Комментарий к статье 26

Государственный контроль качества высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования. В настоящее время таким федеральным органом исполнительной власти является Рособрнадзор.

Рособрнадзор находится в ведении Минобрнауки России, и его деятельность регламентируется Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300[1].

В соответствии с указанным Положением Рособрнадзор осуществляет контроль и надзор за качеством образования (в части федеральных компонентов государственных образовательных стандартов) в образовательных учреждениях и качеством подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования.

Статья 24 комментируемого Закона уточняет указанные полномочия Рособрнадзора применительно к сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Указанная статья относит к полномочиям Рособрнадзора в рассматриваемой области осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями и устанавливаемыми в соответствии с п. 4 ст. 5 комментируемого Закона образовательными стандартами и требованиями:

—в высших учебных заведениях, в том числе и в их филиалах, расположенных за границей, по всем реализуемым ими образовательным программам;

—в научных организациях и в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования по программам послевузовского профессионального образования и программам дополнительного профессионального образования.

Государственный контроль качества высшего и послевузовского профессионального образования является многогранным процессом и состоит из нескольких составляющих. Государственный контроль качества образования осуществляется по результатам итоговой государственной аттестации выпускников образовательных учреждений, имеющих государственную аккредитацию, а также в форме проверок содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности образовательных программ, реализуемых в аккредитованных образовательных учреждениях или научных организациях и их филиалах.

К государственному контролю качества высшего и послевузовского профессионального образования комментируемая статья относит также и контроль за соблюдением высшими учебными заведениями, образовательными учреждениями дополнительного профессионального образования и научными организациями, условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией на право ведения образовательной деятельности, и (или) законодательства Российской Федерации в области образования.

В этой связи необходимо отметить, что по своей сути указанный вид контроля нельзя в чистом виде отнести к контролю качества высшего и послевузовского профессионального образования, поскольку объекты контроля у них различны. В одном случае контролируется непосредственно качество предоставляемого образования посредством контроля содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности реализуемых образовательных программ, а в другом объектом контроля выступает соблюдение условий осуществления образовательной деятельности и законодательства Российской Федерации в области образования.

Однако, учитывая, что оба вида контроля направлены на обеспечение единой государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования и преследуют одну и ту же цель, заключающуюся в обеспечении законных прав граждан на получение соответствующего образования, решение законодателя объединить их в одной статье заслуживает поддержки.

Проверки, проводимые Рособрнадзором, могут быть плановыми и внеплановыми. Плановые проверки проводятся в соответствии с графиком проверок, утверждаемым руководителем Рособрнадзора. Пункт 1 ст. 38 Закона об образовании устанавливает ограничение, в соответствии с которым в отношении одного образовательного учреждения или его филиала либо одной научной организации или ее филиала плановая проверка может быть проведена не чаще, чем один раз в два года.

Внеплановые проверки проводятся в случае поступления в Рособрнадзор обращений физических или юридических лиц с жалобами на нарушение их прав и законных интересов, а также получения иной информации, свидетельствующей о наличии признаков таких нарушений. Внеплановые проверки могут проводиться также и для проверки исполнения предписаний, выданных Рособрнадзором.

В соответствии с Правилами осуществления контроля и надзора в сфере образования, утвержденными постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116[2], проверки включают в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, а также проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников и подразделяются на выездные (инспекционные) и камеральные.

Выездные (инспекционные) проверки проводятся по месту нахождения и (или) ведения деятельности проверяемой организации, а камеральные проверки проводятся путем изучения документов и сведений, представленных проверяемыми организациями, органами управления образованием и другими лицами. Любая проверка может проводиться только на основании решения Рособрнадзора, оформленного соответствующим распорядительным документом (приказом, распоряжением).

Лица, уполномоченные на проведение проверки распорядительным документом Рособрнадзора, имеют право:

—посещать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при предъявлении служебного удостоверения (иного документа, подтверждающего их полномочия) проверяемую организацию;

—проверять деятельность образовательной или научной организации в соответствии с утвержденным планом проверки либо на основании информации о возможных нарушениях, изложенной в обращениях граждан, юридических лиц или поступившей из иных источников;

запрашивать материалы и документы, необходимые для проведения проверок;

—осуществлять экспертизу документов;

—осуществлять экспертизу качества образования, проводить тестирование обучающихся и воспитанников образовательных организаций.

Сроки и последовательность административных процедур и действий, осуществляемых при проведении проверок, установлены Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования, утвержденным приказом Миниобрнауки России от 22 августа 2008 г. № 243[3].

Результаты проверки оформляются актом, составляемым в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю проверяемой организации. Формы актов о результатах выездной (инспекционной) и камеральной проверок утверждены приказом Рособрнадзора от 4 июня 2008 г. № 1238[4]. На основании акта проверки составляется отчет о проведении проверки, который утверждается руководителем Рособрнадзора или его заместителем.

Если в ходе проверки было выявлено нарушение высшим учебным заведением, образовательным учреждением дополнительного профессионального образования или научной организацией предусмотренных лицензией условий осуществления образовательной деятельности и (или) законодательства Российской Федерации в области образования, Рособрнадзор должен направить в указанное образовательное учреждение или научную организацию обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения.

В случае выявленного в результате проведения проверки несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям, а также образовательным стандартам и требованиям, устанавливаемым в соответствии с п. 4 ст. 5 комментируемого Закона, или несоответствия реализуемых образовательных программ их уровню и направленности, Рособрнадзор также вправе направить обязательные для исполнения предписания в соответствующие образовательные учреждения или научные организации и их учредителям об устранении такого несоответствия.

На основании п. 3 ст. 38 Закона об образовании основаниями для рассмотрения Рособрнадзором вопроса о направлении обязательного для исполнения предписания в отношении высших учебных заведений и образовательных учреждений дополнительного профессионального образования также могут являться:

—решение общего собрания обучающихся;

—обращение органа государственной власти или органа местного самоуправления, на территориях которых находится данное образовательное учреждение;

—представление органа службы занятости населения.

Решение о направлении такого предписания или об отклонении требований заявителей о направлении предписания принимается Рособрнадзором и сообщается заявителям в месячный срок. В случае отказа от направления предписания, такой отказ может быть оспорен в суде.

Предписания Рособрнадзора подлежат выполнению в установленный в них срок. О результатах исполнения предписания в Рособрнадзор должен быть представлен отчет с приложением копий документов, подтверждающих исполнение указанных в предписании требований.

Предписание Рособрнадзора может быть обжаловано в судебном порядке в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

В случае неисполнения высшим учебным заведением, образовательным учреждением дополнительного профессионального образования или научной организацией обязательного для исполнения предписания об устранении нарушений условий осуществления образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, и (или) законодательства Российской Федерации в области образования Рособрнадзор вправе приостановить действие выданной ею лицензии, полностью или в части осуществления образовательной деятельности по отдельным образовательным программам с указанием срока устранения выявленного нарушения.

Если в установленный срок указанное нарушение не будет устранено, лицензия подлежит аннулированию. Решение об аннулировании лицензии принимается Рособрнадзором и может быть оспорено в суде.

В случае неисполнения предписания об устранении несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям, а также образовательным стандартам и требованиям, устанавливаемым в соответствии с п. 4 ст. 5 комментируемого Закона, или несоответствия реализуемых образовательных программ их уровню и направленности Рособрнадзор может приостановить действие выданного ею свидетельства о государственной аккредитации высшего учебного заведения, образовательного учреждения дополнительного профессионального образования или научной организации либо лишить указанные образовательные учреждения или научную организацию государственной аккредитации полностью или по отдельным образовательным программам.

За некачественное образование (некачественную подготовку выпускников) государственные и муниципальные образовательные учреждения могут быть также привлечены и к имущественной ответственности в соответствии со ст. 49 Закона об образовании.

В случае некачественной подготовки выпускников государственным или муниципальным образовательным учреждением, такому образовательному учреждению может быть предъявлен иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях.

Основанием для предъявления такого иска является приостановление действия государственной аккредитации образовательного учреждения или лишение его государственной аккредитации.

Указанный иск может быть предъявлен Российской Федерации или субъектом РФ, от имени которых могут выступать соответствующие органы исполнительной власти, осуществляющие управления в сфере образования. На федеральном уровне к таким органам относятся Минобрнауки России, Рособрнадзор, Рособразование, а также федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся соответствующие образовательные учреждения.