В сфере образования в настоящее время сложился поистине громадный нормативно-правовой массив на всех уровнях – федеральном, региональном, муниципальном. Критический объем этого массива практически выходит из под контроля субъектов законодательного нормотворчества федерального и регионального законодателя, не говоря уже о муниципальном уровне. Достаточно привести еще раз ранее называвшиеся цифры: почти полутысячи законодательных и подзаконных актов действуют в настоящее время только на федеральном уровне (к 1999 году эта цифра составляла 462 акта[57]). Правовые нормы, регулирующие те или иные отдельные комплексы отношений, связанных или вытекающих из деятельности в сфере образования, содержатся более чем в сорока федеральных законах и свыше двадцати указов Президента Российской Федерации. До сих пор действует немало «старых» нормативно-правовых актов советского периода, причем некоторые относятся еще к 30-м годам прошлого столетия. В каждом субъекте РФ также действует немногим меньше образовательных нормативно-правовых актов различной юридической силы[58]. Эти данные отражают положение дел начала нынешнего столетия. Очевидно, что эти цифры изменились в настоящее время в еще большую сторону, хотя, к сожалению, системный анализ образовательного нормативно-правового массива пока еще не проведен.
Все это, безусловно, создает существенные трудности в правовой работе органов исполнительной власти и образовательных учреждений и инициирует условия для юридических коллизий и необоснованных решений, сказывающихся на судьбах конкретных людей. Тем самым резко возрастает актуальность проведения систематизации действующего образовательного массива, и, прежде всего, кодификации законодательства об образовании на федеральном уровне.
Обратимся кратко к характеристике понятий систематизации, главным образом, законодательства, и его кодификации, представленной в теоретико-правовой литературе.
Под систематизацией законодательства принято понимать деятельность уполномоченных государственных и негосударственных органов, организаций, учреждений по упорядочению нормативных (законодательных) актов, приведению их в упорядоченную, согласованную систему. Национальное законодательство практически всех современных государств представляет обширное (порой трудно обозримое) нормативное хозяйство, состоящее из разноуровневых законодательных массивов, внутри которых нормативные акты отличаются своей тематической (предметной) направленностью, сферами действия, объемом нормативного материала, юридической силой и др. При этом нормативное хозяйство весьма динамично: одна часть нормативных актов подвергается изменениям, дополнениям, определенная часть актов подлежит отмене. Законодательство постоянно дополняется вновь принятыми актами. Юридическим средством обеспечения доступности и работоспособности законодательства является его систематизация. В процессе систематизации нормативный материал подвергается определенной обработке, в результате которой нормативные акты располагаются в определенном порядке: распределяются (классифицируются) по разделам, рубрикам т.е. упорядочиваются, приводятся в определенную систему. Это носит названиевнешнейсистематизации.Внутреннийже аспект систематизации направлен на обеспечение единства правовых норм, устранение коллизий и пробелов в правовом регулировании, издержек юридической техники при изложении правовых норм. В зависимости от состояния законодательства, целей систематизации каждый из отмеченных ее аспектов применяется порознь либо комбинированно.
Значение систематизации законодательства, как можно видеть, исключительно велико и заключается, прежде всего, в следующем:
- научно обоснованная систематизация, предполагающая анализ и переработку действующих нормативных актов, группировку их по определенной схеме, создание внутренне единой непротиворечивой и согласованной системы нормативного материала, является необходимым условием дальнейшего совершенствования законодательства, повышения его эффективности, устранения его пробелов и освобождения от устаревших предписаний;
- приведение законодательства в логически последовательную, упорядоченную и непротиворечивую систему нормативных актов, является важным требованием эффективного осуществления права гражданами, должностными лицами государства. Систематизированное законодательство удобно для оперативного поиска и надлежащего толкования необходимых правовых норм. В этом смысле систематизация выступает одной из важных гарантий законности правоприменительной деятельности;
- презумпция знания закона гражданами обязывает государство обеспечить обозримость и доступность законодательства, гарантировать возможность беспрепятственного пользования населением нормативной правовой информацией. Систематизация законодательства, таким образом, создает удобства в пользовании правовой информацией, на этой основе повышается действенность правовых средств, создается благоприятная среда действия права.
В современной юридической практике используются следующие четыре основных способа систематизации нормативно-правовых актов, которым соответствуют виды систематизации:
1)сбор, обобщение нормативно-правовых актов государственными и иными организациями по предмету их деятельности (учет);
2) объединение, «инкорпорирование» нормативных правовых актов по тем или иным признакам в различные сборники, собрания (инкорпорация);
3) укрупнение или консолидирование множества нормативных актов по одному и тому же или нескольким взаимосвязанным вопросам в один акт (консолидация);
4) подготовка и принятие новых кодифицированных актов на основе переработки содержания действующих нормативных правовых актов, а также введения в действие для регулирования данного вида отношений (кодификация)[59].
Для решения задачи наиболее целесообразной для образовательного законодательства систематизации многими исследователями в области образовательного права и практических специалистов системы образования признается именно кодификация, хотя эта тема пока еще носит дискуссионный характер[60]. Прежде, чем перейти непосредственно к анализу темы кодификации образовательного законодательства, вновь обратимся к теоретической характеристике понятий «кодификация» и «кодекс».
Кодификация как способ систематизации есть упорядочение юридических норм в процессе правотворческой деятельности, издание на этой основе единого, юридически и логически цельного кодифицированного акта (основ, кодекса, устава, положения и др.). Современное понимание кодификации отлично от его понимания в римском праве, где это понятие охватывало собрание всех законов, окончательно регулирующих право или одну какую-нибудь его отрасль. Главная функция и важнейшая особенность кодификации в ее современном звучании - изменение содержания правового регулирования, придание ему комплексного системного характера. С этой точки зрения, кодификация являетсявысшейформой систематизации, которая обеспечивает коренную переработку действующего законодательства в той или иной сфере регулируемых им отношений и придающая ему на этой основе новое качество. Кодификация выступает как средство (способ) совершенствования и упорядочения законодательства и проводится с той целью, чтобы: а) объединить и систематизировать апробированные в течение достаточно длительного времени действующие установления, б) уточнить (переработать) их содержание и в) изложить с соблюдением требований законодательной стилистики и законодательной техники. Тем самым обеспечивается максимально возможная полнота регулируемых данным кодифицированным актом общественных отношений. Критика кодифицируемого законодательства, являющегося основой кодификации, позволяет устранить противоречия и несогласованность действующих норм права, придать им совершенную форму.
Принципиально выгодная особенность кодификации состоит в том, что она обеспечивает выполнение в правовой системе двух важнейших задач:
1) упорядочивает законодательство и
2) качественно совершенствует его.
Кодификация в этом смысле является уже не только высшей формой систематизации, но и, подчеркнем особо, ивысшей формойправотворчества. Кодификация всегда преследует установление новых норм, отвечающих в наибольшей мере потребностям общественной практики, устраняющих пробелы и дефекты в правовом регулировании и обладающих качеством оптимальных регуляторов в данных условиях. В результате кодификации, которая по своему характеру и значению может быть всеобщей отраслевой и специальной[61], принимается сводный кодификационный акт.
Кодификационным актом является акт правотворчества, системно регулирующий определенную сферу отношений. Такой акт обладает определенными отличительными внешними признаками: а) имеет наименование, указывающее на вид данного конкретного акта, - «кодекс», «положение», «устав.) и т.д.; б) структурно делится на части, разделы, главы, среди которых выделяются «общая часть», раздел или глава, носящие название « общие положения», («основные положения»); в) обычно утверждается актом соответствующего правотворческого органа - законом, указом, постановлением. Момент вступления такого акта в силу определяется зачастую не в общем порядке, предусмотренном для актов данного органа, а путем установления твердой даты, как правило, довольно отдаленной от момента принятия самого кодификационного акта.
Внешним признаком кодификационного акта, жестко связанным с его сущностью и содержанием и во многом ими определяемым, является наименование этого акта. В современной практике правотворчества используются различные виды кодификационных актов, имеющих достаточно устоявшееся свое наименование: «Основы законодательства», «Кодекс», «Положение», «Устав», «Правила», «Инструкция».
В российской правовой доктрине кодекс традиционно понимается как своего рода «венец» законотворчества, как высший результат и наиболее действенная форма (способ) упорядочения отраслевого законодательства.
В отечественной научной и словарно-справочной литературе по проблемам практического законотворчества, в ряде нормативных правовых источников указывается на ряд наиболее характерных черт кодекса как одной из форм закона. Эти черты в сжатом виде могут быть сведены к следующему.
- кодекс – этосистематизированный сводактов, правил, норм, который единообразно регулирует определенную сферу общественных отношений;
- кодекс – форма закона, содержащегонормы, наиболее полно и комплекснорегулирующиедостаточно большой кругобщественных отношений, относящихся к сфереобщественной жизни;
- для кодекса характернынаибольшая стабильность и своеобразное доминирующее положениев соответствующей отрасли права;
- кодекс – этоосновной законодательный акт, с которым своеобразносоотносятся иные акты данной отрасли права (законодательства);
- нормы кодексаявляются приоритетнымипри регулировании общественных отношений нормами актов смежных отраслей;
- кодекс принимается в условиях,когда необходимо создать или конкретным образом изменитьправовое регулирование в той или иной сфере, либопри накоплении громадного нормативного массива,требующегоновых способовего структурирования;
- кодексу свойственнасложная структура,что выражается в наличии частей, разделов, глав, абзацев, статей, частей и пунктов статей;
- содержанию кодекса свойственнынаибольший нормативный объем, масштабностьрегулирования, установления принципов и уровней основных элементов этого регулирования;
- кодекс принимаетсяпо предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, причем речь идет о предметах, требующих единообразного регулирования;
- кодекс содержитвсю или основную массу норм,регулирующих ту или иную сферу общественных отношений;
- основной целью кодекса являетсяобеспечение единообразногорегулирования той или иной сферы общественных отношенийв масштабах всей страны.
- расположение правовых норм в кодексе производится впорядке, отражающем систему данной отрасли права.
- кодекс – законодательный акт,непосредственно выражающий собой существование единого правового пространства в определенной сфере общественных отношений в масштабе всего государстванезависимо от его (государства) формы устройства – унитарной или федеративной. Существование законодательного акта в форме кодекса у субъекта федерации возможно лишь по специальному согласованию федеральных и региональных законодательных органов или конституционному установлению (либо по установлению специального федерального закона).
- нормы статей кодекса имеютпрямоедействие, т.е. правоприменитель (органы правления, суд, правоохранительные органы, должностные и иные уполномоченные лица этих и иных органов) при принятии правового решения руководствуются непосредственно нормами данного кодекса.
Внимательный анализ названных черт-признаков кодекса как специфической разновидности законодательного акта дает достаточно оснований для утверждения, что существующее положение в образовательном законодательстве и в образовании в настоящее время в целом практически полностью «подготовлено» для создания Кодекса в сфере образования. В период 2000-2002 гг. рядом ученых и специалистов в области образовательного права, среди которых заслуженную роль одного из инициаторов «образовательно-правового движения» играл д.ю.н., проф. В.М. Сырых, были определены варианты эффективной систематизации, в том числе кодификационной работы, в области образовательного законодательства. Среди них были обозначены такие пути:
Первыйпуть - принятие кодекса об образовании Российской Федерации, который позволил бы аккумулировать и интегрировать все положительное в существующем законодательстве и стал бы единым, авторитетным и эффективно действующим образовательным законом прямого действия на территории всего государства.
Второйпуть представляет собой последовательное увеличение массива законодательных актов посредством разработки и принятия федеральных законов в определенной последовательности, с учетом реальных требований современности, но имея конечной целью также разработку кодекса об образовании на основе уже достаточно полно разработанной законодательной базы в области образования.
Третийпуть состоит в необходимости разработки федеральных законов по мере возникновения и «смягчения» «острых» ситуаций в системе образования, разрешение которых можно осуществить только законом.
Положительный момент первого пути развития, т.е. движения по пути разработки и принятия Кодекса РФ об образовании, казалось бы, очевиден. Вместе с тем есть ряд моментов, которые могут рассматриваться в качестве препятствий для быстрой разработки и принятия такого законодательного акта, и которые являются одним из аргументов для противников создания Кодекса об образовании.
Во-первых, имеется немало противников кодификации образовательного законодательства со стороны представителей как различных отраслей правовой науки, цивилистической, и, прежде всего, гражданского права.
Во-вторых, создание в короткий промежуток времени универсальной и в то же время качественной комплексной и кодифицированной законодательной базы образования невозможно в условиях отсутствия достаточно развитой законодательной базы. Это дает основание для вывода о предпочтительности третьего пути совершенствования системы образовательного законодательства.
В-третьих, есть определенные трудности, связанные с отсутствием специалистов в области именно в области образовательного нормотворчества их целенаправленной подготовки, отсутствуют и системные исследования проблем нормотворчества в сфере образования.
Тем не менее, проект такого Кодекса, точнее, его Общей части, для сферы образования разработан в России впервые в 2003 году (заметим, что в мире образовательный кодекс существует и действует только во Франции[62]).
Идея разработки Кодекса об образовании впервые была сформулирована в комитетах по образованию и науке Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания в 1996 году. В 2000 году в соответствии с Планом совместной законопроектной деятельности этих двух комитетов и Министерства образования России была сформирована рабочая группа по разработке Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании (руководители В.А. Миронов, О.Н. Смолин, Е.Е. Чепурных). Всего над этим проектов работали 38 специалистов в области образования и образовательного права[63].
Настоящий проект явился результатом первого опыта представить нормативное правовое регулирование общих вопросов образования на уровне кодифицированного акта - Общей части Кодекса Российской Федерации об образовании. В проекте нашли свое воплощение многие концептуальные идеи, отражающие объективную необходимость совершенствования и, в первую очередь, оптимизации в самых разных измерениях как самого действующего образовательного нормативно-правового массива, так и деятельности различных субъектов нормотворческой деятельности в области образования. Суть всех правовых новелл проекта может быть сведена к следующему:
1) разработана оригинальная структура Общей части Кодекса, в основе которой лежит выявление и выделение собственных институтов законодательства об образовании и их органичное дополнение комплексными институтами, образуемыми на стыке законодательства об образовании с такими ведущими отраслями права, как гражданское, трудовое, административное и социальное право;
2) осуществлено более детальное и системное регулирование образовательных отношений как самостоятельного вида общественных отношений. В проекте особое внимание уделено определению правового статуса участников образовательных отношений, систематизации юридических фактов, влияющих на процессы возникновения, изменения или прекращения образовательных отношений;
3) уточнены специфика предмета и метода правового регулирования законодательства об образовании, а также конкретизация связи данной отрасли законодательства с другими отраслями законодательства Российской Федерации;
4) компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования приведены в соответствие со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Действующее законодательство об образовании в этой части противоречит действующей Конституции РФ;
5) осуществлена систематизация основных прав и обязанностей педагогических работников образовательных учреждений всех типов и закреплением их на законодательном уровне;
6) закреплены на законодательном уровне системы государственно-общественных и общественных объединений (организаций), определением их функций в управлении сферой образования и порядка нормативно-правового регулирования деятельности этих объединений (организаций);
7) нормативно закреплены основы международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере образования;
8) уточнены и конкретизированы нормативно-правовые предписания административного права по вопросам управления сферой образования на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
9) проведены уточнения и конкретизация положений Закона РФ "Об образовании" по вопросам социальной защиты обучающихся (воспитанников). Значительная часть норм, содержащихся в нормативно-правовых актах Правительства Российской Федерации, поднята в проекте на уровень законодательного регулирования;
10) закреплены особенности правового регулирования трудовых отношений педагогических работников, имущественных отношений в образовательной сфере, а также особенностей финансирования образовательной сферы и осуществления налоговой политики государства в области образования. Особое внимание в проекте уделено закреплению финансово-экономической самостоятельности образовательных учреждений;
11) осуществлено восполнение пробелов законодательного регулирования (основаниями привлечения обучающихся к дисциплинарной и материальной ответственности, конкретизацией норм трудового права относительно оснований привлечения к дисциплинарной ответственности педагогических работников);
12) проведена детализация порядка привлечения к дисциплинарной ответственности обучающихся, а также приведены нормы по вопросам привлечения к дисциплинарной ответственности педагогических работников в соответствие с нормами международного права;
1З) осуществлено конституирование комиссии по охране прав обучающихся, призванной создать дополнительные правовые гарантии реализации конституционного права граждан на образование, обеспечить выработку решений органов управления образовательным учреждением с обучающимися по наиболее острым вопросам образовательного процесса.
Благодаря отмеченным и иным новеллам, содержащимся в проекте Кодекса об образовании, представилось возможным:
устранить значительную часть декларативных и недостаточно эффективных норм права, не способных обеспечивать реализацию конституционных прав граждан России на образование, а также успешное проведение политики государства в сфере образования;
более полно отразить в законодательстве Российской Федерации принципы и общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации;
сократить число пробелов и случаев неоправданного дублирования законодательством об образовании нормативных предписаний других отраслей права и законодательства;
устранить значительную часть противоречий как между нормативно-правовыми актами системы законодательства образования, так и между ними и нормативно-правовыми актами других отраслей российского права и законодательства;
поднять на уровень законодательного регулирования значительную часть отношений в сфере образования, первичное исходное регулирование которых пока традиционно осуществляется в форме подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых Правительством Российской федерации либо органами управления и образования[64].
В 2004-2005 гг. произошли значительные политико-правовые перемены в целом в обществе и в сфере образования, в частности. Их анализ не входит в задачи авторов настоящего исследования. Подчеркнем лишь то важное обстоятельство, что пока ни образовательное научно-педагогическое сообщество, ни руководство Министерства образования и науки РФ, ни политическое руководство страны оказались так и не готовы пока к восприятию идей кодифицирования образовательного законодательства, ни к практическим предложениям в виде проекта Кодекса РФ об образовании. Между тем, предлагаемые Минобрнауки РФ шаги по совершенствованию образовательного законодательства в виде нового увеличения числа законов по отдельным, прямо скажем, «мелким» для Закона, вопросам, лишний раз подчеркивают, что только и именно кодификация законодательства образовании есть важнейшее условие и основа оптимизации, как законодательства, так и в целом правотворческой работы.
_______________________