5.4. Нормативные правовые акты субъектов Федерации в сфере образования
Компетенцию субъектов Российской Федерации в области образования необходимо определять с учетом сложившихся реалий, которые отражены, в частности, в ст.29 Закона Российской Федерации «Об образовании». В этой норме следует выделять чисто исполнительные функции, в соответствии с которыми органы власти субъектов для управления образованием организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации педагогических работников и т.п. Предметом рассмотрения являются положения этой статьи, которые предполагают нормативное правовое регулирование некоторых аспектов образовательной деятельности. При этом речь идет о содержательных положениях, а не о п.п. 2 и 18, один из которых разрешает принимать законодательство, а другой - издавать нормативные документы. Они в сущности повторяют друг друга.
Что касается содержательных полномочий, то здесь можно выделить вопросы, решение которых находится только в ведении субъектов Российской Федерации.
Прежде всего необходимо назвать право каждого субъекта определять и осуществлять политику в области образования. Как известно, политика представляет собой определение целей государства, а также путей и средств их достижения. Применительно к полномочиям субъекта Федерации в области образования политика должна определять перспективы повышения образованности, как всего населения региона, так и отдельных социальных групп, средства поддержки национальных и этнических обществ, способы поддержки обучающихся или их отдельных групп, формы повышения интеллектуального потенциала педагогических работников и т.д. Политика субъекта должна строиться в русле общей политики Федерации и не противоречить ей.
Политика воплощается в региональной программе развития образования, разработка и реализация которой также является полномочием субъекта Российской Федерации. Программа может ставить задачу стабилизировать деятельность образовательных учреждений, ввести структурные изменения в системе образовательных организаций, модернизировать содержание образования, улучшать воспитательную работу, развивать меры по укреплению и охране здоровья детей, совершенствовать экономические отношения в области образования и т.д. Уже только перечень вопросов показывает, что цели, которые могут быть поставлены в региональной программе, имеют общее значение для большинства и даже всех регионов России. Только каждый из них двигается к ним своим путем с использованием своих ресурсов.
В качестве примера можно привести отрывок из Концепции развития образования в Астраханской области, где намечены направления структурных изменений в системе образования:
«- оптимизация размещения учебных заведений всех уровней и ступеней на территории области, разнообразие предложенных образовательных программ, специальностей и специализаций, дифференциация и диверсификация образования;
- выявление перспективных направлений образования на основе программирования и планирования развития рынка, перепрофилирование и создание новых видов образования и типов учебных заведений, отвечающих потребностям экономики, социальной сферы, образовательным запросам астраханцев;
- ориентация системы образования на удовлетворение спроса со стороны личности, различных социальных, профессиональных, этнических групп населения;
- развитие сети дополнительного образования и коммерциализации дополнительного профессионального образования;
- развитие внутрифирменной подготовки и переподготовки специалистов;
- внедрение модульной структуры образовательных программ, позволяющих получать образование по частям, чередуя очное образование с работой и дистанционным образованием, и выходить на получение сертификата в течение длительного времени".
Нетрудно заметить, что структурные усовершенствования в других регионах могут быть аналогичными. Но это не меняет их регионального характера.
Исключительным правом регионов является установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов.
Разработка национально-регионального компонента государственных образовательных стандартов предусмотрена в ст.7 Закона «Об образовании». Право устанавливать национально-региональные компоненты образовательных стандартов предоставлено субъектам Федерации (п.8 ст.29 Закона).
Сейчас уже можно сказать, что национально-региональный компонент представляет собой комплекс норм и требований к структуре, обязательному минимуму содержания образования и уровню подготовки специалистов и должен отражать особенности природы, населения и хозяйства территории, национально значимые ценности и традиции народа, проживающего в данном регионе. Впрочем, когда речь заходит о конкретном наполнении этого понятия, возникают дискуссии. Одни выделяют здесь национально-культурную и региональную составляющие. Другие полагают необходимым включить национально-этническую и региональную составляющую. Скорее всего при детальном описании этих критериев обнаружится их тождество. Хотя в законе об образовании речь идет о национально-региональном компоненте, точнее было бы называть его регионально-национальным, поскольку в большинстве субъектов Российской Федерации введение его обусловлено прежде всего местными особенностями, не связанными с национальным составом населения. Это понятие охватывает особенности, касающиеся региона в его административных границах. Сюда относятся, прежде всего, специфика природы, хозяйственного комплекса, населения (причем, не только этнической общности, а всего конгломерата этнических общностей). Национально-культурный компонент включает в себя вопросы истории и жизнедеятельности народов данного региона. Сюда могут быть отнесены особенности исторического развития, культуры, языка, психологии, физиологии, образования, воспитания, жилища, одежды, питания, традиционного природопользования и другие.
Национально-региональный компонент содержания образования может быть заложен уже в региональной программе развития образования как компонент национально-региональной системы образования соответствующего субъекта Российской Федерации. Он может быть включен в систему высшего профессионального образования региона и войти в качестве компонента государственного образовательного стандарта по соответствующей специальности; при этом он выделяется в структуре стандарта и учебных планов. Каждое отдельное учебное заведение, реализуя свое право на свободу преподавания, может самостоятельно разработать и включить в свои программы компоненты, связанные с особенностями данного региона. Наконец, национально-региональный компонент может быть включен в учебно-методический комплекс, который предназначен для освоения соответствующих дисциплин.
Национально-региональный компонент - это не просто дань политической моде. Он становится важным инструментом приближения образования к потребностям обучающихся и их будущих работодателей. Дело в том, что в информационном обществе знания все больше заменяют традиционные экономические ресурсы - землю, полезные ископаемые, здания, оборудование и т. п. Причем, современный труд характеризуется все более тонкими способами его разделения, когда каждый участник общественного взаимодействия обладает набором знаний, информации, индивидуальных навыков присущих только ему. И вместе с тем, едва ли не на каждое рабочее место требуются не только общие познания. А это радикально меняет качество самой образовательной системы. В условиях информационного взрыва во весь рост встают вопросы: чему учить, сколько времени учить, каков механизм контроля качества. При таких условиях экономическая и политическая власть в обществе переходят к собственникам информации и средств ее воспроизводства. Этими собственниками являются, в частности, образовательные организации, а также те специалисты, которые вышли из их стен.
Информационные ресурсы характеризуются тем, что они быстро стареют. В таких условиях человек должен учиться всю жизнь. Поэтому проблемы пожизненного образования в полной мере возникли уже сейчас. Разработка и внедрение национально-регионального компонента является одним из способов адаптироваться к современным требованиям общественного производства.
Согласно ст.72 Конституции областью совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является защита прав национальных меньшинств. В п.2 ст.2 Закона «Об образовании» эта цель ставится в рамках принципа единства федерального образовательного пространства. Принципом государственной политики признается защита и развитие национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства. Если говорить применительно к теме настоящего исследования, то Российская Федерация и ее субъекты должны предпринимать усилия по развитию национальных школ.
В процессе возрождения национальной школы главное не в преобладании национальных особенностей и исторических традиций, а в совершенствовании содержания и учебно-воспитательного процесса, в формировании современного мировоззрения. Учащиеся должны получить глубокие знания по предметам федерального образовательного стандарта по математике, информатике, физике, химии, русскому и иностранным языкам, всемирной истории, основам экономической теории и другим. И это вполне закономерно: современная национальная школа должна строить стратегию своего развития, основываясь на достижениях общества. Но при этом «национальный компонент должен образовывать позитивный фон, служить лейтмотивом всего процесса обучения и воспитания в национальной школе». «Следует помнить, что будущее подрастающего поколения будет связано не столько с народными промыслами и ремеслами, сколько с современными информационными технологиями и экономическими реалиями. Поэтому в любой национальной школе принципиально важное значение будут иметь создание современных компьютерных классов, организация факультативов по экономике, не только усиленное изучение языковых (родной, русский, иностранный языки) и других социально-гуманитарных дисциплин, но и целенаправленное освоение основ естественно-математических и «экономических наук».
Конечно, поддержка и развитие национальной школы невозможны без решения вопроса о языке, что очень важно в условиях Российской Федерации. В субъектах Федерации в настоящее время число школ, ведущих обучение на родном (нерусском) языке, составляет 6 825 (или 10 % от общего числа школ) с контингентом обучающихся 537,3 тыс. чел. Число школ, где родной язык изучается как предмет, достигло 9015 (13.1% от общего числа школ) с числом обучающихся около 1.5 млн. чел. Если в середине 80-х гг. обучение велось всего на 19 языках, то в настоящее время количество изучаемых языков составляет 79.
Как уже отмечалось выше, вопрос о языке принципиально решен в ч.2 ст.26 Конституции, а также в ст.6 Закона «Об образовании». На основе Конституции и федерального законодательства субъекты закрепили право каждого гражданина получить образование на родном языке. В Республиках Башкортостан и Чувашия законодательно установлена возможность обучения на родном языке в пределах основного общего образования. В Башкортостане выпускникам национальных школ предоставляется право сдавать вступительные экзамены в профессиональные учебные заведения Республики на родном языке. Эта норма неоднозначна. С одной стороны, гражданин вправе сдавать экзамены на том языке, которым он владеет лучше всего. С другой стороны, такое право неизбежно влечет сужение его возможностей в условиях огромной страны, где со своим национальным языком он вряд ли сможет работать в таких комплексах, как железнодорожный транспорт, связь, телекоммуникации, авиация и т.п.: здесь использование специалиста без достаточного знания общераспространенного языка вряд ли возможно.
Законы большинства национальных республик не регламентируют обучение в своих средних и высших образовательных учреждениях, за исключением Республики Татарстан, в законе которой прямо говорится о том, что преподавание в высших и средних специальных учебных заведениях ведется на государственных языках - русском и татарском, а также на иностранных языках. Но ведь не все государственные языки субъектов Федерации обладают достаточно развитым научно-понятийным аппаратом.
К предметам совместного ведения относятся вопросы социальной защиты (п. «ж» ст.72 Конституции). Федеральные законы устанавливают ряд мер по социальной защите обучающихся. В законах субъектов Российской Федерации об образовании также содержатся аналогичные нормы: закрепляется право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования, на получение стипендии, мест в общежитиях и интернатах, льготное питание, проезд на транспорте, устанавливается запрет на привлечение обучающихся без их согласия и согласия родителей к труду, не предусмотренному образовательной программой и др. Большинство законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации ограничились воспроизведением положений федерального законодательства. Дополнительные меры по социальной защите обучающихся предусматривают, в частности, законы об образовании Республик Карелия, Марий Эл и Кабардино-Балкария. Согласно ст.46 Закона Карелии обучающиеся в образовательной сельской школе имеют право на проживание в интернате, если расстояние между населенным пунктом и школой превышает три километра. При отсутствии интерната органы местного самоуправления обязуются обеспечивать перевозку учащихся транспортом либо проездными билетами на рейсовые автобусы междугороднего сообщения. Ст. 50 Закона Республики Марий Эл предусматривает дополнительные гарантии равноправия на обучение в учреждениях элитарного типа для детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности: если по федеральному закону об образовании желающие обучаться в такого рода учреждении имеют право знать критерии отбора в него, то закон Республики Марий Эл предусматривает также создание независимой аттестационной комиссии для выявления и отбора наиболее достойных кандидатур. Статья 52 закона Кабардино-Балкарской Республики об образовании предусматривает, что обучающиеся в негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, приравниваются в правах на получение льгот, установленных законодательством Российской Федерации для обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Кстати, отсутствие в законодательстве большинства субъектов специальных норм, закрепляющих права обучающихся в негосударственных образовательных учреждениях, надо рассматривать в качестве серьезного упущения законодателя.
Регулирование трудовых отношений также относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В области образования законодательство субъектов в основном повторяет соответствующие положения федерального закона. Однако имеются отдельные и порой существенные дополнения. Примечательным в этом отношении является законодательство Республики Хакасия, которое предусматривает право на досрочную аттестацию с целью повышения категории и ряд жилищных льгот.
В субъектах Российской Федерации издается два вида нормативных правовых актов: законы, принимаемые органами законодательной власти, и указы (постановления, распоряжения), издаваемые высшим должностным лицом либо руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.
В Федеральном законе от 9 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации» установлено (ст.5), по каким вопросам издаются законы. Это внесет некоторое единообразие в распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами по нормативно-правовому регулированию отношений, в том числе и в сфере образования. Так, согласно п. «д» ч.2 ст.5 названного федерального закона законодательные органы вправе вводить налоги и сборы, установление которых отнесено к ведению субъектов, а также порядок их взимания. Пока же эти вопросы в разных субъектах решаются по разному. В Вологодской области, например, действует Закон «О сборе на нужды образовательных учреждений» от 13 декабря 1995 года № 44-03. Во Владимирской области этот же вопрос регулируется Решением Законодательного собрания «О введении сбора на нужды образовательных учреждений» от 15 февраля 1995 г № 35. В Хабаровском крае на этот счет принято два акта: Закон Хабаровского края «О налогах и сборах Хабаровского края» и Положение «О порядке использования средств, полученных от сбора на нужды образовательных учреждений», утвержденное Решением Хабаровской краевой Думы от 28 сентября 1995 г. № 20.
Проведение разделительной линии в Законе от 6 октября 1999г. отнюдь не исключает разнообразия. В ст.22 определены лишь критерии, которым должны отвечать акты органов исполнительной власти. Но их полномочия в нормативном правовом регулировании отношений не определены, в том числе, естественно, и в сфере воспитания и образования, являющейся предметом совместного ведения. Известно, что основные положения о приемной семье содержатся в Семейном кодексе РФ (гл.21). Субъекты Российской Федерации в пределах своих полномочий принимают региональные нормативные акты. В Архангельской области принят Закон от 17 апреля 1998 г. №12-5-ОЗ «О размерах оплаты труда приемных родителей и льгот, предоставляемых приемной семье». В Иркутской области действует Закон от 31 декабря 1997 г. №54-ОЗ «Об оплате труда приемных родителей в Иркутской области». Аналогичные законы действуют в Пермской, Воронежской, Пензенской областях и других субъектах. А в Волгоградской области принято постановление главы Администрации от 6 ноября 1995 г. №6И «О приемной семье».
На федеральном уровне принят ряд законов о социальном обеспечении и гарантиях детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Многие субъекты приняли свои нормативные правовые акты о дополнительных гарантиях этой категории детей. В Ивановской области действует Закон от 14 марта 1997 г. №7-ОЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». В Тамбовской области принят аналогичный Закон от 26 апреля 2000 г. №112-З. А в Республике Ингушетия действует постановление Правительства от 22 марта 1999 г. №67 «О мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Аналогично данный вопрос решается в республике Татарстан (постановлением Кабинета Министров от 13 мая 1993 г., с последующими изменениями)
Подобное разнообразие наблюдается и в регулировании отношений по лицензированию образовательной деятельности. В Ханты-Мансийском автономном округе лицензирование образовательной деятельности в области дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования на основании постановления губернатора осуществляют органы местного самоуправления муниципальных образований. В Приморском крае полномочия по лицензированию образовательной деятельности в области начального и среднего профессионального образования на территории Приморского края переданы департаменту профессионального образования и науки администрации края, а в Нижегородской области Законом «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности» от 28 ноября 1996 г. № 52-3 (в ред. от 21.10.97 № 89-3) лицензирование передано органам местного самоуправления только по определенным видам образовательных учреждений.
При анализе нормативных правовых актов каждого субъекта РФ в сфере образования возникает естественный вопрос: можно ли рассматривать их как отрасль регионального права данного субъекта?
Для ответа на него необходимо вернуться к вопросу о том, что такое система права и что такое ее отрасль. Система права, как известно, объединяет правовые нормы государства. Ее единство обусловлено единством общественных отношений, складывающихся в данном обществе. Система права состоит из элементов, самым первым из которых является отрасль права. Основанием для выделения отрасли права является наличие отдельного специфического предмета правового регулирования, то есть устойчивой области общественных отношений. Сфера воспитания и образования, как известно, является предметом ведения Федерации и ее субъектов. Причем, основные нормы содержатся в федеральном законодательстве и иных нормативных актах. Они могут вполне регулировать отношения по организации образовательной деятельности в субъекте Федерации даже при отсутствии в данном регионе собственных норм. Дело в том, что законы, принятые органами Российской Федерации, имеют прямое действие. Даже пробелы, связанные с отсутствием региональных актов, вполне могут быть устранены на основании аналогии закона или аналогии права. Поэтому о федеральном образовательном праве можно говорить как о законченной системе норм (хотя вопрос о выделении соответствующей отрасли права здесь не ставится).
Что же касается норм в области воспитания и образования каждого отдельного субъекта, то они не имеют самостоятельного предмета правового регулирования (он является совместным). Но главное даже не в этом: без федеральных норм региональные нормативные акты не могут быть применены, поскольку они неизбежно носят дополняющий характер. Они представляют собой отдельные фрагменты норм, которые приобретают системный характер лишь в сочетании с нормами федеральными.
С другой стороны, система федеральных норм получает свое дополнение и развитие в нормах субъектов Федерации. Поэтому систему образовательного права РФ составляют не только нормы Федерации, но и нормы ее субъектов.
