1. Под государственной политикой в области высшего и послевузовского профессионального образования следует понимать целенаправленную деятельность государства по развитию высшего и послевузовского образования прежде всего через нормативно-правовое регулирование соответствующей сферы профессионального образования.
В комментируемой статье законодатель выделяет две группы принципов (общих начал) государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования:
1) общие принципы, характерные для государственной политики в области образования в целом;
2) специальные принципы, присущие исключительно государственной политике в области высшего и послевузовского профессионального образования.
Общие принципы государственной политики в области образования сформулированы в статье 2 Закона РФ "Об образовании".
1. Гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье.
Данные принципы определяют рамки, в которых определяется содержание образования, формируются методы образования, важнейшие установки образовательной политики. Они полностью соответствуют конституционным ценностям и положениям Конституции РФ, устанавливающим правовой статус личности.
2. Единство федерального культурного и образовательного пространства; защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства.
Соблюдение этого принципа, вытекающего из закрепленного на конституционном уровне определения Российской Федерации как федеративного и многонационального государства, особенно важно при формировании и реализации государственной политики Российской Федерации в области образования.
Данный принцип нашел свое дальнейшее развитие как в самом Законе РФ "Об образовании" (ст. 6, 28, 29, 31 и др.), так и иных законодательных актах (например, в Федеральном законе от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"[1], Федеральном законе от 17 июня 1996 года № 74-ФЗ "О национально-культурной автономии"[2] и др.).
3. Общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников.
В данном случае общедоступность следует понимать не в индивидуальном (доступность буквально для каждого), а в социальном смысле (доступность независимо от социального положения).
Данный принцип является одной из важнейших гарантий реализации конституционного права на образование. Каждый, независимо от его пола, возраста, национальной принадлежности, вероисповедания, местожительства, экономического достатка, имеет доступ к получению образования в рамках, установленных законом.
В ряде случаев для обеспечения общедоступности образования необходимо адаптировать систему образования к особенностям развития и подготовки обучающегося.
4. Светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Данный принцип вытекает из положений статьи 14 Конституции РФ: "Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом".
В статье 4 Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"[3] закрепляется, что в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства государство обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
При этом каждый имеет право на получение религиозного образования по своему выбору индивидуально или совместно с другими (статья 5 того же Закона).
Воспитание и образование детей осуществляются родителями или лицами, их заменяющими, с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания.
Религиозные организации вправе в соответствии со своими уставами и с законодательством Российской Федерации создавать образовательные учреждения.
По просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы.
5. Свобода и плюрализм в образовании.
Образование в демократическом обществе должно быть свободным, обеспечивающим плюрализм мнений, взглядов и убеждений. В противном случае невозможно воспитать подлинно свободную и независимую личность, гарантировать многие конституционные права и свободы (свобода мнений, творчества и т.д.).
Свободу и плюрализм в образовании не следует воспринимать как вседозволенность и пропаганду и реализацию идей, запрещенных законом (расовая, религиозная и национальная вражда и нетерпимость, фашизм, пропаганда войны и т.д.).
Данная норма нашла свое развитие в пункте 3 статьи 3 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в котором закрепляется, что автономность, самостоятельность высших учебных заведений проявляется в предоставлении студентам, педагогическим и научным работникам определенных академических свобод: свободы педагогических работников излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами, а также свободы студента получать знания согласно своим склонностям и потребностям.
Предоставление академических свобод нацелено на создание оптимальных условий для научного и педагогического творчества, поиска истины, ее свободного изложения и распространения.
Очевидно, что цели образовательной деятельности, осуществляемой высшими учебными заведениями, не могут быть достигнуты в отсутствие свободы выбора мировоззренческой, нравственной и идеологической основ образования, свободы в определении методики обучения, свободы научно-исследовательского и педагогического творчества, свободного поиска, изложения и распространения информации. В сфере высшего и послевузовского профессионального образования, где самым тесным образом переплетены образование и наука, названные свободы традиционно именуются академическими свободами.
В Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" не содержится определение академических свобод. Понятие академических свобод раскрывается законодателем через перечисление наиболее важных составляющих таких свобод, а также субъектов права - носителей академических свобод.
Академические свободы предоставляются не всем субъектам образовательных правоотношений, а только:
а) научно-педагогическому персоналу высшего учебного заведения, включающему профессорско-преподавательский состав (деканы факультетов, заведующие кафедрами, профессора, доценты, старшие преподаватели, преподаватели, ассистенты) и научных работников высшего учебного заведения;
б) студентам высших учебных заведений.
Научно-педагогический персонал вуза наделяется свободой излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами. Данная норма находит развитие в ряде последующих статей комментируемого Закона. Так, в соответствии с п. 4 ст. 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" научно-педагогические работники вуза наделяются правом определять содержание учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) на основании федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования или федеральных государственных требований, а также устанавливаемых в соответствии с п. 4 ст. 5 комментируемого Закона образовательных стандартов и требований; выбирать методы и средства обучения, наиболее полно отвечающие их индивидуальным особенностям и обеспечивающие высокое качество учебного процесса, и т.д.
За студентами вуза закреплена академическая свобода получать знания согласно своим склонностям и потребностям.
Академические свободы влекут за собой академическую ответственность.
На субъектов (участников) образовательных правоотношений, которым предоставлены академические свободы, законом возлагаются соответствующие обязанности.
Так, студенты высших учебных заведений обязаны овладевать знаниями, выполнять в установленные сроки все виды заданий, предусмотренных учебным планом и образовательными программами высшего профессионального образования, соблюдать устав вуза и т.д. (п. 8 ст. 16 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").
Предоставление высшим учебным заведениям основных академических свобод является общепризнанным принципом образовательного права и закрепляется в ряде международно-правовых документов: во "Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры" (принята в Париже на Всемирной конференции ЮНЕСКО "Высшее образование в XXI веке: подходы и практические меры", 5 - 9 октября 1998 года), Рекомендации ЮНЕСКО "О статусе научно-исследовательских работников" (принята в Париже 20 ноября 1974 года на 18-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО), документах Конференции по академической свободе и университетской автономии (Синая, 1992 г.) и др.
В Великой хартии европейских университетов (Болонья, 18 сентября 1988 года) они отнесены к фундаментальным принципам университетской жизни.
6. Демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений.
Демократизм управления образованием предполагает выборность органов управления (например, избрание ректора, деканов факультетов, заведующих кафедрами в высших учебных заведениях), коллегиальный характер управления (педагогический совет, ученый совет и т.д.), представительство в органах управления образованием обучающихся, представителей общественных организаций и т.д., публичность и гласность при принятии управленческих решений, создание системы эффективного контроля и т.д.
Управление образованием носит государственно-общественный характер. Это означает активизацию общественного участия в управленческой деятельности: общественность получает представительство в органах управления образованием, создаются различные общественные органы управления образованием (попечительские, родительские советы и т.д.).
Законодатель закрепляет также принцип автономии образовательных учреждений, являющийся одним из важнейших принципов государственной политики в области образования.
Использование понятия автономии образовательного учреждения необходимо для более строгого разграничения компетенции государственных органов управления образованием и органов управления учреждениями образования.
Автономия высшего учебного заведения проявляется в самых разных сферах.
В рамках действующего законодательства Российской Федерации высшее учебное заведение осуществляет разработку и принятие устава, в котором закрепляются основные положения, регулирующие его жизнедеятельность. Значительными полномочиями обладает вуз в сфере организационно-кадровой политики. Он самостоятельно определяет структуру управления, решает вопросы распределения должностных обязанностей, штатного расписания, подбора, приема на работу и расстановки кадров и т.д.
Им самостоятельно формируется студенческий контингент. Однако, реализуя данные полномочия, вуз должен руководствоваться установленными для него контрольными цифрами и квотами, оговоренными лицензией на право осуществления образовательной деятельности.
Высшее учебное заведение самостоятельно в осуществлении образовательного процесса в рамках, очерченных уставом, лицензией и свидетельством о государственной регистрации. Вуз разрабатывает и утверждает образовательные программы, учебные планы, программы учебных курсов; организует методическое обеспечение образовательного процесса; осуществляет контроль успеваемости и промежуточную аттестацию студентов.
К компетенции вуза относится ряд вопросов оплаты труда работников: установление ставок заработной платы и должностных окладов работников в пределах собственных финансовых средств (с учетом установленных ограничений), надбавок и доплат к должностным окладам работников, определение порядка и размеров премирования работников вуза и т.д.
Высшее учебное заведение осуществляет материально-техническое обеспечение образовательного процесса, оборудование учебных помещений в соответствии с установленными требованиями и в пределах собственных финансовых средств. Им создаются также необходимые условия нормального функционирования подразделений общественного питания, медицинских учреждений и т.д.
Принцип автономии высшего учебного заведения не должен пониматься как некая гарантия "бесконтрольности" и "безнаказанности" вуза: он не означает выведения вуза из-под контроля органов, наделенных соответствующими полномочиями, и предполагает применение установленных законом санкций (неблагоприятных последствий) в случае нарушения вузом условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией.
Автономия вуза предполагает его ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством. Соответствующая норма статьи 3 Закона воспроизводится в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, а также обычно повторяется в уставе высшего учебного заведения.
В установленном порядке высшее учебное заведение несет ответственность за ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к его компетенции, качество образования, за реализацию образовательных программ в неполном объеме. Ответственность вуза предусматривается и за жизнь и здоровье его студентов и работников во время образовательного процесса, нарушение прав и свобод участников образовательных правоотношений.
Контроль за соответствием деятельности вуза целям, предусмотренным его уставом, осуществляют в пределах своей компетенции учредители вуза и уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, выдавший ему лицензию на ведение образовательной деятельности.
Специальные принципы государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования перечислены в пункте 1 комментируемой статьи.
1. Непрерывность и преемственность процесса образования.
Принцип непрерывности и преемственности образовательного процесса предполагает, что сам процесс высшего и послевузовского профессионального образования должен выстраиваться как единый и непрерывный, а все образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования должны быть преемственными.
2. Интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования.
Данный принцип находит свое развитие и отражение в курсе Российского государства на интеграцию российского образования в мировую систему высшего образования, выразившемся в присоединении Российской Федерации к Болонскому процессу.
3. Конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников.
Соблюдение данного принципа дает возможность субъекту образовательного процесса претендовать на государственную поддержку: такая поддержка предусматривается только для тех, кто выиграл гласно проводимый конкурс.
В механизме реализации данного принципа особую роль играют средства массовой информации.
4. Государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования.
При осмыслении данного принципа следует учитывать норму пункта 1 статьи 1 Закона РФ "Об образовании", в соответствии с которой "Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной". При этом государственная поддержка может оказываться только тем субъектам, которые, как уже отмечалось, выиграли гласно проводимый конкурс.
2. В пункте 3 комментируемой статьи перечислены основные гарантии приоритетности развития высшего и послевузовского профессионального образования:
финансирование за счет средств федерального бюджета обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации;
всемерное расширение доступа граждан Российской Федерации к высшему образованию;
предоставление обучающимся в государственной системе высшего и послевузовского профессионального образования государственных стипендий, мест в общежитиях, иных мер социальной поддержки (см. статьи 16, 17, 19 и комментарии к ним);
создание условий для равной доступности высшего и послевузовского профессионального образования, а также для интеграции высшего и послевузовского профессионального образования и науки.
Доступность высшего профессионального образования может обеспечиваться, например:
- установлением для некоторых групп абитуриентов льгот при поступлении в вузы;
- установлением ограничений для развития платных образовательных услуг, которое приводит к вытеснению бесплатного образования платным, и др.
Важной экономической гарантией доступности высшего профессионального образования является практика предоставления студентам образовательных кредитов. В целях разработки и апробации механизмов государственной поддержки образовательного кредитования было принято постановление Правительства РФ от 23 августа 2007 года № 534 «О проведении эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию»[4]. В нем установлено, что в Российской Федерации в 2007-2010 годах проводится эксперимент по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, направленный на:
повышение доступности качественного высшего профессионального образования, усиление социальной направленности системы образования, в том числе для граждан из малообеспеченных семей;
выявление потенциала и перспектив образовательного кредитования в существующей правовой и экономической среде;
подготовку предложений по разработке нормативных правовых актов по вопросам образовательного кредитования.
Названным Постановлением утверждены:
1) Положение о порядке проведения эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию;
2) Правила возмещения за счет средств федерального бюджета части расходов поручителей по договорам поручительства по образовательным кредитам, предоставленным студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию.
В соответствии с комментируемой статьей гражданам Российской Федерации гарантируется получение на конкурсной основе бесплатного высшего и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и устанавливаемых в соответствии с п. 4 ст. 5 комментируемого Закона образовательных стандартов и требований. Данная гарантия применима при условии, что образование данного уровня гражданин получает впервые.
Таким образом, в Законе установлены важные ограничения реализации данного права:
1) в связи с правами учредителя и характером собственности: бесплатное высшее и послевузовское профессиональное образование гарантируется гражданам в государственных и муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования;
2) конкурс, условия которого согласно ст. 16 Закона РФ "Об образовании" должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать зачисление наиболее способных и подготовленных граждан к освоению образовательной программы соответствующего уровня. При этом правом внеконкурсного приема в государственные и муниципальные высшие учебные заведения пользуются (ст. 11 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"):
а) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;
б) дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, которым согласно заключению федерального учреждения медико-социальной экспертизы[5] не противопоказано обучение в соответствующих высших учебных заведениях;
в) граждане в возрасте до 20 лет, имеющие только одного родителя - инвалида I группы, если среднедушевой доход семьи ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;
г) граждане, уволенные с военной службы и поступающие в соответствующие высшие учебные заведения на основании рекомендаций командиров воинских частей, участники боевых действий и инвалиды боевых действий;
3) право на бесплатное высшее профессиональное образование для гражданина, поступившего в вуз, ограничивается рамками федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и устанавливаемых в соответствии с п. 4 ст. 5 комментируемого Закона образовательных стандартов и требований. Соответственно, образовательные услуги, выходящие за рамки этих образовательных стандартов и требований, законодатель рассматривает как дополнительные и наделяет образовательное учреждение правом оказывать их на платной основе (ст. 45 Закона РФ "Об образовании");
4) получение бесплатного высшего профессионального образования гарантируется только для граждан, получающих его впервые. Исключения из данного правила составляют следующие случаи, предоставляющие гражданам Российской Федерации право неоднократно получать бесплатное профессиональное образование:
1) по направлению государственной службы занятости;
2) в случае потери возможности работать по профессии, специальности;
3) в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности;
4) в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 50 Закона РФ "Об образовании").
В комментируемой статье законодатель гарантирует гражданину свободу выбора:
- форм получения высшего и послевузовского профессионального образования;
- образовательного учреждения;
- направления подготовки (специальности).
Перечень форм получения образования, в рамках которого гражданин может осуществлять свой выбор, закреплен в ст. 10 Закона РФ "Об образовании". В ней, в частности, устанавливается, что образовательные программы осваиваются в следующих формах:
в образовательном учреждении - в форме очной, очно-заочной (вечерней), заочной;
в форме семейного образования, самообразования, экстерната.
Допускается сочетание различных форм получения образования.
Самообразование может использоваться лишь как форма дополнительного образования в освоении образовательных программ любого уровня. Семейное образование, предусматривающее организацию родителями образовательного процесса для их детей, в практике высшего и послевузовского профессионального образования, как правило, не встречается.
Свобода выбора образовательного учреждения означает право гражданина выбирать:
1) государственное, муниципальное или негосударственное;
2) высшее учебное заведение, имеющее государственную аккредитацию либо не имеющее аккредитации. В связи с этим высшее учебное заведение обязано ознакомить абитуриента со свидетельством о государственной аккредитации по каждому направлению подготовки (специальности) или проинформировать об отсутствии государственной аккредитации (ст. 11 комментируемого Закона);
3) вид высшего учебного заведения - университет, академию, институт.
Свобода выбора направлений подготовки (специальностей) для граждан, получающих высшее и послевузовское профессиональное образование в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, ограничена перечнем профессий, который устанавливается в порядке, определяемом Правительством РФ. Перечень направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования утвержден Приказом Минобрнауки России от 12 января 2005 г. № 4[6].
В комментируемой статье установлен порядок введения ограничений на право граждан получать высшее и послевузовское профессиональное образование.
Такое право может быть ограничено только федеральным законом. Кроме того, законодатель устанавливает исчерпывающий перечень оснований, по которым могут вводиться ограничения права на получение высшего и послевузовского профессионального образования (нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, оборона страны и государственная безопасность).
До сих пор федеральные законы, которые устанавливали бы ограничения прав граждан на получение высшего профессионального образования, не приняты.
Право на получение высшего и послевузовского образования иностранными гражданами и лицами без гражданства может быть ограничено и иными нормативными правовыми актами, что связано с межправительственными соглашениями в этой сфере.
[1] СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
[2] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.
[3] СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
[4] СЗ РФ. 2007. № 35. Ст. 4317.
[5] В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными уполномоченному органу, определяемому Правительством Российской Федерации. Порядок организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы определяется Правительством Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2004 года № 805 "О порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы" к федеральным государственным учреждениям медико-социальной экспертизы относятся Федеральное бюро медико-социальной экспертизы и главные бюро медико-социальной экспертизы, имеющие филиалы - бюро медико-социальной экспертизы в городах и районах.
[6] Бюллетень Минобрнауки РФ. 2005. № 8.
