§3. Финансовый контроль в сфере образования

Эффективность системы финансового контроля в сфере образования следует назвать одной из базовых характеристик надежности механизма финансово-правового регулирования образовательных отношений в США.

Специфика и значение финансового контроля в сфере образования США определяется следующими факторами:

1)существенный удельный вес расходов на образование в региональных и местных бюджетных расходах, а также в расходах консолидированного бюджета США,

2)особая роль финансово-правового механизма регулирования сферы образования для федеральных властей, особенно для реализации федеральной образовательной политики,

3)высокая социальная значимость образования,

4)сложность и комплексность определения потребностей участников образовательной системы в финансовом обеспечении,

5)общественные отношения в сфере образования регулируются многими разделами законодательства и права США, что отражается на обширном объеме нормативно-правовой базы, комплексности и множественности юридических норм, действующих в этой сфере.

Объект государственного и муниципального финансового контроля в США представляет собой движение денежных средств в процессе формирования, распределения, перераспределения и использования государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в сфере образования[1].

Основным органом финансового контроля федерального уровня в США является Главное контрольно-финансовое управление США (U.S.GovernmentAccountabilityOffice, далее – ГКФУ), называемое также «стражем Конгресса США» («U.S.Congresswatchdog»). Ведомственный финансовый контроль реализует Министерство финансов США, а внутриведомственный – главный финансовый администратор (Chieffinancialofficer) и генеральный инспектор (Inspectorgeneral) Департамента образования США.

ГКФУ создано в 1921 г. в результате бюджетной реформы, направленной, прежде всего, на укрепление бюджетных полномочий Президента США на стадии подготовки проекта федерального бюджета[2]. Глава ГКФУ – Генеральный контролер Соединенных Штатов (ComptrollerGeneral) – назначается Президентом США на 15-летний срок из числа кандидатов, предложенных Конгрессом США.

Результативность работы ГКФУ характеризуется количеством принятых законодательных изменений и поправок на основании рекомендаций ГКФУ. Однако оценивание эффективности финансового контроля в США имеет и свои особенности, которые несвойственны для понимания контрольной функции публичных финансов в Российской Федерации. В частности, эффективность работы ГКФУ, в числе обычных показателей количества выявленных нарушений или общего числа заслушанных Конгрессом США свидетельских показаний, определяется «отношением суммы, которая была возвращена в результате деятельности ГКФУ в федеральный бюджет, к сумме затрат на содержание ГКФУ». В 2007 году на каждый вложенный доллар США деятельность ГКФУ принесла 114 долларов США[3].

Внешнее проявление деятельности ГКФУ – документы, которые создаются различными управлениями этого органа и представляют собой решения ГКФУ, отчеты, руководства, политики, ответы на запросы и иные печатные документы. Тот факт, что за весь период деятельности ГКФУ именно по образовательной тематике принято максимальное количество документов, указывает на особое внимание к финансовому контролю в сфере образования.

Основная задача ГКФУ состоит не в том, чтобы непосредственно и самостоятельно пресекать нарушения законодательства, включая устранение нецелевого либо неэффективного использования федеральных финансов, но в том, чтобы объективно и своевременно проинформировать Президента США, Конгресс США и другие органы власти о тех фактах, которые могут негативно повлиять на финансовую систему и исполнение федерального бюджета США. Принятие решений и изменений приоритетов федеральной государственной политики остается за органами законодательной и исполнительной власти США.

Применительно к образовательной сфере ГКФУ, в первую очередь, интересуют вопросы расходования средств федерального бюджета основным их проводником – Департаментом образования США. Так, в 2005 г. в ответ на запрос Комитета по науке Палаты представителей Конгресса США ГКФУ подготовлена публикация о равном доступе мужчин и женщин к службе в государственных организациях – шести лабораториях Департамента образования США[4]. В результате ГКФУ подготовило рекомендации по изменениям, которые необходимо сделать в начислении заработной платы работникам, чтобы пресечь дискриминацию женщин.

В другой публикации о гендерной дискриминации[5]ГКФУ акцентирует внимание на проблематике равного доступа мужчин и женщин к высшему образованию, что предусмотрено ТитуломIXЗакона 1972 года «О внесении изменений в законодательство об образовании»[6]. ГКФУ отмечает, что среди студентов вузов число женщин за 24 года возросло на порядок – с 43% в 1971 г. до 56% в 1996 г. При этом отмечается и рост числа специалистов-мужчин среди педагогов начальной школы.

Основные формы контрольно-ревизионной деятельности ГКФУ –проверки документов и информации, а также ревизии. Специфика контрольно-ревизионной деятельности практически всех ведомств и государственных органов в США заключается в том, что в дополнение к официальным запросам и письмам они руководствуются информацией, полученной по телефонам горячей линии, в том числе анонимной. В этом отношении ГКФУ не является исключением. В инструкции о том, какую информацию необходимо представить на горячую линию о правонарушениях в области финансового законодательства, прямо указано: «Сообщать свое имя не обязательно»[7]. В данном случае информатору гарантируется конфиденциальность как с помощью юридических средств, что установлено в локальных политиках ГКФУ, так и техническими способами (шифрование каналов связи)[8].

Генеральный контролер США вправе издавать решения (decisions) и мнения (opinions) по любым, но в первую очередь финансовым (appropriationslaw), законам. Важной составляющей каждодневной работы ГКФУ является рассмотрение протестов проигравших участников конкурсов либо аукционов (bidprotest), по итогам которых заключается государственный контракт.

Закон «О борьбе с дефицитом» (Anti-Deficiency Act)[9]запрещает государственным служащим давать от имени государства обязательства или выделять средства без ассигнования либо с превышением установленных лимитов. Закон обязывает все государственные органы сообщать о подобных фактах Конгрессу и Президенту США с одновременным направлением копии Генеральному контролеру США. При этом допускается направлять только электронные копии этих документов в ГКФУ с подтверждением их получения по электронной почте[10].

Для подтверждения обязательства федеральных властей требуются письменные доказательства. Денежное обязательство федеральной администрации США на определенную сумму считается установленным, только если имеются нижеследующие письменные доказательства[11]:

(1)действительный договор между органом и другим лицом (включая и другой орган), который:

(А) составлен в письменной форме и соответствует действующему законодательству по содержанию, форме и целям;

(Б) исполнен до окончания срока действия обязательств по ассигнованиям либо финансированию доставки товаров специального назначения, покупки либо аренды недвижимого имущества, выполнения работ или оказания услуг;

(2)договор займа, в котором прямо указаны сумма займа и срок возврата;

(3)приказ, который требуется по закону для выделения средств данному государственному органу или агентству;

(4)приказ, изданный в соответствии с законодательством о производстве закупок без предварительного объявления, в случаях:

(А) когда такой приказ издается для обеспечения неотложных государственных нужд;

(Б) в отношении скоропортящихся продовольственных товаров; или

(В) в условиях специальных валютных ограничений;

(5)дотации или субсидии, подлежащей финансированию –

(А) поскольку это соответствует назначению платежа, цели использования средств либо такая сумма находится в законодательно установленных пределах или вытекает из законодательно закрепленной формулы;

(Б) поскольку данная сумма указана в договоре, который соответствует закону; или

(В) поскольку это вытекает из плана, который отвечает всем требованиям закона и установлен законом;

(6)решение суда, устанавливающее ответственность на определенную сумму;

(7)найма лиц или заключения договора об оказании услуг с лицами либо транспортных расходов, предписанных законодательством;

(8)оказания услуги предприятиями ЖКХ;

(9)имеются доказательства иным образом установленной юридической обязанности федерального правительства США произвести соответствующие ассигнования либо выделить денежные средства.

Собирая, анализируя и систематизируя различную информацию на всех стадиях бюджетного процесса в интересах Конгресса США, ГКФУ может оказывать заметное влияние как на федеральную государственную политику в целом и в сфере образования в частности, так и на процесс финансового программирования[12].

Министерство финансов США реализует ведомственный финансовый контроль, в основном, через так называемые «бюро» (bureaus), к которым относится и Налоговая служба США (InternalRevenueService). Объем контрольных полномочий Налоговой службы США не ограничивается простой проверкой правильности исчисления и уплаты налогов и наложением наказаний на виновных в уклонении от уплаты налогов или нарушении налогового законодательства. Применительно к сфере образования существенное значение имеют полномочия Налоговой службы США по контролю правильности исчисления и применения налогоплательщиками (обучающимися, их родителями, образовательными учреждениями) налоговых скидок и освобождений, которые в действительности являются одной из форм федеральной финансовой поддержки сферы образования.

Для применения налогового освобождения по федеральному подоходному налогу на стадии создания организации учредители подают специальное заявление в Налоговую службу США, которая проверяет соответствие заявленных в уставе целей деятельности законодательно установленным требованиям к организациям, освобождаемым от налогообложения, причем такая проверка принимает форму налогового контроля и становится перманентной. На начальном этапе также проверяются учредители некоммерческой организации и происхождение уставных капиталов (для определенных типов организаций уставный капитал может складываться исключительно из пожертвований).

Юридическое лицо, освобожденное от налогообложения, может утратить это право, если перестает удовлетворять требованиям ст. 503 НК США. В частности, если совершит «запрещенные сделки», под которыми понимаются займы без должной протекции и не под «разумные проценты», слишком большие компенсации работникам, оказание определенных услуг на льготной основе, неадекватные платежи при покупке недвижимости, несоответствующие ее рыночной стоимости, продажа имущества по ценам значительно ниже рыночных,

а также прочие сделки, приводящие к существенному отклонению использования дохода от уставных целей. В НК США также установлены критерии «неправильного», с точки зрения налоговых освобождений по подоходному налогу, займа. В структуре дохода образовательного учреждения могут оказаться доходы от коммерческой деятельности, которые облагаются налогом на доходы в общем порядке.

Любое лицо, которое заинтересовано в продаже товаров либо реализации услуг федеральным властям через систему государственных закупок, должно быть предварительно зарегистрировано в Централизованной системе государственных поставщиков (Central Contractor Registration)[13]. Это требование распространяется и на государственные органы и учреждения, если они реализуют что-либо другим федеральным органам. Процессы размещения государственного заказа и реализации государственного контракта должны соответствовать Федеральному регламенту государственных закупок (Federal Acquisition Regulations)[14]. Процедуру размещения государственного заказа условно можно разделить на 3 стадии:

1)идентификация государственных нужд и планирование закупок,

2)подготовка государственного контракта,

3)исполнение государственного контракта и контроль.

В этой связи необходимо отметить высокую степень автоматизации финансового контроля, реализуемого в США на всех уровнях бюджетной системы. Другой характерной чертой организации финансового контроля в образовании США является наличие в структуре Администрации Президента США Службы управления и бюджета (OfficeofManagementandBudget,OMB), призванного не только стандартизировать и унифицировать огромный массив финансовой отчетности об использовании федеральных средств, поступающей от государственных и муниципальных органов, агентств и образовательных учреждений, но и предоставить Президенту США объективную информацию о состоянии финансовой системы для определения обоснованных приоритетов бюджетной политики на предстоящий финансовый год[15].

На уровне штатов органами финансового контроля, осуществляющими контрольно-ревизионную деятельность в сфере образования, являются государственный финансовый контролер (аудитор) штата, специализированный контрольно-счетный и аудиторский отдел регионального департамента образования. Одна из основных проблем при организации эффективного финансового контроля на уровне штата состоит в необходимости отделить государственный орган финансового контроля штата от легислатуры штата и исполнительной власти штата, обеспечить независимость и объективность государственного аудитора.

Эта проблема объясняется тем обстоятельством, что исторически финансовый контролер штата являлся органом, действующим при законодательной власти штата, тогда как содержание основных полномочий финансового контролера, состоящих в организации и проведении контрольных мероприятий, подготовке представлений и отчетов, сборе и анализе различной информации, по существу носят испол­нительно-консультативный характер. Кроме того, излишняя зави­симость от законодательной власти штата часто приводит к тенденциозности деятельности генерального контролера, поддержке реализации политики партии большинства, что отрицательно сказывается на объективности заключений контролера и финансового контроля в целом.

Например, в штате Калифорния до 1993 года основным государственным органом финансового контроля являлась Служба Генерального контролера штата Калифорния при легислатуре штата. Однако в декабре 1992 года Служба упразднена, а ее полномочия переданы Бюро государственного аудита штата Калифорния (далее также – Бюро), которое фактически является органом исполнительной власти, но независимым как от законодательной власти, так и от любых других органов исполнительной власти штата. Необходимо отметить, что легислатура штата при учреждении Бюро рассматривает его как важную составляющую системы сдержек и противовесов.[16]

В ст. 8543 Кодекса государственного управления штата Калифорния[17], согласно которой и было учреждено Бюро, особо подчеркнуто, что в своей деятельности Бюро неподконтрольно законодательным и исполнительным органам власти штата. Однако это не означает, что Бюро неподотчетно никому, кроме населения штата Калифорния.

Ключевые направления деятельности Бюро определяются Комиссией им. Милтона Маркса по организации и экономике государственного управления штата Калифорния[18]– специальным государственным органом штата, члены которого назначаются совместно губернатором штата, руководителями Ассамблеи и Сената, парламентскими комиссиями таким образом, что обеспечивается баланс и компромисс интересов региональной законодательной и исполнительной власти в части проведения реформ и совершенствования механизма государственного управления на региональном уровне, включая совершенствование механизма финансирования публичных органов, учреждений и организаций. Ст. 8521 Кодекса государственного управления штата Калифорния указывает, что «деятельность Комиссии направлена на укрепление экономики штата […], а также выработку мер по повышению эффективности управления публичными финансами в интересах избирателей».

Бюро государственного аудита возглавляет Государственный аудитор штата Калифорния. Заработная плата Государственного аудитора эквивалентна заработной плате главы исполнительного агентства штата. Государственному аудитору компенсируются все расходы, связанные с организацией финансового контроля.

Государственный аудитор штата Калифорния осуществляет следующие виды контроля:

– финансовый контроль и аудит,

– контроль соблюдения предписаний законодательства,

– контроль совершения действий, предписанных законодательством,

– аудит государственных контрактов,

– проведение расследований в пределах своей компетенции (так называемый «следственный аудит» (investigativeaudit)).

Полномочия Государственного аудитора не исчерпываются проверками обоснованности проведения финансовых операций, поскольку Бюро также занимается подготовкой рекомендаций по эффективному использованию бюджетных и иных публичных средств, включая использование публичных финансов в сфере образования.

Для реализации своих полномочий Государственный аудитор штата Калифорния вправе получать доступ к любым записям и досье, хранящимся в любых региональных и местных органах и организациях, включая администрации специализированных округов – школьных и университетских. Любое лицо, препятствующее работе сотрудника Бюро, является виновным в совершении мисдиминора. Государственный аудитор вправе расследовать также нарушения федерального законодательства государственными служащими штата.

Поскольку штат Калифорния является крупнейшим в США с населением около 34 млн человек (при общей численности населения страны в 2000 г. 281,4 млн человек), что составляет 12% населения страны[19], а годовой бюджет штата Калифорния эквивалентен 60 млрд долл. США, совершенство организации финансового контроля, проводимого в Калифорнии, а также его эффективность, существенно влияют на устойчивость общегосударственной экономики США.

Бюро проводит аудит публичных контрактов, заключаемых от имени штата, муниципалитета, школьного или университетского округа, если сумма контракта превышает 10 тыс. долл. США, в течение трех лет, следующих за днем последнего платежа по контракту. Публичный субъект-заказчик должен прямо предусмотреть в государственном контракте возможность проведения договорного аудита Государственным аудитором Калифорнии. Отсутствие такого условия не является препятствием для проведения контрольно-счетных мероприятий.

Полномочия Государственного аудитора Калифорнии значительно превосходят полномочия специализированного органа финансового контроля, поскольку по делам о коррупции, мошенничестве с публичными финансами, кражам государственной собственности он выступает в качестве следственного органа. В работе может использоваться анонимная информация, полученная по телефону горячей линии, а информаторам гарантируется конфиденциальность.

Стандарты деятельности Государственного аудитора Калифорнии[20]должны соответствовать федеральным стандартам, установленным Генеральным контролером США. Руководитель Бюро государственного аудита штата Калифорния должен непрерывно гарантировать:

– высокую профессиональную подготовку аудиторов Бюро, соответствие требованию непрерывного обучения и повышения квалификации аудиторов;

– независимость и отсутствие личной заинтересованности аудиторов в ходе реализации контролирующих полномочий, отсутствие конфликта интересов;

– профессионализм оценок полученной информации;

– контроль качества, объективность системы оценивания деятельности аудитора со стороны коллег;

– соблюдение стандартов организации работы и отчетности, включая надлежащее планирование, сбор доказательств и детальную непротиворечивую регламентацию внутренних процедур.

Деятельность Бюро финансируется из специального Фонда государственного аудита Калифорнии, действующего на основе принципа «непрерывного ассигнования» (continuousappropriation), что означает независимость финансирования Бюро от того, принят или нет бюджет на текущий финансовый год. Государственный аудитор штата Калифорния утверждает расходы Фонда и текущие платежи, однако они должны быть непосредственно связаны с организацией деятельности данного контролирующего органа. Такие гарантии финансирования указывают на то, что цели создания и деятельности Государственного аудитора Калифорнии носят бессрочный характер и одновременно позволяют обеспечить независимость аудита при проведении государственного регионального финансового контроля.

По результатам деятельности Государственный аудитор Калифорнии составляет обобщенные отчеты с рекомендациями о законодательных поправках и необходимости совершенствования правоприменительной практики, причем анализ публичных расходов в сфере образования занимает далеко не последнее место: ежегодно принимается несколько отчетов и множество рекомендаций по данной проблематике. Хотя юридически рекомендации не обязательны к исполнению, адресат обязан отчитываться перед Государственным контролером Калифорнии о выполнении рекомендаций и внедрении их в административную практику на протяжении определенного времени: спустя 60 дней, 6 месяцев и один год[21].

Помимо законодательных изменений Государственный аудитор Калифорнии анализирует законопроекты, внесенные не только на рассмотрение легислатуры штата, но и в Конгресс США.

Например, в отчете Государственного аудитора Калифорнии от 18 сентября 2007 года[22]содержится детальный анализ предложенных изменений федерального законодательства, регламентирующего Программу предоставления федеральных образовательных займов семьям студентов (Federal Family Education Loan,FFEL). Отчет содержит вывод о том, что предполагаемые изменения на уровне федерального законодательства организационной структуры управления данной программой, в частности изменения, касающиеся модели управления гарантиями по таким образовательным займам и компетенции органов штата и уполномоченных организаций штата, могут в результате уменьшить объем федерального финансирования на 24 млн долл. США[23].

Повышенное внимание Государственного аудитора Калифорнии к Программе предоставления федеральных образовательных займов семьям студентов объясняется тем, что она представляет собой одну из двух основных федеральных целевых программ помощи студентам, действующих в данном штате (вторая – Программа «Кэл Грант» (Cal Grant)[24], позволяет студентам, включая студентов частных вузов, получить на безвозмездной и безвозвратной основе наличные денежные средства на покрытие расходов на питание, проживание, в некоторых случаях – учебную литературу и транспорт).

Таким образом, реализуя региональный финансовый контроль, Бюро государственного аудита штата Калифорния выполняет важнейшую функцию оптимизации управления публичными расходами в образовании.

На ведомственном уровне региональный финансовый контроль в штате осуществляет Правовое и ревизионное управление Министерства образования Калифорнии, а именно, Отдел аудиторских проверок и расследований. Отдел организует как внутренний аудит, так и внешний, а также расследует финансовые правонарушения и выявляет факты нецелевого либо противозаконного использования федеральных и региональных публичных финансов уполномоченными агентствами и образовательными учреждениями.

Главный финансовый инспектор муниципальной административно-территориальной единицы и глава специализированной муниципальной единицы, если она существует, осуществляют финансовый контроль на местном уровне. В структуру органов управления городским округом обычно входит самостоятельная служба аудита и финансового контроля. Так, в городском округе Сан-Диего (штат Калифорния) Департамент аудита и финансового контроля (далее также Департамент) наряду с проведением ежедневных ревизий и проверок реализует полномочия по управлению и возврату «невостребованных средств» (денежные средства, например, чеки, не предъявленные к оплате более 6 месяцев).

Деятельность Департамента аудита и финансового контроля Сан-Диего подчинена принципам фискальной устойчивости, ориентирована на получателя муниципальной услуги, непрерывное совершенствование работы и организации управления. Согласно уставу округа и принятым правилам бухгалтерского учета Департамент обслуживает финансовые операции всех прочих департаментов и агентств округа, а также специальных округов, действующих на территории Округа Сан-Диего, например, Единого школьного округа Сан-Диего[25], устанавливает и контролирует систему финансового учета и отчетности, отчитывается перед Советом управляющих округа (далее также – Совет) или Административным главой округа[26].

Обязательный аудит проводится Департаментом в следующих случаях:

– должность руководителя Департамента остается вакантной;

– аудит обязателен в соответствии с законом либо приказом;

– по запросу Совета управляющих Округа;

– по особому решению Департамента при наличии необходимости в этом;

– по запросу любого муниципального служащего, когда такой запрос одобрен Советом.

Департамент ежегодно отчитывается перед Советом управляющих Округа Сан-Диего. Аудитор Департамента аудита и финансового контроля Сан-Диего вправе запрашивать любую информацию у муниципальных служащих и сотрудников муниципальных учреждений. В случае отказа предоставить какую-либо информацию, аудитор вправе подать Совету представление о временном отстранении соответствующего работника до выполнения обоснованных требований аудитора. Окончательное решение о временном отстранении без сохранения виновному заработной платы может принять исключительно Совет. Также аудитор Департамента уполномочен проводить расследование по любым претензиям к местному казначейству, связанным с выплатой денежных средств.

Наряду с муниципальным административно-территориальным образованием общего назначения на той же территории может действовать специализированный округ, который также включает в себя органы финансового контроля. Вместе с тем, реализация финансового контроля таким органом или должностным лицом имеет ключевое значение в основном в фискально независимых школьных округах, имеющих право собирать и администрировать местные налоги. В Едином школьном округе Сан-Диего контрольно-счетные функции выполняет специальная группа в отделе бухгалтерского учета, возглавляемая Старшим финансовым контролером.

В самостоятельных образовательных учреждениях, например, чартерных школах[27], вузах, осуществляется внутрихозяйственный финансовый контроль, который реализуется через контрольно-ревизионные отделы соответствующих образовательных учреждений.

Например, Отдел финансового контроля (Audit Division) Массачусетского технологического института проводит финансовый аудит, контролирует выполнение требований законодательства и предписаний, а также совершенствует методики отчетности и аудиторской деятельности. На основе собранной информации Отдел периодически представляет доклад руководству вуза об изменениях в управлении и организационной структуре, которые необходимы для повышения качества образовательной услуги[28].

Как и в случае с другими органами финансового контроля в США, деятельность Отдела не замыкается исключительно на финансовом контроле, поскольку на это подразделение дополнительно возложены задачи по организации контроля исполнения законодатель­ства и внутренних вузовских политик сотрудниками кафедр, лабораторий и центров Института.

Непосредственное содержание финансового контроля в области финансирования образования состоит в проведении проверок, ревизий и анализа информации с целью выявления нецелевого, неэффективного либо противозаконного использования публичных финансовых ресурсов, прежде всего, органами управления местныхобразовательных систем, администрациями чартерных и частных школ, а также распорядительными органами вузов, значительно реже –профильными исполнительными органами штатов. Единство органов финансового контроля разного уровня обеспечивается руководящей ролью стандартов проведения аудита, разрабатываемых ГКФУ.

Характерной особенностью финансового контроля в сфере образования в США является установление значительного количества специфических финансовых нормативов и показателей, которые указывают на эффективность использования публичных финансов.

Так, Комиссар образования штата Техас контролирует, чтобы показатель «благосостояние на учащегося» не превышал 305 тыс. долл. США. Этот показатель равен стоимости всего налогооблагаемого имущества школьного округа, поделенной на количество учащихся в округе. Если выявляется, что по итогам отчетного периода данный показатель вышел за рамки установленных границ, региональное законодательство предписывает Комиссару направить властям округа предписание об объединении с соседним округом либо принятии учеников-нерезидентов из другого округа.

Таким образом, можно говорить о высокой превентивной роли финансового контроля в сфере образования, поскольку полно оценить эффективность реализации финансового контроля можно лишь в контексте принятых по его итогам управленческих решений.

---