотажное социологическое исследование методом анкетирования по оценке деятельности органов по контролю и надзору в сфере образования, созданию и внедрению механизмов общественного контроля за их деятельностью и деятельностью образовательных организаций на разных уровнях образования, включая высшее образование (Приложение 1).

Методологической основой исследования послужили системный, комплексный, структурно-функциональный, институциональный подходы к рассмотрению сущности и основных параметров общественного контроля в системе образования.

Цель проведенного исследования – изучение проблем и перспектив внедрения общественного контроля за деятельностью органов по контролю и надзору в сфере образования и образовательными организациями на уровне высшего образования.

В исследовании были поставлены следующие задачи:

1)             изучить систему и структуру органов по контролю и надзору в сфере образования в России;

2)             выявить проблемы совершенствования системы и структуры органов по контролю и надзору на уровне высшего образования;

3)             определить отношение к введению общественного контроля за образовательными организациями уровня высшего образования;

4)             определить механизмы общественного контроля за деятельностью органов по контролю и надзору в сфере образования в России на современном этапе.

Объектом исследования выступали органы по контролю и надзору в сфере образования и образовательные организации уровня высшего образования.

Предмет исследования – аспекты введения общественного контроля за деятельностью органов по контролю и надзору в сфере образования и образовательными организациями на уровне высшего образования.

В качестве инструментария исследования выступила анкета, разработанная в соответствии с проблемой, целями и задачами исследования, включающая 22 вопроса (Приложение 2). Анкетирование проходило в очной, заочной, онлайн формах.

Территориальные рамки исследования: Москва, Санкт-Петербург, Ростовская область, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Пензенская область, Хабаровский край, Челябинская область, Курская область. Пилотажное исследование проведено на базе 9 российских образовательных организаций высшего уровня образования.

Было опрошено 158 человек, имеющих непосредственное отношение к образовательным услугам, оказываемым образовательными организациями; выявлено их отношение к введению общественного контроля и разработке механизмов общественного контроля в сфере высшего образования. Все респонденты являлись либо потребителями, либо поставщиками образовательных услуг.

По половому соотношению их состав распределился неравномерно: 39 % респондентов мужчин, 61 % – женщин. Средний возраст
опрошенных составил 44 года. Их возрастной состав показан на рисун-ке 2.1. При этом стоит отметить, что, судя малой доле респондентов в возрасте 17–23 лет, среди опрошенных такую же малу долю составляют студенты. Поэтому изученное мнение об общественном контроле представляет собой в большей мере точку зрения поставщиков образовательных услуг, а не получателей.

По уровню образования респонденты распределились на следующие группы: 0,6 % опрошенных со средним образованием; 0,6 % – со средним профессиональным; 0,6 % – с незаконченным высшим; 98,2 % – с высшим.

Рисунок 2.1. Возрастной состав респондентов

 

Среди респондентов с высшим образованием существенную долю составили те, кто имел ученую степень или ученое звание, что детально показано на рисунке 2.2.

Рисунок 2.2. Наличие ученых званий и степеней у респондентов с высшим образованием

 

По социальному составу и сфере деятельности респонденты были достаточно однородны, так как опрашивались нами прежде всего
работники высших учебных заведений и лишь незначительную долю составили студенты.

Согласно современному российскому законодательству в сфере высшего профессионального образования граждане имеют право участвовать в осуществлении общественного контроля как непосредственно, так и опосредованно, в том числе в составе общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, инициативных групп. При этом участие гражданина РФ в осуществлении общественного контроля является свободным и добровольным, и никто не вправе оказывать воздействие на него с целью принуждения его к участию или неучастию в общественном контроле, а также препятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля.

Представленные в ходе опроса ответы респондентов – представителей системы высшего образования – свидетельствуют о том, что в процедурах общественного контроля в качестве объектов проверки участвовали 18 %, а 22 % – в качестве приглашенных экспертов. При этом необходимо отметить, что некоторые респонденты выступали и как приглашенные эксперты общественного контроля, и как объекты проверки и оценивания. Однако достаточно велика доля респондентов, никогда не участвовавших в проведении общественного контроля, – 64 %.

Несмотря на то, что большинство респондентов не являлись участниками общественного контроля, вследствие чего имеют по данному вопросу несколько субъективное мнение, однако его необходимо учитывать при выработке рекомендаций по внесению изменений в систему и структуру органов по контролю и надзору, а также при разработке основных направлений по созданию механизмов общественного контроля за деятельностью органов по контролю и надзору на уровне высшего образования с прогнозированием результата эффективности и с обоснованием целесообразности их принятия, так как все опрошенные являются активными поставщиками или потребителями образовательных услуг.

Институт общественного контроля в сфере образования, в частности на уровне высшего образования, находится в стадии становления. Все респонденты (100 %) отметили, что общественный контроль в сфере образования должен активно развиваться и внедряться в практическую деятельность. Однако, несмотря на значимость введения инсти­тута общественного контроля в сферу образования, которая была отмечена, необходимость его введения на уровне высшего образования оценивается не совсем однозначно. Распределение ответов респондентов на этот вопрос представлено следующим образом: 34 % ответили «да», 43 % выбрали вариант ответа «скорее да, чем нет», 13 % – «скорее нет, чем да», 10 % ответили «нет». Данная тенденция может быть обусловлена тем обстоятельством, что в настоящее время на уровне высшего образования идут процессы модернизации и реформирования. Так, например, основные законодательные акты, регламентирующие деятельность общественных наблюдателей в процедурах общественного контроля, датируются 2012–2014 гг. (Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2014 г. № 636 «Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю» и т.д.). Следовательно, внедрение общественного контроля, как любое нововведение, вызывает определенные опасения и сомнения.

Все 100 % респондентов отмечают, что институт общественного контроля способствует достижению социально значимых целей, среди которых основными, по их мнению, являются следующие:

1) обеспечение обратной связи между обществом и государством, предупреждение и разрешение социальных конфликтов;

2) повышение уровня участия граждан и их объединений в управлении делами государства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

3) недопущение возможности принятия и реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, противоречащих общественным интересам;

4) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства и его органов, органов местного самоуправления;

5) повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

При этом такие социально значимые цели, как всестороннее развитие личности, устойчивое и благополучное развитие общества и формирование и развитие гражданского правосознания были в меньшей степени заинтересовали участников опроса, что может свидетельствовать о том, что механизмы внедрения общественного контроля в сфере образования, в том числе высшего, нуждаются в совершенствовании и модернизации (таблица 2.2).

 

Таблица 2.2. – Распределение ответов респондентов на вопрос:
«На Ваш взгляд, достижению каких социально значимых целей может способствовать введение института общественного контроля в России», %

 

Варианты ответов

(выбор не более 5 вариантов)

Распределение ответов респондентов, %

Признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина

23

Всестороннее развитие личности, устойчивое и благополучное развитие общества

4

Обеспечение обратной связи между обществом и государством, предупреждение и разрешение социальных конфликтов

58

Повышение уровня участия граждан и их объединений в управлении делами государства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях

46

Повышение уровня доверия граждан к деятельности государства и его органов, органов местного самоуправления

36

Повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления

33

Недопущение возможности принятия и реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, противоречащих общественным интересам

38

Реализация гражданских инициатив, направленных на защиту общественных интересов

29,5

Повышение уровня информированности граждан о правовых основах и механизмах общественного контроля

23,5

Обеспечение прозрачности и открытости деятельности объектов общественного контроля

29,5

Формирование и развитие гражданского правосознания

14

 

В ходе проведения исследования респондентам было предложено оценить по пятибалльной шкале значимость следующих функций общественного контроля на уровне высшего образования: включение общественности (в лице аккредитованных общественных наблюдателей) в процесс проведения процедуры государственного контроля (надзора) за образовательными организациями на уровне высшего образования; обеспечение общественного контроля за соблюдением законодательства РФ в области образования, в частности высшего; проведение независимой общественной экспертизы качества образовательных проектов;
повышение уровня и качества удовлетворения образовательных потребностей и интересов всех участников образовательного процесса в вузе; повышение качества, открытости, доступности высшего образования; вовлечение общественности в формирование и реализацию образовательной политики страны и (или) региона; развитие системы публичных отчетов образовательных организаций на уровне высшего образования об итогах собственной деятельности и ресурсном обеспечении образовательного процесса; проведение общественных обсуждений, публичных дискуссий, конференций, семинаров по проблемам образования с учетом специфики среднего общего, среднего профессионального и высшего образования. Большая часть предложенных к оценке функций получила у респондентов более 3 баллов из 5 возможных. При этом наиболее значимыми и важными, по их мнению, оказались функции по проведению независимой общественной экспертизы качества образовательных проектов (3,9 балла); обеспечению общественного контроля за соблюдением законодательства РФ в области образования, в частности высшего (3,8 балла); повышению уровня и качества удовлетворения образовательных потребностей и интересов всех участников образовательного процесса в вузе (3,6 балла). Подобная оценка функций свидетельствует о том, что введение общественного контроля на уровне высшего образования позволит, с одной стороны, модернизировать и усовершенствовать в целом государственный и общественный контроль, с другой, – повысить социальную активность и ответственность общества за процессы, происходящие в образовании, совершенствуя тем самым инструменты и механизмы гражданского общества.

 

 

Рисунок 2.3. Конструктивные эффекты введения института общественного контроля на уровне высшего образования (выбор не более 3-х вариантов ответа), %

На рисунке 2.3 представлено мнение респондентов о возможных конструктивных эффектах введения института общественного контроля на уровне высшего образования. В качестве основных из них респондентами были отмечены следующие: стимулирование всех участников образовательного процесса на конкретные действия по повышению
качества высшего образования; повышение информированности общества о деятельности образовательных организаций; становление и развитие партнерских отношений общества с образовательными организациями на уровне высшего образования.

Определяя приоритетность (по 5-балльной шкале) объектов общественного контроля качества высшего образования, респонденты выделили среди них в первую очередь сайты образовательных организаций (2,7 балла) и деятельность органов и учреждений, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования (2,4 балла). Распределение по значимости других объектов общественной проверки представлено в таблице 2.3.

 

Таблица 2.3 – Мнение респондентов о значимости объектов
общественного контроля качества высшего образования, баллы

Объекты

Приоритетность

Сайты образовательных организаций на уровне высшего
образования

2,70

Деятельность органов и учреждений, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования

2,43

Образовательные программы, реализуемые образовательными организациями на уровне высшего образования

2,14

Деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление образованием, органов местного самоуправления в части организации текущего функционирования и развития образовательных
организаций на разных уровнях образования

2,06

Результаты освоения обучающимися (студентами) образовательных программ

1,86

Условия реализации образовательного процесса на уровне высшего образования

1,75

 

Подобное распределение объектов общественного контроля по значимости, возможно, связано с представлением респондентов о достаточности проведения проверки внешнего отражения работы образовательной организации – сайтов с общедоступной информацией, т.е. общественный контроль должен проводиться по той информации, которая уже и так доступна для ознакомления широкой общественности. Внутренние же условия реализации образовательного процесса, по мнению респондентов, не должны так часто подвергаться общественной оценке и проверке. Многие респонденты указывали на необходимость сокращения и уменьшения государственных проверок в образовательных организациях на уровне высшего образования, и, возможно, поэтому выбрали вторым по значимости объектом для общественного контроля деятельность самих органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования.

В ходе пилотажного исследования респондентам было предложено выделить наиболее эффективные формы общественного контроля на уровне высшего образования. На рисунке 2.4 представлены результаты изучения мнения респондентов о формах общественного контроля.

 

 

Рисунок 2.4. Формы общественного контроля на уровне высшего образования (выбор не более 3 вариантов ответа), значение; процент.

 

Как мы видим, по мнению опрошенных, наиболее эффективными формами общественного контроля на уровне высшего образования являются общественное обсуждение, общественная экспертиза и общественный мониторинг.

На рисунке 2.5 представлены сравнительные данные о мнении респондентов относительно форм общественного контроля на уровнях высшего, среднего профессионального образования и среднего общего образования.

 

Рисунок 2.5. Формы общественного контроля на разных уровнях
образования
(выбор не более 3 вариантов ответа), %

 

Данные рисунка свидетельствуют, что мнение респондентов незначительно изменились по сравнению со взглядами на указанные формы общественного контроля на уровне высшего образования. Наиболее эффективными формами общественного контроля были обозначены:

– на уровне среднего общего образования: общественное обсуждение; общественный мониторинг; общественное слушание;

на уровне среднего профессионального образования: общественное обсуждение; общественная экспертиза; общественный мониторинг.

Таким образом, по мнению респондентов, наиболее эффективными формами общественного контроля в сфере образования являются общественное обсуждение, общественная экспертиза и общественный мониторинг.

Эффективность общественного контроля на уровне высшего образования как инструмента борьбы с коррупцией, по мнению респондентов, весьма неоднозначна. По данным, полученным в ходе исследования только 3 % опрошенных считают общественный контроль эффективным механизмом в борьбе с коррупцией, и столько же респондентов считают его неэффективным; 60 % респондентов выбрали вариант ответа «скорее эффективен» и 34 % – «скорее неэффективен» (рисунок 2.6).

Рисунок 2.6. Мнения респондентов относительно значимости общественного контроля в сфере высшего образования как инструмента борьбы
с коррупцией

 

Такое распределение ответов свидетельствует о том, что, с одной стороны, общественный контроль может и должен являться инструментом, механизмом борьбы с коррупцией в сфере высшего образования, но, с другой стороны, существуют определенные противоречия между его востребованностью и реальными возможностями его осуществления на уровне высшего образования.

Интерес представляет распределение мнений респондентов относительно форм общественного контроля в области противодействия коррупции в сфере высшего образования. По значимости они распределились следующим образом:

1) общественная экспертиза принимаемых решений, в том числе при распределении, расходовании и контроле за бюджетными средствами образовательных организаций на уровне высшего образования, – 88,8 %;

2) функционирование «телефонов доверия» по проблемным вопросам деятельности образовательных организаций на уровне высшего образования – 75,6 %;

3) создание общественных советов при образовательных организациях всех уровней – 63,0 %;

4) поддержка самоорганизации граждан с целью защиты своих конституционных прав в сфере высшего образования – 61,74 %;

5) установление особого порядка рассмотрения обращений граждан о фактах проявления коррупции на уровне высшего образования – 57,9 %;

6) обеспечение доступа к информации о деятельности образовательных организаций на уровне высшего образования – 56,1 %;

7) информирование общественности о реализации антикоррупционных программ на уровне высшего образования – 31,5 %.

В ходе пилотажного исследования респонденты оценивали по 10-балльной шкале деятельность органов по контролю и надзору в сфере образования в вопросе взаимодействия с институтами гражданского общества при проведении общественного контроля на уровне высшего образования (1 балл – очень плохая организация и взаимодействие, 10 баллов – очень хорошая). По результатам оценки средний бал составил 4,5, что свидетельствует о недостаточно хорошей организации взаимодействия и соответственно о необходимости реформирования деятельности органов по контролю и надзору в сфере образования при взаимодействии с институтами гражданского общества в проведении общественного контроля.

На вопрос о необходимости выделения в структуре органов по контролю и надзору в сфере образования специального подразделения, основным направлением работы которого будет являться взаимодействие с институтами гражданского общества и общественными экспертами по проведению общественного контроля в образовательных организациях на уровне высшего образования, преимущественное количество респондентов (43,1 %) отметили, что достаточно будет наделения дополнительными полномочиями специалистов других уже существующих подразделений (отделов). Остальные опрошенные дали в примерно равном соотношении ответы об обязательности выделения такого подразделения (27,8 %) и об отсутствии необходимости в его организации (29,1 %) (Рисунок 2.7).

Рисунок 2.7. Мнения респондентов по вопросу о необходимости выделения в структуре органов по контролю и надзору в сфере образования специального подразделения, основным направлением работы которого будет являться взаимодействие с институтами гражданского общества и организация общественного контроля

 

Объяснить подобное соотношение ответов можно тем, что общественный контроль и надзор только в последнее время приобретает статус отдельного института в Российском государстве, т.е. многие граждане пока не имеют четкого представления о содержании, функциях, структуре данного института. Однако обсуждение вопроса о необходимости включения общественности в процедуры государственного контроля и надзора в сфере образования, в том числе на уровне высшего образования, идет уже достаточно давно, практически с начала реформирования отечественной системы образования. Это обусловливает большое количество респондентов, считающих, что необходимо взаимодействие с институтами гражданского общества и организация общественного контроля в сфере образования, но пока не уверенных в том, что для этого необходимы выделение в структуре органов по контролю и надзору в сфере образования специального подразделения.

Эти обоснования подтверждаются и распределением ответов на вопрос о том, насколько обязательными к исполнению должны быть рекомендации по результатам общественного контроля для органов по контролю и надзору в сфере образования. На рисунке 2.8 представлено распределение ответов на этот вопрос.

Рисунок 2.8. Учет рекомендаций по результатам проведенного общественного контроля на уровне высшего образования, %

 

Как мы видим, большинство респондентов (54,4 %) считают, что органы по контролю и надзору в сфере образования должны учитывать рекомендации только по самым серьезным нарушениям. Немного меньше опрошенных отметили обязательность учета всех рекомендаций по результатам проведенного общественного контроля на уровне высшего образования, и лишь 6,4 % участвовавших в анкетировании считают, что исполнение этих рекомендаций не обязательно для органов по контролю и надзору в сфере образования. Объяснить такую тенденцию можно субъективным фактором, т.е. тем, что разным респондентам исходя из их знаний об общественном контроле, а также собственного опыта участия в данном процессе по-разному видятся содержание, функции и основная цель проведения общественного контроля.

Для большинства опрошенных принцип гласности и открытости в деятельности органов по контролю и надзору в сфере образования, в частности на уровне высшего образования, является достаточно важным. Так, 34,2 % респондентов считают, что представители институтов гражданского общества должны иметь беспрепятственный доступ к информации любого рода, касающейся деятельности органов по контролю и надзору в сфере образования, 43,0 % проанкетированных также отметили важность доступности информации, касающейся принятия нормативных правовых актов и документов, регламентирующих работу образовательных организаций на уровне высшего образования. Меньшая доля опрошенных – 22,8 % – считают, что доступ к подобной информации должен быть ограничен и разрешение на ее получение должно даваться по усмотрению руководства органов по контролю и надзору в сфере образования.

Однако следует отметить, что общественный контроль должен проводиться гласно и открыто, должен быть доступен для граждан. Иначе зачем он нужен? «Без открытости, публичности процесс общественного контроля, осуществляемый гражданскими институтами, остается всего лишь юридической дефиницией. Для общественных институтов он является своего рода правовым рычагом влияния…»[129].

Рисунок 2.9 – Распределение ответов респондентов на вопрос о необходимости проведения в образовательной организации общественного
контроля одновременно с государственным, %

 

В ходе анкетирования был поставлен вопрос о совпадении сроков проведения в образовательной организации на уровне высшего образования общественного и государственного контроля. Результаты ответов на данный вопрос представлены на рисунке 2.9.

Ответы респондентов распределились следующим образом: 44,3 % выбрали вариант ответа «да, желательно, но не обязательно»; 31,6 % – «да, обязательно»; 24,1 % – «нет, только в разные периоды времени». Распределение мнения таким образом может свидетельствовать о ряде аспектов: урегулирование и упорядочение количества проверок, неважно государственных или общественных, в образовательных организациях на уровне высшего образования; создание единой государственно-обще­ственной комиссии по проведению контроля в образовательных организациях или включение в комиссию по проведению государственного

контроля (надзора) представителя институтов гражданского общества, общественного инспектора; наблюдение и оценка деятельности органов по контролю (надзору) в сфере образования; параллельная деятельность, позволяющая наиболее тщательно провести проверку, выявить нарушения в деятельности образовательных организаций на уровне высшего образования и дать четкие предписания по их устранению.

В ходе проведенного пилотажного исследования также выяснялось мнение респондентов о необходимости совершенствования системы и структуры органов по контролю и надзору в сфере образования. Большинство респондентов (78,2 %) высказались за реформирование данной структуры. Предложенные ими направления совершенствования касались объектов, которые в ходе деятельности должны улучшать работу органов по контролю и надзору, а также характера деятельности данных органов и особенностей проводимой государственной проверки и общественного контроля в образовательных организациях.

Часть респондентов, указавших на отсутствие необходимости совершенствования системы и структуры органов по контролю и надзору в сфере образования (21,8 %), объясняли свое мнение следующими причинами:

– данные органы уже достаточно хорошо и эффективно справляются с выполнением функций по контролю и надзору в образовательных организациях;

– возможные изменения могут привести к расширению системы и структуры контролирующих органов, поэтому достаточно оставить один орган по контролю и надзору – Рособрнадзор;

– неверие в возможность положительного исхода реформирования («внесение изменений в данную систему органов все равно не приведет к повышению качества образовательных услуг»);

– для введения общественного контроля в сфере образования необходимо для начала сформировать само гражданское общество, а уже потом начинать выстраивать и совершенствовать взаимодействие органов по контролю и надзору с его институтами.

В других исследованиях анализировались состояние системы и структуры органов по контролю и надзору в сфере высшего образования и возможности включения в данную систему субъектов общественного контроля. В частности, было проведено эмпирическое исследо­вание, посвященное анализу эффективности структур гражданского общества в системе неформального социального контроля высшего образования. Исследование проводилось на базе государственных и негосударственных вузов 31 города России: ГОУ ВПО «Российский государственный социальный университет»; ГБОУ ВПО «Московский городской педагогический университет»; ФГБОУ ВПО «Государст­венный университет управления»; НАЧОУ ВПО «Современная гуманитарная академия»; Московский гуманитарный институт имени
Е. Р. Дашковой; НОУ ВПО Международная академия бизнеса и управления. Объем выборки составил 700 человек. Эффективность показателей замерялась методами экспертной оценки специалистами в области образования, анкетного опроса студентов государственных и негосударственных вузов России и содержательным анализом документов.

На основании результатов данного исследования были сделаны следующие выводы:

– в современной образовательной практике назрела необходимость в развитии реализации студентами прав на участие в управлении образовательной организацией; повышения участия студентов в вузовских мероприятиях и самоуправлении вузов; участия представителей институтов гражданского общества (воспитательно-педагогических, молодежных, ветеранских организаций, независимых СМИ, творческих союзов, ассоциаций работников культуры и других), работодателей, известных деятелей науки, культуры, искусства в процессе обучения и воспитания путем социально-психологической мотивации и активизации структур гражданского общества в контроле высшего образования;

– результаты регрессионного анализа позволили сделать вывод, что повышение общей активности структур гражданского общества ведет к их активизации в контроле в сфере высшего образования[130].

Е. А. Борисовой в рамках исследования, посвященного изучению перспектив социального контроля как механизма борьбы с коррупцией в системе высшего образования на региональном уровне (на примере Смоленской области), предложены следующие рациональные пути совершенствования механизмов административного контроля.

1. Вовлечение органов самоуправления вуза в процесс управления образовательной организацией. Результаты проведенного автором исследования (опроса) продемонстрировали достаточно низкую оценку респондентами эффективности существующих методов административного контроля над коррупцией в системе высшего образования. В качестве первоочередной меры совершенствования механизмов админи­стративного контроля коррупции предлагается активизация деятельности органов самоуправления вуза, посредством привлечения представителей профсоюзного комитета, студенческого совета и т.д. к обсуждению и решению основных вопросов его жизнедеятельности, что позволит учесть интересы всех участников образовательного процесса и выработать объективные критерии оценки эффективности преподавательского труда, способные усилить мотивацию к повышению качества профессиональной деятельности и достижению наилучших результатов.

2. Введение комплексной программы мероприятий по противодействию коррупции в высших учебных заведениях, позволяющей последовательно, планомерно реализовать все имеющиеся средства, инструменты и механизмы формального контроля над коррупцией в академической среде[131].

Таким образом, выводы, сделанные нами о необходимости внесения изменений в систему и структуру органов по контролю и надзору в сфере образования на уровне высшего образования путем более активного включения субъектов гражданского общества в данный процесс, а также об учете результатов общественного контроля подтверждаются и другими исследованиями по аналогичной теме.

Работа по формированию системы и структуры органов по контролю и надзору в сфере высшего образования должна осуществляться по трем основным направлениям:

1) демократизация органов государственной власти и их структур через создание совещательных, координирующих органов;

2)   развитие различных ассоциаций участников образовательного процесса;

3)   создание условий для организации деятельности общественных советов, в которых представлены заинтересованные в качественном образовательном процессе лица.

Можно предложить следующие направления совершенствования системы и структуры органов по контролю и надзору в сфере высшего образования.

1. Для реформирования системы управления в сфере образования необходим поиск управленческих подходов, нацеленных прежде всего на обеспечение прав и интересов граждан как потребителей образовательных услуг.

2. Проведение государственных проверок своей целью должно иметь не просто наложение санкций на плохо работающие образовательные организации, а улучшение качества образовательных услуг. Органы по контролю и надзору в сфере образования не должны ограничиваться заполнением актов о выявленных нарушениях. По результатам проверок должны быть сформулированы рекомендации по совершенствованию качества образования, причем предложения должны касаться как содержания образовательных программ, так и методов их преподавания.

3. Деятельность образовательных организаций высшего образования, а также органов по контролю и надзору в сфере образования должна стать более открытой, информация о ней должна быть более доступной. Необходимо регулярное распространение достоверной
информации об их работе образовательных организаций и органов по контролю и надзору в сфере образования. Считаем одной из первоочередных задач Рособрнадзора совместно с Минобрнауки России систематически публиковать в формате периодической печати (журнала), интернет-издания информацию о деятельности Рособрнадзора, о наиболее типичных ошибках, выявляемых в процессе проведения процедур контроля и надзора; о практике рассмотрения споров в сфере образования, об опыте вузов по борьбе с коррупционными проявлениями, по созданию и развитию института общественных наблюдателей и др.

4. Органы по контролю и надзору в сфере высшего образования должны более тесно сотрудничать с органами государственной власти, с Министерством образования и науки РФ, министерствами и управлениями в сфере образования регионального и муниципального уровней.

5. Органы по контролю и надзору должны активно содействовать расширению экспертного сообщества. Во многих случаях привлечение экспертов к процедурам контроля и надзора носит формальный характер; их участие в процедурах аккредитации строится лишь на основе разовых гражданско-правовых договоров, которые не порождают длящихся отношений и не предоставляют экспертам гарантий для освобождения от основной работы на период проведения проверок, не являются обязательными к исполнению для работодателей экспертов. Органы по контролю и надзору могут способствовать формированию постоянно действующей сети экспертных организаций, активнее привлекать профессионалов в сферу экспертизы качества образования, оказывать информационную, методическую и иную помощь в работе экспертных организаций и экспертов в сфере образования.

6. Органы по контролю и надзору в сфере образования должны более тесно сотрудничать с представителями институтов гражданского общества. Данное взаимодействие может выражаться в организации работы Общественных советов как при самом органе по контролю и надзору, так и при образовательных организациях на уровне высшего образования. При этом в ходе разработки механизмов и форм взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества следует учитывать различия в уровне развития последних на региональном и местном уровнях, в городской и сельской местности, а также иные факторы, оказывающие влияние на организацию и эффективность взаимодействия: уровень коррупциогенности в том или ином регионе, готовность администрации конкретной образовательной организации высшего образования к участию общественности в процедурах контроля и надзора, степень открытости и коммуникативности сотрудников того или иного вуза, национальные традиции гостевого общения и др.

7. Органам, осуществляющим контроль и надзор в сфере образования, необходимо более четко и строго контролировать внедрение и развитие института общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования. Представляется целесообразным рекомендовать Рособрнадзору осуществлять функции взаимодействия с субъектами общественного контроля в сфере высшего образования на постоянной основе.

8. Считать важной задачей Рособрнадзора обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, в том числе общественно-профессиональных объединений, при разработке нормативных правовых актов и ведомственных документов, при принятии решений и выполнении отдельных публичных полномочий.

9. Считать целесообразным создание в структуре Рособрнадзора отдела координации деятельности экспертов и общественных наблюдателей для обеспечения постоянного взаимодействия с регионами, вузами, профессиональными сообществами, иными субъектами общественного наблюдения.

10. В целях создания действенного механизма защиты прав и законных интересов всех участников образовательного процесса рекомендовать организовать при Рособрнадзоре работу комиссии по урегулированию разногласий в соответствии со ст. 45 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» с участием в ее работе общественных наблюдателей с правом совещательного голоса.

11. Эффективность мер по комплексной модернизации высшего образования в значительной степени определяется уровнем компетентности управленческих кадров, включенных в данный процесс. Следовательно, необходимо разработать и реализовать образовательные программы и технологии массового информирования населения для подготовки и мотивации управленцев всех уровней к внедрению механизмов общественного участия в деятельности образовательных организаций.

12. Необходимы изменения в организации и проведении государственного контроля в образовательных организациях высшего профессионального образования, а именно:

– требуется разработка четких, объективных диагностических процедур для государственной оценки качества образовательных услуг на уровне высшего образования;

– сокращение частоты проведения государственных проверок в образовательной организации;

– устранение излишних формальностей, бюрократизма при проведении контроля на уровне высшего образования;

– обеспечение большей открытости и доступности результатов государственной проверки, ознакомление широкой общественности с отчетами посредством сети Интернета;

– в ходе государственной проверки проведение оценки не только образовательного процесса, но и воспитательной работы образовательных организаций высшего уровня образования.

Таким образом, выявленные нарушения в деятельности образовательных организаций высшего образования носят однотипный, устойчивый, повторяющийся характер, что свидетельствует и о недостатках системы в целом, и о несовершенстве действующего законодательства.

Необходимость совершенствования механизма привлечения институтов гражданского общества к процедурам общественного и государственного контроля (надзора) за образовательными организациями различного уровня не раз находила подтверждение. В частности, еще в 2007–2009 гг. в ходе проведения исследования, выполненного при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Общественная оценка качества высшего профессионального образования на муниципальном уровне» (проект № 09-06-29603 а/В), анализ использовавшихся в России практик общественной оценки качества образования позволил говорить о тенденции к становлению двух видов общественной оценки качества образования: общественной и общественно-профессиональной, результаты которых оформляются в виде аккредитаций и рейтингов. Было отмечено, что оценка качества образования на федеральном уровне не учитывает существенно разные внешние обстоятельства деятельности образовательных организаций, например разные социально-экономические условия развития административно-территориальных единиц. Необходимость общественного контроля за качеством профессионального образования на местном уровне обосновывалась социальной функцией образования, а именно тем основанием, что, реализуя ее, образовательные организации обязаны обеспечить качество своих услуг и результатов, во-первых, отвечающее задачам социально-экономического развития муниципальных образований и удовлетворяющее потребности местного сообщества,
во-вторых, оказывающее позитивное влияние на социокультурное развитие территории. В условиях высокой мобильности выпускников школ последних лет при выборе вуза в направлении федерального и регионального центров и отсутствии иллюзий по поводу их последующего возвращения органы местного самоуправления и работодатели единодушны в понимании того, что реальный вклад в социально-эконо­мическое развитие данной территории будут вносить специалисты, получившие образование в местных учебных заведениях. Из данных посылов делается вывод об актуальности общественной оценки качества высшего профессионального образования и предлагаются модели общественной оценки качества образования на муниципальном уровне[132].

С учетом результатов проведенного исследования и означенных выше проблем, а также путей их преодоления можно предложить ряд актуальных рекомендаций по совершенствованию механизмов общественного контроля за деятельностью органов по контролю и надзору в сфере образования и образовательных организаций на уровне высшего образования.

1. Проведение общественного контроля должно предполагать своей целью не только выявление недостатков в работе органов по контролю и надзору в сфере образования, в деятельности образовательных организаций, но и выработку рекомендаций по улучшению образовательных услуг; предложения должны касаться как содержания образовательных программ, так и методов их преподавания.

2. Деятельность институтов гражданского общества при проведении проверок в образовательных организациях должна стать более открытой, информация о ней должна быть более доступной. Необходимо создание комплексной системы информирования общественности о возможностях участия в управлении образованием.

3. Необходимы изменения в проведении общественного контроля в образовательных организациях:

– разработка понятных и точных критериев для общественной оценки качества образовательных услуг на уровне высшего образования;

– установление оптимальной частоты проведения общественных проверок в образовательной организации, не чаще чем периодичность государственных проверок;

– устранение излишнего формализма, предвзятости при проведении общественного контроля на уровне высшего образования;

– отбор компетентных специалистов для проведения общественной проверки, прежде всего из числа лиц, имеющих соответствующе образование и стаж работы в сфере высшего образования;

– наделение общественных экспертов четко определенными полномочиями и функциями (вспомогательного характера, по сбору информации, беседы с обучающимися и специалистами и др.) при проведении процедур государственного контроля и надзора;

– обеспечение большей открытости и доступности результатов проверок, ознакомление широкой общественности с отчетами посредством сети Интернета.

4. Возможно выделить следующие категории субъектов общественного контроля в сфере высшего образования в зависимости от выполняемых функций:

– субъекты-организаторы общественного контроля при проведении процедур федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями высшего образования, планирующие и организующие участие субъектов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями высшего образования; к таким субъектам относятся Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации, советы ректоров регионов; субъекты-организаторы осуществляют организацию, проведение, контроль, аттестацию деятельности субъектов-исполнителей и субъектов-координаторов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями высшего образования;

– субъекты-координаторы общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образователь­ными организациями высшего образования, выполняющие инициирующие, консультативные, совещательные, контролирующие, посредниче­ские функции между субъектами-организаторами и субъектами-исполнителями общественного контроля, а также участвующие в осуществлении общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями высшего образования; субъекты-координаторы назначаются посредством процедур выборов из представителей субъектов-организаторов;

– субъекты-исполнители общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образователь­ными организациями высшего образования – это субъекты (граждане и институты гражданского общества), которые непосредственно осуществляют оценку различных аспектов деятельности образовательных
организаций высшего образования; их состав формируется из представителей инициативной общественности (научной, культурной, деловой, спортивной и другой), общественных организаций и профес­сионально-общественных объединений, общественных советов, общественных движений, бизнес-сообщества, родителей студентов (законных представителей), студенческого самоуправления; аспирантов и докторантов. Субъектами-исполнителями общественного контроля за органами управления в сфере образования могут быть граждане РФ в возрасте старше 18 лет, обладающие определенными умениями и навыками общественной деятельности в рамках общественного контроля.

5. Деятельность всех субъектов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования осуществляется на добровольной безвозмездной основе.

6. Одними из главных предпосылок эффективного внедрения новых моделей государственно-общественного управления в систему высшего образования выступают организация специального обучения, повышения квалификации или педагогического просвещения участников общественного контроля, в том числе членов общественных советов, а также информирование широкой общественности.

7. Для организации текущей работы в составе общественного совета и его инспекций могут формироваться рабочие группы.

8. Члены общественной инспекции и общественного совета собираются не реже одного раза в квартал в целях:

– заслушивания и обсуждения отчетов и докладов о деятельности данных органов;

– утверждения плана деятельности.

Для внедрения механизма общественного контроля необходимо учитывать предлагаемые нами рекомендации и разработки по таким элементам общественного контроля, как цели, задачи, функции, права, механизмы, условия, этапы.

Основными целями участия общественных структур в процедурах федерального государственного контроля (надзора) на уровне высшего образования следует считать:

1)             усиление роли гражданского общества, повышение эффективности взаимодействия государства с его институтами;

2)             улучшение условий образования и воспитания в сфере высшего образования;

3)             обеспечение действенного общественного контроля при реализации государственных функций.

Основными задачами участия общественных структур в вышеназванных процедурах следует считать:

1)             обеспечение объективности при проведении проверок;

2)             соблюдение прав образовательной организации, администрации, научно-педагогических работников и обучающихся в образовательной организации в период проведения проверок;

3)             соблюдение действующего законодательства о государственном контроле (надзоре);

4)             разрешение спорных вопросов, возникающих в ходе осуществления процедур контроля и надзора, принятие мер по урегулированию конфликтов между членами комиссии и руководителями образовательных организаций.

Основными направлениями деятельности и преимущественными функциями общественных наблюдателей – инспекторов и экспертов – должны стать:

– сбор информации, необходимой для принятия решения по итогам процедур контроля и надзора;

– наблюдение за ходом государственной проверки и оценка условий реализации;

– изучение мнение граждан о ситуации в сфере образования посредством социологических и иных методов исследования (опрос общественного мнения, интервью и беседы с преподавателями и студентами и др.);

– доведение полученной и обработанной информации до соответствующих органов и структур в сфере образования;

– участие в процедурах урегулирования конфликтов на приеме граждан в период проведения процедур контроля и надзора;

– помощь сертифицированным экспертам, выполнение отдельных поручений;

– содействие в организации взаимодействия образовательных организаций с институтами гражданского общества;

– выдвижение и обсуждение общественных инициатив, связанных с повышением эффективности деятельности органов управления в сфере образования;

– проведение мониторинга и формирование объективной оценки его результатов по качеству предоставления услуг в сфере образования;

– подготовка предложений и заключений по результатам общественной экспертизы проектов целевых программ и иных нормативно-правовых документов в сфере высшего образования;

– содействие в получении иной необходимой информации.

Необходимо четко определить права субъектов общественного контроля за органами по контролю и надзору в сфере образования:

– право на доступ к объектам контроля и к проведению их обследования в период осуществления процедур контроля и надзора;

– право запрашивать и получать необходимую информацию и документацию, касающуюся деятельности органов по контролю и надзору в сфере образования;

– право на получение информации и пояснений по интересующим вопросам в рамках процедур контроля и надзора;

– право обращаться в органы государственной власти и прокуратуру с информацией о выявленных нарушениях в деятельности органов по контролю и надзору в сфере образования и требованием привлечь виновных к ответственности;

– право открыто обсуждать с участниками общественного контроля деятельность органов по контролю и надзору в сфере образования;

– право на гарантию безопасности в связи с участием в общественном контроле за органами по контролю и надзору в сфере образования, при проведении и обсуждении результатов общественного контроля, в частности запрет на преследование гражданина в связи с его законным участием в мероприятиях общественного контроля;

– право на обоснованно закрепленные полномочия с исключением дублирования административных процедур.

Основными механизмами участия институтов гражданского общества в общественном контроле за органами по контролю и надзору в сфере образования являются:

1) создание органов государственно-общественного управления образованием на всех уровнях (общественные советы при общественных палатах и советах ректоров, попечительские и наблюдательные советы образовательных организаций, комиссии общественных палат и др.);

2) организация общественных слушаний;

3) организация общественной экспертизы программных и нормативных документов органов по контролю и надзору в сфере образования;

4) создание государственно-общественных советов по федеральным, региональным и муниципальным программам развития образования;

5) разработка системы информирования общественности (публичная отчетность всех уровней, сайты, публикации в СМИ, прямые рассылки, организация собраний и встреч);

6) участие общественности в процедурах лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, в инспекциях и проверках, в рассмотрении предложений, заявлений, жалоб, рекламаций граждан, в мониторинге программ и проектов;

7) профессионально-общественная экспертиза качества подготовки выпускников на соответствие требованиям профессиональных стандартов, требованиям рынка труда к специалистам, рабочим и служащим соответствующего профиля (ч. 4 ст. 96 Закона № 273-ФЗ); подобную аккредитацию вправе проводить работодатели, их объединения, а также уполномоченные ими организации, они же определяют порядок ее осуществления, обеспечивают открытость и доступность информации о ней; на основе результатов аккредитации могут формироваться рейтинги профессиональных образовательных программ и реализующих их организаций; сведения о профессионально-общественной аккредитации организации, осуществляющей образовательную деятельность, представляются в аккредитационный орган и учитываются при проведении государственной аккредитации; хотя общественная и профессионально-общественная аккредитация проводятся на добровольной основе, она может стать действенной формой участия общественности в системе контроля и надзора;

8) педагогическая экспертиза, которая проводится в отношении нормативных правовых актов (проектов таких актов), касающихся вопросов обучения и воспитания, с целью выявления и предотвращения установления этими актами положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения по образовательным программам определенного уровня и (или) направленности и на условия их освоения обучающимися. На общественных началах к проведению экспертизы привлекаются физические и юридические лица, имеющие необходимую квалификацию. По ее результатам составляется заключение. В течение 30 дней его обязан рассмотреть федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект нормативного правового акта или принявший нормативный правовой акт, являвшийся объектом педагогической экспертизы. Результаты рассмотрения заключения размещаются на официальном сайте федерального органа исполнительной власти в сети Интернета. Поскольку ст. 94 Закона № 273-ФЗ не устанавливает правового значения заключения (в том числе отрицательного), составленного по результатам проведения педагогической экспертизы, этот механизм в режиме апробации также можно использовать как форму участия общественности в повышении качества образования, контроля и надзора за деятельностью государственных и муниципальных органов в сфере образования.

Этапы общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за органами власти в сфере образования:

1)     подготовка субъекта общественного контроля к проверке (подготовка инструментария для оценивания, формирование группы оценивающих субъектов, определение задач и направлений контроля и прочее);

2)     информирование органов по контролю и надзору о проведении у них общественного контроля;

3)     проведение непосредственного общественного контроля, который может осуществляться в различных видах, формах и направлениях;

4)     составление отчета по результатам общественного контроля в органах по контролю и надзору в сфере образования;

5)     доведение результатов общественного контроля до широкой общественности, до руководства органов по контролю и надзору, до органа власти, осуществляющего руководство в сфере образования;

6)     мониторинг исправлений в соответствии с предложенными в отчете рекомендациями улучшения работы органов по контролю и надзору в сфере образования.

Ключевым условием эффективного внедрения механизмов общественного контроля за деятельностью органов по контролю и надзору в сфере высшего образования является институционализация общественного участия в управлении образованием, важнейшими проявлениями которой выступают:

– участие гражданских институтов в формировании и реализации образовательной политики, стратегий и программ развития образования;

– участие гражданских институтов в формировании ресурсной базы, бюджета системы образования и контроле за его эффективным исполнением;

– участие гражданских институтов в формировании общественного, гражданского заказа на содержание и качество образования, ориентация системы образования на его реализацию, осуществление общественного контроля качества образования.

Конструктивными результатами внедрения данных рекомендаций будут являться:

-        демократическое, государственно-общественное управление высшим образованием;

-        усиление общественного участия в сфере высшего образования и в управлении им, рост влияния общества на качество высшего образования и его доступность для всех слоев населения;

-        выявление отклонений и совершенствование организации деятельности, устранение и недопущение ошибок, нарушений, злоупотреблений, коррупции, совершенствование правового регулирования деятельности образовательных организаций высшего образования;

-        обеспечение соответствия интересов общества и законодательства;

-        соединение интересов и потребностей всех субъектов и объектов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями высшего образования в единый вектор;

-        обеспечение баланса интересов различных участников общественного контроля и недопущение конфликтов данных интересов;

-        координация и объединение усилий общества для решения неотложных задач в сфере высшего образования;

-        гарантия исполнения образовательной организацией высшего образования социальных и правовых норм и обязательств перед государством и обществом;

-        объединение усилий, привлечение граждан и институтов гражданского общества к решению вопросов развития и совершенствования высшего образования;

-        развитие конструктивного диалога и социального партнерства в сфере высшего образования.

Наконец, важным эффектом инновационного развития образования с участием общественности будет формирование целостной государственно-общественной системы управления образованием, которая позволит:

– повысить роль всех участников образовательного процесса: обучающихся, родителей, педагогов, образовательных учреждений, общественности, административных и управленческих структур;




– обеспечить развитие образования как открытой государственно-общественной системы;

– создать механизм общественного контроля образовательной политики;

– укрепить материально-техническую базу образовательных учреждений за счет привлечения в отрасль внебюджетных средств; стимулировать инновационные процессы в образовании[133].

Таким образом, внимание к вопросам совершенствования системы и структуры органов по контролю и надзору в сфере образования в целом, и на уровне высшего образования в частности, а также создания механизмов общественного контроля за их деятельностью в последнее время активизировалось. В то же время, отсутствуют четко проработанные механизмы общественного контроля за деятельностью органов по контролю и надзору в сфере образования, а привлечение общественных наблюдателей к процедурам контроля в сфере образования находит применение лишь по отдельным видам деятельности образовательных организаций.

Исходя из всего вышесказанного, можно отметить, что система и структура органов по контролю и надзору в сфере образования в Российской Федерации, в том числе и на уровне высшего образования, нуждается в совершенствовании, важным направлением которого является создание механизмов общественного контроля за деятельностью данных органов.




Раздел 3

 

Конструирование и апробация предложений по введению института общественного контроля на уровне высшего образования

3.1. Апробация разработанных методик и механизмов введения общественного контроля на уровне высшего образования

В настоящее время в российском образовании, в частности на уровне высшего образования, происходят изменения, ориентированные на вхождение в мировое образовательное пространство. Этот процесс сопровождается существенными изменениями в образовательной парадигме: предлагаются новое содержание и новые подходы к образованию, дополняемые современными процессуальными умениями, направленными на развитие способностей оперирования информацией. Начатые системные изменения направлены в том числе на внедрение независимой системы оценки качества образования, создание условий для качественного представления образовательных услуг, разработку содержания и технологий проведения контрольно-надзорных процедур в отношении образовательных организаций, введение механизмов общественного контроля и института общественных наблюдателей в систему образования.

Актуальность данного вопроса обосновывается также принятием Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Сегодня перед научным сообществом теоретиков и практиков стоит задача разработать, апробировать и внедрить механизмы, технологии, формы и методы общественного контроля в образовании. Общественный контроль не только является одной из составляющих общественной оценки системы образования, но и выступает в качестве элемента обратной связи.




В рамках выполнения работ по теме «Совершенствование и апробация механизмов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями» на базе ФГБНУ «Федеральный центр образовательного законодательства» были разработаны методики и механизмы по введению общественного контроля на уровне высшего образования.

1.      Комплект методических рекомендаций по применению механизмов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными учреждениями на уровне высшего образования. (Приложение 3)

2.      Методика привлечения общественных наблюдателей к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организациями. (Приложение 4)

3.      Модель создания института общественных наблюдателей при органах по контролю и надзору в сфере образования. (Приложение 5)

4.      Механизмы взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества. (Приложение 6)

Каждая методика имеет определенную структуру, композицию, логику, стиль и последовательность изложения материала. Методики разрабатывались с учетом действовавшего на тот момент законодательства в области образования и проведения общественного контроля и требований в рамках исполнения задания по вышеуказанной теме.

Все разработанные методики и механизмы по введению общественного контроля на уровне высшего образования были апробированы на базе 10 образовательных организаций высшего уровня образования. Всего в обсуждении апробационных материалов приняли участие 164 человека – представители системы высшего образования, из них 33 аккредитованных эксперта из числа представителей профессионального сообщества.

Апробация осуществлялась в три этапа.

I этап – подготовительный, предусматривавший проведение следующих видов работы.

1. Разработка программы апробации. Программа разрабатывается координатором апробации и утверждается Рособрнадзором. Она содержит цели и задачи апробации, основные ее принципы, перечень апробируемых материалов, сроки проведения (25 августа – 25 сентября), описание методологии проведения апробации и структуру отчета о результатах выполненной работы.

2. Разработка инструментария (бланк экспертной оценки, бриф обсуждения апробируемых материалов). Бланк экспертной оценки и методические указания по проведению экспертизы и заполнению бланка, бриф обсуждения апробируемых материалов разрабатываются координатором апробации.

3. Формирование списка участников апробации. Перечень участников апробации – апробаторов формирует координатор. Рособрнадзор утверждает список участников. В качестве кандидатов для участия в
апробации при формировании списка рассматриваются представители образовательных организаций, органов исполнительной власти, осуществляющих управление в системе образования, представители общественности, заинтересованные в участии в апробации на территории регионов, определенных программой апробации, а также эксперты. По итогам формирования списка в адрес участников апробации направляются информационные письма с приглашением к участию в апробации и согласовании сроков проведения обсуждений в рамках заседаний, совещаний, собраний и т.д.

4. Отбор экспертов. Отбор экспертов осуществляется координатором апробации в соответствии с разработанными требованиями. Перед началом апробации проводятся методические консультации для экспертов по работе с инструментарием и проведению апробации.

5. Формирование пакета документов для участников апробации и обеспечение их инструментарием. Для каждого участника апробации формируется индивидуальный пакет документов, включающий: апробируемые материалы, инструментарий с методическими указаниями.

II этап – экспертно-аналитический. На данном этапе проводились следующие виды работы.

·    непосредственное проведение апробации:

–экспертная работа с апробируемыми материалами, отобранными экспертами;

– обсуждения в рамках заседаний, совещаний, собраний и т.д. с участием представителей координатора и экспертов;

·    сбор заполненного инструментария от экспертов.

III этап – итоговый. На данном этапе осуществлялась следующая работа:

– обработка и анализ материалов апробации статистическими методами, оформление результатов в текстовом и графическом форматах;

– внесение корректировок с учетом результатов апробации, формирование отчета по ее итогам.

Апробация методических материалов проводилась в сочетании интерактивного взаимодействия участников (обсуждение) и экспертно-аналитических методов (экспертиза) оценки, которые предполагают формат общественной оценки результатов специально отобранными экспертами.

Апробация проводилась в двух формах.

1. Обсуждение апробируемых материалов участниками апробации в рамках заседаний кафедр, ученых советов, совещаний, собраний, для чего им был предложен следующий перечень вопросов:

– степень актуальности разработанных материалов;

– уровень понимания материалов представителями целевой группы;

– оценка возможности применения на практике разработанных материалов для проведения общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными учреждениями;

– оценка сильных и слабых сторон разработанных материалов;

– предложения по корректировке или дополнению апробируемых материалов.

2. Экспертиза апробируемых материалов. Экспертам были предоставлены бланки оценки. Каждый привлеченный эксперт представил
заполненный бланк оценки и экспертное заключение по каждому из предоставленных для экспертизы документов.

Бланк оценки состоял из трех частей, детали которых показаны на рисунке 3.1.

По итогам обсуждения были получены заключения, содержащие развернутые обоснованные ответы на заявленные вопросы.

Более подробно методология, процедура, последовательность, алгоритм проведения апробации разработанных методик и механизмов отражены в Программе апробации механизмов общественного контроля (Приложение 7) и инструментарии (Приложение 8).

 

Рисунок 3.1. Основные части бланка и параметры оценки материалов

 

Далее представим результаты обработки и анализа заключений экспертов и заключений, полученных с площадок апробации. Их анализ свидетельствует о высоком уровне понимания апробируемых материалов, соответствии их законодательной базе Российской Федерации и о возможности их внедрения в практику по итогам проведения соответствующих доработок. Большинством апробационных площадок (81,3 %) анализируемым материалам присвоен статус «Успешно прошедшие
апробацию». Далее будет представлены результаты апробации каждой из четырех разработанных методик.

         Анализ результатов апробации материала «Комплект методических рекомендаций по применению механизмов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными учреждениями на уровне высшего образования» показывает, что 78,6 % привлеченных экспертов рекомендовали присвоение документу статуса «Успешно прошедший апробацию», в том числе 71,4 % рекомендовали документ к внедрению после проведения доработок, 7,1 % экспертов рекомендовали его к внедрению без доработок.

Средние баллы по каждому из показателей представлены на рисунке 3.2.

Рисунок 3.2. Средние баллы оценки экспертами апробируемого документа «Комплект методических рекомендаций по применению механизмов общественного контроля в процедурах федерального государственного
контроля (надзора) за образовательными учреждениями на уровне высшего
образования»

 

Достоинства и сильные стороны документа, выделенные экспертами и участниками обсуждения, могут быть сгруппированы по следующим направлениям.

а) Композиция и стиль документа: материал структурирован, стиль изложения соответствует требованиям к подобного рода документации. Логично и последовательно определены и расположены
цели, задачи, группы субъектов общественного контроля в образовательных организациях. Четкая логика изложения, ясная последовательность и функциональность процесса.

б) Соответствие нормативной базе РФ: апробируемые материалы полностью соответствуют современной нормативной и законодательной базе РФ; в тексте корректно размещены ссылки на действующие нормативно-правовые акты РФ, регулирующие общественный контроль в сфере образования; термины и определения, представленные в документе, соответствуют действующему законодательству; установлены направления контроля.

в) Содержательные компоненты документа:

– текст документа оригинальный, авторский, использованные подходы и методы обоснованы;

– предлагаемые решения соответствуют современному уровню развития науки и практики, учитывают специфику уровней образования, целевой аудитории.

– описаны основные элементы данной деятельности, этапы и процедуры проведения общественного контроля в образовательной организации;

– проведена систематизация методических рекомендаций по видам, принципам, формам, механизмам и этапам общественного контроля в сфере высшего образования;

– прописаны этапы механизма общественного контроля в образовательной организации;

– учтена специфика образовательных организаций различных уровней образования (среднего общего, среднего профессионального, высшего);

– введено понятие субъектов-координаторов общественного контроля, осуществляющих посредническую функцию между организаторами и исполнителями общественного контроля в образовательной организации, что позволяет усилить связь при проведении общественного контроля между общественными советами при органах власти в сфере образования на различных уровнях управления и общественной инспекцией в отдельной образовательной организации;

– детально прописаны полномочия субъекта-координатора при проведении общественного контроля в образовательной организации;

– прописано проведение общественной проверки тех или иных
аспектов работы образовательной организации в зависимости от компетентности и осведомленности общественных инспекторов (субъектов-исполнителей);

– подробно прописана процедура составления итогового отчета по окончании работы общественной инспекции;

– учтена специфика образовательных организаций различных уровней образования (среднего общего, среднего профессионального, высшего).

г) Возможности внедрения:

– ведение общественного контроля поможет преодолеть стереотипы в образовательной сфере;

– содержание апробируемого материала полностью соответствует поставленной цели, при реализации его на практике в реальных современных условиях высока вероятность достижения цели;

– апробируемый материал разработан на высоком научно-техническом уровне, высокая эффективность и результативность применения на практике разработанного материала не вызывает сомнения;

– имеет практико-ориентированный характер, будет способствовать достижению целей эффективного общественного контроля.

Недостатки и слабые стороны, выделенные экспертами и участниками обсуждений материалов:

– в деятельности общественного координатора нет функции
осуществления интеграционной связи между образовательными учреждениями разных уровней; нет функции организации обучения общественных инспекторов, передачи опыта осуществления общественного контроля;

– детально не прописано, каким образом будет происходить отбор субъектов-координаторов, а также из каких представителей – общественности или членов общественных советов при органах власти в сфере образования;

– отсутствует описание механизма отбора и обучения предста­вителей общественности в качестве общественных инспекторов для участия в общественном контроле в образовательных организациях на уровне высшего образования;

– не прописаны методические рекомендации по внедрению
результатов общественного контроля в практику образовательных
организаций на уровне высшего образования и в деятельность органов управления системой образования (раздел 6);

– не обозначен этап подачи заявления образовательной организацией на проведение общественного контроля, как это происходит при проведении государственной аккредитационной экспертизы с участием независимых экспертов, следовательно, не указано, в какой срок после извещения организации о проведении общественного контроля начнется проверка;

– не до конца проработаны оценочные процедуры и система оценки (ее критерии, методики);

– результативность процедуры общественного контроля можно повысить, дополнив ее механизмом обратной связи, скорректировав группы участников, разработав механизм поощрения общественных инспекторов;

– раскрываются объекты общественного контроля, но не перечисляются его субъекты;

– отсутствуют механизмы отбора координаторов и исполнителей, сроки повторных проверок;

– отсутствуют в нормативной базе ссылки на Конституцию РФ;

– имеется дублирование административных процедур;

– излишняя детализация отдельных положений (рассуждений научного или общего характера со ссылками на научную литературу);

– реализация документа не позволяет в полном объеме удовлетворить поставленную цель: в соответствии с содержанием документа субъекты общественного контроля обладают полномочиями по контролю в отношении тех же объектов, что и органы государственного контроля в области образования; представляется, что подобный подход неэффективен, приводит к дублированию полномочий, увеличивает
затраты времени, усиливает нагрузку на профессорско-преподава­тельский состав вуза;

– не нашли отражения объекты общественного контроля, связанные с правами преподавателей;

– наличие орфографических и пунктуационных ошибок и опечаток, редакционные погрешности, допущены стилистические ошибки.

Результаты апробации материала «Методика привлечения общественных наблюдателей к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организациями» показывают, что 76,67 % привлеченных экспертов рекомендовали присвоение документу статуса «Успешно прошедший апробацию», в том числе 70,0 % рекомендовали документ к внедрению после проведения доработок. 6,67 % экспертов рекомендовали его к внедрению без доработок.

Средние баллы по каждому из показателей по пятибалльной системе представлены на рисунке 3.3.

Рисунок 3.3. Средние баллы оценки экспертов апробируемого документа «Методика привлечения общественных наблюдателей к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организа­циями».

 

Достоинства и сильные стороны документа, выделенные экспертами и участниками обсуждения, могут быть сгруппированы по следующим направлениям.

а) Композиция и стиль документа. Структура документа соответствует заявленной проблематике. Название документа кратко, но максимально точно отражает затронутую проблему, подробно раскрытую авторами. В целом стиль изложения материала и композиция документа соответствуют требованиям, предъявляемым к подобным документам. В композиции документа описательная форма изложения логично переплетается с критическим обзором по проблеме. Текст документа
научен, ясен и лаконичен. Расположение материала документа структури­ровано и логично, присутствует введение, основная часть, обоснованные выводы, приложения. Четко представлены содержание и структура предлагаемой методики. От общих положений (введения), где обосновываются актуальность и значимость материала, приводятся основные понятия и термины, авторы логично переходят к конкретике, анализу, примерам и описанию. Грамотно и уместно используется специальная терминология, что подтверждается наличием ссылок на официальные источники для большинства используемых понятий. Имеются содержательные выводы и аргументированные умозаключения. Четко, наглядно и обоснованно представлена авторская точка зрения, подкрепленная уместными комментариями.

б) Соответствие нормативной базе РФ. Материал полностью соответствует современной нормативной и законодательной базе Российской Федерации. В тексте используются только действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, корректно размещены ссылки на них.

в) Содержательные компоненты документа. Обоснование актуальности, а также результаты предлагаемой деятельности, имеющие практическую значимость, четко изложены в начале и по ходу документа. Использованные подходы и методы обоснованы. Большинство предлагаемых решений соответствует современному уровню развития науки и практики. Степень новизны материала средняя. Подробно изложены требования к экспертам и процедура оценки; Имеются справочные материалы по роли общественной инспекции. Направленно выбран объект экспертной оценки. Определены понятия, описывающие данную деятельность, определен порядок привлечения общественных наблюдателей в процедуры государственного контроля (надзора) за образовательными организациями, механизм отбора и аккредитации общественных наблюдателей.

г) Возможности внедрения. Содержание апробируемого материала, обозначенная проблематика и структура работы в целом соответствуют поставленной цели. Апробируемый материал разработан с учетом реалий современности. Приведенные рекомендации реальны к их исполнению на практике. Отдельные аспекты предлагаемой методики обосновываются конкретными примерами практической деятельности, которые свидетельствуют о ее жизнеспособности и реализуемости. Разработанные методики будут способствовать объективному контролю в образовательной сфере.

Недостатки и слабые стороны:

– стилистические и грамматические ошибки;

– отсутствуют выводы о наиболее актуальных и востребованных из предложенных авторами методик отбора общественных наблюдателей, методик оценки эффективности их деятельности;

– не конкретизированы критерии и этапы отбора кандидатов в общественные наблюдатели;

– недостаточно детальная проработка порядка привлечения общественных наблюдателей в процедуры федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями;

– необходимо конкретизировать практическими примерами опыт привлечения общественных наблюдателей в процедуру оценки образовательной деятельности;

– попытка показать механизмы привлечения общественных наблюдателей не реализована; перечень терминов в начале документа не связан с содержанием (есть термины, которые не упоминаются в документе, например общественная инспекция, в то же время нет важных терминов, например аккредитующий орган);

– не разграничены понятия «общественный наблюдатель» и «общественный эксперт», неуместно включение размышлений о методах оценки эффективности (для методических рекомендаций разумнее просто указать методики оценки и дать материалы по их использованию);

– документ не дает представления о том, кто такие общественные наблюдатели, каковы их функции, чем они отличаются от функций других субъектов общественного контроля, каковы методы привлечения наблюдателей к проверке работы органов надзора;

– документы, указанные в рекомендациях, даны без точного обозначения дат и номеров, что делает проверку соответствия невозможным, в тексте имеются отсылки к другим документам (например, к требованиям к экспертам в сфере образовательного надзора), ставящим существование института общественных экспертов в противоречие с федеральным законом; не описана мотивация общественного эксперта (почему он должен пройти такие же серьезные испытания и проверки, как и профессиональный эксперт, в чем тогда сама логика введения нового института контроля);

– во введении отсутствует указание на цель разработки методики, что не позволило авторам текста сформулировать задачи, последовательное решение которых должно было бы привести к созданию эффективной методики отбора общественных наблюдателей;

– предлагаемый авторами процесс отбора общественных наблюдателей очень сложный, громоздкий: 8 субъектов контроля, 6 задач,
5 функций, 11 процедур, 4 критерия, 7 принципов оценки;

– для оценки материала необходимо определить его статус (научное исследование, методические рекомендации, законопроект и т.д.); если это «комплект материалов», то часть «Общие положения» должна быть общая для всех частей с целью формирования единого комплекта и логики документа в отношении понятийного аппарата;

– отсутствие единого понятийного аппарата и общих концептуальных посылок не позволяет его воспринимать как целостный документ, частое упоминание нормативных документов в тексте различных частей не представляется необходимым и усложняет восприятие;

– отсутствуют рекомендации к использованию методик;

– слишком обширные функции общественных наблюдателей;

– недостаточно четко прописан уровень компетентности в механизме отбора общественных наблюдателей;

– в некоторых ссылках на нормативно-правовые акты отсутствует официальный источник опубликования;

– неясна цель запроса у эксперта ряда документов, таких как свидетельство ИНН, пенсионное страховое свидетельство, зарплатная карта, заграничный паспорт и т.д.;

– отсутствуют примеры тестов для оценки кандидатов, что не позволяет сделать выводы о возможностях тестирования вообще;

– предложенные критерии отбора кандидатов ограничат возможности набора желающих участвовать в общественном контроле;

– дано теоретическое описание методов оценки эффективности (параметрический, факторы эффективности/неэффективности, выявление степени удовлетворения потребностей клиентов) без привязки к деятельности общественных наблюдателей.

Анализ результатов апробации материала «Модель создания института общественных наблюдателей при органах по контролю и надзору в сфере образования» показывает, что 80,0 % привлеченных экспертов рекомендовали присвоение документу статуса «Успешно прошедший апробацию», в том числе 63,3 % рекомендовали документ к внедрению после проведения доработок; 16,67 % экспертов рекомендовали к его внедрению без доработок.

Средние баллы по каждому из показателей по пятибалльной системе представлены на рисунке 3.4.

Достоинства и сильные стороны документа, выделенные экспертами и участниками обсуждения, могут быть сгруппированы по следующим направлениям.

 

Рисунок 3.4. Средние баллы оценки экспертами апробируемого документа «Модель создания института общественных наблюдателей при органах по контролю и надзору в сфере образования».

 

а) Композиция и стиль документа:

– текст документа весьма оригинален, научен, ясен и лаконичен;

– материал грамотно структурирован, расположен логично, в части логики расположения материала структура документа отражает авторскую позицию;

– в материале документа присутствуют введение, основная часть, обоснованные выводы, приложения;

– предлагаемые подходы и решения соответствуют современному уровню развития науки и практики, учитывают специфику уровней образования, целевой аудитории;

– изложение материала, стиль и композиция документа в целом соответствуют требованиям, предъявляемым к подобной документации;

– разумно используется специальная терминология.

б) Соответствие нормативной базе РФ. Нормативная база соответствует процессам, происходящим в сфере образования РФ.

в) Содержательные компоненты документа:

– сделана попытка институционализации общественного контроля;

– содержание апробируемого материала по модели создания института общественных наблюдателей при органах по контролю и надзору в сфере образования и процедурах общественного наблюдения в целом соответствует поставленной цели и задачам;

– имеются содержательные выводы и аргументированные умозаключения;

– рассмотрены формы общественного наблюдения за рубежом;

– на основе анализа выделены формы общественного наблюдения в сфере образования в РФ;

– обоснована значимость института общественных наблюдателей, прописаны их функции, сделана попытка отграничить их деятельность от работы государственных органов по контролю за деятельностью общественных организаций;

– направленно выбран объект экспертной оценки;

– разработаны модель создания института общественных наблюдателей при органах по контролю и надзору в сфере образования и процедуры общественного наблюдения;

– аналитический материал, представленный в приложении, может быть полезен;

– использованные подходы и методы обоснованы, большинство предлагаемых решений соответствует современному уровню развития науки и практики; степень новизны материала средняя;

– содержание апробируемого материала в целом соответствует поставленной цели и задачам, имеются содержательные выводы и аргументированные умозаключения; удачно расположены отсылки к международному опыту.

г) Возможности внедрения:

– использованные подходы, методики и методы научно обоснованы, при этом имеют практическое значение;

– приведенные рекомендации реальны, имеют практико-ориентированную составляющую, отдельные аспекты предлагаемой модели обосновываются конкретными примерами практической деятельности, которые свидетельствуют о ее жизнеспособности и реализуемости;

– практическая ориентированность оптимизированной модели и доступность ее для пользователей обеспечены предложенными методическими приемами по применению различных форм общественного наблюдения в сфере образования, процедур общественного наблюдения в сфере образования, а также предложенными механизмами отбора, обучения и мотивации общественных наблюдателей при привлечении к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организациями;

– апробируемый материал разработан на высоком научно-техниче­ском уровне, практико-ориентирован;

– высокая эффективность и результативность применения на практике разработанного материала не вызывает сомнения;

– данные методические рекомендации позволяют достичь высоких результатов при решении задач, стоящих перед государством и обществом в сфере образования.

Недостатки и слабые стороны:

– отдельные имеющиеся погрешности несущественны и носят дискуссионный характер (например, в тексте говорится о целях реализации государственных задач и общественного запроса на развитие качества образования – необходимо пояснить, какие именно цели; в текст необходимо добавить понятие «институт общественных наблюдателей», поскольку речь идет о модели создания института общественных наблюдателей при органах по контролю и надзору в сфере образования и процедурах общественного наблюдения;

– в «Общем положении» нет аргументированно закрепленного
заключения; в тексте говорится о формах общественного наблюдения, но в выводе они не конкретизированы; далее указывается, что «Наиболее распространенной является «Методика мотивации профессиональной деятельности К. Замфира» – необходимо привести явные доводы, почему именно эта методика, а не тест-опросник А. Мехрабиана и т.д.; имеющиеся в документе выводы следует более четко обозначить;

– формулировка «эффективное взаимодействие субъектов государственных, образовательных и общественных структур, обеспечивающих привлечение общественных наблюдателей к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организациями» требует разъяснения;

– часть документа «Объекты, цель, задачи и функции института общественных наблюдателей при органах по контролю и надзору в сфере образования и процедурах общественного наблюдения» нуждается в доработке в плане уточнения цели института общественных наблюдателей;

– пункт «Отбор, обучение и мотивация общественных наблюдателей при привлечении к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организациями» нуждается в частичной доработке в плане более четкого и наглядного его представления в виде схем и таблиц;

– отсутствие четких дефиниций (общественный наблюдатель, общественный эксперт);

– использование материалов, созданных до введения нового закона и не учитывающих его специфику;

– представляется целесообразным, если бы формы (способы) контроля были адаптированы по направлениям: за соблюдением организациями, осуществляющими образовательную деятельность, лицензионных требований; за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, причем как в сфере образования в целом, так и на уровне среднего общего, среднего профессионального и высшего
образования, с учетом специфики контингента обучающихся;

– участие в сборе информации для обоснования необходимости возбуждения дел об административных правонарушениях в пределах установленных полномочий, доведение подобной информации до органов управления образованием соответствующего уровня, Рособрнад­зора; получение информации о направлении образовательным организациям предписаний об устранении выявленных нарушений и участие в контроле за их исполнением;

– сложен рекомендуемый механизм отбора общественных наблюдателей.

– дублируется механизм отбора общественных наблюдателей в данной работе и в «Методике привлечения общественных наблюдателей к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организациями»;

– отсутствуют исследования, посвященные разработке моделей создания института общественных наблюдателей в вузах России;

– формулировка «По аналогии можно предложить следующие формы работы общественных наблюдателей» после перечисления функций Рособрнадзора спорна и вызывает вопрос возможности аналогий в данном контексте;

– критерии и параметры оценки подготовленности в области контроля (надзора) в сфере образования, представленные в таблице 1, не сопровождаются обоснованной рейтинговой оценкой;

– не прописан механизм обучения общественных наблюдателей;

– отсутствует анализ представленной систематизации предлагаемых различными исследованиями критериев эффективности на основе внешне фиксируемых параметров;

– нелогичный переход к мотивации общественных наблюдателей, отсутствуют модели мотивации применительно к рассматриваемой группе, присутствует простое перечисление мотивов;

– отсутствие ссылок на Конституцию РФ;

– наличие только примеров развивающихся стран, не учтена практика развитых стран;

– излагаются не результаты анализа мировой практики по данному вопросу, а конкретно уже принятые формы общественного наблюдения и рекомендованные к использованию в сфере образования.

Результаты апробации материала «Механизмы взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами
и институтами гражданского общества» показывают, что 90,0 % привлеченных экспертов рекомендовали присвоение документу статуса
«Успешно прошедший апробацию», в том числе 83,3 % рекомендовали документ к внедрению после проведения доработок. 6,7 % экспертов рекомендовали к его внедрению без доработок.

Средние баллы по каждому из показателей по пятибалльной системе представлены на рисунке 3.5.

 

 

Рисунок 3.5. Средние баллы оценки экспертов апробируемого документа «Механизмы взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества»

Достоинства и сильные стороны документа, выделенные экспертами и участниками обсуждения, могут быть сгруппированы по следующим направлениям.

а) Композиция и стиль документа:

– документ имеет четкую, грамотно выстроенную структуру, материал расположен логично;

– изложение материала, стиль и композиция документа в целом соответствуют требованиям, предъявляемым к подобной документации;

– разумно используется специальная терминология;

– грамотно применяются маркированные списки, акцентирование шрифтами, представление материала в форме таблиц, что облегчает восприятие и понимание материала документа, ориентацию в нем, имеются содержательные выводы и аргументированные умозаключения по всем пунктам структуры документа;

– апробируемый материал актуален, что подтверждено вескими аргументами;

– текст документа оригинальный, с ярко выраженной авторской позицией.

б) Соответствие нормативной базе РФ:

– апробируемые материалы полностью соответствуют современной нормативной и законодательной базе Российской Федерации;

– общий регламент взаимодействия институтов гражданского общества и граждан с органами по контролю и надзору в сфере образования, их полномочия и формы взаимодействия полностью соответствуют нормативно-правовым актам;

– материал позволяет начать практическую работу по внедрению принципов ФЗ «Об основах общественного контроля»;

– охватывает в комплексе нормативно-правовое и методическое обеспечение организации общественного контроля в высшем образовании;

– опирается на действующую нормативно-правовую базу и современные методические разработки.

в) Содержательные компоненты документа:

– подходы и методы, используемые в документе, обоснованы;

– предлагаемые решения по развитию взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества являются инновационными, соответствуют современному уровню развития науки и практики, учитывают особенности целевой аудитории, степень новизны высокая;

– содержание апробируемого материала в целом соответствует поставленной цели;

– четко прописаны все аспекты взаимодействия;

– определяется общий регламент взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами, предлагаются его модели, выявляются особенности взаимодействия, определяются круг задач для его успешного осуществления;

– хорошо прописан Общий регламент взаимодействия институтов гражданского общества и граждан с органами по контролю (надзору) в сфере образования;

– направленно выбран объект экспертной оценки;

– в тексте уместно используется специализированная терминология;

– соответствует современному уровню развития науки и практики взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами с институтами гражданского общества, учитывает специфику целевой аудитории;

– систематизированы функции каждого из участников общественного контроля (надзора) по видам процедур и этапам проведения общественного контроля;

– четко прописано взаимодействие институтов гражданского общества и граждан с органами по контролю и надзору в сфере образования.

г) Возможности внедрения:

– материал разработан с учетом реалий современности, он отражает современные потребности сферы образования в общественном контроле, имеет высокую практическую значимость;

– успешное использование апробируемого материала на практике представляется возможным; по критерию «возможность (удобство) применения на практике» наиболее хорошо, детально проработаны: пункт «Общий регламент взаимодействия институтов гражданского общества и граждан с органами по контролю и надзору в сфере образования», пункт «Перечень функций граждан и институтов гражданского общества при взаимодействии с Рособрнадзором», пункт «Права граждан и институтов гражданского общества при взаимодействии
с Рособрнадзором»; представленным материалом можно успешно руководствоваться при осуществлении взаимодействия институтов гражданского общества с Рособрнадзором;

– апробируемый материал разработан на высоком уровне, он может быть внедрен в практическую деятельность.

Недостатки и слабые стороны:

– в документе отсутствует обоснование целесообразности выбранного подхода к структуре документа в части логики расположения материала, учитывая, что возможны и другие варианты его представления;

– термины «взаимодействие органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества», «механизмы взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества» не конкретизированы, хотя являются ключевыми в апробируемом материале;

– в пункте «Общие положения (введение)» недостаточно четко обозначены цель выработки и апробации механизмов взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества, а также их практическая значимость;

– в пункте «Описание взаимодействия институтов гражданского общества и граждан с органами по контролю и надзору в сфере образования в сфере оценки деятельности образовательных организаций» не прописан механизм создания инспекций для осуществления общественного и государственного контроля в сфере образования;

– недостаточно проработан пункт «Особенности осуществления взаимодействия граждан и институтов гражданского общества
с Рособрнадзором»; факторы, оказывающие негативное влияние на их взаимодействие, в реальности более многочисленны, к тому же они требуют дифференциации (например, с учетом их влияния на региональном и местном уровне, в городской и сельской местности и др.);

– совсем не учтены факторы, способные положительно сказаться на их взаимодействии, в то время как их знание – необходимое условие максимального использования его потенциала;

– нет прогноза трудностей, которые могут возникнуть при апробации материала, а также отсутствуют предложения по их решению;

– не выделена специфика технологий взаимодействия граждан и институтов гражданского общества с Рособрнадзором;

– из имеющегося материала неясно, на основании каких критериев, с использованием каких методик предполагается осуществлять оценку эффективности механизмов взаимодействия граждан и институтов гражданского общества с органами по контролю и надзору в сфере образования на практике;

– документ не дает ответа на вопрос о типах технологий, которые предполагается использовать для развития механизмов взаимодействия органов по контролю в сфере образования с органами с институтами гражданского общества;

– недостаточно четко отражена специфика механизмов взаимодействия органов по контролю в сфере образования с гражданами
и институтами гражданского общества в зависимости от уровня образования;

– имеются опечатки, а также отдельные стилистические погрешности, требующие редакторской правки;

– отсутствует заключение, подытоживающее сказанное и расставляющее акценты;

– отсутствуют практические рекомендации по осуществлению взаимодействия институтов гражданского общества и госорганов;

– не прописаны механизм создания общественных инспекций и оценка эффективности механизмов взаимодействия граждан и институтов гражданского общества с органами по контролю и надзору в сфере образования;

– выделены негативные факторы взаимодействия граждан и институтов гражданского общества с Рособрнадзором, но не предложены пути их урегулирования;

– не учитывается статус гражданских институтов в процедуре взаимодействия с государственными органами в сфере образования при проведении проверок;

– перегружены процедуры взаимодействия, предполагающие
разработку и принятие большого числа локальных нормативных актов, что может привести к снижению эффективности оценки;

– не выработан самостоятельный механизм применения результатов работы общественной инспекции для повышения качества образования;

– не определена периодичность проверок;

– в перечне нормативных документов нет Конституции РФ
и отсутствуют ссылки на нее;

– в реальных современных условиях достижение цели может быть затруднительным, поскольку недостаточно дельно проработаны некоторые пункты и аспекты документа;

– перечень функций граждан и институтов гражданского общества при взаимодействии с Рособрнадзором слишком большой, выполнение которого на общественных началах затруднительно, ряд функций дублируют функции Рособрнадзора;

– не применяются стандартные способы описания алгоритмов процедур с использованием визуальных средств;

– сроки проведения экспертизы не соответствуют срокам, указанным в предыдущих комплектах;

– создается система дублирующего контроля: и государство, и общественные организации контролируют одни и те же вопросы.

Результаты анализа экспертных заключений и заключений, составленных по итогам обсуждения апробируемых материалов, позволили из числа всех высказанных выше предложений по их корректировке и доработке отобрать наиболее значимые (по количеству зафиксированных повторов).

После исключения предложений, носящих явно дискуссионный характер, был сформирован перечень предложений по доработке каждого из апробируемых материалов.

Предложения по доработке апробируемого материала: «Комплект методических рекомендаций по применению механизмов общественного контроля в процедурах федерального государственного контроля (надзора) за образовательными учреждениями на уровне высшего образования»:

1.          В предмете общественного контроля указать оценку качества не только получаемого образования, но и проводимой воспитательной работы с учащимися в образовательных организациях.

2.          Уточнить правовой механизм реализации деятельности общественных наблюдателей и общественного мониторинга: прописать механизмы отбора координаторов и исполнителей; сроки повторных проверок; целесообразно более четко прописать случаи инициации (основания) общественного контроля; детализированно описать механизм взаимодействия субъектов-организаторов и субъектов-координаторов при организации и проведении общественного контроля (обмен информацией, передача заданий для проведения общественного контроля, получение отчетов и т.д.); описать процедуру обучения общественных инспекторов процедуре и методике общественного контроля (раздел 5); прописать для представителей гражданского общества систему мотивов для участия в качестве общественных инспекторов или разработать методы поощрения общественных инспекторов; разработать меры ответственности участников общественного контроля.

3.          Необходимо скорректировать структуру документа. Первый раздел – общие положения (цель, назначения документа), нормативно-правовая база. Второй раздел – термины и определения. Третий раздел должен касаться целей, задач, принципов, форм, субъектов. Четвертый раздел – сам механизм проведения.

4.          Включить следующие этапы в процедуру общественного контроля:

– проведение анализа выявленных соответствий и несоответствий, представленных в отчете, и формирование выводов по результатам проверки;

– обсуждение степени критичности выводов, полученных по
результатам проверки, с общественным инспектором, общественным координатором от проверяемой образовательной организации и представителями федерального органа исполнительной власти образовании.

5.          Из группы субъектов, организующих проведение общественного контроля, исключить органы власти, осуществляющие управление в сфере образования на федеральном уровне (Рособрнадзор).

6.          Из групп оценивающих субъектов следует исключить:

– общественные организации, представляющие интересы обучающихся (совет самоуправления, профсоюз);

– общественные организации помощи нуждающимся гражданам (инвалидам, детям-сиротам, малообеспеченным, беженцам и проч.).

7.          В группу оценивающих субъектов следует включить инициативных граждан, аккредитованных в качестве общественных инспекторов.

8.          Расширить полномочия общественного координатора в частях:

– ведения приема инициативных заявок от граждан на участие в проведении общественного контроля;

– подготовки предложений в открытый перечень организаций, индивидуальных предпринимателей, которые могут проводить независимую оценку качества образования в регионе, а также рекомендаций широкой общественности кандидатов в список общественных инспекторов регионального уровня;

– содействия созданию условий для формирования и развития в регионе независимых организаций, обеспечивающих проведение объективных, независимых оценочных процедур в отношении результатов и качества образования.

9.          Уточнить перечень проблем обучающихся образовательных организаций высшего образования.

10.      Исключить дублирование административных процедур из закрепленных полномочий субъектов общественного контроля.

11.      К комплекту документов разработать приложение – глоссарий, который позволит с наибольшей эффективностью изучать документы по механизму общественного контроля при проведении процедур федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями с учетом квалификации общественных наблюдателей.

12.      Упростить структуру документа.

13.      Сохранить за субъектами общественного контроля полномочия, касающиеся соблюдения интересов и прав студентов в образовательном процессе, условий медицинского обслуживания в учреждении образования, бытовых условий, организации досуга и культурных мероприятий и т.д., исключить из состава их полномочий те, которые касаются образовательных программ.

14.      Провести редакционную правку.

15. Уточнить предмет такого вида общественного контроля, как установление «соответствия содержания и качества подготовки обучающихся и выпускников по программам высшего образования требованиям федеральных государственных образовательных стандартов».

16.      Прописать методические рекомендации по внедрению результатов общественного контроля в практику образовательных учреждений и в деятельность органов управления системой образования.

17.      Включить в тексты схемы и таблицы для ясности понимания механизмов.

18.      Целью общественных советов, координаторов, инспекторов должна быть помощь образовательной организации в анализе подготовленных отчетов по результатам исследований для выработки рекомендаций по устранению недостатков, а не дополнительный контроль над контролирующими органами.

Предложения по доработке апробируемого материала «Методика привлечения общественных наблюдателей к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организациями».

1. Устранить стилистические и грамматические ошибки.

2. Добавить обоснованные выводы по разделам 2, 3.

3. Выделить из предложенных авторами наиболее актуальные и востребованные методики отбора общественных наблюдателей, оценки эффективности их деятельности.

4. Детально проработать порядок привлечения общественных наблюдателей в процедуры федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациям (представить его схематично, внести дополнительные комментарии), конкретизировать уровень компетенции в механизме отбора общественных наблюдателей и конкретнее определить критерии оценки их эффективности.

5. Доработать в части упрощения процедуры оценки экспертов и приведения в соответствие специфики деятельности экспертов и требований к ним.

6. Скорректировать перечень требуемых от экспертов документов.

7. Включить анкету для оценки экспертов.

8. Доработать терминологический аппарат, используемый в документе.

9. Сократить количество функций общественных наблюдателей.

10.      Изложить материал профессиональным научным языком.

11.      Методы оценки эффективности деятельности общественных наблюдателей следует проиллюстрировать на конкретных примерах.

12.      Провести перекомпоновку предлагаемого материала. В частности, создать единый раздел «Общие положения» для всего комплекса документов. Во введении требуется четко сформулировать цели, задачи, предмет исследования. Предусмотреть логичные переходы от одного раздела к другому (например, резкий переход от механизмов отбора общественных наблюдателей к аттестации экспертов). Исключить материал, где анализируются преимущества и недостатки отдельных методов оценки. Усовершенствовать композицию документа, в п. 4 сжато и доступно изложить суть методики оценки эффективности деятельности, осуществляемой общественными наблюдателями. Дополнить структуру текста пунктом «Заключительные положения (заключение)».

13.      Пересмотреть нормативную базу, в том числе связанную с государственным контролем, дифференцировать понятия профессиональной и общественной экспертизы. Четко определить нормативно-правовую базу (а не делать отдельные сноски). Опираться на ФЗ
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации» по всем пунктам методики.

14.      Переработать механизмы отбора и аттестации общественных наблюдателей. Психодиагностическое обследование (тестирование и т.п.) при отборе нецелесообразно. Желательно разработать методы, выявляющие и оценивающие уровень компетентности, позволяющий адекватно отобрать специалистов для работы в качестве экспертов (или общественных контролеров).

15.      Определить организации, ответственные за финансовое обеспечение деятельности наблюдателей.

16.      Разделить требования к общественным наблюдателям по уровням образования и направлениям профессиональной подготовки.

17.      Разработать механизмы привлечения субъектов общественного контроля.

Предложения по доработке апробируемого материала «Модель создания института общественных наблюдателей при органах по контролю и надзору в сфере образования:

1.      В п. 1 необходимо дать определение понятия «институт общественных наблюдателей».

2.      В «Общем положении» добавить аргументированное заключение.

3.      В п. 5 конкретизировать выводы о формах общественного наблюдения. Доработать выводы в п. 6 и 7.

4.      Доработать часть 2 документа «Объекты, цель, задачи и функции института общественных наблюдателей при органах по контролю и надзору в сфере образования и процедурах общественного наблюдения» в плане уточнения цели института общественных наблюдателей и формулировки «эффективное взаимодействие субъектов государственных, образовательных и общественных структур, обеспечивающих привлечение общественных наблюдателей к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организациями». Требует уточнения предмет такого вида общественного контроля, как установление «соответствия содержания и качества подготовки обучающихся и выпускников по программам высшего образования требованиям федеральных государственных образовательных стандартов».

5.      Включить механизм обучения общественных наблюдателей.

6.      Представить модель как базовую основу создания института общественных наблюдателей с выделением ее основных структурных элементов и с приведением их характеристик.

7.      Зарубежный опыт практики работы с институтами гражданского общества при выполнении функций государственного контроля (надзора) в сфере образования следует выделить в самостоятельное приложение к данному документу.

8.      Четко изложить процедуры общественного наблюдения в соответствии со статьей 7 ФЗ от 21.07.2014 г. № 212.

9.      По возможности сократить объем документа. Исключить из текста исследовательский материал.

10. Использовать однозначные дефиниции во всех апробируемых документах.

11. Развести функции государственного и общественного контроля.

12. Упростить формы и процедуры общественного контроля и рекомендуемый механизм отбора общественных наблюдателей.

13. Выделить пункт «Заключительные положения (заключение)». Объединить разделы 1 и 2 в раздел «Общие положения», добавив в него актуальность и аргументированное заключение.

14. Установить четкие различия между субъектами общественного контроля и дифференцировать их функции (наблюдатель фиксирует факты и информирует о них, эксперт участвует в проверке и экспертизе и дает взвешенное заключение и т.п.).

15. Следует дополнительно аргументировать возможность общественной экспертизы, т. е. установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую и (или) реализуемую образовательную и иную деятельность образовательной организации высшего образования, требованиям высшего образования, установленным регламентам и законодательству.

16. Требуется внести редакционные правки.

17. Целесообразно адаптировать формы (способы) контроля по направлениям: за соблюдением организациями, осуществляющими образовательную деятельность, лицензионных требований; за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, причем как в сфере образования в целом, так и на уровне среднего общего, среднего профессионального и высшего образования, с учетом специфики контингента обучающихся; участие в сборе информации для обоснования необходимости возбуждения дел об административных правонарушениях в пределах установленных полномочий, доведение подобной информации до органов управления образованием соответствующего уровня, Рособрнадзора; получение информации о направлении образовательным организациям предписаний об устранении выявленных нарушений и участие в контроле за их исполнением.

18. Доработать пункт по мотивации общественных экспертов.

Предложения по доработке апробируемого материала «Механизмы взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества».

1.      Конкретизировать цель и направления совершенствования механизмов взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества.

2.      Скорректировать структуру документа. Обосновать целесообразность выбранного подхода к структуре документа в части логики расположения материала. Первый пункт назвать «Введение», или убрать подпункт «Общие положения» из пункта «Общий регламент взаимодействия институтов гражданского общества и граждан с органами по контролю и надзору в сфере образования». Четко обозначить выводы (например, в пунктах 2 и 4). В структуре документа выделить пункт «Заключительные положения (заключение)».

3.      Определить значение понятий «взаимодействие органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества», «механизмы взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества». Привести понятия институтов гражданского общества.

4.      Доработать п. 4 «Особенности осуществления взаимодействия граждан и институтов гражданского общества с Рособрнадзором», сделав акцент на более глубоком анализе негативных и позитивных факторов их взаимодействия, особенностей используемых технологий, возможных трудностей при апробации материала.

5.      Разработать перечень критериев и предложить краткие рекомендации по их применению при определении уровня эффективности механизмов взаимодействия граждан и институтов гражданского
общества с органами по контролю и надзору в сфере образования на практике.

6.      Четко обозначить типы технологий, способы, которые предполагается использовать для развития механизмов взаимодействия органов по контролю в сфере образования с органами с институтами гражданского общества.

7.      Требуется научное обоснование и согласование с действующим законодательством РФ прав граждан и институтов гражданского общества при взаимодействии с Рособрнадзором (с указанием соответствующих ссылок на нормативно-правовые акты). Включить в нормативно-правовую базу положения Конституции РФ.

8.      Упростить процедуру взаимодействия – целесообразно оставить для общественной инспекции два элемента проверки:

– организация и условия реализации основных образовательных программ: учебно-методическое обеспечение, наличие информационных ресурсов, материально-техническое оснащение образовательного процесса, в том числе оборудование учебных помещений, соблюдение государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов при реализации образовательных программ, организация режима пребывания обучающихся в образовательных организациях;

– информация, размещенная объектом проверки и контроля на его официальном сайте в сети Интернета.

9.      Добавить такой объект проверки, как оценка удовлетворенности потребителей (студентов, их законных представителей, работодателей).

10. Выработать самостоятельный механизм применения результатов работы общественной инспекции для повышения качества образования.

11. Документ следует сделать более кратким. Конкретнее прописать структуру взаимодействия. Предельно сузить и упростить виды процедур взаимодействия органов государственного и общественного контроля.

12. Минимизировать дублирование информации, заменив цитирование ссылками на документы, которые посвящены соответствующим вопросам.

13. Согласовать документ с другими документами Программы
апробации механизмов общественного контроля при проведении процедур федерального государственного контроля (надзора) за образовательными организациями.




14. Описать механизм создания инспекций для осуществления общественного и государственного контроля в сфере образования с целью повышения возможностей (удобства) применения апробируемого материала на практике. Включить алгоритм создания групп общественного контроля по каждому виду (общественные слушания, общественная проверка и т.п.). Уточнить статус участников групп общественного контроля (эксперт, наблюдатель и т.п.), прояснить роль отдельных граждан в системе анализируемого взаимодействия.

15. Снабдить текст документа схемами взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества.

16. Пояснить функцию «надзора» в компетенции общественности.

17. Расширить вопрос о результате взаимодействия граждан,
институтов гражданского общества и органов по контролю и надзору в сфере образования.

18. Уточнить сроки проведения документарной и выездной проверок.

Таким образом, разработанные первые варианты методических материалов по внедрению общественного контроля на уровне высшего образования прошли оценку и апробацию у представителей экспертного сообщества. Анализ результатов апробации показал наличие в материалах как положительных, так и отрицательных сторон. Выработанный по итогам апробации ряд рекомендаций позволит существенно улучшить содержание методических материалов и повысить возможности их применения при введении общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования. Также следует отметить, что методики были разработаны до принятия Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Структура методик была изначально определена рамками проекта.

3.2 Конструирование модели функционирования
общественных инспекторов на уровне высшего образования

Результаты проведенной апробации разработанных материалов показали, что методики нуждаются в доработке, пересмотре их структуры и наполняемости содержания. С учетом замечаний по итогам апробации соблюдением изменений в нормативной правовой базе по общественному контролю на уровне высшего образования и некоторым выходом за рамки исполнения работ по проекту мы предлагаем рассмотреть следующую конструкцию создания модели института общественных инспекторов на уровне высшего образования.

Привлечение общественных инспекторов к проведению контроля в сфере высшего образования является относительно новым явлением для нашей системы образования и соответственно требует тщательной разработки теоретических, организационных и процедурных аспектов, описание которых можно представить в виде некой модели (рисунок 1).

Реализация модели функционирования общественных инспекторов на уровне высшего образования включает 3 этапа: теоретико-методологический, апробационный и внедренческий

I-й этап. Теоретико-методологический

Данный этап включает описание следующих элементов.

1. Формулировка целей, задач, объектов, субъектов, признаков и принципов функционирования общественных инспекторов.

Целью работы общественных инспекторов при органах по контролю и надзору в сфере образования является создание максимально комфортных условий для эффективного и корректного взаимодействия государственных и общественных структур при организации и проведении общественного контроля над образовательными организациями.

Основными задачами общественных инспекторов в сфере образования являются следующие:

– обеспечение прозрачности и открытости деятельности объектов (образовательных организаций, органов управления в сфере образования) и субъектов общественного контроля;

– апробация и распространение эффективных форм государственно-общественного управления, публичной отчетности с учетом специфики высшего образования;

– организация и проведение общественного контроля с последующим представлением результатов (заключения);

 


Эта страница горизонтальная, она отдельно в pdf

– информирование участников образовательного процесса, а также всего общества о состоянии, проблемах и перспективах развития системы образования, а также о возможностях и условиях участия в общественном контроле;

– определение форм и методик привлечения, отбора, обучения, мотивации и оценки деятельности общественных инспекторов на уровне высшего образования.

Опираясь на ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», описывающую предмет регулирования данного закона, в качестве объектов общественного наблюдения в процедурах общественного контроля могут выступать:

– федеральные органы государственной власти;

– органы власти субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере образования;

– государственные и муниципальные образовательные органи­зации среднего и профессионального образования;– общественные

объединения и иных некоммерческие организации, коммерческие организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Основными субъектами общественного контроля могут быть представители:

-        общественных советов при органах управления в сфере образования;

-        инициативной общественности (научной, культурной, деловой, спортивной и другой);

-        средств массовой информации;

– общественных организаций; общественных советов, движений и союзов;

-        профессиональных кругов, бизнес-сообщества;

-        родителей обучающихся, студентов (законных представителей);

-        самоуправления учащихся и студентов;

-        волонтеров и добровольцев.

Деятельность общественных инспекторов осуществляется на безвозмездной основе, понесенные ими расходы не возмещаются.

Деятельность общественных инспекторов на уровне высшего образования развивается на основе принципов:

–    независимости органов государственного и общественного управления образованием;

–    законности, предполагающей соблюдение законодательства в области образования;

–    целевой направленности деятельности общественных инспекторов на реализацию прав и законных интересов участников образовательного процесса, общества и государства;

–    открытости и гласности – доступность информации о деятельности института общественных инспекторов для всех участников образовательного процесса;

–    согласованного распределения полномочий и ответственности между государственными и общественными субъектами образования на каждом из его уровней и всех этапах функционирования.

К основным характерным признакам деятельности общественных инспекторов относятся следующие:

– наличие функциональной структуры для работы общественных инспекторов, в которой каждый субъект наделен конкретными полномочиями и ответственностью;

– согласованное и взаимно приемлемое распределение полномочий и ответственности между субъектами общественного контроля, в том числе общественными инспекторами, на всех его уровнях.

2. Определение функционала и полномочий субъектов общественного контроля.

К функциям общественных инспекторов на уровне высшего образования можно отнести:

          –    включение общественности (в лице аккредитованных общественных инспекторов) в процесс проведения процедуры государственного контроля (надзора) за образовательными организациями;

–    обеспечение общественного контроля за соблюдением действующего законодательства Российской Федерации в области образования;

– внесение предложений относительно правового статуса общественных инспекторов на уровне высшего образования;

–    проведение независимой (общественной) экспертизы образовательных проектов как в сфере образования в целом, так и на уровне высшего образования;

-        повышение уровня качества удовлетворения образовательных потребностей и интересов всех участников образовательного процесса;

-        внедрение в практику эффективных моделей, методик, методов и технологий проведения процедуры государственного контроля (надзора) за образовательными организациями, способствующих развитию общественно-гражданских форм управления как условия повышения качества, открытости, доступности образования;

-        вовлечение общественности в формирование и реализацию образовательной политики страны и (или) региона на уровне высшего образования;

-        развитие системы публичных отчетов образовательных организаций на уровне высшего образования об итогах собственной деятельности и ресурсном обеспечении образовательного процесса;

-        проведение общественных обсуждений, публичных дискуссий, конференций, семинаров и т. д. по проблемам образования с учетом специфики высшего образования, в том числе участия общественных наблюдателей в процедурах федерального контроля (надзора) за образовательными организациями.

В ходе проведения общественного контроля к полномочиям органов по контролю и надзору в сфере образования относятся:

-   разработка и реализация единой государственной политики в области осуществления контроля в сфере образования, в частности на уровне высшего образования;

-   разработка и принятие административных регламентов взаимодействия должностных лиц органов государственного контроля в сфере образования с представителями гражданского общества;

-   оказание содействия в организации и осуществлении общественных проверок и мониторинга контроля в образовательных организациях на уровне высшего образования, в том числе создание финансовых условий для его проведения;

-   содействие образовательным организациям на уровне высшего образования в исполнении рекомендаций, предложенных по результатам общественной проверки;

-   организация и осуществление общественной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов в сфере образования;

-   организация и проведение общественных обсуждений и слушаний по актуальным проблемам на уровне высшего образования;

-   организация и проведение мониторинга эффективности общественного контроля в образовательных организациях на уровне высшего образования;

-   осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий в области осуществления общественного контроля на уровне высшего образования;

-   привлечение граждан и институтов гражданского общества к осуществлению общественного контроля над образовательными организациями на уровне высшего образования.

В ходе проведения общественного контроля над образовательными организациями на уровне высшего образования к полномочиям общественных инспекторов относится:

-   участие в осуществлении контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в качестве общественных контролеров, общественных инспекторов и общественных экспертов, которые будут привлекаться субъектами общественного контроля;

-   представление кандидатов на утверждение в качестве субъектов общественного контроля из представителей институтов гражданского общества, инициативных граждан;

-   установление организационной структуры объединений данных субъектов, полномочий, функций и порядка их деятельности при проведении общественного контроля, которое осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-   организация и осуществление общественной проверки и мониторинга в образовательных организациях на уровне высшего образования на соответствующей территории;

-   организация и проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов на уровне высшего образования;

-   участие в общественных обсуждениях и общественных слушаниях по проблемным вопросам на уровне высшего образования;

-   организация и проведение мониторинга эффективности общественного контроля в образовательных организациях на уровне высшего образования;

-   осуществление других предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.

В целях организации своевременной и эффективной процедуры аккредитации общественных инспекторов организаторы общественного контроля осуществляют следующие функции:

– определяют должностное лицо, ответственное за прием и регистрацию заявлений граждан на аккредитацию в качестве общественных инспекторов при проведении процедур общественного контроля над
образовательными организациями на уровне высшего образования;

– устанавливают график приема заявлений граждан на аккредитацию в качестве общественных инспекторов и размещают данную
информацию на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернета;

– обеспечивают информирование граждан о Порядке аккредитации граждан в качестве общественных инспекторов через средства массовой информации, свои официальные сайты и сайты образовательных организаций и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

– обеспечивают прием и регистрацию заявлений от лиц, желающих получить статус общественного инспектора.

3. Определение форм деятельности общественных инспекторов, разработка процедуры проведения общественного контроля.

В соответствии с главой 3 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[134] выделены следующие законодательно закрепленные формы общественного контроля.

1) Общественный мониторинг.

2) Общественная экспертиза. Проведение процедуры общественной экспертизы в системе образования имеет апробированный аналог в форме независимой оценки качества образования. Независимая оценка качества образования может осуществляться в форме рейтингов, других оценочных процедур в отношении образовательных организаций всех видов, а также образовательных программ, в том числе с использованием методологии и результатов международных сопоставительных исследований в области образования.[135]

3) Общественное обсуждение.

4) Общественная проверка.

5) Общественные (публичные) слушания.

Можно выделить также дополнительные формы общественного контроля в образовательных организациях на уровне высшего образования, не противоречащие действующему законодательству Российской Федерации:

-      общественное наблюдение – сбор информации о положении дел в образовательной организации высшего образования, при котором происходит направленное, систематическое, непосредственное, визуальное, слуховое восприятие (прослеживание) и регистрация значимых ситуаций, фактов, подвергающихся контролю и проверке;

-      общественная агитация – распространение идей, фактов, инфор­мации о положении дел в образовательной организации высшего образования для воздействия на сознание, настроение, стимулирование общественной активности масс с помощью устных выступлений, обращений, средств массовой информации;

-      общественное информирование – донесение до общества необходимых знаний, фактов, информации о положении дел в образовательной организации высшего образования;

-      общественное расследование – комплекс мероприятий по сбору, анализу, документированию сведений о произошедших нарушениях (коррупции) в работе образовательной организации высшего образования, противоречащих общественным интересам;

- конференция, собрание – собрание, совещание группы общественных инспекторов для обсуждения определенных тем. Используется для обсуждения проблем как сферы образования в целом, так и специализированно проблем среднего общего, среднего профессионального и высшего образования;

- публичный доклад – аналитический публичный документ в форме периодического отчета перед обществом, обеспечивающий регулярное информирование всех заинтересованных сторон о состоянии и перспективах развития системы образования или образовательной организации. Может использоваться для обсуждения проблем как сферы
образования в целом, так и специализированно разных уровней образования;

- взаимодействие в электронном формате – это взаимодействие участников института общественных наблюдателей в сфере образования в сети «Интернет» (сайты, форумы, блоги и др.). В частности, могут создаваться специальные сайты, а также могут использоваться официальные сайты органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия.[136]

С учетом функций и полномочий, которые заложены в функциях Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки[137]
(Рособрнадзор) как основного контролирующего (надзорного) органа в сфере образования и науки, можно предложить следующие аналогичные государственному контролю формы работы общественных инспекторов:

- наблюдение за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность;

- общественный контроль (надзор) качества образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего и профессионального образования;

- общественный контроль за соблюдением организациями, осуществляющими образовательную деятельность лицензионных требований;

- общественное наблюдение за соблюдением организациями, осуществляющими образовательную деятельность требований законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, причем как в сфере образования в целом, так и на уровне высшего образования с учетом специфики контингента студентов;

- участие в сборе информации для обоснования необходимости возбуждения дел об административных правонарушениях в пределах установленных полномочий, доведение подобной информации до органов управления образованием соответствующего уровня, Рособрнад­зора;

- получение информации о направлении образовательным организациям предписаний об устранении выявленных нарушений и участие в контроле за их исполнением.

Таким образом, спектр форм общественного наблюдения в сфере высшего образования и деятельности образовательных организаций, которые могут быть реализованы в отечественной практике и, соответственно, заложены в основу модели создания института общественных наблюдателей (инспекторов) весьма широк (Рисунок 3.7).

Выбор конкретной формы общественного контроля зависит как
от целей, задач, функций, так и масштаба деятельности, к контролю за которой привлечены общественные инспекторы. Реализация конкретной формы общественного контроля также обусловлена степенью включенности деятельности общественных инспекторов в контроль процесса образования.

Процедура проведения общественного контроля над образовательной организацией на уровне высшего образования предполагает реализацию нескольких этапов:

-    составление плана предполагаемых общественных проверок в образовательных организациях на уровне высшего образования;

-    информирование образовательных организаций на уровне высшего образования и общественных инспекторов из реестра общественных наблюдателей о планируемых проверках путем вывешивания соответствующего объявления и/или рассылки уведомлений;

-    прием заявлений от общественных инспекторов о желании стать членом общественной инспекции для проведения общественного контроля в конкретной образовательной организации на уровне высшего образования;

Рисунок 3.7 – Формы общественного контроля в сфере образования

в Российской Федерации

 

-    отбор общественных инспекторов с учетом отсутствия конфликта интересов и утверждение состава общественной инспекции (состав утверждается приказом руководителя Общественного совета);

-    подготовка и утверждение Общественным советом задания для проведения общественной проверки в образовательной организации, выдача членам общественной инспекции необходимой рабочей документации;

-    проведение непосредственного общественного контроля в образовательной организации, который может осуществляться в различных видах и формах оценки того или иного аспекта (предмета) в образовательной организации на уровне высшего образования;

-    фиксация результатов общественного контроля, выявленных несоответствий и нарушений; составление отчета по результатам общественного контроля в образовательной организации на уровне высшего образования;

-    проведение анализа выявленных соответствий и несоответствий, представленных в отчете, и формирование выводов и рекомендаций по результатам проверки;

-    доведение результатов общественного контроля до широкой общественности, руководства проверяемой образовательной организации, органа власти, осуществляющего руководство в сфере образования;

-    обсуждение выводов и рекомендаций, содержащихся в отчете, с участием общественных инспекторов, общественного координатора, представителей образовательной организации и органа власти в сфере образования;

-    проведение повторных проверок для оценки исправлений и изменений в работе образовательной организации по рекомендациям, предложенным в отчете общественной инспекции;

-    внесение при необходимости корректив план последующих проверок в образовательной организации на уровне высшего образования.

4. Разработка механизмов мотивирования, отбора, обучения и аккредитации и оценки эффективности деятельности общественных инспекторов (ОИ).

Привлечение и мотивирование общественных инспекторов. В ходе мотивирования, учитывая безвозмездный характер общественного контроля, необходимо использовать социальные мотивы:

- возможность поиска причин недостатков и путей их устранения в работе образовательной организации, возможность участия в конструктивном разрешении спорной ситуации между участниками образовательного процесса в конкретной образовательной организации на уровне высшего образования;

- возможность способствовать улучшению качества подготовки обучающихся и условий образовательного процесса в образовательной организации на уровне высшего образования;

- возможность внести предложения по реформированию и совершенствованию системы высшего образования, и в целом в образования в стране;

- возможность пройти бесплатное обучение новому виду общественной деятельности – общественному контролю, а также приобрести новый и/или дополнительный опыт проведения общественных проверок в образовательных организациях на уровне высшего образования;

- приоритетное право стать участником общественного контроля в других сферах (социальная защита, здравоохранение);

- создание и оборудование полноценного рабочего места для общественного инспектора в образовательной организации на уровне высшего образования;

- предоставление краткосрочного оплачиваемого отпуска по основному месту работы на период проведения общественной проверки в образовательной организации на уровне высшего образования.

Критерии отбора общественных инспекторов.

При рассмотрении поданных заявлений и документов кандидатов в общественные инспекторы необходимо учитывать следующие критерии:

- уровень квалификации кандидата оценивается в процессе беседы и по средствам анализа документов: дипломы, сертификаты, аттестаты и т.д.

- уровень компетентности кандидата оценивается в процессе беседы, по результатам анализа документов, подтверждающих опыт
общественной и профессиональной деятельности или результатов
тестирования кандидата.

- репутация кандидата оценивается по результатам анализа рекомендательных писем с места работы, от общественных объединений и организаций, подтвержденной информации в СМИ и т.д.

После отбора кандидатов в общественные инспекторы и при осуществлении их аккредитации необходимо ориентироваться на четыре группы критериев (Рисунок 3.8).

а) Профессиональные критерии оценки претендента. Содержат характеристики профессиональных знаний, умений, навыков, профессионального опыта человека, его квалификации, результатов труда:

- степень компетентности эксперта: наличие или отсутствие ученой степени, или звания, категория, стаж работы по определенной специальности, служебное положение, наличие и число опубликованных работ и др.;

- качественный анализ научной или практической деятельности претендента и его основных достижений по различным направлениям научной, трудовой, практической деятельности.

б) Деловые критерии оценки претендента на должность включают критерии ответственности, организованности, инициативности, деловитости.

Профессиональ-ные критерии оценки


Деловые критерии оценки


Морально-психологические критерии оценки


Специфические критерии оценки


ответственность


деловитость


профессиональный опыт


квалификация и результаты труда


инициативность


организованность


справедливость


честность


психологическая устойчивость


способность к самооценке


состояние здоровья


авторитет


особенности мышления


профессиональные знания, умения, навыки


индивидуальные особенности личности


Рисунок 3.8 – Группы критериев аккредитации общественных инспекторов

в) Морально-психологические критерии оценки кандидата: способность к самооценке, честность, справедливость, психологическая устойчивость.

г) Специфические критерии оценки кандидата, которые образуются на основе присущих человеку качеств и характеризуют его состояние здоровья, авторитет, особенности личности:

- оптимальное сочетание узкой специализации и общего кругозора кандидата;

- способности претендентов к анализу и синтезу изучаемых проблем, к объективной дифференцированной оценке проблемы, устойчивость и непоколебимость без объективных причин его взглядов, при этом гибкость мышления, умение быстро и качественно перерабатывать, анализировать, синтезировать и формировать информацию.

Обучение общественных инспекторов.

Перед прохождением квалификационного экзамена общественный инспектор должен пройти обучение. Объемы программ подготовки общественных инспекторов могут различаться в зависимости от целей, задач, субъектов и объектов обучения, уровня образования, на который ориентирована деятельность обучаемых общественных инспекторов: краткосрочные, долгосрочные, частичные (как совокупность отдельных объемов).

Специфические особенности программ подготовки общественных инспекторов для процедур общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования:

1) актуальность содержания программы обучения;

2) новизна – содержание программы должно включать новые знания, навыки, социальные и профессиональные компетенции, которые представляют высокую степень привлекательности и полезности для слушателей;

3) практическая направленность содержания и процесса обучения – содержание программы должно быть направлено на передачу знаний, необходимых для формирования у слушателей компетенции в сфере общественного контроля и государственного контроля (надзора) в сфере образования, а также социальной зрелости с использованием активных методов и технологий обучения;

4) системность содержания учебного материала;

5) реалистичность программы с точки зрения времени, которое отведено на ее реализацию;

6) ориентация программ обучения на конкретные целевые группы. Подобные программы могут быть ориентированы как на граждан, уже прошедших отбор в качестве общественных инспекторов и имеющих опыт данной деятельности, так и потенциальных общественных инспекторов. Программы обучения должны строиться на основе учета социально-психологического, образовательного и профессионального уровня слушателей. Индивидуализация обучения предполагает гибкость в формировании программ для каждой группы слушателей;

7) модульный принцип построения, что дает возможность слушателям самостоятельно выстраивать индивидуальный и последовательный образовательный план;

8) сочетание инвариативности и вариативности в содержании программ, наличие модулей, общих для всех категорий слушателей, и разделов, специфичных для каждой целевой группы;

9) самостоятельный характер работы слушателей;

10) установление формы обучения в зависимости от запроса целевой группы. Так, например, программы могут быть осуществлены в очной, очно-заочной (вечерней) форме обучения, а также как выездные сессии и обучающие семинары. Инновационной технологией организации образовательного процесса является дистанционное обучение посредствам вебинаров.

Для повышения эффективности обучения общественных инспекторов необходимо введение специалистов-тьюторов, оказывающих
организационную, консультативную и иную помощь обучающимся общественным инспекторам.

Оценка эффективности деятельности общественных инспекторов. Показатели оценки эффективности деятельности общественных инспекторов можно подразделить на три группы (Рисунок 3.9).

1 группа. Оценка объема и сложности выполненного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования.

а) Методы экспертных оценок – это методы организации работы со специалистами-экспертами и обработки мнений экспертов. Мнения могут быть выражены частично в количественной, частично в качественной форме. Для проведения работы по методу экспертных оценок

Рисунок 3.9 – Группы показателей оценки эффективности деятельности общественных инспекторов

 

создают рабочую группу экспертов, объединенных (формально или по существу) в экспертную комиссию. В качестве эксперта для оценки эффективности деятельности общественных инспекторов могут выступать как граждане, неоднократно привлекавшиеся к процедурам государственного контроля (надзора) за образовательными организациями, общественного контроля в системе образования, так и представители образовательных организаций, органов управления системой образования, аккредитующих органов и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции контроля и надзора в сфере образования. Экспертные оценки могут быть индивидуальные и коллективные.

б) Оценка объективных параметров

- оценка эффективности на основе нескольких объективных параметров, преимущественно сводимых к качеству, надежности и пр. Критериями оценки эффективности рассматриваемой деятельности могут выступать: а) улучшение качественных показателей образовательной деятельности до и после привлечения общественных наблюдателей (инспекторов); б) повышение рейтинга образовательной организации после привлечения общественных инспекторов к процедурам общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования;

2 группа. Оценка соблюдения условий проведения процедуры общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования.

а) Оценка деятельности в целом, а не индивидуального субъекта. Рассмотрение эффективности как характеристики деятельности в целом, а не индивидуального субъекта деятельности. Критериями оценки эффективности деятельности общественных инспекторов в рамках процедуры общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования могут быть:

-      повышение социального статуса общественных инспекторов;

-      формирование положительного общественного мнения к привлечению общественных инспекторов к процедуре общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования;

-      увеличение количества претендентов на роль общественных инспекторов в сфере образования и т. п.

б) Метод самооценки. Самооценка – это знание человеком самого себя и отношение к себе. Результаты самооценки отражаются в форме анкетирования и интервью, респондентами которых являются сами общественные инспекторы. Основные средства и приемы самооценки:

- самонаблюдение – наблюдение за своими поступками, поведением, деятельностью, переживаниями;

- самоанализ – анализ результатов своей деятельности, собственного поведения;

- самоотчет – отчет перед самим собой о результатах собственной деятельности, собственных поступках и проявившихся в них качествах личности;

- самоконтроль – способность устанавливать отклонения реализуемой программы деятельности от заданной и вносить коррективы в план действий;

- сравнение – сопоставление своих качеств и поступков с качествами и поступками других людей[138].

в) Фиксация ошибок и / или успешных действий. При оценке
эффективности деятельности общественных инспекторов может быть оценено:

-      количество жалоб, нареканий к общественным инспекторам со стороны различных участников образовательных отношений (студентов, их родителей, преподавателей и их представителей, образовательных организаций);

3 группа. Оценка достаточности обоснования выводов оценки эффективности деятельности общественных инспекторов.

а) Выявление степени удовлетворения потребностей получателей образовательных услуг. Данный метод предполагает периодическое проведение устных и письменных опросов получателей образовательных услуг;

б) Метод «задачи – результаты» («3 – Р») заключается в том, что деятельность любой образовательной организации на уровне высшего образования регламентируется положением (уставом), один из разделов или ряд подразделов которого содержит перечень решаемых задач.. В процессе функционирования каждая образовательная организация достигает определенных результатов, являющихся (по прошествии какого-то периода времени) своего рода измерителями степени (меры) достижения задач[139].

в) В методе «задачи – результаты – затраты» «3 – Р – З» затраты – это стоимость оказываемых услуг. Для применения данного метода: во-первых, требуются ресурсные измерения задач, выполняемых данной образовательной организацией – предполагаемые затраты по задачам; во-вторых, необходимы ресурсные измерения – в стоимостном, натурально-вещественном или смешанном виде – фактически достигнутых результатов. Наибольшее распространение имеют количественные измерители задач и результатов:

-      количество времени, затраченного на процесс общественного контроля (надзора);

-      количество состоявшихся наблюдательных комиссий, мероприятий;

-      количество образовательных организаций, в которых был привлечен конкретный гражданин в качестве общественного инспектора для осуществления общественного контроля;

-      стоимостное измерение затрат на привлечение общественных инспекторов / общественных экспертов к процедурам общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования.

-       

II-й этап. Апробационный.

Данный этап включает в себя описание следующих элементов:

1. Разработка программы апробации и выбор апробационных площадок.

2. Осуществление отбора, обучение и аккредитации общественных инспекторов (ОИ) для проведения общественного контроля на уровне высшего образования.

3. Проведение общественного контроля на апробационных площадках – образовательные организации уровня высшего образования.

4. Анализ результатов апробации.

Рассмотрим подробнее каждый из данных элементов.

1. Разработка программы апробации и выбор апробационных площадок.

Разработанная программа апробации позволяет провести тщательную проверку к проведению общественного контроля, что в итоге обеспечивает возможности внедрения в практику разработанного инструментария; оценить эффективность форм общественного контроля и риски при его проведении, а также сформулировать рекомендации по доработке методики общественного контроля над образовательными организациями на уровне высшего образования.

В рамках разработки апробационного этапа конструирования модели создания института общественных инспекторов на уровне высшего образования понимается:

а) система мероприятий по практической проверке и оценке соответствующих положений теоретико-методологического этапа предлагаемой модели, их эффективности и границы применимости;

б) организованный процесс проверки и проведения общественного контроля образовательной организации на уровне высшего образования;

в) результат этого процесса, документированный в заключениях, актах и рекомендациях по использованию модели.

Программа апробации по проведению общественного контроля общественными инспекторами включает в себя следующие элементы:

- описание актуальности апробационной работы и постановка проблемы;

- определение объекта, целей и задач апробации;

- определение основных субъектов-исполнителей программы апробации и их функций (формирование рабочей группы);

- ожидаемые результаты;

- сроки и этапы апробационной работы;

- условия участия в апробации.

Примерную программу апробации можно представить в следующем виде (таблица 3.1)

 

Таблица 3.1 – Примерная программа апробации конструирования модели создания института общественных инспекторов в сфере образования

 

                                     Действия

1

Формирование схемы участия в апробации модели института общественного контроля на уровне высшего образования

2

Отбор и согласование количества участников апробации, подготовка списка участников, проведение деловых встреч и переговоров

3

Создание рабочей группы по подготовке и апробации модели института общественного контроля на уровне высшего образования

4

Изучение рабочих материалов для проведения апробации

5

Разработка плана-графика подготовки и проведения апробации

6

Определение схемы проведения апробации в образовательных организация на уровне высшего образования

7

Формирование нормативного обеспечения проведения апробации (оформление нормативной документации) и проведения общественного контроля в образовательных организациях на уровне высшего образования

8

Подготовка инструктивно-методических материалов для апробации

9

Инструктаж участников апробации: заседание рабочей группы по изучению материалов по апробации; формирование и размещение на сайте, посвященном апробации моделей, необходимых инструктивно- методических материалов, нормативов, регламентов; консультирование участников апробации посредством телефонных переговоров

10

Тиражирование материалов в соответствии с количеством участников апробации и схемой апробации

11

Рассылка материалов для последующего тиражирования в регионах

12

Консультирование по техническим вопросам проведения апробации

13

Консультирование по содержанию подготовки и проведения апробации

14

Сбор и анализ полученных данных: проведение комплексного анализа результатов; регистрация предложений по доработке и усовершенствованию модели института общественного контроля на уровне высшего образования

15

Проверка и оценка результатов апробации, заполнение и подготовка формы регистрации промежуточных и итоговых результатов апробации

16

Сбор материалов апробации и подготовка к анализу

17

Проведение экспертизы по итогам апробации

18

Подготовка материалов к заседанию и проведение заседания по итогам апробации модели института общественного контроля на уровне высшего образования

 

Все субъекты общественного контроля, а также сами апробационные площадки должны быть обеспечены:

·    информационно-методическим сопровождением апробации;

·    инструментарием и регламентом апробации, и документами, регламентирующими процедуры общественного контроля в системе образования;

·    консультационной помощью в ходе апробации.

Выбор апробационной площадки организуется и проводится в соответствии с требованиями объективности, надежности, достоверности и практичности получаемых результатов.

Объективность обеспечивается проведением апробации в условиях образовательной организации. Надежность обеспечивается соблюдением организационной схемы, правильностью отбора участников, комплексным анализом результатов. Достоверность обеспечивается тщательной проработкой и анализом теоретико-методологического этапа модели института общественных инспекторов, разработкой инструментария для проведения общественного контроля и подтверждается данными и образовательной практикой. Практичность обеспечивается учетом реальных условий, сложившихся в образовательной организации, разработкой алгоритма внедрения результатов экспериментальной работы в практику образовательной организации.

С целью информирования участников и доведения до всех заинтересованных сторон и профессиональной общественности информации о ходе апробации, должна быть размещена на сайте Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (www. obrnadzor.gov.ru), либо на других интернет-порталах (например, посредством федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»).

Апробационные площадки должны обеспечивать:

- формирование графиков апробации в субъектах Российской Федерации, участвующих в апробации;

- организацию и проведение апробации в полном объеме и с надлежащим качеством;

- разработку проектов заключений и документов по выбранным направлениям апробации;

- экспертное обсуждение проектов региональных документов с целью их доработки;

- своевременное предоставление отчетных материалов об апробации.

2. Осуществление отбора, обучение и аккредитации общественных инспекторов (ОИ) для проведения общественного контроля на
апробационных площадках.

Осуществление отбора, обучения и аккредитации общественных инспекторов на апробационных площадках осуществляется по следующим этапам:

1) Сбор информации о кандидате.

2) Анализ полученных характеристик по каждому кандидату.

3) Принятие решения по отбору и допуску к сдаче квалификационного экзамена.

4) Обучение общественных инспекторов.

5) Сдача квалификационного экзамена, выдача сертификата общественного инспектора.

6) Внесение информации об аккредитованных общественных инспекторах в реестр. Создание реестра.

7) Прием от аккредитованных общественных инспекторов заявок на проведение общественного контроля.

8) Обсуждение кандидатур общественных инспекторов и включение в состав общественных инспекций.

Началом процедуры отбора граждан в качестве общественных инспекторов является подача заявления. Заявление о желании гражданина участвовать в отборе в качестве общественного инспектора подается гражданином лично либо уполномоченным гражданином лицом на
основании документа, удостоверяющего личность, и оформленной
в установленном порядке доверенности в произвольной форме. Общественные организации, некоммерческие организации, автономные
некоммерческие организации могут подавать заявку на участие в общественном контроле через своих официальных представителей.

В заявлении указываются:

а) фамилия, имя, отчество (при наличии);

б) адреса регистрации и фактического проживания, контактный телефон;

в) реквизиты документа, удостоверяющего личность гражданина, подавшего заявление (уполномоченного гражданином лица с указанием реквизитов оформленной в установленном порядке доверенности);

г) в случае, если гражданина рекомендует один из субъектов общественного контроля – ходатайство субъекта;

д) сведения о высшем профессиональном образовании претендента (наименование образовательной организации, год окончания образовательной организации, направление подготовки (специальность), квалификация (степень));

е) сведения о стаже (опыте) работы претендента в сфере образовательной, управленческой либо соответствующей профессиональной деятельности;

ж) место работы претендента (при наличии), занимаемая должность;

з) место (пункт) проведения процедуры общественного контроля, в котором гражданин желает присутствовать в качестве общественного инспектора;

и) дата(ы) проведения процедуры общественного контроля, при проведении (рассмотрении) которых, гражданин желает присутствовать в качестве общественного инспектора или участвовать в качестве общественного эксперта;

к) подтверждение аттестации в качестве общественного эксперта (если имеется, в случае если отсутствует, то предполагается сдача квалификационного экзамена);

л) подпись гражданина об ознакомлении с порядком проведения процедуры общественного контроля (надзора);

м) согласие на обработку персональных данных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

н) дата подачи заявления.

Указанные данные удостоверяются личной подписью лица, подавшего заявление. Подписью лица, подавшего заявление, фиксируется также отсутствие трудовых или гражданско-правовых отношений с органами (организациями), работники которых не могут быть общественными инспекторами и общественными экспертами, что определено в типовых положениях. К указанному заявлению прилагаются две фотографии лица, изъявившего желание аккредитоваться в качестве общественного инспектора, размером 3x4 см.

К заявлению об установлении полномочий физического лица в качестве общественного инспектора прилагаются следующие документы:

- копия документа, удостоверяющего личность;

- копия документа о высшем образовании;

- копии документов о дополнительном профессиональном образовании (при наличии);

- копии документов государственного образца об ученой степени, ученом звании (при наличии);

- копия трудовой книжки (выписка из трудовой книжки).

Претендент может приложить к заявлению иные документы, подтверждающие его квалификацию (например, рекомендации образовательных организаций, научных организаций, общественно-профес­сиональных и учебно-методических объединений, советов, ассоциаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления;
копии подготовленных экспертных заключений).

Гражданин, претендующий на получение аттестации общественного инспектора должен соответствовать, помимо указанных выше, следующим критериям:

1) наличие гражданства Российской Федерации;

2) наличие высшего образования;

3) наличие стажа работы по специальности не менее 5 лет либо наличие опыта работы не менее двух лет на должностях руководителей (заместителей руководителей), педагогических (научно-педагогических) работников образовательных организаций и (или) на должностях органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере образования;

4) прохождение специализированной подготовки по вопросам организации и осуществления общественного контроля в сфере образования;

5) отсутствие обстоятельств, препятствующих педагогической деятельности, или свидетельствующих о нарушении обязанностей педагогического работника, в том числе установленных законодательством об образовании (неснятая или непогашенная судимость за совершение умышленного преступления, применение наказания в виде дисквалификации к лицам, замещающим должности научно-педагогических работников, срок исполнения которого не истек, наличие сведений о том, что лицо состоит на учете в медицинской организации в связи с психическим заболеванием, алкоголизмом и наркоманией);

6) отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о досрочном прекращении полномочий или увольнения с государственной службы по основаниям, которые связаны с грубым или систематическим нарушением дисциплины, утратой доверия, совершением проступка, порочащего честь и достоинство государственного служащего, иных нарушений запретов, ограничений и требований к служебному поведению на государственной службе, установленных законодательством РФ, если после прекращения полномочий или увольнения прошло менее чем три года;

7) представление в Общественный совет ежегодного отчета о деятельности в качестве общественного инспектора[140];

8) гражданин не является работником органов (организаций), работники которых не могут быть общественными инспекторами;

9) отсутствует конфликт интересов, выражающийся в наличии у гражданина и (или) его близких родственников личной заинтересованности в результате аккредитации его в качестве общественного инспектора.

Общественный совет отказывает претенденту в приеме заявления к рассмотрению по существу в случае выявления:

1) неправильного и (или) неполного заполнения заявления;

2) неполноты и (или) недостоверности комплекта прилагаемых к нему документов;

3) отсутствия у претендента высшего профессионального образования;

4) наличия конфликта интересов.

В случае правильного заполнения заявления, наличия полного комплекта, прилагаемых к нему документов, наличия у претендента высшего профессионального образования Общественный совет допускает претендента к оценке квалификации и направляет в Рособрнадзор утвержденный список кандидатур заявителей, направляемых для сдачи квалификационного экзамена.

Дата проведения квалификационного экзамена устанавливается не позднее 3 месяцев со дня получения заявления об аттестации.

Квалификационный экзамен проводится аттестационной комиссией. Данная комиссия создается совместно органами управления в сфере образования (Рособрнадзором) и Общественным советом при данном органе управления. В работе аттестационной комиссии участвуют представители с обеих указанных структур.

Аттестационная комиссия осуществляет проверку соответствия претендента критериям аттестации общественных инспекторов, формирует и утверждает экзаменационные материалы и ответы на них, непосредственно проводит квалификационный экзамен. Квалификационный экзамен состоит из письменной и устной частей. Письменная часть включает в себя тестирование и письменное задание. За проведение квалификационного экзамена плата не взимается.

Аккредитация граждан в качестве общественных инспекторов завершается не позднее, чем за две недели до даты проведения общественного контроля. В целях организованного обеспечения аккредитации граждан, в качестве общественных инспекторов уполномоченные органы не позднее, чем за 1 месяц до начала проведения общественного контроля направляют в аккредитующие органы графики проведения общественного контроля.

Кандидат в общественные инспекторы должен обладать следующими знаниями и навыками: общекультурные и профессиональные.

Общекультурные знания и навыки:

а) способность к логическому мышлению, анализу, систематизации, обобщению, критическому осмыслению информации;

б) способность использовать информационно-коммуникационные технологии и программно-технические средства, необходимые для подготовки и оформления итоговых документов (актов, заключений) по результатам общественного контроля;

в) способность работать с различными источниками информации, информационными ресурсами и технологиями, использовать в профессиональной деятельности компьютерную технику, прикладные программные средства, современные средства телекоммуникации, автоматизированные информационно-справочные, информационно-поисковые системы, базы данных.

Профессиональные знания и навыки:

а) знание нормативных правовых актов, нормативных и методических документов, регламентирующих вопросы организации и проведения общественного контроля в сфере образования, в частности на уровне высшего образования;

б) способность осуществлять анализ и экспертизу документов и материалов, характеризующих деятельность образовательной организации, по вопросам, подлежащим проверке, в том числе локальных нормативных актов;

в) способность проводить анализ, систематизировать и обобщать информацию, полученную при проведении общественной проверки;

г) способность формулировать и обосновывать выводы по предмету общественной проверки;

д) способность принимать в ходе осуществления общественной проверки необходимые решения, способствующие выполнению поставленных задач.

Копия решения Общественного совета об аттестации (отказе в аттестации) в течение трех рабочих дней со дня принятия такого решения направляется (вручается) заявителю (общественному инспектору). Физические лица, прошедшие в установленном порядке аккредитацию, включаются в федеральный реестр общественных инспекторов в уведомительном порядке. При включении физического лица в реестр Общественный совет определяет область специализации общественного инспектора в соответствии с направлениями подготовки в сфере образования. Статус общественного инспектора подтверждается удостоверением, выдаваемым Общественным советом.

3. Проведение общественного контроля на апробационных площадках.

При осуществлении общественного контроля на апробационных площадках предметом изучения являются:

– качество подготовки обучающихся (уровень освоения студентами образовательной программы);

– качество образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на уровне высшего образования;

– соблюдение образовательной организацией законодательства в сфере образования по лицензированию;

– соблюдение требований законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию;

– выполнение объектами рекомендаций по результатам общественного контроля для улучшения работы образовательных организаций.

Основные этапы общественного контроля на апробационных площадках в образовательных организациях на уровне высшего образования следующие.

1. Планирование общественного контроля. Планирование контрольных процедур, в том числе разработка, согласование и утверждение годовых и текущих планов работ; внесение изменений в утвержденные планы работ; порядок представления отчетности и т.д.

2. Подготовка к проведению общественного контроля. Этап подготовки к проверкам начинается, не позднее, чем за две недели до их начала и состоит из мероприятий организационного и аналитического характера.

Аналитические мероприятия производятся в следующей логической последовательности: составление программы задания, сбор информации, анализ информации, определение/выявление нежелательных явлений, формирование предварительной выборки на выбранной апробационной площадке.

Организационные мероприятия. В начале проверки общественный инспектор предъявляет документ, удостоверяющий личность, и свидетельство об аттестации в качестве общественного инспектора. Руководитель апробационной площадки, на которой проводится общественная проверка, обязан создать условия для выполнения обязанностей общественного инспектора и реализации предоставленных ему прав.

3. Проведение общественного контроля. Выполнение данных процедур предполагает реализацию общественным инспектором своих прав:

- посещать образовательные организации в установленные планом проведения проверки сроки;

- получать необходимое материально-техническое, информационное и бытовое обеспечение условий своей деятельности в пределах установленного в образовательной организации рабочего времени, в том числе использовать в целях общественной проверки рабочее место, предоставляемое непосредственно в образовательной организации;

- получать в процессе проведения общественного контроля общественно-значимую информацию о деятельности образовательной организации, выбранной в качестве апробационной площадки, а также информацию, затрагивающую права, свободы и законные интересы обучающихся и научно-педагогических работников, в том числе
локальные нормативные акты, приказы и распоряжения, учебно-методическую документацию и другие документы, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами необходимую для проведения общественной проверки и подготовки итогового документа;

- направлять письменные запросы в образовательные организации о предоставлении необходимой для осуществления общественного контроля за информацией, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

- подготавливать по результатам осуществления общественного контроля на выбранной апробационной площадке итоговый документ, участвовать в его подготовке в составе группы общественных инспекторов, а также высказывать особое мнение в итоговом документе.[141]

4. Рекомендательные мероприятия. Включают в себя:

-    обсуждение выводов и рекомендаций, содержащихся в акте, с участием общественных инспекторов, общественного координатора, представителей образовательной организации и органа власти в сфере образования на соответствующем уровне;

-    в случае необходимости проведение повторных проверок на
апробационной площадке для оценки исправлений и изменений в работе образовательной организации по рекомендациям, предложенным в итоговом акте общественных инспекторов;

-    внесение при необходимости коррективов в план последующих проверок на выбранных апробационных площадках.

По завершении общественного контроля оформляется отчет, содержащий описание следующих элементов:

– дата, время, продолжительность и место проведения общественного контроля;

– дата и номер приказа руководителя Общественного совета при соответствующих органах власти в сфере образования;

– фамилии, имена, отчества и должности общественных инспекторов, проводивших общественную проверку;

– наименование образовательной организации, в отношении которой проведен общественный контроль, а также фамилия, имя, отчество и должность уполномоченного представителя данной организации, присутствовавшего при проведении контроля;

– сведения о результатах общественного контроля по основным направлениям работы образовательной организации;

– перечень рекомендаций по совершенствованию качества образовательных услуг, предоставляемых образовательной организацией;

– сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с отчетом уполномоченного представителя организации, присутствовавшего при проведении общественного контроля.

Выводы в отчете по улучшению качества образовательных услуг носят рекомендательный характер и не являются обязательными для исполнения образовательной организаций. Тем не менее, общественный инспектор в праве повторно провести общественный контроль по результатам внедрения предложенных им рекомендаций в образовательной организации. Результаты повторного контроля доводятся через СМИ до широкой общественности, что может повлиять на выбор потенциальными потребителями образовательных услуг той образовательной организации, которая адекватно среагировала на рекомендации общественного инспектора по улучшению своей деятельности. Кроме того, общественные инспекторы в праве обратиться с ходатайством в правоохранительные органы о расследовании выявленных в ходе общественного контроля случаев нарушения законодательства в сфере образования или ухудшения качества образовательных услуг.

5. Анализ результатов апробации.

Создание эффективной системы апробации материалов возможно, если:

    – в качестве методологической основы разработки и реализации механизма осуществления оценки эффективности разработанных материалов является системно-синергетический подход;

– разработан единый механизм управления апробацией материалов в образовательных организациях на уровне высшего образования с учетом всех типов требований к разработанным материалам;

– модернизирована система управления инновационной деятельностью на апробационных площадках в институциональной образовательной системе на основе различных видов обеспечения (нормативно-правового, информационного, организационного, научно-методиче­ского, мотивационного, финансово-экономического);

– имеет место модерация (тьюторство) как эффективная форма интеграции повышения квалификации и методической работы, обеспечивающей успешность деятельности общественных инспекторов на апробационных площадках.

Анализ результатов, полученных в ходе общественной проверки на апробационных площадках, осуществляется по следующим основным направлениям:

– обеспечение объективности измерения предмета общественного контроля;

– сбор статистических данных об учреждениях образования;

– итоги лицензирования, аттестации, аккредитации образовательной организации;

– исполнение образовательной организацией федеральных государственных образовательных стандартов;

– выполнение федеральных и региональных показателей в области образования и воспитания, организации образовательного процесса;

– итоги государственной аттестации выпускников;

– систематизация информации, формирование базы данных;

– сравнительный анализ информации по годам, территориальной принадлежности, образовательным организациям и т.п. и со средними статистическими показателями по России;

– формирование выводов, тенденций, обоснование проблем и т.д.

Информация, содержащаяся в документах, составленных на основе общественного контроля на апробационных площадках, должна быть:

– объективной, отражающей реальное состояние дел, а не мнение одного или нескольких исследователей или других лиц;

– точной, с минимальными погрешностями измерений; полной: источники информации должны перекрывать возможное поле получения результатов (нельзя судить о состоянии дел в школе только на основе опроса какой-либо одной группы участников образовательного процесса);

– достаточной: объем информации должен позволить принять обоснованное решение;

– структурированной: информация, полученная из разных источников, должна быть приведена к общему знаменателю;

– оптимально обобщенной, представленной в форме, которая соответствует запросам различных групп потребителей информации (родители, студенты, преподаватели, работодатели, органы управления образованием);

– оперативной и своевременной;

– доступной: информация, полученная в результате общественного контроля, должна позволить увидеть реальные проблемы, требующие решения, и быть доступной для всех групп потребителей.

За результаты проведенного общественного контроля общественные инспектора несут административную ответственность. Возможными нарушениями в их работе могут быть:

– выдача ложного заключения о деятельности образовательной организации и качестве подготовки обучающихся;

– сокрытие фактов нарушений прав участников образовательного процесса;

– нарушение порядка работы образовательной организации и общественной инспекции, проводящей в данной образовательной организации общественный контроль;

– разглашение специальной информации при проведении общественной проверки в образовательных организациях, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну.

Меры административной ответственности в отношении общественных инспекторов могут включать приостановление действия сертификата общественного инспектора либо его отзыв.

III-й этап. Внедренческий

На данном этапе предполагается внедрение апробированной и доработанной модели создания института общественных инспекторов в реальную практику сферы образования.

Для реализации предлагаемой модели функционирования общественных инспекторов необходимо активно привлекать представителей гражданского общества. Именно из их числа должен происходить отбор общественных инспекторов, и с ними должны взаимодействовать органы управления в сфере образования при организации и проведении общественного контроля в различных формах. Механизму данного взаимодействия посвящен следующий параграф.


 

3.3. Взаимодействие органов по контролю и надзору в сфере образования с представителями гражданского общества при проведении общественного контроля за образовательными организациями на уровне высшего образования

Процедурные и организационные аспекты взаимодействия институтов гражданского общества и граждан с органами по контролю
и надзору в сфере образования представлены в виде Регламента, включающего ряд разделов.

1.1 Общие положения

Регламент взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с институтами гражданского общества и гражданами устанавливает порядок организации взаимодействия институтов гражданского общества, граждан и органов по контролю и надзору в сфере образования по вопросам проведения контроля (надзора) в сфере образования. Регламент определяет виды и сроки исполнения процедур в ходе взаимодействия при проведении контроля, а также полномочия, права, функции участников взаимодействия.

Цель взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества – учет мнения общественности и обеспечение объективности и справедливости при проведении оценки деятельности образовательных организаций посредством совместного участия общественных институтов, потребителей и контролеров образовательных услуг в контроле и оценке качества образования.

Механизм взаимодействия органов по контролю и надзору в сфере образования с гражданами и институтами гражданского общества представляет собой совокупность полномочий, прав, функций объектов и субъектов, организаторов и участников общественного контроля и надзора в сфере образования, а также определенную последовательность процедур, сформированных на основе специальных нормативно-правовых актов и позволяющих провести независимую, объективную оценку качества образования.

Взаимодействие институтов гражданского общества и граждан
с органами по контролю и надзору в сфере образования основывается
на следующих принципах:

- сочетание государственного и общественного контроля в сфере образования, сохранение их баланса в обязанностях, правах, полномочиях и ответственности на всех уровнях контроля в сфере образования;

- приоритетность гражданского заказа на образование как согласование образовательных запросов личности, общества и государства;

- приоритетность внешней оценки качества образования как один из механизмов определения результата образовательной деятельности;

- реализация и защита прав участников образовательного процесса;

- добровольность участия и самодеятельность общественности в формировании гражданских институтов, участвующих в контроле в сфере образования;

- охват всех уровней контроля в сфере образования (республиканского, муниципального уровней, уровня общеобразовательного учреждения);

- общественная прозрачность образовательной деятельности.

1.2 Перечень нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие органов по контролю и надзору в сфере образования с институтами гражданского общества и гражданами

При осуществлении взаимодействия в рамках настоящего Регламента институты гражданского общества, граждане и органы по контролю и надзору в сфере образования руководствуются следующими нормативными правовыми актами:

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ).

Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 02.06.2016 г.) «Об образовании в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 01.05.2016 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

Постановление Правительства РФ от 10.07.2014 г. № 636 «Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю» (вместе с «Правилами аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю в соответствии с Федеральным законом “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”»);

Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2005 г. № 481 (ред. от 06.06.2013 г.) «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации»;

Письмо Министерства образования и науки РФ от 14.10.2013 г. № АП-1994/02 «О методических рекомендациях по внедрению НСОКО» (вместе с «Методическими рекомендациями по проведению независимой системы оценки качества работы образовательных организаций»);

Приказ Министерства образования и науки РФ от 13.11.2012 г. № 913 (ред. от 09.02.2015 г.) «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве образования и науки Российской Федерации»;

Приказ Рособрнадзора от 03.02.2014 г. (ред. от 26.06.2014 г.) № 83 «Об Общественном совете при Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»;

Письмо Рособрнадзора от 27.12.2006 г. № 01-867/08-01 «О Рекомендациях по организации системы общественного наблюдения (контроля) за проведением единого государственного экзамена»;

Приказ Министерства образования и науки РФ от 02.05.2012 г. № 367 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области образования»;

Приказ Министерства образования и науки РФ от 02.05.2012 г. № 370 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования».

1.3 Результат осуществления взаимодействия граждан, институтов гражданского общества и органов по контролю и надзору в сфере образования

Результатом осуществления взаимодействия являются выявление и пресечение нарушений образовательными организациями законодательства в сфере образования, оценка и предупреждение снижения
качества образования, а также принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по устранению последствий
выявленных нарушений и повышению качества образования.

Результатом взаимодействия институтов гражданского общества, граждан и государственных органов по контролю и надзору над образовательными организациями являются:

 1) доклад о результатах общественного мониторинга;

 2) итоговый протокол общественных слушаний;

 3) итоговый протокол общественных обсуждений;

 4) заключение общественной экспертизы;

 5) акт о результатах общественной проверки;

 6) заключение по результатам общественного расследования.

Результатом общественного контроля может быть общественная инициатива, имеющая целью отмену или изменение действующего либо принятие нового нормативного правового акта.

Важным результатом осуществления взаимодействия граждан, институтов гражданского общества и органов по контролю и надзору в сфере образования должно стать активное привлечение граждан и институтов гражданского общества к осуществлению государственного контроля в сфере образования. Органы по контролю и надзору в сфере образования должны выявлять гражданские инициативы и создавать специфическую базу данных граждан и гражданских обществ как потенциальных и актуальных участников общественного контроля в сфере образования. Под гражданской инициативой понимается реализуемый гражданами и общественными объединениями комплекс мероприятий, направленных на достижение конкретного социально значимого результата, а также поступившее от граждан и общественных объединений предложение по организации такого комплекса мероприятий. Сбор информации о гражданских инициативах должен осуществляться в режиме мониторинга через приемную аппарата конкретного органа по контролю и надзору, «горячую телефонную линию», сайт в сети Интернета, а также путем специальной исследовательской деятельности. Органы по контролю и надзору в сфере образования должны обсуждать гражданские инициативы на пленарных заседаниях, принимать участие в гражданских форумах, общественных слушаниях и круглых столах. Наиболее значимые гражданские инициативы, имеющие общероссийское значение, могут быть поддержаны органами по контролю и надзору в сфере образования. Предложение о поддержке гражданской инициативы, выдвинутое по решению гражданского форума или общественных слушаний, должно выноситься на пленарное заседание органов по контролю и надзору в сфере образования.

1.4 Порядок информирования о выполнении процедур взаимодействия граждан, институтов гражданского общества и органов по контролю и надзору в сфере образования.

Информация по исполнению процедур взаимодействия может быть получена путем обращения в органы по контролю и надзору в сфере образования по телефону, в письменной форме, посредством официального сайта данных органов в сети Интернета, федеральной
государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», а также в представительства институтов гражданского общества по телефону, в письменной форме, посредством официального сайта данных представительств в сети Интернета.

Если обращение за информацией или консультацией по вопросам взаимодействия органов по контролю и надзору с гражданами и институтами гражданского общества осуществляется в письменной форме, то ответ дается в течение тридцати дней со дня регистрации обращения в органах по контролю и надзору.

Государственная функция по взаимодействию с институтами гражданского общества исполняется уполномоченными структурными подразделениями органов по контролю и надзору в сфере образования, т.е. соответствующим отделом или управлением.

1.5 Виды и сроки проверок образовательных организаций гражданами и институтами гражданского общества совместно с органами по контролю и надзору в сфере образования

Органы по контролю и надзору в сфере образования совместно с гражданами и институтами гражданского общества проводят следующие виды проверок.

Документарная проверка образовательной организации проводится по месту нахождения проверяющего органа общественного контроля и проводится путем изучения документов образовательной организации (локальные акты, документы распорядительного характера образовательной организации, а также иные документы и информация о деятельности образовательной организации, которая может быть получена, например, из содержания официального сайта образовательной организации в сети Интернета). Если документов, имеющихся в распоряжении проверяющего органа, недостаточно, то он осуществляет соответствующий запрос о предоставлении необходимых документов. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения о проведении проверки. Согласно ст. 11 Федерального закона № 294-ФЗ образовательная организация обязана направить необходимые документы в течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса. Документы представляются в виде копий, заверенных печатью и подписью руководителя (иного должностного лица) образовательной организации. Документы направляются по почте заказным письмом с уведомлением о вручении.

Выездная проверка образовательной организации проводится в случае невозможности удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении проверяющего органа общественного контроля (надзора), а также если невозможно оценить соответствие деятельности образовательной организации обязательным требованиям без выезда на место осуществления образовательной деятельности. Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах образовательной организации сведения (в этой части предмет совпадает с предметом документарной проверки), а также соответствие установленным требованиям работников организации, состояния используемых организацией при осуществлении образовательной деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, а также самой осуществляемой образовательной деятельности. Как следует из названия, выездная проверка
проводится по месту нахождения (месту фактического ведения деятельности) образовательной организации.

Срок проведения каждой из проверок (документарной и выездной) в образовательной организации не может превышать тридцать рабочих дней.

Срок проведения общественной экспертизы и общественных обсуждений нормативных правовых актов, целевых программ, проектов не может превышать шестьдесят рабочих дней.

1.6 Порядок выполнения процедур взаимодействия граждан,
институтов гражданского общества и органов по контролю и надзору в сфере образования, последовательность и сроки их выполнения

Осуществление взаимодействия граждан, институтов гражданского общества и органов по контролю и надзору в сфере образования происходит на всех этапах проведения контроля за образовательной организацией:

1) подготовка к проведению общественного контроля;

2) проведение общественного контроля;

3) обработка результатов проверки, подготовка отчета, рекомендаций по результатам контроля;

4) принятие мер в случае выявления нарушений, контроль за их исправлением.

Для наглядности данные процедуры взаимодействия органов по контролю и надзору с институтами гражданского общества на каждом из этапов общественного контроля показаны в таблице 3.2.


Таблица 3.2 – Виды процедур взаимодействия органов по контролю
и надзору в сфере образования с институтами гражданского
общества на разных этапах и видах общественного контроля

 

Органы по контролю
и надзору в сфере образования

Институты гражданского
общества

1-й этап – Подготовка к проведению общественного контроля

а) в рамках общественной проверки и мониторинга
образовательной организации

1.    уведомляют представителей гражданского общества (например, Общественный совет при органе власти в сфере образования) о начале проведения государственной проверки для согласования вопроса о совместном проведении с общественной проверкой и мониторингом:

- о плановых проверках в образовательных организациях уве-домление рассылается перед началом учебного года;

-    о внеплановых проверках и рас­следованиях в образовательных организациях уведомление происходит в день выхода распоряжения руководителя органа по контролю и надзору о проведении данных проверок.

При уведомлении сообщается следующая информация о проведении проверок:

1) начало и окончание государственных плановых и внеплановых проверок, расследований;

2) окончательные сроки сдачи отчетов по всем видам проверок;

3) место и время проведения проверок (адреса образовательных организаций).

– делают обоснованный запрос о предоставлении необходимых документов для проведения общественной проверки и мониторинга в образовательных организациях;

– при получении уведомления о сроках и месте проведения государственного контроля разрабатывают соответствующие планы проведения общественной проверки и мониторинга в образовательных организациях и уведомляют своих общест­венных инспекторов, инициативных граждан о сроках и месте проведения данных видов общественного контроля;

– уведомляют орган по контролю и надзору в сфере образования о проведении внеплановой или экстренной общественной проверки в случаях бездействия государственного органа в отношении проверки обращений граждан, институтов гражданского общества по поводу ущемления общественных интересов;

– уведомляют образовательную организацию о сроках проведения плановой и внеплановой общественной проверки в образовательной организации;

Уведомление о проведении проверок осуществляется посредством размещения распоряжения руководителя органа по контролю и надзору на официальном сайте государственного органа либо иным доступным способом.

2. Оказывают методическую поддержку общественным инспекторам, обучают их основным методам,
методикам и приемам оценивания в ходе контроля в образовательной
организации, а также осуществляет их аккредитацию.

3. Делают запросы в образовательные организации о предоставлении информации, которая потребу­ется для проведения государствен­ного контроля, а также может быть использована в ходе общественных проверок и мониторинга.

Подготавливают в течение 10 рабочих дней документы по запросам представителей институтов гражданского общества, необходимые для осуществления общественного конт-роля в рамках общественной проверки и мониторинга образовательной организации;

Уведомляют образовательную организацию о сроках проведения очередного (систематического) или временного общественного мониторинга в образовательной организации;

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

б) в рамках общественной экспертизы и общественного обсуждения

готовят проект документов для общественной экспертизы, общественного обсуждения;

– уведомляют представителей гражданского общества о необходимости общественной экспертизы и общественного обсуждения нормативного правового акта, целевой программы,

– в течение десяти рабочих дней с момента размещения проекта нормативного правового акта на официальном сайте органов по контролю и надзору в сети Интернета либо после получения уведомления о проведении

государственной проверки в образовательной организации формирует

полномочий деятельности образовательной организации (уведомление осуществляется в день размещения на официальном сайте органа по контролю и надзору текста соответствующего документа). При уведом­лении сообщается информация о сроках начала и окончания общественной экспертизы и общественного обсуждения, порядок и сроки сдачи экспертного заключения, а также

адрес подразделения органа по контролю и надзору, которое принимает итоговые отчеты по общественной экспертизе и материалы общественного обсуждения;

– принимают к сведению перечень кандидатов для утверждения их в
качестве общественных экспертов и инспекторов, ведут их учет и формируют соответствующую базу данных об общественных экспертах и инспекторах;

– участвуют в совместной организации и проведении встречи с институтами гражданского общества
и инициативными гражданами по
утверждению перечня общественных экспертов и инспекторов;

– оказывают методическую поддержку общественным инспекторам, проводят их обучение основным
методам, методикам и приемам оценивания в ходе общественной экспертизы, а также осуществляет их аккредитацию;

группу общественных инспекторов, разместив на своем официальном сайте в сети Интернета информацию:

1) о квалификационных требованиях к приглашаемым общественным инспекторам;

2) о порядке и сроках направления заявок общественными инспекторами, желающими войти в состав общественной инспекции;

3) о порядке рассмотрения и критериях отбора общественных инспекторов;

– принимают заявки от общественных объединений и инициативных граждан на утверждение в качестве общественных инспекторов;

– обеспечивают необходимое разнообразие членов общественной инспекции как по профессиональным квалификациям, так и по представляемым ими интересам разных социальных, территориальных, профес­сиональных или иных групп;

– передают в орган по контролю
и надзору перечень кандидатов, подавших заявки на утверждение
в качестве общественных инспекторов;

– участвуют в совместной организации и проведении встречи с органом по контролю и надзору в сфере образования по утверждению перечня общественных инспекторов;

– делают обоснованный запрос о предоставлении необходимых документов для проведения общественной экспертизы;

 

– отслеживают информацию о проведении общественного обсуждения и перечень документов, размещенных для обсуждения на офици­альных сайтах органов по контролю и надзору в сфере образования;

в) в рамках общественного слушания

– уведомляют представителей гражданского общества о проведении общественных слушаний, уведомление рассылается в день выхода распоряжения руководителя органа по контролю и надзору об организации и проведении данных слушаний;

– при уведомлении сообщают информацию о дате и месте проведения общественных слушаний, а также о повестке планируемых слушаний;

– готовят план проведения встречи и вопросы по проблеме в сфере образования для общественного слушания.

– при получении уведомления о сроках и месте проведения общест­венных слушаний уведомляют своих общественных экспертов /инспекто­ров, инициативных граждан о сроках и месте проведения данных слушаний;

– готовят по утвержденным в повестке общественных слушаний проблемным вопросам информационные материалы, документы, которые отражают точки зрения и мнение различных граждан и институтов гражданского общества.

2-й этап – Проведение общественного контроля

а) в рамках общественной проверки и мониторинга
образовательной организации

– проводят плановую и внеплановую государственную проверку
в образовательной организации одновременно с работой общественной инспекции, проводящей плановую и внеплановую общественную проверку, очередной и временный общественный мониторинг:

1) анализируют документацию образовательной организации,

2) проводят беседы на встречах
с представителями и учащимися
данной организации,

– проводят выездные и документарные, плановые и внеплановые общественные проверки, очередной и временный общественный мониторинг в образовательной организации одновременно с работой государственной инспекции, проводящей плановую и внеплановую проверку:

1) анализируют документацию
образовательной организации,

2) проводят беседы на встречах с представителями и учащимися данной организации,

Органы по контролю и надзору
в сфере образования

Институты гражданского
общества

3) запрашивают у уполномоченных должностных лиц организации и анализируют устные и письменные объяснения по вопросам, подлежащим проверке;

– оказывают содействие общественным инспекторам в проведении общественного мониторинга и проверки, в оценке и анализе документации, в организации встреч с предста-вителями и обучающимися образовательной организации, в проведении с ними оценочных процедур и прочее;

– обеспечивают материальную поддержку работы общественных инспекторов в ходе проведения общественного мониторинга и проверки в образовательной организации (обеспечивают рабочее место общественного инспектора компьютерной техникой и канцелярскими товарами на время проведения общественного контроля);

3) запрашивают у уполномоченных должностных лиц организации и анализируют устные и письменные объяснения по вопросам, подлежащим проверке;

– обращаются за консультациями и методической поддержкой в органы по контролю и надзору при проведении общественного мониторинга и проверки в образовательной

организации;

 

б) в рамках общественной экспертизы

– консультируют общественных инспекторов о критериях и процедуре проведения общественной экспертизы, об особенностях предоставления комментариев и поправок в ходе общественного обсуждения нормативно-правовых актов, программ и прочих документов;

– обращаются к представителям институтов гражданского общества, общественным инспекторам с мотивированной просьбами о сроках про-

- после завершения формирования списка общественных инспекторов размещают на своем официальном сайте сведения:

1) об общественных инспекторах, которые включены в состав государственной инспекции;

2) о порядке работы общественной инспекции и полномочиях ее членов, в том числе о порядке направления запросов и получения дополнительных материалов и документов;

ведения общественной экспертизы документов, вывешенных на офици- альном сайте органов по контролю и надзору в сфере образования;

– принимают и рассматривают в течение десяти рабочих дней обращения от представителей институтов гражданского общества с мотивированной просьбой об отложении принятия обсуждаемого документа до завершения общественной экспертизы;

   – доводят принятое решение о просьбе до обратившихся представителей в течение трех дней с момента принятия решения;-

3) о формах обсуждения экспертных заключений с целью выработки заключения общественной инспекции;

4) о порядке оформления экспертных заключений членами общественной инспекции.

– проводят общественную экспертизу документов по предложенным критериям и методикам оценки в течение шестидесяти дней с момента вывешивания текста обсуждаемого документа на официальном сайте органов по контролю и надзору;

– обращаются за консультациями и методической поддержкой в органы по контролю и надзору при осуществлении общественной экспертизы документов;

– обращаются к органу по контролю и надзору в сфере образования с мотивированной просьбой об отложении принятия обсуждаемого документа до завершения общественной экспертизы;

– принимают и рассматривают
обращения органов по контролю и надзору в сфере образования с мотивированной просьбой о сокращении сроков проведения общественной экспертизы документов, вывешенных на официальном сайте органов по контролю и надзору в сфере образования;

– доводят решение по данным просьбам до обратившихся государственных органов в течение трех дней с момента принятия решения;

Органы по контролю и надзору
в сфере образования

Институты гражданского
общества

в) в рамках общественного обсуждения

– фиксируют и ведут учет всех материалов (комментариев, замечаний, поправок), поступивших в ходе общественного обсуждения того или иного документа;

– принимают и рассматривают в течение 10 рабочих дней обращения от представителей институтов гражданского общества с мотивированной просьбой об отложении приня­тия обсуждаемого документа до завершения общественного обсуждения;

– передают в органы по контролю
и надзору в сфере образования материалы (комментарии, поправки) по

тексту размещенных на официальном сайте органа по контролю в сфере образования документов;

– обращаются к органу по контролю и надзору в сфере образования с мотивированной просьбой об отложении принятия обсуждаемого документа до завершения общественного обсуждения;

г) в рамках общественного слушания

– согласно назначенной дате и месту проведения общественных слушаний и утвержденному перечню проблемных вопросов проводят соответствующую встречу с представителями гражданского общества, инициативными гражданами:

1) оглашают суть проблемных вопросов для обсуждения,

2) фиксируют и ведут учет мнения присутствовавших представителей гражданского общества по проблемным вопросам в сфере образования,

3) участвуют в принятии окончательного решения по повестке
совместной встречи в рамках общественных слушаний.

– согласно назначенной дате и месту проведения общественных слушаний и утвержденному перечню проблемных вопросов участвуют в совместной встрече с органами по контролю и надзору в сфере образования:

1) высказывают свое мнение по спорным вопросам,

2) передают материалы по обсуждаемой проблеме в сфере образования,

3) участвуют в принятии окончательного решения по повестке совместной встречи в рамках общественных слушаний.

 

3-й этап – Обработка результатов проверки, подготовка
отчета, рекомендаций по результатам контроля

а) в рамках общественной проверки и мониторинга
образовательной организации

– по итогам государственной проверки в образовательной организации непосредственно после ее завершения составляют акт проверки в двух экземплярах, прилагают при наличии дополнительные материалы, получен-ные в ходе проверки;

– на основании акта проверки и экспертных заключений не позднее десяти рабочих дней после ее завер­шения составляют отчет о проведении проверки, который утверждается руководителем органа по контролю и надзору в сфере образования,

– вносят в федеральную государственную информационную сис­тему учета результатов государственного контроля информацию о проведении проверки, ее результатах и принятых мерах;

– вывешивают на своем официальном сайте текст отчета о результатах государственной проверки в образовательной организации для ознакомления с ним институтов гражданского общества и широкой общественности;

– принимают от представителей институтов гражданского общества и рассматривают в течение 30 рабочих дней акт и отчет по результатам общественного контроля в образовательной организации;

 

– по итогам общественной проверки и мониторинга в образовательной организации непосредст­венно после их завершения составляют акт проверки в двух экземплярах;

– на основании акта проверки и иных экспертных заключений составляют отчет о результатах проверки и мониторинга;

– для выработки общего заключения (акта) общественных инспекторов по работе образовательной организации проводят согласительные процедуры с участием представителей альтернативных позиций, сформировавшихся в ходе обсуждений отчета, в целях сближения позиций членов общественной инспекции;

– в случае полного несогласия общественных инспекторов относительно положений общего отчета по результатам общественной проверки и мониторинга контроля общественные инспекторы самостоятельно подготавливают итоговый акт, отразив в нем все иные точки зрения;

– содействуют общественным инспекторам, представляющим альтернативные точки зрения, в получении возможности представить и обосновать свои выводы при обсуждении отчета о результатах общественной проверки и мониторинга в соответствующем органе по контролю и надзору в сфере образования;

– направляют акт о результатах общественной проверки и мониторинга, содержащий сведения о признаках состава преступления или иного правонарушения, в компетент-ные правоохранительные органы и рассматривают данный акт в порядке, установленном действующим законо­дательством Российской Федера­ции;

– размещают акт и отчет о результатах общественной проверки и
мониторинга на своем официальном сайте в сети Интернета;

– информируют представителей институтов гражданского общества, проводивших общественные проверку и мониторинг в образовательной организации, о принятых решениях по результатам рассмотрения акта и отчета;

– в случае несогласия с выводами, содержащимися в акте и отчете о результатах общественной про­верки
и мониторинга в образовательной организации, в 30-дневный срок направляют представителям институтов гражданского общества мотивированное заключение;

    – направляют акт и отчет о результатах общественной проверки
и мониторинга руководителю проверяемой организации, в органы государственной власти в соответствии с их компетенцией;

– размещают на официальных
сайтах представителей институтов гражданского общества акт и отчет о результатах общественной проверки и мониторинга в образовательной организации;

– принимают и рассматривают в семидневный срок обращения от образовательной организации с просьбой повторно рассмотреть вопрос о результатах общественной проверки и мониторинга с участием представителей проверяемой организации и органа государственной власти либо органа местного самоуправления, в компетенцию которого входит контроль за деятельностью проверяемой организации;

– доводят принятые решения по данным просьбам до обратившихся образовательных организаций и органов по контролю и надзору в течение трех дней с момента их принятия;

б) в рамках общественной экспертизы

– принимают от общественных экспертов экспертное заключение по нормативным правовым актам, про­граммам, проектам, планам;

– размещают заключение общественной экспертизы на официальном сайте в сети Интернета в числе других сопроводительных документов к соответствующему нормативно-правово-

– готовят заключение общественной экспертизы документов, вывешенных на официальном сайте органов по контролю и надзору; заключение должно содержать:

1) объективные и обоснованные выводы о соответствии или несоответствии экспертируемого проекта нормативного правового акта или

му акту, программе и т.д.;

– информируют представителей институтов гражданского общества о сроках и порядке рассмотрения заключения общественной экспертизы документов;

– знакомят разработчиков документов, ставших предметом общественной экспертизы, с экспертными заключениями, принимают от них аргументированные доводы по замечаниям общественных инспекторов;

– предоставляют общественным инспекторам, имеющим альтернативные точки зрения, возможность выступать с докладами и репликами, задавать вопросы и давать пояснения на всех стадиях рассмотрения соответствующего проекта нормативного правового акта;

– предоставляют инициаторам и разработчикам соответствующего проекта нормативного правового
акта возможность давать пояснения в ответ на замечания, содержащиеся в заключении общественной экспертизы, а также задавать вопросы
общественным экспертам по пред-ставленному экспертному заключению;

– по завершении очередной стадии рассмотрения соответствующего проекта нормативного правового акта направляют представителю гражданского общества мотивиро ванный ответ на заключение общественной экспертизы, разместив его также на своем официальном сайте

отдельных его положений, целевых программ, планов общественным интересам;

2) оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия оцениваемых документов;

3) рекомендации по совершенствованию экспертируемых документов;

– для выработки общего экспертного заключения по оцениваемым до­кументам проводят согласитель­ные процедуры с участием представителей альтернативных позиций, сформировавшихся в ходе экспертных обсуждений, в целях сближения позиций общественных экспертов;

– в случае невозможности составления общего экспертного заключения по оцениваемым документам руководители группы общественных экспертов самостоятельно подготавливают экспертное заключение, отразив в нем все альтернативные точки зрения;

– содействуют общественным экспертам, представляющим альтернативные точки зрения, в получении возможности представить и обосновать свои выводы при обсуждении экспертного заключения в соответствующем органе по контролю и надзору в сфере образования;

– размещают заключение общественной экспертизы на своем официальном сайте в сети Интернета;

– принимают к рассмотрению мотивированное обращение от органов
по контролю и надзору в сфере образования с просьбой дать объяснения по

в сети Интернета;

замечаниям к документу, содержащимся в экспертном заключении;

в) в рамках общественного обсуждения

– готовят сводный отчет по материалам, полученным от представителей гражданского общества, в рамках общественного обсуждения документов, вывешенных на официальном сайте органов по контролю и надзору;

– на основании отчета об общественном обсуждении формируют рекомендации для авторов обсуждаемых документов по улучшению их содержания;

– проводят встречи с представителями институтов гражданского общества по совместному рассмотрению отчета об основных замечаниях к тексту документов, размещенных для общественного обсуждения;

– участвуют в проведении встречи
с органами по контролю и надзору в сфере образования по совместному рассмотрению отчета об основных замечаниях к тексту документов, вывешенных для общественного обсужде­ния;

г) в рамках общественного слушания

   – участвуют совместно с представителями гражданского общества в подготовке и утверждении итогового документа по результатам общественных слушаний по решению проблемных вопросов в сфере образования;

– вывешивают текст итогового документа по общественным слушаниям на своем официальном сайте.

– участвуют совместно с органами по контролю и надзору в подготовке и утверждении итогового документа по результатам общественных слушаний по решению проблемных вопросов в сфере образования;

– вывешивают текст итогового документа на своем официальном сайте.

 

Органы по контролю и надзору в сфере образования

Институты гражданского
общества

4-й этап – Принятие мер в случае выявления нарушений,

контроль за их исправлением

а) в рамках общественной проверки и мониторинга образовательной организации

– готовят предписание, если в результате проведения государственной проверки выявлены нарушения законодательства Российской Федерации в области образования, в предписании указывается срок устранения нарушений, не превышающий шести месяцев;

   – направляют предписание в
организацию, в отношении которой была проведена государственная проверка;

– принимают отчет от образовательной организации о результатах исполнения или неисполнения предписания об устранении выявленных нарушений;

– в случае неисполнения предписания организуют и проводят внеплановую проверку в образовательной организации;

– составляют протоколы об административных правонарушениях в случаях и в порядке, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении образовательной организации и (или) ее должностных лиц;

– принимают к рассмотрению
рекомендации от общественных
инспек­торов по выявленным наруше­ниям, информируют представителей гражданского общества о сроках

– направляют в образовательную организацию рекомендаций по улучшению качества работы образовательной организации;

– обращаются в органы по контролю и надзору с ходатайством об устранении выявленных в ходе общест­венной проверки и мониторинга нарушений и о применении рекомендаций общественной инспекции;

– проводят повторную проверку и мониторинг по результатам внедрения рекомендаций, предложенных общественными инспекторами либо принимают обоснованные заключения от образовательной организации о принятии к использованию данных рекомендаций;

– в случае неустранения выявленных нарушений образовательной
организацией и игнорирования ходатайства органами по контрою и надзору обращаются с жалобами в правоохранительные органы для проведения расследований по случаям нарушения прав граждан в сфере образования.

рассмотрения ходатайств с предлагаемыми рекомендациями;

     – доводят до представителей гражданского общества, общественных инспекторов решение, принятое по результатам рассмотрения рекомендаций об устранении нарушений;

–проводит повторную проверку в образовательной организации по сбору информации о фактах нарушений, выявленных в ходе общественного контроля;

– готовят отчет после повторной государственной проверки об исполнении предписаний государственной комиссии и учете рекомендаций
общественной инспекции;

– направляют соответствующую информацию о противоправных деяниях в правоохранительный орган и (или) в прокуратуру субъекта Российской Федерации по месту нахождения образовательной организации;

;

б) в рамках общественной экспертизы и общественного обсуждения

– в случае несогласия с наличием нарушений законодательства, выявленных общественной экспертизой, выносят соответствующий проект нормативного правового акта на
общественные слушания или общественное обсуждение в порядке, уста­новленном законодательством РФ;

– в случае согласия с выводами общественной экспертизы и комментариями общественного обсуждения о выявленных нарушениях в тексте документов вносят соответ-

– осуществляют общественный контроль за ходом рассмотрения соответствующего проекта нормативного правового акта органом по контролю и надзору в сфере образования и на
любой стадии направляют ему дополнения к представленному ранее заключению общественной экспер­тизы;

– проводят контроль за порядком учета выводов из экспертного заклю-чения и из материалов общественного обсуждения в дальнейшей разработке
и принятии нормативных правовых

ствующие изменения в проект рассматриваемого нормативного право­вого акта, программы, проекта и др.;

– своевременно информируют представителей институтов гражданского общества, общественных инспекторов обо всех изменениях, внесенных в экспертируемый или обсуждаемый документ, по результатам выявленных нарушений в тексте документа;

– учитывают замечания институтов гражданского общества на внесенные изменения в текст экспертируемого или обсуждаемого документа.

актов и иных документов в сфере образования;

– формируют замечания на внесенные изменения в текст экспертируемых или обсуждаемых нормативных правовых актов и иных документов;

– при выявлении в ходе слушаний по проблемным вопросам нарушений прав граждан обращаются с ходатайством в органы по контролю и надзору об инициировании процедуры признания утратившими силу либо изменения нормативных правовых актов и иных документов, нарушающих права, а также принятия новых нормативных правовых актов и документов.

 

1.7 Порядок и формы контроля за исполнением взаимодействия институтов гражданского общества и граждан с органами по контролю и надзору в сфере образования

Контроль за исполнением установленных данным Регламентом процедур взаимодействия осуществляется в ходе периодических проверок факта, полноты и качества проведения государственного контроля при участии общественных инспекторов. Контроль за процессом взаимодействия проводится должностными лицами органа по контролю и надзору в сфере образования, а также руководством общественных советов при органах власти, осуществляющих управление в области образования.

Специалисты органов по контролю и надзору, а также представители гражданского общества и инициативные граждане, участвующие во взаимодействии в ходе всех видов общественного контроля, несут персональную ответственность за полноту и качество исполнения процедур взаимодействия и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к проведению проверок и контроля в сфере образования.

Уполномоченные представители образовательной организации, заинтересованные лица имеют право на обжалование действий (бездействия) членов государственной инспекции, а также их решений в досудебном порядке путем обращения с жалобой к вышестоящему руководству органов по контролю и надзору или институтам гражданского общества.

Жалоба подается в письменной форме или в форме электронного документа и должна содержать:

– наименование государственного органа или института гражданского общества, в которые направляется письменная жалоба (либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица);

– наименование образовательной организации, подающей жалобу;

– почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации жалобы;

– суть жалобы;

– подпись уполномоченного представителя образовательной организации;

– дату.

К жалобе могут быть приложены копии документов, подтверждающих изложенную в ней информацию.

Ответ на жалобу может быть дан в письменной или в устной форме с согласия обратившегося. Письменный ответ на жалобу направляется заявителю не позднее тридцати рабочих дней со дня ее регистрации в органах по контролю и надзору либо в институте гражданского общества.

По результатам рассмотрения жалобы вышестоящее должностное лицо органа по контролю и надзору:

а) признает правомерными действия (бездействие) и решения государственной комиссии;

б) признает действия (бездействие) и решения неправомерными и определяет меры, которые должны быть приняты с целью устранения допущенных нарушений.

Данный регламент был доработан с учетом замечаний по итогам апробации и внесенных изменений в нормативные правовые акты об образовании и общественном контроле. Данный документ носит исключительно рекомендательный характер и будет изменяться и дополняться по результатам следующего обсуждения и применения в практической деятельности на экспериментальных площадках.




Раздел 4

 

Рекомендации по введению общественного контроля в отношении образовательных организаций
на уровне высшего образования

4.1. Совершенствование правового обеспечения введения
общественного контроля за образовательными организациями
на уровне высшего образования

В целях формирования нормативно-правовой основы организации и осуществления Общественным советом при Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (далее – Общественный совет) общественного контроля в форме общественных проверок образовательных организаций, а также взаимодействия Общественного совета с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (далее – Рособрнадзор) при осуществлении функций государственного контроля (надзора) внести следующие изменения и дополнения в Положение об Общественном совете при Федеральной службе по надзору в сфере
образования и науки (утв. приказом Федеральной службы по надзору
в сфере образования и науки от 4 декабря 2014 г. № 1840):

1)         изложить п. 8 Положения об Общественном совете при Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (далее – Положение) в следующей редакции: «Целью деятельности Общественного совета является осуществление общественного контроля за деятельностью Рособрнадзора, включая рассмотрение проектов общественно значимых нормативных правовых актов, разрабатываемых Рособрнад­зором, а также Министерством образования и науки Российской Федерации при участии Рособрнадзора, участие в мониторинге качества предоставления государственных услуг, проведении антикоррупционной и кадровой работы, оценке эффективности закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Рособрнадзора, организация и осуществление общественного контроля, взаимодействие Общественного совета с Рособрнадзором при осуществлении функций государственного контроля (надзора), рассмотрение ежегодных планов деятельности Рособрнадзора и отчетов об их исполнении, а также иных вопросов, предусмотренных действующим законодательством»;




2)         дополнить Положение п. 10.9: «Выполнять функции субъекта общественного контроля, взаимодействовать с Рособрнадзором при осуществлении общественного контроля, а также принимать решения по вопросам организации общественного контроля в формах, которые предусмотрены Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», другими федеральными законами, в том числе в форме организации общественных проверок образовательных организаций одновременно с осуществлением Рособрнадзором мероприятий по контролю (надзору)»;

3)         п. 12.5 Положения исключить;

4)         дополнить Положение п. 12.8: «Рассматривать инициативы субъектов общественного контроля, общественных организаций и других негосударственных некоммерческих организаций о проведении общественных проверок, выступать с инициативой проведения общественных проверок образовательных организаций, в отношении которых Рособрнадзором осуществляются полномочия по контролю (надзору)»;

5)         дополнить Положение п. 12.9: «В порядке, установленном настоящим Положением, принимать решения об организации и проведении общественных проверок на основе инициатив об их проведении, поступивших от субъектов, указанных в п. 12.8 настоящего Положения»;

6)         дополнить Положение п. 12.10: «Участвовать в общественных проверках образовательных организаций, в отношении которых Рособрнадзором осуществляются полномочия по контролю (надзору), посещать в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия в сфере образования»;

7)         дополнить Положение п. 12.11: «Утверждать методику общественных проверок образовательных организаций, проводимых одновременно с плановыми проверками Рособрнадзора, порядок аккредитации общественных инспекторов Общественного совета (далее – общественные инспектора) и выдачи им свидетельств общественных инспекторов, порядок ведения реестра общественных инспекторов, план общественных проверок образовательных организаций, организуемых Общественным советом и проводимых одновременно с плановыми проверками Рособрнадзора, включая установление перечня образовательных организаций, сроков проведения общественных проверок, утверждение списка общественных инспекторов»;

8)         дополнить Положение п. 12.12: «Запрашивать в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации у органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, необходимую для осуществления общественного контроля информацию, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами»;

9)         дополнить Положение п. 12.13: «Обнародовать информацию о своей деятельности, о проводимых мероприятиях общественного контроля и об их результатах, в том числе размещать ее в информационно-телекоммуникационной сети Интернета, в средствах массовой информации»;

10)     дополнить Положение п. 12.14: «подготавливать по результатам общественного контроля итоговый документ и направлять его на рассмотрение в Рособрнадзор, органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные, муниципальные образовательные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и в средства массовой информации»;

11)     дополнить Положение п. 12.15: «в рамках взаимодействия с Рособрнадзором информировать о принимаемых Общественным советом решениях по вопросам организации и осуществления общественного контроля, согласовывать с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки план общественных проверок образовательных организаций, проводимых одновременно с плановыми проверками Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, включая перечень образовательных организаций, сроки проведения общественных проверок, список общественных инспекторов, получать информацию о результатах использования в процессе осуществления и при подведении итогов государственного контроля (надзора) Рособрнадзора сведений и документов, полученных от субъектов общественного контроля, в том числе итоговых документов общественных проверок»;

12)     дополнить Положение п. 12.16: «в целях ведения реестра общественных инспекторов направлять в Рособрнадзор сведения об общественных инспекторах для включения их в реестр, сведения о прекращении полномочий общественных инспекторов, в том числе по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 21 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», предложения, направленные на подготовку общественных инспекторов, в том числе о проведении образовательных семинаров, реализации образовательных программ, иных форм распространения информации и передачи знаний по вопросам организации и осуществления общественного контроля, осуществлять выдачу свидетельств общественным инспекторам по результатам их аккредитации»;

13)     дополнить Положение разделом VI «Организация и проведение общественных проверок образовательных организаций»:

«72. Под общественной проверкой в настоящем Положении понимается совокупность действий Общественного совета и сформированной им группы общественных инспекторов, выступающих от имени Общественного совета, по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности образовательных организаций, деятельности образовательных организаций, затрагивающей права и свободы человека и гражданина.

73. Общественный совет в соответствии с полномочиями, установленными настоящим Положением, обеспечивает организацию и осуществление общественного контроля в форме общественных проверок образовательных организаций на основе взаимодействия с Рособрнадзором в пределах отношений, возникающих при осуществлении Рособрнадзором контроля (надзора) образовательной деятельности, посредством создания условий для одновременного осуществления мероприятий общественного контроля и государственного контроля (надзора) в сфере образования.

74. Настоящее Положение устанавливает формы и порядок взаимодействия Общественного совета, а также иных субъектов, участвующих в организации и проведении общественных проверок с Рособрнадзором, порядок направления сведений и документов, полученных от субъектов общественного контроля, для учета результатов общественных проверок при проведении мероприятий и подведении итогов государственного контроля (надзора).

75. Общественные проверки, организуемые по инициативе субъектов общественного контроля, проводятся в отношении образовательных организаций, которые подлежат плановым проверкам Рособрнадзора в порядке реализации им полномочий государственного контроля (надзора) в сфере образования.

76. Инициатором общественной проверки выступает Общественный совет. Общественный совет рассматривает другие инициативы
о проведении общественных проверок, поступившие в структурное подразделение Рособрнадзора, обеспечивающее организационно-техническое сопровождение деятельности Общественного совета, в том числе инициативы уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных палат (советов) муниципальных образований, а также общественных объединений по результатам проведения ими общественного мониторинга в сфере образования.

77. Общественный совет выполняет функции организатора общественной проверки, утверждает методику и план проведения общественных проверок, а также формирует группу общественных инспекторов, участвующих в проведении общественных проверок.

78. Непосредственное проведение общественной проверки возлагается на группу общественных инспекторов, включенных в Реестр общественных инспекторов. По решению Общественного совета в общественной проверке могут принять участие также его члены. При этом не требуется внесение изменений в утвержденный план проведения общественных проверок.

79. Общественный совет направляет в структурное подразделение Рособрнадзора, обеспечивающее организационно-техническое сопровождение деятельности Общественного совета, проект плана обще­ственных проверок, подготовленный с учетом требований одновременного проведения общественной проверки и плановых проверок государственного контроля (надзора) в отношении конкретных образовательных организаций. Рособрнадзор в установленном порядке рассматривает проект плана общественных проверок и по итогам его рассмотрения направляет в Общественный совет в срок до 1 декабря
года, предшествующего году проведения плановых проверок Рособрнадзора, согласованный ежегодный план проведения общественных проверок. Общественный совет утверждает план общественных проверок не позднее 30 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок.

80. В ежегодных планах проведения общественных проверок указываются следующие сведения:

1) наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями;

2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;

3) дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки;

4) наименование субъекта общественного контроля, осуществляющего конкретную общественную проверку, фамилии имена и отчества представителей группы общественных инспекторов, непосред­ственно проводящих от имени Общественного совета общественную проверку.

81. Срок проведения общественной проверки не должен превышать тридцать дней.

82. План общественных проверок после его утверждения в течение одного рабочего дня направляется в Рособрнадзор. Рособрнадзор доводит до сведения руководителя проверяемой образовательной организации в установленном порядке информацию об общественной проверке, о сроках, порядке ее проведения и определения результатов. Структурное подразделение Рособрнадзора, обеспечивающее организационно-техническое сопровождение деятельности Общественного совета, обеспечивает размещение плана общественных проверок на сайте Рособрнадзора.

83. При подготовке общественной проверки Общественный совет вправе направить в проверяемую образовательную организацию запрос о предоставлении необходимых для проведения общественной проверки документов и других материалов.

84. По результатам общественной проверки Общественный совет подготавливает итоговый документ (акт), в котором указываются место и время осуществления общественной проверки, задачи общественной проверки, основания для проведения общественной проверки, субъекты общественной проверки, перечень документов и других материалов, изученных в ходе общественной проверки, установленные и документально подтвержденные при осуществлении общественной проверки факты и обстоятельства нарушения прав и свобод человека и гражда­нина или запись об отсутствии таковых, выводы о результатах общественной проверки, предложения и рекомендации по устранению выявленных нарушений. К итоговому документу прилагаются иные
документы, полученные при осуществлении общественного контроля.

85. Итоговый документ (акт), подготовленный по результатам
общественной проверки, утвержденный Общественным советом в установленном настоящим Положением порядке, направляется руководителю проверяемой образовательной организации, в Рособрнадзор, а также иным заинтересованным лицам, размещается структурным подразделением Рособрнадзора, обеспечивающим организационно-техническое сопровождение деятельности Общественного совета, в информационно-телекоммуникационной сети Интернета.

86. Рособрнадзор, образовательные организации, а также органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и не позднее тридцати дней со дня их получения, а в случаях, не терпящих отлагательства, – незамедлительно направляют Общественному совету обоснованные ответы, содержащие результаты рассмотрения итоговых документов.

87. Образовательные организации, в отношении которых проводилась общественная проверка, учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля.

88. Предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, учитываются при оценке эффективности деятельности образовательных организаций.

89. Образовательные организации при осуществлении общественной проверки имеют право:

1) получать от общественных инспекторов информацию об осуществлении общественного контроля и о его результатах;

2) направлять в Общественный совет или непосредственно общественному инспектору обоснованные возражения на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля;

3) размещать информацию по вопросам общественной проверки за осуществляемой ими деятельностью на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернета.

90. Образовательные организации при осуществлении общественной проверки обязаны:

1) предоставлять Общественному совету и общественным инспекторам информацию о своей деятельности, представляющей общественный интерес;

2) рассматривать направленные им запросы Общественного совета в срок, не превышающий один месяц со дня поступления запроса в образовательную организацию, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

3) рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественной проверки, учитывать предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, и принимать меры по защите прав и свобод человека и гражданина.

91. Общественный инспектор – гражданин, привлеченный на
общественных началах для проведения общественной проверки.
Общественный инспектор при проведении общественной проверки пользуется необходимыми для ее эффективного проведения правами, установленными законодательством Российской Федерации, регулирующим порядок проведения общественных проверок в отдельных сферах государственного управления, в том числе правом получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки, подготавливать по результатам общественной проверки итоговый документ (заключение), а также высказывать особое мнение в итоговом документе.

92. В целях формирования группы общественных инспекторов
и организации их эффективной работы структурное подразделение
Рособрнадзора, обеспечивающее организационно-техническое сопровождение деятельности Общественного совета, обобщает предложения о кандидатурах для включения в группу общественных инспекторов, направляемые Общественным советом, уполномоченным по правам
человека в Российской Федерации, уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченными по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов
в субъектах Российской Федерации, соответствующие предложения Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных палат (советов) муниципальных образований, общественных объединений и негосударственных некоммерческих организаций.

93. Список кандидатов для включения в группу общественных
инспекторов (далее – кандидаты) направляется в Общественный совет. Одновременно в общественный совет направляются ходатайства общественных организаций, должностных лиц, рекомендации и иные документы о направлении кандидатов, личные заявления кандидатов, в которых указываются фамилия, имя и отчество, контактная информация, сведения о профессиональном образовании кандидатов, характере осуществляемой ими деятельности, занимаемой должности в некоммерческой организации, членстве (участии) в общественных объединениях, опыте работы в сфере образования, сведения о документе, удостоверяющем личность кандидата.

94. Общественный совет после рассмотрения кандидатур, представленных для включения в состав группы общественных инспекторов, направляет в Рособрнадзор список утвержденных кандидатур, а также предложения о подготовке общественных инспекторов, в том числе о проведении образовательных семинаров, реализации образовательных программ, иных форм передачи знаний и распространения информации по вопросам организации и осуществления общественного контроля (далее – обучающие и информационные средства).

95. Лица, предварительно включенные в группу общественных инспекторов, которым для участия в проведении общественных проверок по решению Общественного совета необходимо пройти дополнительную подготовку с использованием обучающих и информационных средств, направляются в соответствующую образовательную организацию. После завершения подготовки лиц, предварительно включенных в группу общественных инспекторов, образовательная организация выдает соответствующее свидетельство об участии в семинарах, документы об итоговой аттестации выпускников дополнительных образовательных программ или иные документы, подтверждающие прохождение специализированной подготовки.

96. Общественный совет на основании документов, выданных лицам, предварительно включенным в группу общественных инспекторов, выдает свидетельства об аккредитации общественного инспектора,
утверждает итоговый список для включения в группу общественных инспекторов и направляет указанные сведения в Рособрнадзор. Список лиц, включенных в группу общественных инспекторов, подлежит размещению в сети Интернета.

97. Срок аккредитации в качестве общественного инспектора составляет пять лет.

98. Структурное подразделение Рособрнадзора, обеспечивающее организационно-техническое сопровождение деятельности Общественного совета, осуществляет ведение Реестра общественных инспекторов. Ежегодно на основе списка аккредитованных общественных инспекторов, направляемого Общественным советом для включения в состав группы общественных инспекторов, Рособрнадзор вносит соответствующие изменения.

99. Общественный совет принимает решения о прекращении полномочий общественных инспекторов по следующим основаниям:

1) представление общественным инспектором в Общественный совет итогового документа, который содержит необъективные, недостоверные и необоснованные выводы о результатах общественной проверки, а также предложения и рекомендации;

2) сокрытие от Общественного совета факта наличия у общественного инспектора конфликта интересов, а также информации о любых попытках подкупа или давления на него;

3) представление общественным инспектором недостоверных сведений о себе в процессе процедуры аккредитации;

4) невыполнение обязанностей общественного инспектора;

5) другие нарушения законодательства Российской Федерации об общественном контроле и настоящего Положения.

100. Общественный инспектор принимает участие в общественной проверке единолично или в составе группы общественных инспекторов в соответствии с ежегодным планом общественных проверок.

101. Перед началом проверки общественный инспектор предъявляет документ, удостоверяющий личность, и свидетельство об аккредитации в качестве общественного инспектора.

102. Руководитель образовательного учреждения, в котором проводится общественная проверка, обязан создать условия для выполнения обязанностей общественного инспектора и реализации предоставленных ему прав.

103. Общественный инспектор имеет следующие права:

– передать полученную информацию о своей деятельности по осуществлению общественного контроля и о результатах контроля в соответствии с настоящим Положением в распоряжение общественного совета для ее последующего обнародования в установленном порядке;

– посещать образовательные организации в установленные планом проведения проверки сроки;

– получать необходимое материально-техническое, информационное и бытовое обеспечение условий своей деятельности в пределах установленного в образовательной организации рабочего времени, в том числе предоставление рабочего места непосредственно в образовательной организации;

– получать в процессе проведения общественной проверки общественно-значимую информацию о деятельности образовательной организации, информацию, затрагивающую права, свободы и законные интересы обучающихся и научно-педагогических работников, в том числе локальные нормативные акты, приказы и распоряжения, учебно-методическую документацию и другие документы, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, необходимую для проведения общественной проверки и подготовки итогового документа;

– направлять письменные запросы в образовательные организации о предоставлении необходимой для осуществления общественной проверки информации, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

– подготавливать по результатам осуществления общественной проверки итоговый документ как самостоятельно, так и в составе группы общественных инспекторов, а также высказывать особое мнение в итоговом документе;

– направлять один экземпляр итогового документа на рассмотрение в образовательную организацию по окончании общественной проверки;

– пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

104. Общественный инспектор имеет следующие обязанности:

– соблюдать законодательство Российской Федерации об общественном контроле;

– не создавать препятствий законной деятельности образовательных организаций;

– соблюдать конфиденциальность полученной в ходе осуществления общественного контроля информации, если ее распространение ограничено федеральными законами;

– провести общественную проверку в соответствии с планом общественных проверок и представить итоговый документ, содержащий объективные, достоверные и обоснованные выводы о результатах общественной проверки, а также предложения и рекомендации;

– осуществлять взаимодействие с представителями комиссии
Рособрнадзора, экспертами Рособрнадзора, включенными в состав комиссии при осуществлении плановой проверки в рамках проведения мероприятий государственного контроля (надзора) в сфере образования, в том числе в процессе общественной проверки передавать документы и (или) информацию, которая имеет значение для получения объективных, достоверных и обоснованных выводов при осуществлении государственного контроля (надзора), а также предложения и рекомендации;

– сообщить в Общественный совет о наличии у общественного инспектора конфликта интересов, а также о любых попытках подкупа или давления на него;

– исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по выявлению фактов и обстоятельств нарушения прав и свобод человека и гражданина;

– соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы образовательной организации, проверка которой проводится;

– проводить проверку на основании плана общественных проверок в соответствии с ее назначением;

– проводить проверку только при предъявлении свидетельства об аккредитации;

– не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю образовательной организации присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

– предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю образовательной организации, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

– знакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя образовательной организации с результатами проверки;

– доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании образовательной организацией в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

– соблюдать сроки проведения проверки;

– не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

– перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя образовательной организации ознакомить их с настоящим Положением и другими нормативными правовыми актами, в соответствии с которым проводится проверка;

– нести иные обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

105. Общественный инспектор, общественный эксперт или иной субъект общественного контроля не допускается к его осуществлению при наличии конфликта интересов.

106. Под конфликтом интересов в настоящем Положении понимается ситуация, при которой личная заинтересованность общественного инспектора, общественного эксперта или иного субъекта общественного контроля влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность осуществления общественного контроля и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля и целями и задачами общественного контроля, установленными настоящим Положением.

107. Под личной заинтересованностью общественного инспектора, общественного эксперта или иного субъекта общественного контроля, которая влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность осуществления общественного контроля, в настоящем Положении понимается возможность получения общественным инспектором, общественным экспертом или иным субъектом общественного контроля
доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав, либо услуг для себя или для третьих лиц.

108. В случае возникновения у общественного инспектора, общественного эксперта или иного лица субъекта общественного контроля личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, общественный инспектор обязан проинформировать об этом Общественный совет в письменной форме.

109. Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель образовательной организации при проведении проверки имеют право:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от общественного инспектора или руководителя комиссии общественных инспекторов информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Положением;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в итоговом документе о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями общественных инспекторов;

4) обжаловать действия (бездействие) общественных инспекторов, повлекшие за собой нарушение прав образовательной организации, обучающихся или научно-педагогического коллектива при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

110. По результатам рассмотрения представленного общественным инспектором или комиссией общественных инспекторов итогового документа о проведении проверки образовательной организации Общественный совет направляет в Рособрнадзор один экземпляр итогового документа, а также в случае нарушения прав и свобод человека
и гражданина предложения о привлечении к ответственности виновных должностных лиц.




111. Воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля, их необоснованное вмешательство в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказание неправомерного воздействия на указанные органы и организации влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

112. Нарушение субъектом общественного контроля, общественным инспектором, общественным экспертом или иным субъектом общественного контроля настоящего Положения, в том числе размещение в информационно-телекоммуникационной сети Интернета искаженных или недостоверных сведений о результатах общественного контроля, влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.


4.2 Рекомендации по проведению общественного контроля в отношении образовательных организаций на уровне высшего образования

Мероприятия по контролю в сфере образования, проводимые общественными наблюдателями (инспекторами) в образовательных организациях, осуществляются в целях обеспечения соблюдения (исполнения) проверяемыми организациями законодательства Российской Федерации в области образования, лицензионных требований, а также контроля содержания и качества подготовки обучающихся, условий реализации образовательной деятельности. Объектом проверок в рамках общественного контроля в сфере образования являются образовательные организации высшего образования в качестве организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (далее – образовательные организации). Формой осуществления указанных мероприятий является общественная проверка.

Под общественной проверкой образовательных организаций в порядке общественного контроля (далее – общественная проверка) понимается совокупность действий организатора общественной проверки и сформированной им группы общественных наблюдателей (инспекторов), выступающих от имени организатора общественной проверки, по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся деятельности образовательных организаций, затрагивающей
права и свободы человека и гражданина, в том числе фактов и обстоятельств, свидетельствующих о возможном или реальном нарушении прав и свобод значительного числа граждан либо иных обстоятельств, имеющих особое общественное значение.

Проведение общественной проверки образовательной организации основывается на следующих принципах:

– объективность;

– ответственность организатора общественной проверки, общественных наблюдателей (инспекторов) за проведение и качество общественной проверки;

– компетентность и независимость общественных наблюдателей (инспекторов);

– информационная открытость.

Организаторами общественной проверки являются субъекты общественного контроля: Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при органах государственной власти, общественные советы при органах местного самоуправления, в том числе Общественный совет при Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки.

Правовой статус общественного инспектора

Проведение общественной проверки возлагается на комиссию общественных инспекторов, включенных в соответствующий реестр[142]. В общественной проверке могут принимать участие лица, наделенные полномочиями по осуществлению функций от имени субъекта общественного контроля – организатора общественной проверки: члены Общественного совета при Минобрнауки России, члены Общественного совета при Рособрнадзоре, члены Общественной палаты Российской Федерации, члены общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных палат (советов) муниципальных образований, а также другие полномочные представители организационных структур общественного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Общественными наблюдателями (инспекторами) по проведению общественного контроля в рамках общественных проверок образовательных организаций высшего образования могут быть:

– представители и члены консультативных общественных советов (Общественной палаты РФ, общественных палат субъектов РФ, общественных палат (советов) муниципальных образований; общественных советов при органах государственной власти, общественных советов при органах местного самоуправления);

– представители инициативной общественности (научной, культурной, деловой, спортивной и другой);

– представители средств массовой информации;

– представители общественных объединений и некоммерческих организаций;

– представители органов самоуправления образовательных организаций;

– представители профессиональных кругов, бизнес-сообщества, объединений работодателей;

– представители студентов молодежных объединений и органов студенческого самоуправления;

– представители родителей (законных представителей) обучающихся.

Субъектами привлечения общественных наблюдателей (инспекторов) к проведению общественного контроля в сфере образования являются организаторы общественных проверок – субъекты общественного контроля.

Организаторы общественных проверок проводят отбор кандидатов, предлагаемых для включения в Реестр общественных наблюдателей (инспекторов), с учетом следующих критериев:

1) наличие гражданства Российской Федерации;

2) наличие высшего образования;

3) наличие стажа работы не менее 5 лет в образовательной организации высшего образования либо опыта работы не менее 2 лет на должностях органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере образования;

4) опыт участия в мероприятиях по общественному контролю или прохождение специализированной подготовки по вопросам организации и осуществления общественного контроля в сфере образования[143];

5) отсутствие обстоятельств, препятствующих реализации права на занятие педагогической деятельностью, предусмотренных ст. 331 Трудового кодекса Российской Федерации;

6) отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о досрочном прекращении полномочий по государственной должности или увольнении с государственной службы по основаниям, которые связаны с грубым или систематическим нарушением дисциплины, утратой доверия, совершением проступка, порочащего честь и достоинство государ­ственного служащего, иных нарушений запретов, ограничений и тре­бований к служебному поведению на государственной службе, установленных законодательством Российской Федерации, если после прекращения полномочий или увольнения прошло менее чем три года.

Кандидатуры из числа обучающихся должны соответствовать следующим критериям:

1) критериям, предусмотренным пунктами 1, 4, 5 вышеприведенного перечня;

2) завершение обучения на 2-м курсе в образовательных организациях высшего образования по программам бакалавриата или специалитета; по программам магистратуры и аспирантуры – независимо от времени обучения;

3) наличие опыта общественной работы и участия в мероприятиях общественного контроля, в работе органов студенческого самоуправления.

В случае отсутствия у кандидата достаточного опыта в осуществлении мероприятий общественного контроля, а также при необходимости освоения им новых направлений и методик проведения меро­приятий общественного контроля он может быть направлен для прохождения соответствующей подготовки в образовательную, научную или иную специализированную организацию. Подготовка предполагает освоение методик общественного контроля, правовых основ организации и осуществления общественного контроля и государственного контроля (надзора) в сфере образования и завершается прохождением комиссионного итогового (аттестационного) испытания.

По результатам прохождения специальной подготовки, а также исходя из опыта участия заявителя в мероприятиях по общественному контролю заявитель должен обладать соответствующими специальными знаниями и навыками.

Общекультурные знания и навыки:

а) способность к логическому мышлению, анализу, систематизации, обобщению, критическому осмыслению информации;

б) способность использовать информационно-коммуникационные технологии и программно-технические средства, необходимые для подготовки и оформления итоговых документов (актов, заключений) по результатам общественного контроля;

в) способность работать с различными источниками информации, информационными ресурсами и технологиями, использовать в про­фессиональной деятельности компьютерную технику, прикладные
программные средства, современные средства телекоммуникации,
автоматизированные информационно-справочные, информационно-поисковые системы, базы данных.

Профессиональные знания и навыки:

а) знание нормативных правовых актов, методических документов, регламентирующих вопросы организации и проведения общественного контроля в сфере образования;

б) способность осуществлять анализ и экспертизу документов
и материалов, характеризующих деятельность образовательной организации, по вопросам, подлежащим проверке, в том числе локальных нормативных актов;

в) способность проводить анализ, систематизировать и обобщать информацию, полученную при проведении общественной проверки;

г) способность формулировать и обосновывать выводы по предмету общественной проверки;

д) способность принимать в ходе осуществления общественной проверки необходимые решения, способствующие выполнению поставленных задач.

Дополнительно могут быть учтены следующие качества, которые характеризуют авторитет, особенности личности:

– оптимальное сочетание узкой специализации и общего кругозора кандидата;

– способности претендентов к анализу и синтезу изучаемых проблем, к объективной дифференцированной оценке проблемы, устойчивость его взглядов, при этом гибкость мышления, умение быстро и качественно перерабатывать, анализировать, синтезировать и формировать информацию.

На основании результатов рассмотрения документов, подтверждающих соответствие кандидатур заявителей установленным критериям, а также результатов итогового (аттестационного) испытания организатор общественной проверки принимает решение о соответствии кандидатур заявителей установленным требованиям и включении их в Реестр общественных наблюдателей (инспекторов). О включении в реестр заявитель уведомляется посредством заказного почтового
отправления с уведомлением о вручении либо в виде электронного
документа, подписанного простой электронной подписью, через информационно-телекоммуникационные сети общего доступа, включая информационно-телекоммуникационную сеть Интернета в течение трех рабочих дней со дня принятия соответствующего решения.

Общественный наблюдатель (инспектор) принимает участие в общественной проверке единолично или в составе комиссии общественных наблюдателей (инспекторов). Срок полномочий общественного наблюдателя (инспектора) составляет пять лет.

В соответствии с нормативно-правовой базой, регулирующей
организацию общественного контроля, общественный наблюдатель
(инспектор) имеет право:

1)      посещать образовательные организации в установленные сроки;

2)      направлять письменные запросы в образовательные организации о предоставлении необходимой для осуществления общественной проверки информации, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

3)      получать до и во время проведения проверки по письменному запросу необходимую для проведения общественной проверки и подготовки итогового документа общественно значимую информацию о деятельности образовательной организации, в частности информацию, затрагивающую права, свободы и законные интересы обучающихся и научно-педагогических работников, в том числе локальные нормативные акты, приказы и распоряжения, учебно-методическую документацию и другие документы, имеющие отношение к предмету проверки, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

4)      подготавливать по результатам осуществления общественной проверки итоговый документ (акт) самостоятельно или в составе комиссии общественных наблюдателей (инспекторов), а также высказывать особое мнение в итоговом документе;

5)      направлять руководителю образовательной организации
ходатайство о материально-техническом, информационном и бытовом обеспечении условий своей деятельности в пределах установленного в образовательной организации рабочего времени, в том числе об использовании в целях общественной проверки рабочего места непосредственно в образовательной организации;

6)      пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Общественный наблюдатель (инспектор) имеет следующие
обязанности:

1) соблюдать законодательство Российской Федерации об общественном контроле;

2) соблюдать права и законные интересы образовательной организации, являющейся объектом проверки;

3) не создавать препятствий законной деятельности образовательных организаций;

4) соблюдать конфиденциальность полученной в ходе осуществления общественного контроля информации, если ее распространение ограничено федеральными законами;

5) проводить общественную проверку в соответствии с ее назначением;

6) проводить проверку только при предъявлении уведомления
организатора общественной проверки о ее проведении;

7) перед началом проведения проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя образовательной организации знакомить их с нормативными правовыми актами и документами, в соответствии с которыми проводится проверка;

8) осуществлять взаимодействие с представителями органов государственного контроля (надзора), в том числе должностными лицами Рособрнадзора, уполномоченными на проведение проверки, экспертами Рособрнадзора, включенными в состав комиссии при осуществлении мероприятий по контролю в сфере образования, передавать указанным представителям документы и (или) информацию, предложения и рекомендации, которые имеют значение для получения объективных, достоверных и обоснованных выводов при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования, могут способствовать достижению целей общественного контроля;

9) сообщить о наличии конфликта интересов, а также о любых
попытках подкупа или давления;

10) исполнять предоставленные в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации полномочия по выявлению фактов
и обстоятельств нарушения прав и свобод человека и гражданина;

11) не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю образовательной организации присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по
вопросам, относящимся к предмету проверки;

12) предоставлять руководителю, иному должностному лицу
или уполномоченному представителю образовательной организации, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

13) знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя образовательной организации с результатами проверки;

14) доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании образовательной организацией в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

15) соблюдать сроки проведения проверки;

16) не требовать от образовательной организации документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

17) не допускать необоснованного вмешательства в деятельность образовательных организаций и оказания неправомерного воздействия на указанные организации;

18) составить итоговый документ, содержащий объективные,
достоверные и обоснованные выводы о результатах общественной проверки, а также предложения и рекомендации; направить итоговый
документ (акт) общественной проверки в образовательную организацию и организатору общественной проверки по ее окончании;

19) передать полученную информацию о своей деятельности по осуществлению общественного контроля и о результатах контроля в распоряжение организатора общественной проверки для ее последующего обнародования;

20) представлять не реже чем один раз в год организатору общественной проверки отчет о деятельности в качестве общественного
наблюдателя (инспектора);

21) выполнять иные обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Общественный наблюдатель (инспектор) не допускается к осуществлению общественного контроля при наличии конфликта интересов.

Под конфликтом интересов при этом понимается ситуация, при которой личная заинтересованность общественного наблюдателя
(инспектора) влияет или может повлиять на объективность и беспристрастность осуществления общественного контроля, а также входит в противоречие с целями и задачами общественного контроля. Под личной заинтересованностью общественного наблюдателя (инспектора)
в свою очередь понимается возможность получения общественным
наблюдателем (инспектором) доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав, либо услуг для себя или для третьих лиц.

В случаях возникновения у общественного наблюдателя (инспектора) личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, общественный наблюдатель (инспектор) обязан проинформировать об этом организатора общественной проверки в письменной форме.

Не рекомендуется направлять в образовательные организации
в качестве общественных наблюдателей (инспекторов) сотрудников
и лиц, состоявших в трудовых отношениях с данной образовательной организацией, родителей обучающихся, осваивающих или осваивавших образовательные программы в подлежащей проверке образовательной организации, обучающихся и лиц, завершившие обучение в образовательной организации, деятельность которой подлежит проверке.

Воспрепятствование законной деятельности общественного
наблюдателя (инспектора)

Не допускается воспрепятствование законной деятельности общественного наблюдателя (инспектора), в том числе оказание давления, иных форм неправомерного воздействия со стороны представителей органов и должностных лиц государственного контроля (надзора) в сфере образования, а также образовательных организаций и других участников отношений в сфере образования. Воспрепятствование законной
деятельности общественного наблюдателя (инспектора) влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Так, например, Кодекс об административных правонарушениях содержит нормы, устанавливающие административную ответственность за неисполнение должностными лицами законных требований уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в качестве субъекта общественного контроля и возможного организатора общественной проверки (ч. 2 ст. 17.2). Таким образом, непредставление документов и материалов по запросу уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как организатора проверки влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.

При проведении общественной проверки могут возникать конфликтные ситуации в деятельности общественного наблюдателя
(инспектора) с иными субъектами: работниками образовательной организации, членами комиссии по проведению общественной проверки, собственными работодателями и другими лицами. Общественному
наблюдателю (инспектору) важно формирование таких необходимых этических правил и психологической стойкости к любому постороннему неправомерному влиянию, которые гарантировали бы его самостоятельность, беспристрастность в рамках предоставленных полномочий. Для этого общественные наблюдатели (инспекторы) должны иметь
соответствующий уровень моральной и правовой культуры, умение
воплощать свои интересы в правовую форму, придерживаться как своих обязанностей, так и определенной этической дистанции в тоне, стиле, общении, поведении.

Избежать конфликтных ситуаций возможно, в частности, при должном уровне знания нормативно-правовой базы, а также инструктивных материалов, что дает общественному наблюдателю (инспектору) возможность быть уверенным в своей правоте и избежать провокаций.

Конфликт интересов может возникнуть в случаях предложения лицам, проводящим общественную проверку, а также их родственникам сотрудниками проверяемой организации или третьими лицами денежных средств (взятка) или оказания услуг за совершение действий (бездействия) в интересах образовательной организации. Форма и размер имущественного предоставления, а также момент поступления предложения – до или после совершения соответствующих действий (бездействия) – при этом значения не имеют (взятка-подкуп или взятка-вознаграждение»). Взятка может быть предложена и за совершение
законных действий, входящих в полномочия проверяющих лиц, тем не менее и в таких условиях она сохраняет свое уголовно-правовое значение.

Достижение соответствующего соглашения о принятии предмета взятки образует покушение на предусмотренное Уголовным кодексом РФ преступление (ст. 290 «Получение взятки»), а фактическое принятие хотя бы части соответствующего предмета образует состав оконченного преступления. При этом не имеет значения, получил ли общественный наблюдатель (инспектор) реальную возможность пользоваться или распоряжаться переданными ему ценностями.

Кроме того, в Уголовном кодексе РФ предусмотрена ответственность не только за получение взятки, но также за посредничество во взяточничестве (ст. 291.1. УК РФ) в качестве самостоятельного состава преступления. Общественный наблюдатель (инспектор) может быть привлечен к уголовной ответственности как за непосредственную передачу взятки от взяткодателя взяткополучателю, так и за совершение иных действий, направленных на способствование взяткодателю и (или) взяткополучателю в достижении либо реализации соглашения между ними о получении и даче взятки в значительном размере (значительным размером признается сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, превышающие 25 тысяч рублей).

В случае поступления общественному наблюдателю (инспектору) предложения о даче взятки следует обратиться непосредственно в органы, осуществляющие предварительное расследование, для инициирования процесса уголовного преследования лиц, предлагающих взятку. Согласно ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации дела коррупционной направленности находятся в подследственности следователей Следственного комитета Российской Федерации. Тем не менее общественный наблюдатель (инспектор) может обратиться в любой правоохранительный орган (в том числе полицию, прокуратуру и др.), которые обязаны передать дело по подследственности.

Рекомендации по проведению общественных проверок образовательных организаций общественными наблюдателями (инспекторами)

Институт общественного контроля непосредственно связан с системой государственного контроля (надзора) в сфере образования. Так, для целей ресурсной экономии и снижения нагрузки на проверяемые образовательные организации приоритетным является проведение общественных проверок в отношении образовательных организаций, которые подлежат плановым проверкам Рособрнадзора в порядке реализации им полномочий по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования. План проведения общественных проверок подлежит согласованию с Рособрнадзором в части координации сроков проведения совместных общественных проверок и плановых выездных проверок Рособрнадзора в отношении конкретных образовательных организаций.

Согласованный план проверок подлежит утверждению и размещению в информационно-телекоммуникационной сети Интернета (далее – сеть Интернета) не позднее 30 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок. По результатам рассмотрения инициатив[144] о проведении общественных проверок, поступивших в течение календарного года, организатор общественной проверки принимает
решение об организации и проведении общественных проверок вне плана их проведения в зависимости от обстоятельств, послуживших
основанием для подготовки инициативы о проведении общественной проверки.

Направлениями общественных проверок могут быть:

а) проверка соблюдения образовательными организациями требований законодательства в сфере образования;

б) проверка соблюдения образовательными организациями требований, предъявляемых к качеству высшего образования (соответствие содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам);

в) проверка соблюдения образовательными организациями лицензионных требований;

г) проверка соблюдения иных прав и свобод человека и гражданина, реализуемых в процессе осуществления образовательной и иной деятельности образовательной организации.

Предметом общественной проверки в рамках указанных направлений может быть проверка соблюдения прав и свобод человека
и гражданина в сфере образования при приеме в образовательную организацию; при реализации образовательных программ; при оказании платных образовательных услуг; при проведении итоговой аттестации; при выдаче документов об образовании и (или) о квалификации; проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сфере образования в условиях реализации основных образовательных программ, требований к результатам их освоения; проверка наличия надлежащего материально-технического обеспечения образовательной деятельности, наличия условий для охраны здоровья обучающихся, проверка наличия безопасных условий обучения и воспитания; проверка соблюдения специальных прав лиц с ограниченными возможностями здоровья и др.

Область общественной проверки деятельности образовательной организации может включать одно или несколько указанных направлений общественного контроля с учетом обстоятельств, послуживших основанием для назначения общественной проверки.

Основания проведения общественной проверки предусматриваются федеральным законодательством и могут включать в себя:

– поступление гражданских инициатив о проверке устранения недостатков, выявленных в ходе проведения последнего общественного контроля, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений в сфере
образования;

– поступление организатору общественной проверки обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения или причинения вреда правам и (или) свободам человека и гражданина в сфере образования;

– выявление нарушений прав и свобод человека и гражданина в сфере образования в рамках процедур общественного мониторинга или иных форм общественного контроля, предусмотренных законодательством РФ;

– другие основания, имеющие особое общественное значение.

Формой общественной проверки, как правило, является выездная проверка. Срок проведения общественной проверки не должен превышать тридцать дней, включая подготовительный этап и составление итогового документа (акта) о проведенной проверке. При проведении проверки образовательной организации, имеющей филиалы в иных субъектах Российской Федерации, срок общественной проверки устанавливается отдельно для каждого филиала.

Образовательные организации при осуществлении общественной проверки имеют право:

1) получать от общественных наблюдателей (инспекторов)
информацию об осуществлении общественного контроля и о его
результатах;

2) направлять во время процедуры проведения общественной проверки ее организатору или непосредственно общественному наблюдателю (инспектору) письменные замечания, а также после завершения общественной проверки по результатам рассмотрения итоговых документов (актов) обоснованные возражения на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах (актах);

3) размещать информацию по вопросам общественной проверки
за осуществляемой ими деятельностью на своих официальных сайтах
в сети Интернета.

Образовательные организации при осуществлении общественной проверки обязаны:

1) предоставлять организатору общественной проверки и общественным наблюдателям (инспекторам) информацию о своей деятельности в рамках предмета проверки;

2) рассматривать направленные в рамках предварительного этапа общественной проверки запросы организатора общественной проверки в срок, не превышающий один месяц со дня поступления запроса в образовательную организацию, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

3) рассматривать предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах (актах), составленных и направленных в образовательную организацию по результатам общественной проверки;

4) направлять в установленный срок организатору общественной проверки обоснованные ответы по результатам рассмотрения итоговых документов (актов).

Основные этапы общественной проверки.

1.      Подготовка к проведению общественной проверки. Этап подготовки к проверке состоит из мероприятий организационного
и административного характера. Сроки подготовки к проверке отдельных аспектов образовательной деятельности определяются индивидуально исходя из предстоящего объема мероприятий по проверке и их сложности.

В процессе подготовки к проверке общественные наблюдатели изучают, во-первых нормативно-правовые и инструктивно-методи­ческие материалы, относящиеся к предмету проверки и процедуре ее проведения; во-вторых, изучению подлежат общедоступные данные о деятельности образовательной организации: анализируется информация, опубликованная на официальном сайте образовательной организации в сети Интернета, в том числе отчеты о самообследовании образовательной организации, данные из открытых информационных систем, автоматизирующих процедуры оценки качества образования (например, АИС «Мониторинг ПОА», посвященной результатам профессионально-общественной аккредитации образовательных программ высшего образования – accredpoa.ru); в-третьих, изучаются имеющиеся в распоряжении организатора проверки отчеты о предыдущих проверках, о мероприятиях по устранению выявленных нарушений и недостатков. Изучению на предварительном этапе подлежат также результаты рассмотрения жалоб и обращений граждан в отношении конкретной образовательной организации.

В образовательные организации, подлежащие проверке, исходя из сформированного плана может быть также направлен запрос о предоставлении общественно значимой информации о деятельности образовательной организации, в частности информации, затрагивающей права, свободы и законные интересы обучающихся и научно-педагогических работников. Образовательные организации обязаны рассматривать запросы организатора общественной проверки в срок, не превышающий один месяц со дня поступления запроса в образовательную организацию, за исключением предоставления информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

При необходимости общественным инспектором могут быть
рассмотрены также статистические и иные установленные формы
отчетности, характеризующие состояние и результаты деятельности проверяемой образовательной организации за период, подлежащий проверке.

Проведение указанных мероприятий позволяет сформировать
у общественных наблюдателей (инспекторов) предварительное представление о состоянии деятельности образовательной организации, предмете предстоящей проверки, наличии/отсутствии тех или иных проблемных аспектов образовательной деятельности.

2.      Назначение проверки. Решение о проведении общественной проверки в соответствии с планом принимается ее организатором, о чем уведомляется образовательная организация, подлежащая проверке
(в уведомлении указываются: наименование образовательной организации, деятельность которой подлежит проверке; обстоятельства, послужившие основанием для ее назначения; время проведения проверки; персональный состав комиссии общественных наблюдателей (инспекторов), уполномоченных проводить проверку (типовая форма – см. Приложение 9).

Количество и специальность общественных наблюдателей
(инспекторов) определяются в соответствии с особенностями объекта проверки, объемом и содержанием вопросов, подлежащих проверке. Отбор наблюдателей (инспекторов) из соответствующего реестра субъектов общественного контроля осуществляется методом случайного подбора с учетом следующих возможных критериев: несовпадение места жительства общественного наблюдателя (инспектора) с местом нахождения проверяемой образовательной организации в пределах субъекта Российской Федерации; общественный наблюдатель (инспектор) не должен быть связан трудовыми или иными отношениями с объектом проверки, что предполагает отсутствие конфликта интересов; учитывается опыт участия общественного наблюдателя (инспектора) в проведении общественных проверок по соответствующим направлениям; принимаются во внимание специальность, уровень образования, направление подготовки общественного наблюдателя (инспектора).

О проведении общественной проверки образовательная организация уведомляется ее организатором посредством направления уведомительного письма о назначении общественной проверки не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Вместе с уведомлением о проведении общественной проверки ее организатор вправе направить в проверяемую образовательную организацию запрос о предоставлении необходимых для проведения общественной проверки учебно-методических документов и других материалов. Типовая форма уведомления дана в Приложении 10. При формировании запроса рекомендуется использовать перечень документов и материалов, которые могут быть запрошены при проведении
общественной проверки, представленный в Приложении 11. Образовательная организация направляет запрашиваемые документы вместе с сопроводительным письмом организатору проверки по почте с уведомлением о вручении и описью вложения.

При некомплектности представленных документов, несоблюдении требований к их оформлению и заполнению организатором проверки направляется в адрес проверяемой организации письмо с указанием перечня недостающих документов и (или) замечаний по их оформлению и заполнению, а также сроков представления полного комплекта документов. Если запрошенные документы не могут быть представлены или отсутствуют, руководитель проверяемой организации или уполномоченное им лицо до истечения срока представления документов направляет в уполномоченный орган письмо с мотивированным объяснением причин невозможности исполнения указанного запроса.

3.      Организационные мероприятия. Перед началом проверки общественный наблюдатель (инспектор) предъявляет уполномоченному представителю проверяемой образовательной организации документ, удостоверяющий личность, удостоверение (сертификат) общественного наблюдателя (инспектора) (при наличии), а также копию уведомления организатора общественной проверки о проведении общественной проверки. В образовательной организации должны быть созданы условия для выполнения обязанностей общественного наблюдателя (инспектора) и реализации предоставленных ему прав, о чем инспектором может быть подано соответствующее ходатайство.

В случае комиссионного проведения общественной проверки
общественный наблюдатель (инспектор) действует также на основании плана-задания, в котором указываются предмет, цели, задачи общественной проверки, перечень вопросов, подлежащих проверке, закреп­ленных за данным конкретным общественным наблюдателем (инспектором), а также проверяемый период деятельности. Кроме того, в плане-задании могут найти отражение правовые основания проведения проверки, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке.

4.   Аналитические мероприятия. При проведении общественной проверки могут осуществляться следующие мероприятия:

-        анализ соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования при осуществлении образовательного процесса;

-        запрос, анализ и экспертиза документов и материалов, характеризующих деятельность организации, осуществляющей образовательную деятельность, в том числе локальных и индивидуальных актов, по вопросам, подлежащим проверке (за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения
о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами);

-        запрос, анализ и экспертиза документов и материалов, характеризующих средства обеспечения образовательного процесса по вопросам, подлежащим проверке (в том числе учебно-методической документации, учебной, учебно-методической литературы и иных библиотечно-информационных ресурсов);

-        анализ использования в образовательном процессе объектов, необходимых для осуществления образовательной деятельности (зданий, строений, сооружений, помещений и территорий);

-        анализ наличия и соответствия требованиям соблюдения прав и свобод человека и гражданина информации, размещенной организацией на ее официальном сайте в сети Интернета, а также размещенной иными способами;

-        экспертиза качества освоения обучающимися образовательных программ, в том числе анализ результатов текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, итоговой аттестации выпускников организации;

-               наблюдение за ходом образовательного процесса (включая учебные занятия, практики, промежуточную аттестацию, итоговую аттестацию);

-               опросы, интервью, анкетирование работников образовательной организации, обучающихся, их родителей (законных представителей) по вопросам, подлежащим проверке;

-               другие мероприятия.

Основная часть проверочных действий базируется на осуществлении анализа документов, отчетности, актов самообследования, фото и видеоматериалов, опросов сотрудников, обучающихся и др. Для получения необходимых сведений общественный наблюдатель (инспектор) должен запросить от должностных лиц проверяемой организации устные или письменные объяснения, а также пояснения (мнения) по возникшим вопросам, установленным нарушениям. Получение устных объяснений производится путем проведения интервью (опроса) лиц, обладающих необходимой проверяющему информацией. Оценка ее достоверности основывается на компетентности, опытности, независимости и честности опрашиваемого. В случае если информация может играть важную роль для результатов общественной проверки, то рекомендуется ее получение в письменном виде.

Ознакомительное посещение учебных занятий либо посещение общественными наблюдателями (инспекторами) помещений образовательной организации при осуществлении ею иных видов деятельности с участием обучающихся должно быть мотивировано в запросе общественного наблюдателя (инспектора), должно осуществляться при
условии обязательного присутствия педагога, должно быть кратковременным и не препятствовать выполнению функций образовательной организации.

Изучение мнений обучающихся или иные формы общественного контроля, предполагающие непосредственное участие в них обучающихся образовательной организации, не могут ущемлять права последних, их родителей и законных представителей и должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации.

Аналитические мероприятия проводятся в следующей логической последовательности: анализ информации, определение/выявление
нежелательных явлений и нарушений, формирование предварительных и окончательных выводов, выработка рекомендаций.

Председатель комиссии общественных наблюдателей (инспекторов) (в случае комиссионного проведения общественной проверки) осуществляет контроль промежуточных и окончательных результатов каждого этапа проверки. С этой целью рекомендуется проведение
регулярных рабочих совещаний и встреч с членами комиссии, встреч общественных наблюдателей (инспекторов) с представителями образовательной организации.

При проведении общественной проверки рекомендуется непосредственное присутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя образовательной организации, которые могут давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.

Не допускается необоснованное вмешательство организатора
общественной проверки, общественного наблюдателя (инспектора) в деятельность образовательных организаций, а также оказание неправомерного воздействия на указанные организации, что влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Осуществление действий по общественной проверке не должно существенно нарушать процесс работы образовательной организации и препятствовать выполнению ею своих функций.

Особенности осуществления проверочных мероприятий
по отдельным направлениям общественной проверки

1) Общественная проверка соблюдения образовательными организациями требований законодательства в сфере образования.

При проверке соблюдения порядка приема на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, проверяются:

– доступность и актуальность информации о приеме на обучение на официальном сайте организации в сети Интернета, а также на информационном стенде (табло) приемной комиссии и (или) в электронной информационной системе;

– защищенность соответствующей информации от неправомерного доступа;

– наличие в локальном нормативном акте организации, утверждающем правила приема на обучение, всех необходимых сведений;

– наличие положений о приемной комиссии, экзаменационных и апелляционных комиссиях, утвержденных составов комиссий, протоколов заседаний комиссий;

– выполнение требований при приеме документов от поступающих;

– выполнение требований по перечню и программам вступительных испытаний;

– соответствие используемых шкал оценивания вступительных испытаний и соблюдение минимального количества баллов, подтверждающего успешное прохождение вступительных испытаний;

– соблюдение особых прав при приеме на обучение по программам бакалавриата и специалитета;

– соблюдение порядка учета индивидуальных достижений поступающих на обучение;

– соблюдение норм, касающихся зачисления на обучение;

– соблюдение норм, касающихся организации целевого приема;

– соблюдение норм о прохождении обязательных предварительных медицинских осмотров при приеме на обучение по отдельным специальностям и направлениям подготовки;

– соблюдение норм, касающихся приема в организации, осуществляющие образовательную деятельность, иностранных граждан и лиц без гражданства;

– проверка соблюдения специальных условий приема для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

– внесение сведений в федеральную информационную систему обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования, и приема граждан в образовательные организации для получения среднего профессионального и высшего образования.

Указанные положения проверяются путем: работы с сайтом
организации и информационным табло приемной комиссии, запроса и изучения локальных нормативных актов организации, личных дел студентов, аспирантов на предмет состава принятых документов, изучения расписаний и графиков организаций, договоров о целевом приеме
на предмет компетентности сторон на заключение таких договоров, проверки соблюдения сроков и другими способами.

Проверка соблюдения законодательства Российской Федерации в части реализации образовательных программ осуществляется путем:

– проверки наличия и содержания локальных нормативных актов организации, направленных на организацию реализации образовательной программы, требованиям законодательства об образовании;

– проверки правил проведения промежуточной аттестации
обучающихся;

– проверки соблюдения сроков начала учебного года (по очной и очно-заочной формам обучения);

– проверки соблюдения требований о каникулярном времени;

– проверки соблюдения порядка отчисления обучающихся.

Основными способами выявления нарушений в указанной сфере являются: проверка наличия и содержания локальных актов организации, осуществляющей образовательную деятельность; их исследование; запрос учебного плана, календарного учебного графика, расписания
занятий, зачетно-экзаменационных ведомостей, приказов об отчислении и др.

Проверка соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования в части порядка оказания платных образовательных услуг осуществляется путем:

– установления выполнения требований по предоставлению платных образовательных услуг;

– проверки наличия документа о порядке оказания платных образовательных услуг, в том числе образца договора об оказании платных образовательных услуг, документа об утверждении стоимости обучения по каждой образовательной программе на официальном сайте образовательной организации;

– проверки наличия необходимых сведений в заключенных с обучающимися договорах на оказание платных образовательных услуг, в том числе соответствия данных, указанных в договоре об оказании платных образовательных услуг, информации, размещенной на официальном сайте образовательной организации в сети Интернета на дату заключения договора.

Основными способами выявления нарушений в указанной сфере являются:

– изучение на предмет соответствия законодательству локальных актов организации, осуществляющей образовательную деятельность, устанавливающих порядок оказания платных образовательные услуг, перечень платных образовательных услуг, в том числе дополнительных образовательных услуг, и их стоимость по каждой образовательной программе на текущий учебный год;

– проверка наличия утвержденных бланков договоров на оказание платных образовательных услуг, в том числе дополнительных образовательных услуг;

– запрос копий договоров об оказании платных образовательных услуг, заключенных в предыдущем и текущем учебных годах, по 5 экземпляров по всем основным образовательным программам (ОПОП).

Проверка соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования в части проведения итоговой государственной аттестации осуществляется путем:

– исследования порядка допуска обучающихся к прохождению государственной итоговой аттестации (итоговой аттестации);

– установления наличия утвержденных в установленном порядке государственных экзаменационных комиссий, а в случае установления локальным актом организации необходимости создания также аттестационных комиссий – проверки актов об их создании;

– установления наличия протоколов заседаний государственных экзаменационных комиссий;

– установления наличия в составе комиссий по проведению
квалификационного экзамена как формы итоговой аттестации представителей работодателей, их объединений.

Основными способами выявления нарушений в указанной сфере являются: изучение приказов, локальных актов организации, установление наличия протоколов заседаний государственных экзаменационных комиссий, запрос протоколов заседаний государственных экзаменационных комиссий и другие способы.

Проверка соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования в части порядка выдачи документов об образовании и о квалификации осуществляется путем:

– проверки оснований и условий выдачи документов об образовании и (или) квалификации;

– проверки условий хранения и учета бланков дипломов;

– проверки ведения книг регистрации выданных документов
об образовании и о квалификации;

– проверки правильности заполнения бланков титула диплома
и бланков приложения к диплому;

– проверки хранения копий выданных дипломов (дубликатов),
а также доверенностей, заявлений о выдаче дубликата, заявлений
о направлении диплома (дубликата) через операторов почтовой связи;

– проверки соблюдения требований о внесении необходимых данных в Федеральную информационную систему «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении».

Основными способами выявления нарушений в указанной сфере являются: запросы необходимых документов, их сопоставление, проверка соблюдения сроков внесения информации.

2) Общественная проверка соблюдения образовательными организациями требований, предъявляемых к качеству высшего образования.

При проведении государственного контроля качества образования осуществляются проверки на соответствие содержания и (или) качества подготовки обучающихся и выпускников организаций требованиям федеральных государственных образовательных стандартов. Кроме того, качество образования отражает также соответствие его потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, через оценку открытости и доступности информации об образовательных организациях; комфортности условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; оценку доброжелательности, вежливости, компетентности работников.

При проведении общественной проверки могут быть предостав­лены также результаты мониторинга удовлетворенности студентов
качеством преподавания, практик, материально-технической базы образовательного процесса. Результаты освоения образовательных программ могут быть оценены также исходя из удовлетворенности работодателей качеством реализуемых образовательных программ, подтвержденной результатами общественной аккредитации образовательной организации и профессионально-общественной аккредитации реализуемых ею образовательных программ. Степень формирования профессиональных компетенций может быть установлена исходя из анализа участия выпускников организации в добровольных процедурах оценки и сертификации профессиональных квалификаций.

Проверка соответствия структуры основных образовательных программ требованиям ФГОС осуществляется путем:

– установления наличия в образовательной программе учебных циклов, предусмотренных ФГОС;

– установления наличия в каждом учебном цикле образовательной программы базовой и вариативной частей;

– установления наличия в базовой части дисциплин, предусмотренных ФГОС, обязательных дисциплин (для аспирантуры), в том числе специальных дисциплин отрасли науки и научной специальности;

– установления соответствия нормативного срока получения образования по программе и общей трудоемкости требованиям ФГОС;

– установления соответствия трудоемкости учебных циклов
и разделов требованиям ФГОС;

– установления соответствия компетенций, указанных во ФГОС, дисциплинам (модулям) учебных планов, циклам дисциплин.

Данная проверка осуществляется в форме сопоставления учебного плана, рабочих программ дисциплин (модулей), расписания занятий,
экзаменационных ведомостей, учебных карточек студентов с требованиями соответствующего ФГОС.

Проверка соответствия условий реализации основных образовательных программ требованиям ФГОС осуществляется путем:

– установления наличия документов образовательной программы и соответствия их содержания требованиям ФГОС;

– проверки обеспечения всех видов занятий по дисциплинам учебного плана учебно-методической документацией;

– проверки соответствия удельного веса занятий, проводимых в активных и интерактивных формах, занятий лекционного типа требованиям ФГОС;

– определения трудоемкости дисциплин по учебному плану;

– определения трудоемкости дисциплин и формы промежуточной аттестации по учебному плану, проверки экзаменационных ведомостей по таким дисциплинам;

– установления доли дисциплин по выбору обучающихся в вариативной части суммарно по всем циклам учебного плана;

– установления альтернативности дисциплин по выбору;

– установления максимального объема учебной нагрузки обучающихся в неделю, предусмотренной учебным планом;

– установления объема факультативных дисциплин, предусмотренных учебным планом;

– установления общего объема каникул в учебном году, каникул в зимний период, предусмотренных учебным планом;

– установления трудоемкости и объема часов раздела «Физическая культура», в том числе по объему практической подготовки, реализуемой при очной форме получения образования, предусмотренных учебным планом;

– установления обеспечения документами всех видов практик по ООП, определения качества содержания отчетов по практике;

– установления соответствия требованиям ФГОС доли препода­вателей, имеющих ученую степень и/или ученое звание, в том числе ученую степень доктора наук и (или) ученое звание профессора, обеспечивающих образовательный процесс по ООП;

– установления соответствия требованиям ФГОС доли препода­вателей профессионального цикла, имеющих базовое образование,
соответствующих профилю преподаваемых дисциплин по ООП;

– установления доли преподавателей (в приведенных к цело­численным значениям ставок), обеспечивающих учебный процесс
по профессиональному циклу и имеющих ученую степень;

– установления доли преподавателей из числа действующих руководителей и работников профильных организаций, предприятий
и учреждений;

– установления возможности неограниченного доступа к электронно-библиотечной системе из любой точки, в которой имеется
доступ к сети Интернета;

– установления соответствия информационного наполнения
электронно-библиотечной системы рабочим программам дисциплин (модулей);

– установления наличия необходимого числа печатных изданий, предусмотренных рабочими программами дисциплин (модулей), или доступа к соответствующим электронным базам;

– установления наличия минимально необходимого для реализации образовательной программы перечня материально-технического обеспечения и лицензий на используемое программное обеспечение.

Основными способами выявления нарушений в указанной сфере являются: изучение и сопоставление документов, проведение анализа учебно-методических комплексов, проверка наличия необходимой
документации, проверка наличия и доступности электронно-библио­течной системы и другие способы.

Проверка соответствия результатов освоения основных образовательных программ требованиям ФГОС осуществляется путем:

– проверки данных промежуточной и итоговой аттестации обучающихся, в том числе проверки банка оценочных средств на предмет возможности оценки таким образом формирования необходимых компетенций;

– установления соответствия тематики курсовых работ, выпускных квалификационных работ требованиям к результатам освоения ООП;

– посещения лекционных и практических занятий, оценки реализации методов обучения.

Основными способами выявления нарушений в указанной сфере являются: изучение необходимых локальных нормативных актов;
проверка документарного обеспечения организации государственной (итоговой) аттестации (итоговой аттестации) выпускников; проверка соответствия председателей экзаменационных комиссий, указанных в соответствующих приказах, с утвержденным в установленном порядке списком председателей; анализ приказов об утверждении тем выпускных квалификационных работ, а также выборочный просмотр выпускных квалификационных работ, иные способы.

Для оценки критериев соответствия качества образования потребностям физического или юридического лица, в интересах которого
осуществляется образовательная деятельность, исследуются:

– полнота и актуальность информации об образовательной организации и ее деятельности, размещенной на официальном сайте организации в сети Интернета;

– доступность взаимодействия с получателями образовательных услуг по телефону, по электронной почте, с помощью электронных
сервисов;

– доступность сведений о ходе рассмотрения обращений граждан, поступивших в организацию от получателей образовательных услуг;

– наличие условий для индивидуальной работы с обучающимися;

– условия учебно-проектной и научно-исследовательской деятельности;

– наличие возможности развития творческих способностей и интересов обучающихся, включая их участие в конкурсах и олимпиадах и других массовых мероприятиях;

– наличие возможности оказания психолого-педагогической,
медицинской и социальной помощи обучающимся;

– условия проживания обучающихся в общежитиях образовательной организации.

Устанавливается также доля получателей образовательных услуг, положительно оценивающих доброжелательность и вежливость работников организации, от общего числа опрошенных получателей образовательных услуг; доля получателей образовательных услуг, удовлетворенных компетентностью работников организации, от общего числа опрошенных получателей образовательных услуг.

Основными способами оценки являются проведение опросов обучающихся, профессорско-преподавательского состава образовательной организации, проведение анкетирования, визуальный осмотр, эксперимент. Результаты оценки должны быть отражены в итоговом документе (акте) с использованием балльных значений (рекомендуемая шкала –
от 0 до 10 баллов).

 

 

3) Общественная проверка соблюдения образовательными организациями лицензионных требований.

Лицензионный контроль включает проверку соблюдения лицензионных требований лицензиатом при осуществлении образовательной деятельности, определенных Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 г. № 966. К основным нормативным актам, устанавливающим требования, соблюдение которых подлежит проверке, следует отнести также федеральные государственные образовательные стандарты по проверяемым основным образовательным программам.

Проверка наличия на законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий, необходимых для осуществления образовательной деятельности, осуществляется путем: запроса правоустанавливающих документов, установления наличия передаточного акта на имущество; проверки путем визуального осмотра наличия оборудованных учебных кабинетов, объектов для проведения практических занятий, объектов физической культуры и спорта, необходимых для осуществления образовательной деятельности по ООП; сопоставления информации с данными учебных планов, расписаниями занятий, а также сведениями о численности обучающихся.

Проверка наличия материально-технического обеспечения образовательной деятельности, оборудования помещений, материальных объектов, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию ООП, на соответствие требованиям ФГОС осуществляется путем запроса справки о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по ООП, в том числе запроса сведений о соответствующем программном обеспечении используемой материально-технической базы, о наличии лицензий на его установление и использование.

Проверка наличия условий для охраны здоровья обучающихся осуществляется путем установления наличия условий для обеспечения обучающихся питанием; проверки наличия помещения, предоставленного образовательной организацией, для оказания первичной медико-санитарной помощи, обеспечения соответствующих условий для работы медицинских работников; проверки наличия и выполнения мероприятий по пропаганде и обучению навыкам здорового образа жизни, требованиям охраны труда; проверки наличия условий для профилактики заболеваний и оздоровления обучающихся, для занятия ими физической культурой и спортом.

При осуществлении проверки исследуются и запрашиваются необходимые документы; проверяет