ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Глава 2. Механизм законодательного обеспечения права на образование

2.1. Теоретические проблемы формирования и действия механизма обеспечения права на образование


Как уже показано в предыдущей главе, право на образование в единстве с другими правами и свободами человека существует до формирования системы права и независимо от государства. Государство лишь признает право на образование и обязано принять все меры к тому, чтобы каждый мог этим правом воспользоваться. Поэтому государство должно создать правовой механизм, действие которого обеспечивает реализацию права на образование.

Представление о формировании и действии механизма правового обеспечения зависит от того, что понимать под термином «право». Если исходить из концепции естественного права, то его действие начинается еще до издания государством правовых актов. Такой подход особенно актуален для современной российской теории права, где естественно-правовые теории лишь совсем недавно получили распространение. Но в то же время они получили официальное признание в акте высшей юридической силы - Конституции РФ. Эта позиция государства нашла прямое выражение в Преамбуле, статьях 2 и 17 Конституции. В ч.2 ст.17 прямо установлено, что права и свободы принадлежат человеку от рождения, а не даруются ему государством либо кем-то еще.

По этой причине в российской литературе уже появились утверждения о том, что первый этап правореализации представляет собой «возведение естественного права в закон (позитивное право), придание ему нормативной формы». «Исходной формой реализации права, - отмечается в другом издании, - является законотворчество. Принятие правовых законов, формулирование в законах правовых предписаний - самое трудное и самое благородное дело законодателей. Тем самым они реализуют содержащиеся в общественных отношениях объективные по обстоятельствам и естественные по условиям места и времени требования, вытекающие из «природы вещей». Поскольку ядро естественного права составляют права и свободы человека, его притязания к государству, то с создания позитивной системы права и начинается формирование механизма обеспечения личных прав индивида, в том числе и права на образование. В сущности этим путем и пошла современная Россия с начала 90-х годов ХХ столетия.

Формирование правового механизма включает и реформирование государственных и муниципальных органов управления образованием. Б.И. Сазонов полагает, что механизм действия законов представляет собой «совокупность операций по созданию правоотношений, через которые достигается должное поведение людей, должное состояние коммуникационных связей».

Действие права - понятие, которое с давних пор привлекает внимание теоретиков. Еще исследователи XIX в. признавали необходимость не ограничиваться описанием правовых норм. Так, С. А. Муромцев отмечал, насколько важно для теории права исследование поведения участников общественных отношений. Он справедливо утверждал, что «ни теория, ни история права не должны подменяться описанием текстов законов. Социологическая история права призвана показать возникновение и развитие права в его кон­кретной действительности». О.В. Тарановский был еще более категоричен в своей оценке, утверждая, что «вопрос об осуществлении права либо вовсе упускается из виду в общем учении о праве, либо рассматривается в чересчур узких пределах, чаще всего с точки зрения анализа судебных решений или же применительно к рассмотрению частных споров о праве». Нельзя в этой связи не вспомнить оценку теории правовых исследований, которую дал Н. А. Гредескул, утверждавший, что вопросы осуществления правовых норм являются «настоящей пустыней или, вернее сказать, страной, куда еще почти не заглядывали глаза исследователя, и которая кажется нам пустыней- по неведению. В эту неизведанную страну надо проникнуть и надо ее тщательно исследовать».

Справедливости ради отметим, что в советское время проблемам действия права уделено достаточно много внимания. Они рассматривались в курсах теории права.

Но обсуждение этих проблем не только не прояснило сущность стоящих перед наукой проблем, но и выявило существенные расхождения в работах отдельных исследователей. Поэтому вопрос о действии права нельзя считать достаточно проясненным. К нему тем более приходится возвращаться в данном исследовании, поскольку стоит задача выяснить механизм действия права в сфере образования, где имеется немало специфических проблем. Появление этих проблем обусловлено прежде всего тем, что сфера образования - широкая сфера деятельности, которая регулируется сложным комплексом нормативных правовых актов - законами и подзаконными нормами, нормами федеральных органов и органов субъектов Федерации, нормами конституционного, административного, финансового, гражданского, семейного, трудового и других отраслей законодательства.

Когда в современной литературе обсуждаются вопросы действия правового механизма, то имеются в виду главным образом нормы позитивного права. Более того, можно встретить и совсем крайние позиции. Например, утверждается, что закон начинает действовать лишь в случае его нарушения. Такие экстравагантные суждения, конечно, - большая редкость. В целом же формально догматический подход имеет свои веские основания. Как совершенно справедливо полагает В. Д. Зорькин, без такого толкования права юриспруденция не может обойтись. Другое дело, что, когда эта первичная и вспомогательная научная задача превращается в самоцель и единственное занятие юриспруденции, то последняя (юриспруденция) отделяется от живого права, от прогрессивного развития и «превращается в средство консервации и апологии существующего, даже если это существующее изжило себя».

Чаще всего наблюдается понимание того, что чисто нормативистский подход к трактовке механизма действия права имеет ограниченные возможности, главным образом потому, что оно тем самым изолируется от реальных процессов. На этой основе получил признание другой подход, дорогу которому проложили сами юристы. «Дело заключается не в том, чтобы только перечислить причины сохранения права и определить те сферы человеческой деятельности, в которых оно действует, приносит социальные результаты, - писал Л. С. Явич, - самое важное - тщательный анализ действия права и его возможностей».

Необходимость такого анализа действительно существует. И он может быть использован с привле­чением социологического подхода. В отличие от формально-юридического подхода, когда исследованию подвергается право как система нормативных предписаний, социологический подход «рассматривает действие права как социальный процесс, исследует социальные системы и институты, классы, социальные группы и личность как в формировании, так и в реализации норм». Анализируя роль социологии в праве, Д.И. Гойман совершенно справедливо отмечает, что при этом «акцент смещается на изучение реального функционирования права». И если, с точки зрения специально-юридического анализа, достаточно установить то, как требует поведение, и кто требует соблюдения норм, то «функции права, как регулятора поведения людей, рассматриваются социологией, исходя не из того, что должно быть, и что предусматривается правовыми нормами, а из того, что есть, как в реальной действительности складываются правовые отношения, и насколько они соответствуют целям, поставленным в законодательстве».

Здесь очевидно, что в социологии права имеется в виду совсем другой предмет исследования: в поле зрения оказывается не само право, как система норм, а процессы, которые происходят вокруг него, точнее сказать - под управлением права. Но это уже не право, а именно социология. Его результаты важны с точки зрения оценки полноты, непротиворечивости и эффективности нормативной системы. Как известно, ст.44 Конституции каждому гарантирует свободу преподавания. В соответствии с этим п.4 ст.55 Закона об образовании устанавливает, что педагогические работники при исполнении профессиональных обязанностей имеют право свободно выбирать и использовать методики обучения и воспитания, учебники и другие учебно-методические материалы, методики оценки знаний обучающихся. Формально-логический анализ приведенной нормы Закона позволяет выявить ее точный смысл (например, значение терминов «методика обучения», «методика воспитания», «методика оценки знаний» и другие), соотношение ее с другими смежными нормами и понятиями (например, понятием «трудовая дисциплина»). Социологическое исследование позволит ответить на вопрос, в какой мере в учебных заведениях преподаватели пользуются этим своим правом. В порядке подготовки такого исследования социолог определит, какие вообще имеются методики обучения и оценки знаний, примет решение (с учетом поставленных задач), исследует он учебные заведения или отдельных работников, выявит релевантную выборку и методику сбора первичных данных, разработает адекватную процедуру обработки информации и т.д. Но полученные им результаты позволят оценить лишь степень применимости п.4 ст. 55 Закона «Об образовании», его жизненность, актуальность для системы образования.

Если социолог захочет пойти дальше, он может попытаться прояснить отношение преподавателей к указанному правилу, причины того или иного отношения, их видение желательной его формулировки, предложения по дополнению данного правила другими нормами и т.д. Но здесь он вторгается в другую область - психологию, которая интересуется внутренними факторами действия правовых норм.

Это обстоятельство отмечено в общей теории. Осуществление права может быть описано с объективной и субъективной стороны. Если с объективной стороны оно представляет собой совершение действий, то с субъективной стороны его можно рассматривать как отношение субъекта к своим действиям. Субъект может быть заинтересованным в реализации права, осуществлять правовые предписания, осознавая их общественный характер или исполнять правовые предписания из страха неблагоприятных для себя последствий. Внутренняя сторона действия права отмечена в теории еще в начале прошлого столетия. Так А. А. Кролик отмечал, что мотивация в процессе действия права представляет собой сложную систему психологических воздействий на человека в пользу социально необходимого поведения. При этом, - по его мнению, - главной побудительной силой в выборе направленности поведения, ре­гулируемого правом, являются «эмоции долга с императивно-атрибутивным характером».

Внутренняя сторона реализации права получила обстоятельное развитие в психологической теории права, одним из разработчиков которой считается Л.И. Петражицкий. В его классических работах принуждение рассматривается как позитивное, едва ли не главное средство приведения права в действие. Согласно психологической теории Л.И. Петражицкого исходным является внутренний фактор, т.е. восприятие права самим адресатом. Конечно, благодаря трудам сторонников психологической теории разработана существенная деталь в механизме действия права, которая ранее не подвергалась специальному анализу со стороны исследователей. Но вместе с тем нельзя не отметить, что именно это - один из факторов действия права. Он должен быть принят во внимание при разработке нового законодательства и совершенствовании действующего.

Главным же является то, что право - система предписаний, за которыми стоит принудительная сила государства.

Анализ именно этой формально-юридической системы, в рамках которой функционирует сфера образования Российской Федерации, и является целью настоящего исследования. Хотя, конечно, невозможно полностью абстрагироваться от социологических и социально-психологических аспектов его функционирования.

В результате действия естественного права в конце прошлого столетия в целом можно считать сформировавшейся государственно-правовую систему в сфере образования.

Конечно, правовая система никогда не может быть завершена. Это в полной мере относится и к той системе образования, которая является предметом настоящего анализа. Причин этому несколько и все они известны. Основой для постоянного внимания общества к системе норм в сфере образования является тот факт, что общество не в состоянии создать абсолютно совершенную структуру норм, так как оно не располагает полным знанием самого себя. Но к этому добавляется еще то обстоятельство, что общество постоянно развивается, а потому требуется выработка все новых и новых адекватных правил поведения. Сейчас уже ясно, что сама ст.43 Конституции нуждается в шлифовке. Закон «Об образовании» даже в редакции 1996 г. и Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» требуют существенных изменений и дополнений, о чем свидетельствуют многочисленные предложения на этот счет. Уже нуждаются в обновлении многие подзаконные положения, правила, инструкции и т.д.

И в то же время надо признать, что система норм в сфере образования, адекватная правовому государству, в общем и целом сформирована. Конечно, речь идет именно о государственно-правовой конструкции. Ее функционирование пока еще вызывает серьезную и обоснованную критику.

И, тем не менее, имеются все основания утверждать, что в России первая часть работы по реализации права - перевод естественно-правовых представлений в позитивную систему норм в целом выполнена, хотя и, повторим, не завершена.

Когда в современной теории государства и права обсуждается вопрос о действии права, то в подавляющем большинстве случаев имеется в виду реализация уже сформулированных и вступивших в силу правил поведения. При этом термины «действие» и «реализация» чаще всего используются как взаимозаменяемые.

Хотя в литературе сформировалась и другая позиция, согласно которой названные термины неравнозначны. Один из выводов, касающихся рассматриваемых понятий, сформулирован Д. А. Керимовым, который полагает, что «действие права - это более широкое понятие, чем реализация правовых норм. В свою очередь реализация правовых норм - это более высокая ступень действия права». На анализе соотношения этих понятий более подробно останавливается Д.И. Гойман. Он полагает, что понятие «действие права» является боле широким, поскольку включает в себя как явления, связанные с реализацией, так и некоторые другие процессы. Он объясняет свою позицию следующим образом. Во-первых, действие права охватывает своим содержанием реализацию правовых идей, фактических правовых норм, принципов и требований правовой политики, т. е. всего того, что составляет потенциал права, а не только признаваемого (удостоверяемого) государством юридически должного в социальной практике. Иными словами, действие права проявляет себя задолго до того, как возникают конкретные установления государства, в то время как реализация права начинается с появлением нормативно-юридических предписаний. Как нетрудно заметить, по мнению Д.И. Гоймана право начинает действовать еще в своем, так сказать, естественном состоянии, до того, как общество выразит его в определенных положениях. Во-вторых, - полагает он, - «реализация права не охватывает все каналы специально-юридического осуществления права, в частности индивидуально-правовую деятельность государственных органов и их должностных лиц, наделенных властными полномочиями». По его мнению за пределами понятия «реализация права» остаются осуществление правовых принципов, аксиом, нормативных обобщений, правовых норм непрямого действия.

Как нетрудно заметить, рассмотренная точка зрения имеет под собой довольно веские основания. Но, поскольку термины, о которых идет речь, в литературе (особенно в учебной) признаны синонимами, вряд ли стоит менять устоявшуюся традицию.

Осуществление права - то, ради чего оно создается, в связи с чем оно приобретает свой смысл. Как справедливо полагает Л.С. Явич, «право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества».

Если принять во внимание положение о том, что естественное право находит свое воплощение в системе правовых норм, которые в свою очередь представляют собой образ будущего возможного поведения, модель предстоящего взаимодействия участников общественных отношений, то его реализация на этом этапе представляет собой воплощение модели в жизнь, в фактическое поведение. В этом и состоит смысл многих определений понятия «действие права». Несколько особо выделяется определение действия права, которое предлагает В.С. Нерсесянц. Он считает, что «действие права - это совокупность всех форм проявления его юридической силы» На современном этапе, когда можно считать, что система норм в сфере образования в общих чертах сформирована, их реализация заключается в том, чтобы, например, обучающиеся воспользовались своим правом на образование, а органы государства в сложном процессе выполнения своих властно-управленческих функций обеспечили им такую возможность.

Если нормы права реализуются в поведении людей, то возникает естественный вопрос, должны ли эти нормы непременно дойти до сознания людей. Ситуация не такая простая, как это может показаться на первый взгляд. С одной стороны, казалось бы, вряд ли можно говорить, например, об исполнении закона, если исполнитель его не знает. Но с другой стороны, с давних пор известна максима: незнание закона не освобождает от наказания в случае его нарушения.

Обсуждение данного вопроса имеет свою историю.

Так, еще Ф. Регельсбергер был убежден, что, «когда правовой закон не проникает в сознание граждан и не черпает оттуда своих сил, он дряхлеет, как дерево, которое лишилось соков». Сравнение весьма впечатляет. Поэтому Ф.Регельсбергер не одинок. А.С. Алексеев, в прошлом известный русский правовед, также был убежден: «Для того чтобы жить в праве, необходимо, прежде всего, чтобы это право жило в нас». Как и следует ожидать, особенно обстоятельные усилия в обосновании психологических сторон действия права предприняты родоначальником психологической школы права - Л. И. Петражицким. Поскольку по его убеждению право есть психический фактор общественной жизни, то и действует оно психически. «Его действие состоит, во-первых, в возбуждении или подавлении мотивов к разным действиям и воздержаниям (мотивационное или импульсивное действие права), во-вторых, в укреплении и развитии одних склонностей и черт человеческого характера, в ослаблении и искоренении других, вообще в воспитании народной психики в соответствующем характеру и содержанию действующих правовых норм направлении (педагогическое действие права)». Такой подход представляется настолько убедительным, что и сегодня можно встретить продолжение изложенной точки зрения. Например, Д.И. Гойман категорически утверждает, что право «только путем проникновения в сознание (психику) социального субъекта может оказывать на него влияние, направлять его поведение и деятельность, а значит, входить в социальную практику. Другими словами, адекватная реакция на правовые раздражители имеет строго определенную закономерность, суть которой заключается в том, что, лишь преломившись в психике человека, вызвав у него соответствующее отношение, правовое предписание реализуется в практических действиях». Все это было приемлемо, если бы согласовывалось с большим множеством фактов, когда индивиды и организации следуют нормам права, даже не зная об их существовании. Для проверки этого утверждения можно опросить любое количество школьников на предмет знания статьи Конституции Российской Федерации, которая признает за ними право на образование. Можно с полной уверенностью утверждать, что большинство из них обнаружат, по меньшей мере, незнание этой статьи. Если опросить сотрудников аппарата государственного или муниципального управления, с тем, чтобы выяснить, какой нормой права определяется их основная обязанность и в чем она заключается, результат будет аналогичный: скорее всего лишь немногие из опрошенных вспомнят ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Между тем часть работников государственного аппарата эту свою обязанность знают и исполняют.

Значит, хотя естественное право формируется сознанием множества людей, хотя большинство людей соблюдают нормы позитивного права при совершении активных или пассивных действий, они чаще всего не знают не только конкретных правил, но и не подозревают вообще о существовании соответствующих законов, даже широко применяемых.

Поэтому, скорее всего можно согласиться с С.Н. Братусем, когда он утверждает, что «закон, после того как он издан и вступил в силу, обладает относительной самостоятельностью - он действует независимо от воли и сознания того, кому он адресован, независимо от реципиента».

Самостоятельность эта весьма существенна. Она проявляется, прежде всего, в процессе рассмотрения отдельных способов воздействия права на субъектов общественных отношений.

Один из таких способов - информационный. Л.И.Спиридонов определяет его следующим образом: «Юридические нормы извещают субъектов о том, на что они имеют право, и о том, что им запрещено, об ответственности за нарушение права и о поощрении в случае достижения определенных результатов. Они информируют людей об определенных правилах поведения во всех сферах жизни гражданского общества: в быту, в экономике, в политике…». Он называет этот метод простейшим. Действие права, как информационной системы, хотя и воздействует на сознание людей, но существенно отличается от специальных видов идеологической деятельности - правового воспитания, правового образования, правовой пропаганды и т. д. В общей теории права такое различие проводится не всегда. Так, С.С. Алексеев полагает, что «…влияние права как идеологического, воспитательного фактора по своей основе не является для него специфическим. В принципе рассматриваемая сторона юридического воздействия, основанная на особенностях права как формы общественного сознания, не отличается от влияния на общественную жизнь других идеологических форм и средств (средств агитации, пропаганды, массовой политической информации, нравственного воспитания и т.д.)» .

Специфичность эта на самом деле существует и выражается она в том, что за системой правовых норм стоит государственный механизм, готовый при необходимости прибегнуть к принуждению, чего нельзя сказать об идеологических воззрениях (конечно, в условиях нормального политического режима).

Как и в других областях общественной жизни, в сфере образования нормы права являются источником сведений главным образом для людей, которые профессионально заняты решением соответствующих проблем в качестве сотрудников государственного (муниципального) аппарата либо в индивидуальном порядке (научные работники, предприниматели в сфере обучения и другие). К этому источнику информации может прибегнуть любой человек. Но соблюдение норм образовательного права может быть обусловлено не только юридической грамотностью. Дело в том, что система норм является продолжением и конкретизацией естественного права, которое присуще человеческому сознанию. Нередко в этих нормах отражаются общечеловеческие правила нравственного поведения. Поэтому индивид в сфере образования может вести себя правильно в силу общего уровня своей культуры. Обучающийся, например, честно выполняет свои обязанности перед учебным заведением не потому, что знает Закон «Об образовании» и другие нормы, а потому что с малолетства усвоил известную библейскую заповедь «не лги». Конечно, человек нередко прибегает к специальному изучению правил, прежде чем приступить к решению той или иной проблемы. Например, он изучает нормы о деятельности государственных и частных учебных заведений, чтобы решить вопрос, какой из них выбрать для продолжения обучения.

В последнем случае право не только информирует, но и предлагает некоторые ценностные ориентации.

Ценностно-мотивационную или ценностно-ориентационную функцию в праве нередко выделяют в качестве самостоятельной. В этом имеется определенный смысл: нормотворческие органы должны ориентировать отдельных индивидов и их организации в системе ценностей последних, которые наиболее предпочтительны с точки зрения общества. Так, среди принципов государственной политики п.5 ст.2 Закона «Об образовании» называет свободу и плюрализм. Это открывает перед учебными заведениями широкий простор в выборе программ и учебно-методической литературы, в ориентации на то или иное мировоззрение. Но в то же время ст.29 Конституции устанавливает, что запрещается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду.

Нормы, которые предлагают ценностные ориентации адресатам также выполняют информирующую функцию. Поэтому в литературе можно встретить точку зрения, согласно которой эти две функции объединяются в одну.

Наряду с этим выделяется собственно правовое регулирование, которое представляет собой действие или деятельность, согласную с волей, выраженной в законе. При этом в литературе называют ряд действий, совершаемых на этой стадии реализации: соблюдение, исполнение, использование, применение.

В.О.Лучин рассматривает только соблюдение, исполнение и использование норм (он анализирует преимущественно нормы Конституции). По его мнению соблюдение - «наиболее всеобъемлющая форма реализации, охватывающая всю систему социальных субъектов и почти все конституционные нормы. Оно состоит преимущественно в пассивном воздержании от совершения запрещенных, нежелательных действий». При этом он допускает, что соблюдение не сводится к воздержанию от совершения запрещенных действий и ссылается при этом на Л.С.Явича. Вслед за этим он называет такую форму реализации, как исполнение, которая близка, но не тождественна соблюдению. Исполнение «предполагает более высокую степень активности субъектов права и ориентирует их на исполнение конституционных установлений, проведение в этих целях различного рода мероприятий: общесоциальных, экономических, политических, научных, организационных и т.д.». По мнению В.О. Лучина, «использование представляет такую форму реализации, когда соответствующие субъекты совершают дозволенные Конституцией действия и осуществляют предоставленные им права».

Такая классификация способов осуществления норм права, видимо, имеет право на существование, особенно когда речь идет о Конституции. Вместе с тем, она представляется не вполне четкой, поскольку В.О. Лучин не называет однозначных критериев для их разграничения. Дело в том, что соблюдением признается следование запретительным нормам, которое выражается в отрицательных действиях. Но, вместе с тем, оно предполагает и активные действия. А использование трактуется как решение каких то проблем с помощью того или иного нормативного правила.

Более адекватным представляется деление действий по реализации права на осуществление, исполнение и применение.

Субъекты осуществляют свои права. Это делают абитуриенты, когда принимают участие в конкурсе на право обучения в вузе. Студенты, прошедшие по конкурсу, осуществляют свое право на образование, когда принимают участие в занятиях. Частная образовательная организация осуществляет свои права, когда производит набор обучающихся на очередной курс.

Исполнение обязанностей выражается в активных действиях и в бездействии. Учебное заведение исполняет свои обязанности перед обучающимися, организуя для них учебный процесс: аренда помещений, приглашение преподавателей, оборудование учебных аудиторий, оснащение библиотеки и т.д. С другой стороны, каждый человек, каждая организация исполняют свою обязанность не нарушать права учебного заведения на организацию учебного процесса, на его имущество, на его объекты интеллектуальной собственности.

Применение права осуществляют, как это общепризнанно в общей теории права, органы, имеющие властные полномочия. При этом, когда рассматривается данный вопрос, речь идет о применении права при рассмотрении конкретного дела судом либо административным органом. Такое применение имеет место и в сфере образования.

Но нормы применяются не только при разрешении споров между отдельными субъектами. Их применяют органы законодательной и исполнительной власти, когда в соответствии со своей компетенцией, установленной в конкретной норме права, они издают нормативный акт, регулирующий широкий круг полномочий. Такое применение норм широко распространено и в сфере образования.

Здесь необходимо указать еще на одно важное обстоятельство: акты применения права, кем бы они ни принимались, одновременно представляют собой акты осуществления права и исполнения обязанностей. Дело в том, что органы власти в системе государства или муниципального самоуправления управомочены решать соответствующие общие либо частные вопросы и, вместе с тем, на них возложена такая обязанность. Правомочие и обязанность вытекают либо из содержания конкретного нормативного акта либо из общего смысла задач, которые стоят перед правоприменяющим органом.