ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Глава 1. Право на образование в России

1.2.Формирование права на образование в истории России


Из современных норм международного права следует, что право на образование является общим для каждого человека. И, тем не менее, его границы, способы реализации имеют свои особенности в каждой стране или регионе в зависимости от истории, в которых оно формировалось. По этой причине для полного представления о праве на образование в России следует рассмотреть историю его формирования.

Изучение документов из истории России показывает, что формирование права на образование в современном его понимании зависело от четырех факторов: 1) позиции государственной власти по развитию грамотности и более высокого уровня образованности среди своих подданных; 2) отношения отдельных слоев и групп населения к получению систематических знаний; 3) материальные возможности государства по развитию системы обучения; 4) возможности населения использовать шанс на получение образования.

Отношение власти к развитию грамотности среди населения вызвано прежде всего потребностями развития управляемых территорий. Так, в Х-ХI веках княжеская власть Древней Руси стремилась к налаживанию регулярной системы государственного управления и к развитию дипломатических отношений с другими государствами. А это требовало распространение не только элементарной грамотности (чтение, письмо, счет), но знаний более высокого уровня: философских и религиозных концепций, знакомства с научными трактатами греческих, римских, византийских, арабских, западноевропейских и других авторов, а также владения соответствующими иностранными языками (для выполнения дипломатических функций). Но при этом надо принять во внимание, что функции внутреннего и внешнего управления находились в руках князей и их ближнего окружения, а потому они в первую очередь были непосредственно заинтересованы в получении передовых (по тому времени) знаний. Соответствующие знания требовались также для распространения и поддержания государственной (прежде всего религиозной) идеологии.

Определенные, пусть и элементарные, знания требовались и при осуществлении товарного обмена, причем не только с другими территориями внутри государства, но и особенно с иностранными торговцами. Не только купечество, но и ремесленники испытывали потребность в навыках чтения, письма и счета. Крестьянство, которое жило в условиях замкнутого натурального хозяйства, а, кроме того, исповедывало старые языческие верования, передававшиеся устными преданиями, не ощущало потребности в грамотности.

Как бы там ни было, потребность в образовании ощущалась среди основных групп населения, и княжеская верхушка поощряла стремление к знаниям со стороны основных групп населения. Князь Владимир даже предпринял попытку организации христианских школ в каждом приходе, с тем, чтобы обучение в них вели священники. Во всяком случае, он велел брать у состоятельных родителей детей для обучения, что способствовало распространению религии и грамотности. Это были первые попытки не только к тому, чтобы ввести право на образование, но и стремление сделать обучение обязанностью. Аналогичные шаги в этом направлении предпринимал и Ярослав Мудрый.

Впрочем, это стремление к грамотности было, если можно так выразиться, не единодушным. Дело в том, что закончившие школу уже не возвращались к прежнему жизненному укладу. Они становились монахами. Значит, родоплеменным связям они предпочитали связи по новой вере. Поэтому многие люди воспринимали школу как опасное новшество. Летописец сообщает, что матери, отдавая детей в школу, плакали по ним, «аки по мертвеци».

Несмотря на все трудности, образование на Руси последовательно развивается. В XV-XVII вв. оно приобретает все признаки государственной профессиональной школы. Это дает основание ряду исследователей прийти к выводу, что грамотность к этому времени получила достаточно широкое распространение. «Устойчивое представление о том, что допетровская Русь была полудикой, малограмотной необразованной, не соответствует действительности. Данные, полученные отечественными историками, показывают, что в XV-XVII веках грамотность среди монахов составила 75 процентов, землевладельцев - 50 процентов, посадских - 20 процентов, крестьян - 15 процентов».

Начало XVIII в. принято считать крупной вехой в развитии образования и отношении к нему государства. Впрочем, на первое место ставят создание Петром I армии и флота, обеспечение выхода России к морям. На самом же деле главное «состоит в том, что Петр I, потерпев ряд поражений и неудач, верно установил диагноз: отставание России и все ее поражения объясняются низким уровнем образования. Солдаты и моряки, техники и офицеры, военные и гражданские специалисты…, а вслед за ними высокая культура, наука, техника, армия и державное государство могут стать итогом определенного уровня развития образования и воспитания».

Петр Великий первым установил в России то, что в дальнейшем принято называть обязанностью учиться. Один из его указов гласил: «Будя по свидетельству (Сената) явятся такие, которые ни в науку, ни в службу не годились и впредь не годятся, отнюдь женится и замуж идтить не пускать и венечных памятей не давать и деревень наследственных и никаких за ними не справливать». Вслед за столичными вузами были созданы провинциальные школы, в которых к 1727 г. обучалось свыше 2000 человек. Интересно отметить, что в их составе солдатских, приказных и посадских детей было 42,3 процента, а детей бояр и дворян - 2,5 процента. Хотя доступ к учебе имели все слои населения, образование тем не менее носило сословный характер, так как только потомки дворян и бояр имели возможность продолжать обучение на последующих ступенях и даже за границей. В последующие исторические периоды это расслоение стало еще более резким. Достаточно отметить, что Екатерина II непоколебимо считала: «Черни не должно давать образование».

С начала XIX в. и до начала XX в. система образования в России продолжает развиваться. Уже в 1801 г. создается единое ведомство - Министерство народного просвещения. Учреждается сеть главных и малых училищ. Расширяется сеть высших учебных заведений. Наряду с теми, кто сам оплачивает свое обучение, имеются казенные студенты, которые учатся за счет казны. Но правящее сословие подозрительно относится к студенчеству, что предопределяет его политику в сфере образования. С одной стороны, в ряды обучающихся привлекаются выходцы из разных слоев населения, поскольку этого требуют интересы государственного аппарата и развитие промышленности, необходимость расширять международные связи и поддерживать боеспособную армию. С другой - все неприятности самодержавия исходили от образованных людей, поэтому оно стремилось пополнять студенчество за счет благонадежных граждан. По этой причине право на обучение было неодинаковым для разных слоев населения. Да и система подготовки обученных кадров находилась под неусыпным контролем государства, что находило отражение в методах управления учебными заведениями. Видимо, в силу того, что сословные интересы превалировали над остальными, в конце XIX в. российское образование существенно отставало от уровня образованности в наиболее развитых странах. Достаточно отметить, что в России в конце XIX столетия один студент приходился на 7000 жителей, в Италии - на 2100, в Северо-Американских Соединенных Штатах - на 404.

В Российской Империи не было всеобщего права на образование не только ввиду его сословной ориентации, но и в силу целого ряда ограничений в праве на получение образования: по признакам пола, национальности, вероисповедания.

Темпы развития образования в России после октября 1917 г., были беспрецедентными. Это обусловлено, прежде всего, вниманием, к этой сфере жизнедеятельности общества со стороны советской власти. В ряде публикаций и выступлений В.И. Ленина сформулирована задача - «поставить народного учителя на ту высоту, без которой и речи быть не может ни о какой культуре»; «дать предпочтение учителям»; «улучшить положение… народных учителей», увеличить расходы на нужды Наркомпроса. Такая позиция получила выражение и в ряде актов, принятых высшими органами власти. Уже 9 ноября 1917 г. издается декрет СНК об учреждении Государственной комиссии по народному образованию, которой поручено руководство просвещением в стране. 15 декабря 1917 г. Наркомпрос издает постановление, в соответствии с которым дело воспитания и образования передается «из духовного ведомства» этому Комиссариату. Декретом СНК от 21 января 1918 г. церковь отделяется от государства и школа от церкви, объявляется свобода совести, отменяются всякие привилегии и ограничения, связанные с религиозным вероисповеданием. 23 февраля все учебные заведения передаются в ведение Наркомпроса. 23 июня 1918 г. декретом СНК «Об организации дела народного образования в Российской Республике» была создана нормативно-правовая база для формирования соответствующих органов в губерниях, уездах и волостях». 16 октября 1918 г опубликованы утвержденные ВЦИК Положение о единой трудовой школе и Декларация о единой трудовой школе, в которых получили свое завершение принципы строительства дела образования в стране. Они заложили организационные основы народного просвещения на многие десятилетия вперед. Позиция власти получала материальное подтверждение. Уже 3 января 1918 года было выделено 12 млн. рублей на выплату единовременных пособий учителям. Начата широкая работа по организации и строительству новых школ: уже к 1920 г. их число увеличилось по сравнению с 1914 г. на 13 тыс. Предпринимались и другие усилия по повышению уровня образованности населения. В результате в 1932 г. почти все дети в возрасте от 8 до 11 лет были учениками школы. К 1940 г. около 90 процентов населения СССР было грамотным. Интенсивность усилий Советского государства в области развития образования не снижалась и в последующие годы.

Интересно в этой связи проследить, как в СССР решался вопрос обеспечения права граждан на образование.

К 1917 г. эта тема была теоретически разработана достаточно хорошо. Пожалуй, первым документом, где данный вопрос решен официально, является Декларация прав человека и гражданина (1789 г.), преамбула которой закрепляет намерение Национального Собрания Франции изложить «естественные, неотчуждаемые и священные права человека», а ст. 1 устанавливает: «Люди рождаются свободными и равными в правах. Общественные различия могут основываться лишь на общей пользе». Ст. 11 Декларации провозглашает: «Свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека; каждый гражданин поэтому может свободно высказываться, писать, печатать, отвечая лишь за злоупотребление этой свободой в случаях, предусмотренных законом». Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) в ст. 26 предусматривает: «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого». Для понимания сущности права на образование приведенную статью надо рассматривать в сочетании со ст. 19, которая предусматривает: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ».

Еще одна особенность естественных прав человека вытекает из Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), в котором права человека не только декларируются, но и государства принимают на себя обязанность эти права уважать и обеспечивать. Пункт 3 ст.13 этого Пакта устанавливает: «участвующие в настоящем Пакте государства обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями школы, но и другие школы, отвечающие тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством, и обеспечивать религиозное или нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями». Следует также обратить внимание на статьи 13 и 14 Конвенции ООН о правах ребенка (1989 г.). Согласно ст. 13 «Ребенок имеет право свободно выражать свое мнение; это право включает в себя свободу искать, получать и передавать информацию и идеи любого рода, независимо от границ, в устной, письменной или печатной форме, в форме произведения искусства или с помощью других средств по выбору ребенка». В соответствии со ст. 14 государства-участники уважают право ребенка на свободу мысли, совести и религии, а значит, и право свободно выражать свое мнение.

Приведенные здесь нормы повторены в том или ином варианте в ряде других международных документов. Они приняты в основном уже после 1917 г. Но их содержание непосредственно вытекает из смысла Декларации 1789 г.

На основании изложенных выше документов можно назвать следующие основные (впрочем, могут быть выделены еще и другие) признаки права на образование:

оно принадлежит каждому человеку от рождения и не может быть произвольно ограничено или изъято;

каждый обучающийся (его родители либо другие законные представители) вправе самостоятельно выбирать учреждение, в котором он хочет обучаться;

каждый вправе в процессе обучения искать любую информацию и свободно выражать свои убеждения;

поскольку обучение своих граждан является обязанностью государства, оно должно обеспечить такое обучение без всяких условий и встречных требований по отношению к гражданам.

На фоне впечатляющих успехов просвещения в период советской власти формально-юридический анализ права на образование не привлекал широкого внимания теоретиков. Но в ряде публикаций последнего периода существования Союза ССР авторы подчеркивали, что это право принадлежит каждому и оно гарантировано государством. Такая норма соответствовала официальной позиции, которая закреплена в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик 1973 г., где констатируется (ст. 4), что одним из принципов образования в СССР является «равенство всех граждан СССР в получении образования независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств». Эта норма носила прогрессивный характер в обеспечении равных прав граждан на получение образования, но условия ее реализации стали возможны лишь после ликвидации в стране эксплуататорских классов. На начальном этапе своей истории советская власть открыто заявляла о своей классовой направленности, чем ее позиция существенно отличалась от позиции господствующих классов Российской Империи и других государств. Она находила свое выражение не только в декларациях руководителей, но и в основополагающих нормативных актах. Так, ст. 17 Конституции РСФСР 1918 г. прямо устанавливала, что в целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знаниям РСФСР ставит своей задачей предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование. Аналогичные нормы содержались и в конституциях других республик в составе СССР. Например, ст.13 Конституции Туркмении 1927 г. устанавливала: «В целях обеспечения трудящимся действительного доступа к знанию, Туркменская Социалистическая Республика ставит своей задачей предоставить им полное, всестороннее и бесплатное образование». Как совершенно очевидно, о других классах здесь речи не идет. Для них не только право на образование не было гарантировано: как показала история, у них всегда стояли под вопросом даже права на жизнь и свободу.

Но и в советский период нормы, регулирующие право на образование, содержали ряд постоянных или временных ограничений даже для трудящихся. Так, на обучение с отрывом от производства (очно) принимались лишь граждане, не достигшие возраста 35 лет. В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 18 сентября 1959 г. «Об участии промышленных предприятий, совхозов и колхозов в комплектовании вузов и техникумов и в подготовке специалистов для своих предприятий» разрешалось предприятиям, стройкам, совхозам и колхозам направлять в вузы и техникумы наиболее подготовленных и способных рабочих, имеющих не менее двух лет стажа практической работы. Эти лица сдавали вступительные экзамены в установленном порядке и подлежали первоочередному внеконкурсному зачислению в число студентов. Тем самым ограничивались права на обучение лиц, которые не имели стажа практической работы, либо, которым не удавалось получить направление от предприятий и колхозов. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что льгота предоставлялась только рабочим. Лица, которые занимали должности служащих, никаких преимуществ не получали. Данное правило было отменено лишь в 1965 г.

Еще одним отличительным свойством формально-юридического права на образование является возможность обучающегося (либо его законных представителей) выбрать то или иное учебное заведение. Такое право имеется, если в стране функционируют разные системы образования: государственные, муниципальные, частные. Причем частные заведения учреждаются не только отдельными лицами, но общественными организациями и объединениями. Лица, получавшие в советское время школьное образование, такой возможности не имели. Частные образовательные заведения были ликвидированы либо переданы в ведение Наркомпроса в первые же месяцы установления советской власти. В октябре 1918 г. была сформирована единая система школьного обучения, как это установлено в Положении о единой трудовой школе и в Декларации о единой трудовой школе. Сущность этой системы в Декларации характеризуется так: «Вся система нормальных школ от детского сада до университета представляет собой одну школу, одну непрерывную лестницу, Это значит, что все дети должны вступать в один и тот же тип школы и начинать свое образование одинаково, что все они имеют право идти по лестнице до ее наивысших ступеней». Более точной характеристики этой системе дать невозможно. Если при этом учесть, что дети записывались в школу по месту жительства, то возможность выбора для них сводилась на нет. Что касается вузов и техникумов, то выбор здесь был в том смысле, что под воздействием тех или иных факторов абитуриент сам решал, кем быть (если имелось желание и возможность продолжать обучение). Если же принять во внимание, что обучение каждой специальности проходило во всех заведениях по единым программам (за редким исключением), то этим выбор и заканчивался. Юристы, например, имели одинаковый объем знаний независимо от того, учились они в Московском или Дальневосточном государственном университете.

Одно из основных прав человека, четко сформулированных еще в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., состоит в возможности иметь и свободно выражать свое мнение. Что касается обучения, то здесь каждый вправе искать, собирать и распространять любую информацию, вправе формировать и распространять свои убеждения. Советская школа такого выбора своим питомцам не предоставляла. Конечно, часть из них воспринимала господствующую идеологию, которая становилась их собственным убеждением. Другая часть, хотя и не проявляла негативного отношения к господствующему мировоззрению, но в то же время, по крайней мере внешне, его поддерживала. Третья часть, пусть и небольшая, открыто заявляла о том, что разделяет другие убеждения. Диссиденты в СССР были всегда. Задача в данном случае состоит в том, чтобы определить, как государство относилось к праву обучающихся открыто выражать свои убеждения. Государство признавало только марксистско-ленинские идеи и предпринимало всевозможные меры для внедрения их в сознание всех обучающихся. Документы высшей власти не оставляют на этот счет никаких сомнений. Постановление ЦК ВКП(б) от 14 ноября 1938 г. «О постановке партийной пропаганды в связи с выпуском «Краткого курса истории ВКП(б)» представляет собой один из примеров такой позиции. В п.17 его предлагается «построить преподавание марксистско-ленинской теории в выс­ших учебных заведениях на основе глубокого изучения «Краткого курса истории ВКП(б)». В связи с этим предписывается «взамен самостоятельных курсов ленинизма, диалектического и исторического материализма, ввести в вузах единый курс «Основы марксизма-ленинизма», сохранив в учебном плане общее количество часов, отводившееся ранее на социально-экономические дисциплины. Преподавание основ марксистско-ленинской теории в вузах должно начинаться с изучения «Краткого курса истории ВКП(б)», с одновре­менным изучением первоисточников марксизма-ленинизма. Преподава­ние политической экономии должно проводиться после изучения «Истории ВКП(б)». Никаких альтернатив здесь не предусматривается. Как и полагается в таких случаях, исполнительные органы беспрекословно выполнили эту директиву. Приказом ВКВШ от 11 января 1939 г., № 9 «О постановке преподавания марксизма-ленинизма в высшей школе» уже расставлены оценки: «Советская высшая школа, являющаяся кузницей высококвалифици­рованных советских специалистов для всех отраслей народного хо­зяйства и культуры, получила с выходом в свет «Краткого курса истории ВКП(б)» и опубликованием постановления ЦК ВКП(б) великое теоретическое и политическое оружие, при помощи которого она успешно решит задачу марксистско-ленинского воспитания советского студенчества, задачу подготовки кадров, беззаветно преданных великому делу партии Ленина - Сталина». Нельзя не заметить, что партийное постановление названо великим оружием.

В последующие десятилетия советской власти мало что изменилось. Уже в Законе «Об укреплении связи школы с жизнью и дальнейшем улучшении системы народного образования в СССР» от 24 декабря 1958 г. одной из главных задач высшей школы признается подготовка высококвалифицированных специалистов, воспитанных на основе марксистско-ленинского учения. Понятно, что это были отнюдь не пустые декларации. Уже в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» (1973 г.) прямо установлено: «Долг и обязанность учащихся и студентов - быть достойными гражданами социалистической Родины, знать и соблюдать Конституцию СССР, уважать Герб, Флаг и Гимн СССР, последовательно вырабатывать коммунистические убеждения и умение отстаивать их, быть верными революционным, трудовым и боевым традициям Коммунистической партии и советского народа, воспитывать в себе чувство товарищества и коллективизма, активно участвовать в общественной жизни».

Каждому студенту в то время было очевидно, что открытое выражение своих убеждений, не соответствующих обязанности, установленной в Законе, чревато в лучшем случае потерей своего места в учебном заведении.

Нельзя не указать еще на одно ограничение права на образование в советское время. Дело в том, что права каждого человека естественны, приобретаются им в силу рождения. Обязанности же государства производны от прав людей. Государство существует для того, чтобы обеспечивать и защищать права человека. Эта идея получила четкое выражение еще в Декларации прав человека и гражданина (1789 г.). Так, ст. 12 ее устанавливает, «Для гарантии прав человека и гражданина необходима государственная сила; она создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена». «Государственная сила» не вправе требовать какого-либо встречного удовлетворения за выполнение перед людьми своих обязанностей, в том числе и обязанности обеспечить им образование. В СССР действовало неукоснительное правило: выпускники вузов и техникумов должны отработать в местах, указанных при распределении. Еще в Инструкция НКТ СССР № 804 от 4 октября 1930 г. «Об обязанности отработки и условиях труда молодых специалистов» (п. 30) предусматривалось, что «специалист, который без уважительной причины отказался или уклонился от работы в порядке настоящей инструкции, привлекается к ответственности в установленном порядке. К отказавшимся от работы относятся, в частности, и те специалисты, которые хотя и не отказывались вообще от работы в данном хозяйственном объединении или наркомате, но отказались от работ, в отъезд в том предприятии или учреждении, куда они были направлены». Иначе говоря, на работу можно было направить и в другой населенный пункт без каких-либо ограничений. Спустя некоторое время на этот же счет принято постановление ЦИК и СНК СССР от 15 сентября 1933 г. «Об улучшении использования молодых специалистов», В нем предусмотрено, что «Все оканчивающие высшие учебные заведения и техникумы молодые специалисты обязаны, как обучавшиеся за счет государства, проработать в течение пяти лет (позднее этот срок сокращен до трех лет - Е.В.) в определенных пунктах на производстве по указанию наркоматов, в ведении которых находятся соответствующие учебные заведения. В течение указанного срока наркоматам и учреждениям, в ведении которых находятся высшие учебные заведения и техникумы, запрещается оставлять на работе в управленческом аппарате окончивших учебу молодых специалистов». Такие постановления принимались систематически (см., например, постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 4 марта 1938 г. «О распределении окончивших высшие учебные заведения в IV квартале 1937 года», постановление Совета Министров и ЦК КПСС от 30 августа 1954 г., постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 21 мая 1964 г.) Нет слов, общество заинтересовано в том, чтобы обученные кадры трудились по специальности. Но делать это надо таким образом, чтобы молодые специалисты принимали решения добровольно, а не под угрозой применения наказания. Распределение выпускников вузов и техникумов имеет и положительные стороны: молодежь получала возможность трудиться в соответствии с полученной специальностью. Это особенно ценно с позиций сегодняшней ситуации, когда часть специалистов оказываются безработными или вынуждены работать не по профилю своего образования. Но с точки зрения естественных прав и свобод человека такие действия государства представляются неправомерными.

Отношение российского государства к естественным правам человека радикально изменилось после того, как в результате распада СССР оно стало независимым. В 1992 г. Конституция РФ подверглась существенным изменениям. В ст.31 было признано, что общество и государство утверждают права и свободы человека, его честь и достоинство как высшую ценность. Не менее принципиальный характер носят нормы ст. 32: «Права и свободы человека принадлежат ему от рождения.

Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации»

В контексте этих новаций право на образование, установленное в ст. 57 этой Конституции, приобретает существенно новый смысл: по крайней мере, с формальной точки зрения оно становится полным, не подлежащим никаким ограничениям, кроме оснований, установленных в самой Конституции.