ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Глава 1. Право на образование в России

1.1.Понятие и содержание права на образование в Конституции Российской Федерации


В настоящее время основным фактором развития общества принято считать состояние его системы образования.

Такое утверждение не совсем точно. Вернее сказать, что мощным фактором экономического и социального развития общества является уровень знаний его членов. Этот уровень определяется обучением.

Обучение представляет собой процесс, который начинается задолго до того, как человек приступит к образованию, если под обучением понимать передачу знаний от человека к человеку, от общественной системы (или подсистемы) к человеку. Хотя и принято считать, что образованность населения - фактор развития общественных отношений, но и само обучение существенно зависит от уровня производственного и культурного развития общества. Достаточно вспомнить первобытное общество, в котором обучение было вплетено в повседневную жизнь членов общины. И только с появлением значительного запаса знаний вместе с возможностью излагать их с помощью письма возникла необходимость выделить процесс обучения в самостоятельный вид деятельности. Лишь тогда, когда в обществе создаются учреждения, специализированные на обучении, можно говорить об образовании. Образование становится видом обучения, но обучение в первоначальном смысле сохранило свое значение: первые образы и понятия, навыки и умения, знания об окружающем мире человек получает в самый начальный период своей жизни, чаще всего в семье, но нередко в специализированных воспитательных учреждениях.

Образование в широком смысле слова представляет собой процесс, в ходе которого «происходит передача от поколения к поколению знания всех тех духовных богатств, которые выработало человечество, усвоение результатов общественно-исторического познания, отраженного в науках о природе, обществе, в технике и искусстве, а также овладение трудовыми навыками и умениями». Оно - «необходимое условие подготовки к жизни и труду, основное средство приобщения человека к культуре и овладения ею; фундамент развития культуры».

В современном обществе по достижении определенного возраста наряду с обучением, так сказать, неорганизованным, человек получает образование.

Толкование термина «образование» следует давать в соответствии с действующим законодательством. В преамбуле Закона «Об образовании» говорится, что образование представляет собой «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)». Конечно, нельзя не отметить и другие признаки образования, указанные в российском законодательстве. Итак, образование осуществляется в соответствии с государственными стандартами. Констатация достижения ценза - это результат многочисленных аттестаций, который фиксируется в соответствующем документе.

С начала 90-х годов прошлого столетия в Российской Федерации появились дополнительные формы получения образования - вне учреждения: семейное образование и экстернат. При этом об образовании можно говорить лишь в том случае, если обучающийся прошел текущую и итоговую аттестацию и получил соответствующий документ.

Именно в этом смысле ст. 43 Конституции РФ признает за каждым право на образование.

Необходимо отметить, что нормы ст. 43 Конституции в полной мере отвечают нормам международного права. Для этого достаточно сравнить ее со ст.ст.13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого ООН 16 декабря 1966 г.

Прежде всего, в ч.1 ст.13 Международного пакта, как и в Конституции, провозглашается, что участники Пакта признают право каждого человека на образование. В ч.2 той же статьи Пакта установлено, что начальное образование должно быть бесплатным и обязательным для всех, а также страны-участники должны стремиться к введению бесплатного среднего образования во всех его формах, включая профессионально-техническое образование. В соответствии с этим сформулирована ч.2 ст.43 Конституции. В той же норме Пакта предусматривается, что высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. В конституции РФ установлено, что способности каждого к высшему образованию определяются на основании конкурсного отбора.

В Конституции РФ право на образование признано естественным и неотъемлемым в числе других прав и свобод человека. Однако надо оговориться: право на образование (в отличие, например, от права на жизнь, здоровье, свободу) может быть признано за человеком лишь на определенном этапе развития общества (накопление и систематизация достаточного массива знаний) и при наличии соответствующего экономического потенциала государства, который позволял бы создавать систему образовательных организаций. Но поскольку в Конституции право на образование стоит в ряду с другими правами и свободами, можно сделать выводы.

В ст.2 провозглашены человек, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Необходимо также обратить внимание на преамбулу Конституции, в которой многонациональный народ России утверждает права и свободы человека. Следовательно, право на образование среди других естественно и неотъемлемо. Оно существует прежде норм Конституции и других юридических норм, которые это право признают и защищают. Следует поддержать точку зрения о том, что эти права провозглашены «существующими объективно, а не по воле законодателя, не октроированными, а дозаконотворческими и внезаконотворческими, жестко ограничивающими государственную власть, описывающими сферу неотъемлемой свободы». Они признаются «основными субъективными правами не в каком-то философском, моральном или социологическом, а в собственном юридическом смысле - признаются критерием правового качества законодательства и государственного управления, действуют непосредственно и защищаются судом».

Второе обстоятельство заключается в том, что в соответствии с ч. 4 ст.15 и ч. 1 ст.17 Конституции права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. К настоящему времени сформировалась развитая система международных соглашений, регулирующих отношения в области прав человека, и созданы механизмы контроля за их соблюдением государствами-участниками. Здесь стоит упомянуть такие акты, как: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый ООН 16 декабря 1966 г, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г.

Право на образование в современном его понимании, как уже отмечено выше, принадлежит человеку не извечно, а появляется лишь на поздних этапах развития общества. Но оно должно быть признано естественным в силу того, что органически связано с другими естественными, дозаконотворческими правами.

Прежде всего следует указать на его связь с рядом прав, которые закреплены в других статьях Конституции и которые в полном смысле слова являются естественными и неотъемлемыми. Надо вспомнить, что образование является одной из форм обучения. Обучение в широком смысле слова представляет собой поиск, сбор и переработку информации обучающимся (разумеется, с целью возможного последующего использования). В ч.4 ст. 29 Конституции специально установлено право каждого на поиск и получение информации. Здесь не ограничен круг источников, где может находиться информация, нужная искателю. Она может быть скрыта в окружающей природной среде, находиться у отдельных групп и организаций, ее могут распространять средства информации и т.д. В Конституции лишь конкретизируется право на доступ к определенному виду информации: культурным ценностям (ч. 2 ст.44). Причем несмотря на уточнение этой нормы имеется в виду право пользования учреждениями культуры, можно сделать вывод, что культурные ценности, к которым вправе получить доступ каждый, находятся не только в учреждениях культуры. Да и к учреждениям культуры принадлежат не только библиотеки, музеи, архивы, но также и учебные заведения. Право искать и собирать информацию настолько же естественно, как и право жить.

Собирая информацию, человек невольно или целенаправленно ее обрабатывает: систематизирует, сохраняет, делает выводы и т.д. Здесь он тоже свободен. Эта его возможность также естественна и неотчуждаема, как сама жизнь. Право на свободу мысли также признано Конституцией (ч.1 ст.29). Эта норма конкретизирована в ч.1 ст.44 Конституции, где каждому гарантирована свобода литературного, художественного, технического и других видов творчества.

По этим причинам в контексте норм главы 2 Конституции право на образование является естественным, неотчуждаемым и принадлежит каждому от рождения (ч.2 ст. 18 Конституции).

Причем, оно является именно субъективным правом в том смысле, как это принято считать в общей теории права: мера или пределы дозволенного поведения субъекта. Субъективное право - составная часть правоотношения. В этом смысле, при нарушении права в какой бы то ни было форме, обладатель его имеет возможность обратиться за защитой к органам государства и даже к международным организациям. Защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.2 Конституции).

Нельзя не согласиться с позицией Баглая М.В., который полагает: «Конституционные права и свободы являются главным элементом конституционных правоотношений. Эти правоотношения возникают между человеком (гражданином) и государством, порождая обязанность государства защищать и охранять основные и другие права и свободы каждого отдельного (гражданина). Он вправе не просить, а требовать защиты прав, которые государство признало естественными и неотъемлемыми. Правоотношения по поводу основных прав и свобод отличаются от правоотношений по поводу прав особым механизмом защиты и силой прямого действия Конституции». Такую позицию разделяют другие авторы.

Конституционные права принадлежат каждому человеку в полном объеме и защищаются государством, независимо от каких бы то ни было второстепенных (с точки зрения Основного Закона) обстоятельств. Эти обстоятельства могут не позволить человеку воспользоваться своими правами, но последние не теряют своей категоричности и безусловности. Это относится и к праву на образование. Попытки поставить это свойство конституционных прав под сомнение лишены оснований. Как утверждается в одной из последних публикаций, «право на образование… - это свобода получать образование в соответствии с убеждениями родителей, собственными желаниями и возможностями. Это означает, что Конституция может безусловно гарантировать лишь то, что получение образования не является привилегией: каждый человек, независимо от пола, национальности, социального происхождения и даже способностей, вправе получать любое образование; но это не означает, что человек получит не только надлежащее образование, но и минимально необходимое для занятия определенной деятельностью - по причине отсутствия у конкретного человека способностей или материальных средств для получения такого образования.

Все остальное в сфере права на образование - это, в лучшем случае, условные права, которые реализуются не в зависимости от способностей и желания человека, а от материальных условий жизни конкретного общества, уровня цивилизованности законодательства и политики конкретного правительства». Руководствуясь такой логикой, каждое право и каждую свободу (в том числе право на жизнь) можно легко объявить условными. Отсюда совсем недалеко до того, чтобы объявить их не абсолютными и основополагающими со всеми вытекающими из этого последствиями. Нежелание субъекта воспользоваться своим правом или отсутствие у него материальных условий для его обеспечения в конечном счете также являются актами его свободной воли. Но это не дает оснований другому субъекту и даже государству ставить под сомнение естественные, существующие до появления государства права и свободы данного лица.

Конституция РФ (ст. 12) провозглашает, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Отсюда однозначно следует, что при решении всех других вопросов государственного и общественного устройства исходным положением являются естественные права и свободы человека. Им отдается приоритет даже тогда, когда решается вопрос об основах конституционного устройства государства. При возникновении коллизии между правами человека и другими принципами конституционного строя приоритет имеют субъективные права.

Несмотря на свое естественное и дозаконотворческое происхождение, несмотря на положения международного права и Конституции РФ, права и свободы не являются безграничными. Они имеют естественные пределы. Такие ограничения присущи и праву на образование.

Пределы его естественны, как и само это право. В условиях современного развития народонаселения, когда в крупных городах порой на каждого человека приходится менее одного квадратного метра земли, то даже обучение, то есть усвоение информации, приобретение умений и навыков, может создавать помехи для жизни других людей. При возникновении конфликтов необходимо руководствоваться конституционным принципом: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц» (ч.3 ст.17). Поэтому обучение, сопряженное с громкими звуками (репетиции на музыкальных инструментах), вибрацией жилых помещений (тренировки штангиста в многоэтажном жилом доме) и т.д., вполне можно рассматривать как нарушение прав других лиц. К этой же категории следует отнести и действия, вытекающие из ч.2 ст.29 Конституции, которая запрещает пропаганду всякого рода ненависти и вражды, пропаганду какого-либо превосходства одних людей над другими. Из этой статьи прямо не вытекает запрет усваивать идеи вражды и превосходства. Но из того факта, что запрещена такая пропаганда, следует запрет проповедовать такие идеи и в учебных аудиториях. Тем самым запрещено изучение таких идей в ходе любых занятий в учебных заведениях. Поэтому-то ст.14 Закона «Об образовании» предусматривает, что образование должно содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми, учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, уважать право обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений.

Еще одно естественное ограничение права на образование вызвано психофизиологическими особенностями человека, обусловленными его возрастом, способностями, состоянием здоровья. Причем, надо учитывать не только, скажем, аномально низкие способности человека, но и его предрасположенность к тому или иному виду занятий. Например, человека с ограниченной памятью и слабой нервной системой нельзя принимать на должность авиадиспетчера. Хотя с учетом непререкаемости права на образование у общества нет возможности запретить человеку освоение тех или иных не подходящих для него профессий, обязанность общества (и его выгода) состоит в том, чтобы помочь этому человеку в профессиональной ориентации.

Общим и естественным ограничением права на образование является также то обстоятельство, что в современном мире накоплено такое количество знаний, которое в полном объеме не в состоянии освоить ни один человек. Поэтому общество принимает на себя обязанность дать обучающемуся лишь определенный объем знаний и умений, достаточный для того, чтобы он мог выживать, успешно трудиться, приносить пользу другим людям и обществу в целом. Сферу знаний выбирает сам обучающийся, а объем информации в этой сфере определяется утвержденными государственными стандартами и примерными программами.

Конечно, каждый может в течение жизни переходить от одной программы к другой, расширяя свой кругозор. Здесь никакие запреты невозможны. Но повторное обучение на одной и той же ступени он может получать не бесплатно (за счет общества), а с оплатой образовательных услуг за счет своих средств.

Таким образом будучи естественным и неотъемлемым, право на образование не безгранично.

Хотя права и свободы - это определяющий фактор при строительстве права и государства, они не только имеют естественные ограничения, но и регулируются правом. Об их регулировании прямо говорит пункт «в» ст. 71 Конституции.

Регулирование выражается прежде всего в том, что государство стремится установить гарантии соблюдения прав и свобод, для чего в Конституции и других законах устанавливаются обязанности, вводятся запреты и ограничения для тех субъектов, от которых могут исходить покушения на права и свободы. В качестве одной из таких гарантий можно назвать положение ст.18 Конституции о том, что права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Это общее требование конкретизируется в нормах, адресованных отдельным органам, например, Министерству образования. В Постановлении Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 258 «Об утверждении Положения о Министерстве образования Российской Федерации» (с изменениями от 12 октября 2000 г., 30 января, 28 мая 2002 г., 22 августа 2003 г.) , установлено, что одной из основных его задач является осуществление государственной политики в области образования, обеспечивающей необходимые условия для реализации конституционного права граждан на образование и удовлетворения потребностей общества в квалифицированных работниках (п.п. 1 п. 4). В соответствии с этим Министерство реализует федеральные целевые программы в области образования; разрабатывает типовые положения об образовательных учреждениях; устанавливает для своих учреждений контрольные цифры приема всех категорий обучающихся; организует разработку федеральных образовательных стандартов и утверждает их федеральный компонент; обеспечивает разработку на основе государственных образовательных стандартов примерных образовательных программ, учебных планов и программ курсов; разрабатывает и утверждает положения о государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений и т.д. (п.5 Положения).

Второе направление регулирования - расширение перечня естественных прав и свобод. Хотя в Конституции РФ этот перечень наиболее полон, поскольку ей предшествует большой международный опыт решения этих проблем, тем не менее не исключено, что перечень может быть расширен. В ч.1 ст. 55 Конституции указано, что признание новых прав не означает умаления прав, уже закрепленных в Конституции.

Еще один способ регулирования - установление границ, точнее правил законодательного ограничения прав и свобод.

Здесь прежде всего следует отметить, что в ч.2 ст.55 Конституции прямо запрещено принимать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эта норма в полной мере относится и к праву на образование: оно не может быть отменено. Недопустимо также его «умаление». Надо полагать, что здесь имеется в виду непризнание права на получение бесплатного образования или другие постоянные, т.е. в ущерб человека лишения его в праве учиться.

И в то же время права и свободы человека могут быть ограничены. Возможны ограничения и в отношении права на образование. Основания для введения таких мер названы в ч.3 ст.55 Конституции.

Одним из них является необходимость защиты основ конституционного строя. При определении смысла данного критерия необходимо исходить из того, что существующий конституционный строй в полной мере соответствует правам человека, а значит, и праву на образование. Таким образом недопустимо использовать права человека с целью насильственного изменения существующего строя. Нельзя, пользуясь правом на свободы в образовании, покушаться на целостность Российской Федерации, на формальное равенство ее жителей.

Необходимость защиты нравственности является одним из возможных оснований ограничения права на образование. Конечно, при возникновении такой задачи придется решать два вопроса: 1) в какой мере образование покушается на нравственность; 2) как сочетаются нравы общества и интересы отдельного индивида либо группы индивидов. При выборе из этих альтернатив возникает опасность того, что общество будет навязывать индивиду свою точку зрения, в то время как индивид имеет право на свободу мнений. Примером здесь может служить ситуация, вызванная освещением событий недавней истории России в некоторых школьных учебниках: в них либо вообще не рассматривается Великая Отечественная война, либо она подается в искаженном свете. Представители старшего поколения возмущены этим фактом. Обществу надо выбирать между этим мнением, позицией авторов учебников и интересами воспитания молодежи. Для этого, возможно, придется пойти на некоторые ограничения свободы преподавания и ввести соответствующие положения в примерные программы для средней школы.

Образование может быть сопряжено с опасностью причинения вреда обучающимся, когда они, например, вовлекаются в учебные заведения так называемых тоталитарных сект. Ограничивая, либо даже запрещая деятельность таких сект и их учебных заведений, общество в лице государства ограничивает право человека в выборе учебных программ, а тем самым ограничивает и их право на образование.

Разрешение ч.3 ст.55 Конституции ограничивать права и свободы в целях защиты прав и законных интересов других лиц является продолжением ч. 3 ст. 17. Но здесь возникает вопрос о том, что такое «законные интересы». Здесь, видимо, надо согласиться с такой аргументацией: «С точки зрения идеологии прав человека естественные и неотчуждаемые права и свободы и так называемые «законные интересы» суть категории нерядоположенные. Первые составляют общий правовой статус человека и гражданина (основы правового статуса личности в смысле ст. 64 Конституции), куда «законные интересы» не входят. В частности, это означает, что интерес не должен быть законным, если он противоречит правам и свободам человека и гражданина. И наоборот, осуществление прав и свобод не может быть ограничено никакими законными интересами других лиц. Международные документы в области прав человека не упоминают ни о каких законных интересах». Другими словами, законные интересы подлежат защите на основе ч. 3 ст. 55 Конституции лишь в той мере, в какой они нашли выражение в естественных правах человека (даже если эти права не включены в перечень международных норм и норм Конституции РФ).

Наконец, права могут быть ограничены в случае необходимости обеспечивать оборону страны и безопасность государства. Эта норма конкретизирована в ч.1 ст.59 Конституции: «Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации». Следует безусловно согласиться с трактовкой понятия «Отечество», предложенной Баглаем М.В.: «Понятие "Отечество" относится к вечным ценностям, оно выражает связь каждого человека с его предками и их делами, в нем олицетворение героической истории, культуры, духовности многонационального народа России. Отечество - это безопасность и спокой­ствие сегодняшней жизни, нерушимость границ и прочность государственности».

Но эта обязанность распространяется не на каждого человека. От нее освобождены лица, которые не являются гражданами РФ, как это прямо вытекает из цитированной нормы Конституции. Что касается граждан, то их воинские обязанности в период мобилизации, в период военного положения и в военное время определяются федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Эта обязанность включает: призыв на военную службу по мобилизации, в период военного положения и в военное время; прохождение военной службы в период мобилизации, в период военного положения и в военное время; военное обучение в период военного положения и в военное время. В мирное время право мужчин на образование может быть ограничено обязанностью проходить срочную военную службу. В упомянутом выше Законе предоставлен ряд оснований, по которым они получают право на отсрочку от призыва или вообще освобождаются от несения воинской обязанности.

Одно из оснований освобождения от воинской обязанности установлено непосредственно в ч.3 ст. 59 Конституции: если убеждения гражданина или его вероисповедание противоречат несению военной службы. По поводу применения данной нормы иногда возникают споры. Некоторые должностные лица, ведающие призывом на срочную военную службу, полагают, что, при отсутствии закона об альтернативной службе, граждане не могут отказываться от призыва со ссылкой на свои убеждения и вероисповедание. Один из таких споров рассматривал Конституционный Суд РФ. В своем определении от 22 мая 1996 г. он отметил, что буквально закрепленное в ч. 3 ст. 59 Конституции Российской Федерации и не нуждающееся в конкретизации право граждан, чьим убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, на замену ее альтернативной гражданской службой является непосредственно действующим и должно обеспечиваться независимо от принятия федерального закона. При наличии таких оснований против гражданина во всяком случае не может быть начато уголовное или иное преследование. Статья 80 УК РСФСР (предусматривавшая ответственность за уклонение от очередного призыва на действительную военную службу; в настоящее время - ч.2 ст.339 УК РФ) по буквальному своему смыслу может быть распространена лишь на лиц, подлежащих призыву на такую службу, и не касается правоотношений, связанных с прохождением альтернативной гражданской службы. Конституционный Суд сделал вывод, что действия граждан, реализующих свое конституционное право на замену военной службы альтернативной гражданской службой, не могут расцениваться как уклонение без уважительной причины от военной службы и, следовательно, не подпадают под признаки уголовного правонарушения. Это определение Конституционного Суда сохраняет силу и в настоящее время. Дело в том, что действующий Федеральный закон о воинской обязанности и военной службе освобождает от воинской обязанности лиц, проходящих или прошедших альтернативную гражданскую службу (ст.23). Значит, граждане, претендующие на прохождение альтернативной службы, по-прежнему должны доказывать это свое право.

Указанные в данной статье ограничения могут быть введены только федеральным законом.

Вторая группа оснований, по которым возможно введение ограничений прав и свобод человека, - чрезвычайное положение (ч.1 ст.56 Конституции). Оно вводится на основе федерального конституционного закона. В ч.3 этой статьи прямо названы права и свободы, которые не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения. В этом перечне нет права на образование. Значит, оно может быть ограничено при введении чрезвычайного положения. Такие меры возможны в условиях острых межнациональных конфликтов, крупных общественных волнений с участием молодежи и тому подобных ситуациях. При этом уже ч. 1 ст.56 вводит условия для принятия таких мер. Во-первых, конституционным законом могут устанавливаться лишь отдельные ограничения. Во-вторых, при этом должны быть обозначены пределы ограничений - по учреждениям, на которые оно распространяется, по территории, по отдельным способам осуществления образовательной деятельности. В-третьих, непосредственно в законе должен быть определен срок действия вводимых отдельных ограничений.