ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Глава 5. Развитие законодательного процесса правового регулирования образовательной деятельности

5.3.Нормативные правовые акты Федерации в сфере образования


Поскольку к совместному ведению Федерации и субъектов отнесены общие вопросы воспитания и образования, то следует решить, какие именно вопросы являются общими.

В контексте сложных процессов в сфере образования возможно различное решение данной проблемы.

Общими можно назвать вопросы воспитания и образования, так как они относятся ко всем уровням обучения, начиная с первого класса и кончая послевузовским профессиональным. Но в таком случае на долю совместного ведения осталось бы определение целей образования, его принципов, государственной политики, установление гарантий права на образование и некоторых других положений. Все остальные вопросы пришлось бы отнести к ведению субъектов Федерации. При этом создается реальная угроза распада единого образовательного пространства.

Второй путь выделения общих вопросов, которые решали бы совместно Федерация с субъектами - отнесение к этой группе проблем, присущих всем субъектам. Тогда возможно решение, которое было принято в советское время: на территории СССР принимались основы законодательства, а союзные республики разрабатывали детальное регулирование соответствующих отношений - кодексы и на их основе - другие нормативные акты. Нечто подобное придется делать и в настоящее время. В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" по вопросам, отнесенным Конституцией к вопросам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

Исходя из этой нормы, общие вопросы представляют собой, прежде всего, основы (общие принципы) правового регулирования образовательной деятельности в Российской Федерации. Сюда включаются принципы разграничения полномочий между органами власти Федерации и ее субъектов.

Слово «основы» хотя и конкретизирует в некоторой степени выражение Конституции «общие вопросы», (для уточнения смысла этого слова в данном контексте можно провести аналогию с основами законодательства советского периода), тем не менее оно не может служить достаточно надежным критерием для разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в области образовательной деятельности. В процессе принятия соответствующего закона в Федеральном Собрании РФ и ее субъектах неизбежны интенсивные согласования разделительной линии.

Необходимо также обратить внимание, что Закон от 24 июня 1999 г. предполагает, что принятием закона о разграничении полномочий дело не заканчивается. Вслед за этим неизбежно принятие федеральных законов, цель которых - реализация полномочий федеральных органов государственной власти. Отсюда следует, что в согласованном с субъектами законе о полномочиях Федерации в области образования может быть предусмотрено ее право издавать законы по определенным вопросам.

Таким образом органам законодательства предстоит проделать значительную работу, связанную с разграничением полномочий в области организации и управления в сфере воспитания и образования. Поэтому уже сейчас необходимо найти критерии, которыми они могли бы руководствоваться при принятии своих решений.

Прежде всего необходимо учесть, что ряд принципов образовательной деятельности прямо установлен в Конституции либо вытекает из ее положений, рассмотренных выше.

Кроме того, в Конституции установлен ряд норм, которые имеют непосредственное отношение к образованию.

В ч.2 ст.44 признается, что каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользоваться учреждениями культуры, а также на доступ к культурным ценностям. Если культуру понимать в широком смысле слова (а не только как искусство во всех его видах), а именно так ее и надо понимать, то к культуре относятся продукты интеллектуального творчества и их материализация в средствах производства и потребления. Тогда эту норму можно рассматривать как основу права на образование. Каждый обучающийся овладевает уже полученными знаниями, если рассматривать его с высоты передачи ему современных научных достижений. Но со своей «высоты» он видит учебу как творческий процесс, во всяком случае - с элементами творчества. В этом смысле можно признать, что к каждому учащемуся относится гарантия, установленная ч. 1 ст.44 Конституции, - на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества. Что же касается гарантии на свободу преподавания, названной в этой же норме, то ее непосредственное отношение к образовательной деятельности совершенно очевидно.

В результате реализации права на свободу творчества человек накапливает известную сумму знаний, формирует свои убеждения, которые в известном смысле являются его совестью. Поэтому естественно признание Конституцией права на свободу совести. Если в результате обучения человек принимает определенное вероисповедание, значит, вполне логично признание за ним и права на свободу вероисповедания. В силу исторических причин ст. 28 Конституции особо говорит о религии. Но фактически в ней заложен более широкий смысл, что прямо вытекает из заключительных ее слов: каждый вправе иметь любые убеждения и действовать в соответствии с ними.

В Российской Федерации существенное значение приобретает язык обучения. В ч.2 ст.26 Конституции установлена на этот счет вполне определенная норма: «Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества». Федерация и ее субъекты при распределении своих полномочий в сфере образования могут действовать только в рамках этой нормы, не допуская никаких ограничений права человека на выбор языка.

Другие ограничения права Федерации и ее субъектов в распределении полномочий вытекают из того, что в области образования складываются разнородные отношения, вследствие чего их правовое регулирование носит комплексный характер. Значит, какие-то отношения в этой сфере регулируются исключительно федеральными органами власти, как это предусматривает ст.71 Конституции Российской Федерации.

В области образования широко распространены гражданские правоотношения, связанные с процедурой создания организаций, с установлением их право- и дееспособности, отношений с учредителями, правами на имущество и т.д. Согласно п. «о» ст.71 регулирование гражданских отношений полностью отнесено к ведению Федерации. Значит, ее субъектам не может принадлежать право издавать нормы в данной области, даже если оно и признано федеральным законом. Так, ст.29 Закона «Об образовании» предоставляет субъектам РФ в области образовательной деятельности определять особенности порядка создания, реорганизации и ликвидации учебных заведений. Эта норма повторена в законодательстве ряда субъектов. Между тем, поскольку организации, занятые в данной сфере, являются юридическими лицами, порядок их создания, реорганизации и ликвидации полностью регулируется нормами гражданского права, которое отнесено к предметам ведения Федерации. Специфика учебных заведений как юридических лиц может быть учтена федеральными нормативными правовыми актами, да и они должны согласовываться с нормами Гражданского кодекса, как это вытекает из п.2 ст.3 Гражданского кодекса Российской Федерации (Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу).

В сфере образования имеются и другие отношения - трудовые, налоговые, которые находятся в совместном ведении. Если до разграничения полномочий в области образования полномочия в указанных сферах уже распределены, то объем прав субъектов по регулированию отношений в воспитании и обучении должен учитывать состоявшееся распределение полномочий.

В литературе высказывается точка зрения о том, что действие федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и законов по предметам совместного ведения существенно отличаются между собой. Первые имеют прямое действие на всей территории России, как это вытекает из ч.1 ст. 76 Конституции. В части 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации уже не говорится о том, что эти законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. И это не случайно, так как федеральные законы по предметам совместного ведения должны оставлять место для правового регулирования субъектами Российской Федерации исходя из их местных или региональных особенностей. Поэтому в рамках единой правовой системы существуют два уровня законодательства - федеральное законодательство, действующее на всей территории федерации, и законодательство субъектов федерации, действующее на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Такую точку зрения нельзя признать обоснованной. Действительно, имеется различие в редакции ч.ч. 1 и 2 ст. 76. Но вместе с тем надо учесть, что согласно ч.3 ст.15 Конституции все органы власти, должностные лица и граждане должны соблюдать Конституцию и законы. Значит, подлежат соблюдению и законы, принятые Федерацией по предметам совместного ведения еще до принятия соответствующих норм субъектами. И в п.1 ст.12 упомянутого Закона «О порядке разграничения предметов ведения и полномочий…» от 24 июня 1999 г., где определен порядок реализации полномочий по предметам совместного ведения путем издания федеральных законов, ничего не говорится о вступлении их в силу лишь после принятия соответствующих законов субъектами Федерации. В противном случае можно легко заблокировать на территории данного субъекта любой закон по предметам совместного ведения: для этого достаточно не принимать региональный закон по соответствующему вопросу.

Отношения в сфере образования - это единый предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поэтому встает вопрос о разграничении полномочий в этой области. Манохин В.М. справедливо замечает, что «…хотя предмет совместного ведения един и один, правовые полномочия по правовому регулированию совместными быть не могут, они должны быть четко разграничены между участниками, реализующими совместный предмет ведения».

Задача нормотворческой деятельности в регионах - отразить свою специфику. В этом смысле нельзя не согласиться с Т.Н. Рахманиной и М.С.Студенкиной, которые полагают: «Необходимость учета реальных специфических особенностей субъектов федерации (исторических, национальных, географических, экономических, природоресурсных и т.д.) и явилась одним из основных аргументов в предоставлении субъектам федерации права на издание собственных законов, принимаемых субъектами за пределами совместного с федерацией ведения. Однако на сегодняшний день число подобных законов незначительно, и эта диспропорция, насколько можно судить по имеющимся планам законопроектных работ, в ближайшее время преодолена не будет, а ведь именно за границами совместного ведения поле деятельности для регионального законотворчества наиболее обширно, поскольку налицо объективная потребность заполнения образовавшегося вакуума…».