1. Во «Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры», принятой Организацией объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) 5-9 октября 1998 года в Париже, отмечено, что финансирование высшего образования требует привлечения как государственных, так и частных средств. При этом государственное финансирование высшего образования сохраняет свою важность, имеет исключительное значение для обеспечения сбалансированного решения образовательных и общественных задач.
Модельный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», принятый на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление № 20-5 от 07.12.2002) содержит статью 27 «Финансирование высшего учебного заведения». Содержание данной статьи было полностью продублировано статьей 28 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в редакции, действовавшей до внесения в нее изменений федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признания утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».
Действующая редакция комментируемой статьи существенно отличается от ее прежней редакции и от модельного закона СНГ. Например, отсутствует норма, разрешающая государственному (муниципальному) высшему учебному заведению иметь счета в банковских и других кредитных организациях для хранения денежных средств и осуществления всех видов расчетных, кредитных и кассовых операций, в том числе валютных. Данное положение противоречило бы принципу единства кассы, закрепленному в статье 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), в соответствии с которым зачисление всех поступающих доходов бюджета и осуществление всех расходов осуществляется с единого счета бюджета.
Однако, дилемма между стремлением учреждений науки, образования, культуры и искусства к свободе в распоряжении выделяемыми из бюджета средствами и неизбежностью ограничений, связанных с предварительным, текущими и последующим контролем за использованием бюджетных средств, привела к внесению изменений в статью 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ и принятию Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Из статьи 120 ГК РФ следует, что образовательное учреждение может быть либо частным либо государственным или муниципальным. Государственные или муниципальные учреждения, в свою очередь, подразделяются на бюджетные и автономные.
Согласно статье 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» автономным учреждениям, в отличие от бюджетных учреждений, разрешено открывать счета в кредитных организациях. При этом, однако, собственник автономного учреждения (публично-правовое образование), как установлено ГК РФ и ФЗ «Об автономных учреждениях», не несет субсидиарной ответственности по обязательствам автономного учреждения.
2. Законодательство не содержит легального определения финансирования, в связи с чем содержание понятия «финансирование образовательной деятельности» не является однозначным. Можно при этом заметить, что термин «финансирование» употребляется только в отношении публичных финансов для обозначения той ситуации, когда основная деятельность высшего учебного заведения осуществляется за счет соответствующего бюджета. Подразумевается, что происходит не одноразовое, а регулярное безвозвратное и безвозмездное выделение из бюджета денежных средств для обеспечения основной деятельности высшего учебного заведения. В отличие от исполнения гражданско-правовых обязательств, «финансирование», то есть выделение средств бюджета на нужды образовательного учреждения, является предметом регулирования не гражданского, а бюджетного законодательства, и может осуществляться только с соблюдением процедур, установленных в главе 24 БК РФ.
Из содержания БК РФ следует, что финансирование может осуществляться только в отношении тех образовательных учреждений, которые являются бюджетными учреждениями. Как упомянуто выше, законодательство не содержит определения финансирования, но, согласно статье 6 БК РФ, бюджетное учреждение – это государственное или муниципальное учреждение, финансовое обеспечение функций которого осуществляется за счет соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Бюджетная смета, в свою очередь, документ, которым установлены в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения. Для автономных учреждений в БК РФ утверждения бюджетной сметы не предусмотрено.
Альтернативой сметному финансированию является получение бюджетного кредита либо получение бюджетных средств на основе заключенного государственного контракта. И та и другая процедура для автономного учреждения, однако, не подходят. Согласно статье 4 ФЗ «Об автономных учреждениях», учредитель устанавливает задания для автономного учреждения и осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещенных федеральными законами источников. Понятие субсидий и субвенций Бюджетный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 30.12.2008 № 310-ФЗ не содержит, однако, в любом случае, такие средства будут иметь целевой характер. Ранее действовавшей редакцией БК РФ было установлено, что субвенции являются безвозмездной и безвозвратной помощью на осуществление целевых расходов, а субсидия представляет собой бюджетные средства, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов.
В статье 41 Закона Российской Федерации «Об образовании» установлено, что за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации, при этом нормативы финансирования федеральных государственных образовательных учреждений устанавливаются Правительством Российской Федерации. Конкретный объем бюджетных средств, выделяемых тому или иному высшему учебному заведению, устанавливается бюджетной росписью, формируемой на основе утвержденного федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством.
Необходимым условием для открытия финансирования высшего учебного заведения является его включение в реестр главный распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета (далее – реестр), который ведется Федеральным казначейством на основании п.5.5 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703. В соответствии со статьей 11 Закона Российской Федерации «Об образовании» учредителем государственного образовательного учреждения могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, а образовательные учреждения, реализующие военные профессиональные образовательные программы, учреждаются Правительство Российской Федерации. Исключительно вышеперечисленные высшие учебные заведения (основанные на государственной или муниципальной собственности органами государственной власти или органами местного самоуправления) могут быть включены в реестр.
Комментируемый Закон не содержит запрета на получение средств федерального бюджета негосударственными высшими учебными заведениями, однако, учитывая, что такие высшие учебные заведения не могут быть включены в реестр, получение средств бюджета в форме финансирования через лицевые счета органов Федерального казначейства для них исключено. Возможным остается получение вознаграждения за оказание услуг по гражданско-правовым договорам, заключенных с органами государственной власти или бюджетными учреждениями, получение бюджетных кредитов.
Включение в реестр может быть осуществлено только по инициативе главного распорядителя средств соответствующего бюджета, который выполняет от имени публично-правового образования полномочия учредителя образовательного учреждения. После включения в реестр федеральное государственное высшее учебное заведение открывает, в установленном приказом Федерального казначейства от 07.10.2008 г. № 7н порядке, лицевой счет получателя средств федерального бюджета в территориальном органе Федерального казначейства. На этом лицевом счете отражаются лимиты бюджетных обязательств, выделяемые главным распорядителем в соответствии с контрольными цифрами на подготовку, переподготовку специалистов и повышение квалификации работников. Вышеизложенное соответствует содержанию статьи 13 Закона Российской Федерации «Об образовании», в соответствии с которой в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке устанавливается открытие его счетов в органе казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений).
Согласно п. 1 комментируемой статьи, финансирование образовательных учреждений осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления городских округов, в ведении которых находятся эти образовательные учреждения. Однако, не все государственные образовательные учреждения находятся в ведении органов исполнительной власти. Можно, например, назвать образовательные учреждения Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Вне системы органов исполнительной власти находятся такие главные распорядители бюджетных средств, как Счетная палата Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и др.
3. Установленное пунктом 3 комментируемой статьи правило, в соответствии с которым финансирование научных исследований, проводимых федеральными государственными высшими учебными осуществляется независимо от финансирования образовательной деятельности, вовсе не означает, что на лицевой счет получателя средств федерального бюджета – высшего учебного заведения, открытый в органе Федерального казначейства, могут поступать какие либо объемы финансирования, помимо выделяемых курирующим его главным распорядителем бюджетных средств для соответствующего высшего учебного заведения. У каждого получателя средств федерального бюджета, согласно принципу подведомственности расходов бюджетов, установленному в статье 38.1 БК РФ, может быть только один главный распорядитель бюджетных средств. Упомянутое в комментируемой статье разделение финансирования может означать только, во-первых, выделение денежных средств по различным кодам бюджетной классификации, и, во-вторых раздельное планирование соответствующих поступлений в смете.
4. Норма о том, что высшее учебное заведение (не только государственное, но и любое) самостоятельно планирует направления использования полученных ими за счет бюджета средств, содержащаяся в пункте 4 комментируемой статьи, дублирует содержание пункта 5 статьи 42 Закона Российской Федерации «Об образовании».
Согласно бюджетному законодательству, однако, лимиты бюджетных обязательств зачисляются и учитываются на лицевом счете получателя в органе федерального казначейства в строгом соответствии с показателями бюджетной классификации и могут быть израсходованы не иначе, чем по направлениям, которые определены Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 24.08.2007 № 74н. Сами предельные объемы финансирования устанавливаются при утверждении бюджетной сметы.
В том случае, если средства федерального бюджета израсходованы не на цели, предусмотренные при их выделении, такое их использование, согласно статье 289 БК РФ, может быть признано нецелевым и повлечь изъятие в бесспорном порядке самой суммы нецелевого использования, а также административную и уголовную ответственность согласно статьям 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениям и 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Необходимо заметить, что при ведении операций по лицевому счету получателя средств федерального бюджета органы Федерального казначейства, во исполнение статьи 267 БК РФ, осуществляют предварительный и текущий контроль, что означает необходимость предоставления в орган Федерального казначейства вместе с платежным поручением первичных документов бухгалтерского учета (договоров, счетов, актов и др.), служащих основанием платежа. Характер предполагаемого платежа должен соответствовать соответствует его назначению, определенному бюджетной классификацией и бюджетной сметой.
Высшие образовательные учреждения, созданные в форме автономных учреждений, в соответствии с ФЗ «Об автономных учреждениях», наделены правом самостоятельного распоряжения своими доходами.
Порядком предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий и субвенций бюджетным учреждениям, утвержденным Приказом Минфина России от 06.04.2006 № 54н, установлено, что предоставление субсидий (субвенций) осуществляется на основании соглашений (договоров), заключенных бюджетным учреждением с главным распорядителем средств федерального бюджета или находящимся в его ведении получателем средств федерального бюджета. В таких соглашениях предусматриваются размер, сроки, цели и условия предоставления субсидий (субвенций) и порядок предоставления отчетности о результатах выполнения получателем субсидий (субвенций) предусмотренных соглашением мероприятий.
