Согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Комментируемая статья конкретизирует полномочия субъектов РФ в сфере образования.
В п. 1 комментируемой статьи устанавливается, что к ведению субъектов РФ относится определение и осуществление политики в области образования, при этом политика субъектов не должна противоречить политике РФ в области образования. Ч. 1 ст. 21 Федерального Закона от 06 октября 1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»178 участие в проведении единой государственной политики в области образования относит к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
На практике определение и осуществление политики в области образования чаще всего реализуется с помощью принятия целевых программ развития образования субъектов РФ, которые в свою очередь разрабатываются на основе и в соответствии с Федеральной программой развития образования. В качестве примера можно привести ст. 2 Закона Московской области «Об образовании» от 10 июня 2001 г. №107/2001-ОЗ179, согласно которой «организационной основой государственной политики в сфере образования в Московской области является областная целевая программа развития образования, разрабатываемая в соответствии с законодательством Московской области на основе Федеральной программы развития образования с учетом социально-экономических, демографических, культурных, экологических и других особенностей Московской области».
Целевые программы развития образования принимаются на определенный срок, в течение которого предполагается выполнить ряд мероприятий по сохранению, поддержанию и совершенствованию системы образования. На федеральном уровне в настоящее время действует Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. №51-ФЗ180. На основе данной программы субъекты Российской Федерации принимают свои программы развития образования, так в Московской области Законом Московской области от 25 января 2002 г. №2/2002-ОЗ утверждена Областная целевая программа «Развитие образования в Московской области на 2001-2005 годы»181.
Согласно п. 2 комментируемой статьи к ведению субъектов РФ относится законодательство данных субъектов в области образования. В соответствии с ч. 1 ст. 3 комментируемого закона, к законодательству субъектов РФ в области образования следует относить законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования. Таким образом, субъекты РФ в целях регулирования образования в рамках своей компетенции вправе формировать законодательство в области образования. На практике субъектами Российской Федерации принимаются различные законы об образовании, конкретизирующие положения комментируемого закона. Например, в Московской области в настоящее время действует упоминаемый ранее Закон Московской области «Об образовании» от 10 июня 2001 г. №107/2001-ОЗ182, а также различные подзаконные акты, например, Постановление Губернатора Московской области от 4 ноября 2000 г. №378-ПГ «Об учреждении ежегодных именных премий Губернатора Московской области для работников образовательных учреждений Московской области»183 и Постановление Правительства Московской области от 17 мая 2001 г. №142/17 «О Правилах проведения аккредитации в Московской области»184.
П. 3 комментируемой статьи относит к ведению субъектов РФ определение порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений субъекта РФ. Ч. 3 ст. 12 комментируемого закона устанавливает, что «образовательные учреждения могут быть государственными (федеральными или находящимися в ведении субъекта РФ), муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)». Далее приводится определение федерального государственного образовательного учреждения, которым является «образовательное учреждение, находящееся в федеральной собственности и финансируемое за счет средств федерального бюджета». Однако, какие учреждения являются «учреждениями субъекта РФ», комментируемый закон не расшифровывает. Если применить аналогию закона, то «учреждениями субъекта РФ» должны являться образовательные учреждения, находящееся в собственности и финансируемые за счет средств бюджетов субъектов РФ. Похожее определение можно найти и в законах субъектов РФ: согласно ст.2 Закона г. Москвы от 20 июня 2001 г. №25 «О развитии образования в городе Москве»185 государственными образовательными учреждениями города Москвы являются «юридические лица, созданные в форме учреждения исполнительными органами государственной власти города Москвы для осуществления образовательной деятельности».
При таком определении «учреждения субъекта РФ» получается, что субъекты РФ имеют право определять порядок создания, реорганизации, ликвидации и финансирования только государственных учебных заведений, находящихся в их ведении.
В соответствии с п. 5 комментируемой статьи, разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей относится к компетенции субъектов РФ. В настоящее время многие субъекты РФ приняли такие программы развития образования. В данных программах, как правило, указывается состояние и проблемы системы образования в соответствующем субъекте, исходя из которых, устанавливаются основы политики субъекта РФ в области образования и направления развития системы образования, а также составляется система мероприятий по реализации основных направлений программы с указанием срока их выполнения. В качестве еще одного примера программы развития образования субъекта РФ можно привести Городскую целевую программу «Модернизация московского образования (Столичное образование - 3)», утвержденную Постановлением Правительства Москвы от 20 ноября 2001 г. №1047-ПП186.
Согласно п. 6 комментируемой статьи к ведению субъектов РФ относится формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, а также назначение руководителей этих органов по согласованию с федеральными органами управления образованием. Наименования таких органов в разных субъектах могут различаться, например, в Саратовской и Московской области – они именуются «Министерство образования», в Алтайском крае – «Комитет по образованию Алтайского края», а в Омской области – «Главное управление образования Омской области», однако объем их полномочий примерно одинаков. Компетенция таких органов, как правило, закрепляется в законах об образовании субъектов РФ, и включает в себя контроль исполнения законодательства в области образования, контроль за соблюдением прав обучающихся, лицензирование образовательных учреждений, принятие примерных программ и учебных планов, межведомственную координацию деятельности по вопросам образования и другие вопросы.
Еще одним полномочием субъектов РФ в области образования является обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации. В целях способствования реализации данного полномочия субъектами РФ Министерством образования РФ и Министерством финансов РФ были подготовлены Методические рекомендации по предоставлению субвенций местным бюджетам на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования187. В данных Методических рекомендациях, кроме прочего, приводится формула расчета размера субвенции, а также формула расчета значения нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях. Данные формулы позволяют органам исполнительной власти субъектов РФ верно сформировать проект бюджета субъекта РФ на соответствующий финансовый год в части, касающейся предоставления субвенций местным бюджетам для финансового обеспечения расходов местных бюджетов на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях.
Представляется, что содержание п.7 комментируемой статьи можно разбить на две сферы компетенции, так как в нем содержится два отдельных полномочия субъектов РФ: полномочие по созданию, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений регионального подчинения и полномочие по лицензированию образовательных учреждений (за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования). Что касается первой сферы компетенции, то субъекты РФ активно ее используют. В качестве примера здесь можно привести Распоряжение Губернатора Московской области от 10.09.2001, №745-РГ «О создании детско-юношеской спортивной школы по футболу при государственном учреждении Московской области «Футбольный клуб «Сатурн» Московской области»188 или Распоряжение Правительства Москвы от 27.09.2004 №1905-РП «О реорганизации Государственного образовательного учреждения Детской музыкальной школы №108 г. Москвы»189.
Что касается полномочия по лицензированию, то в соответствии с п. 3 постановления Правительства РФ от 18.10.2000 №796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»190, его осуществляют органы управления образованием субъектов РФ в рамках своей компетенции. Государственные органы управления образованием субъектов РФ лицензируют деятельность учреждений, расположенных на территории данного субъекта РФ, за исключением тех, лицензирование которых отнесено к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.
П. 8 комментируемой статьи закрепляет за субъектами РФ полномочие по установлению региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов. Данный компонент призван отражать специфику каждого региона, и каждый субъект формирует его по-своему. Например, в Свердловской области он утвержден Постановлением Правительства Свердловской области от 03.08.1999 № 897 «Об утверждении государственного образовательного стандарта национально-регионального компонента начального общего, среднего общего, среднего полного общего образования», а в Санкт-Петербурге – Законом Санкт-Петербурга от 08.01.2002 №902-04 «Об установлении национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов общего образования в Санкт-Петербурге». Национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов определяют дополнительные к федеральным требования к обязательному минимуму содержания основных общеобразовательных программ и к уровню подготовки выпускников общеобразовательных учреждений. В целях разработки и реализации общеобразовательных программ с учетом дополнительных требований к содержанию основных общеобразовательных программ субъект РФ, как правило, обеспечивает издание регионального перечня учебников и учебных пособий, рекомендованных для использования в образовательных учреждениях, а также устанавливает количество учебных часов, выделенных на реализацию национально-региональных компонентов основной общеобразовательной программы, дополняющих соответствующие образовательные области.
Пп. 9 и 11 комментируемой статьи касаются компетенции субъектов РФ в области финансирования образования. П. 9 закрепляет за субъектами полномочие по формированию бюджетов субъектов РФ в части расходов на образование. Данное полномочие реализуется всеми субъектами РФ, и тенденция последних пяти лет в увеличении расходов субъектов на образование. Так, согласно ст. 9 Закона г. Москвы от 18.12.2002 №63 «О бюджете города Москвы на 2003 год»191, расходы бюджета города Москвы на образование составили 31452190,4 тысяч рублей, а в соответствии со ст. 9 Закона г. Москвы от 17.12.2003 №75 «О бюджете города Москвы на 2004 год»192, на эту статью расходов было выделено уже 38696686 тысяч рублей.
П.11 комментируемой статьи делегирует субъектам РФ установление нормативов финансирования образования субъекта Российской Федерации. Реализацию п. 11 комментируемой статьи можно рассмотреть на примере Закона Санкт-Петербурга от 08.05.2003 №193-22 «Об установлении региональных нормативов финансирования образовательных учреждений в Санкт-Петербурге». В данном акте устанавливается, что расходы бюджета Санкт-Петербурга на образование формируются в соответствии с региональными нормативами финансирования образовательных учреждений в Санкт-Петербурге. Региональные нормативы финансирования образовательных учреждений по перечню типов и видов государственных и муниципальных образовательных учреждений ежегодно устанавливаются законом Санкт-Петербурга, принимаемым до представления губернатором Санкт-Петербурга Законодательному Собранию Санкт-Петербурга проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на очередной финансовый год. Региональные нормативы финансирования образовательных учреждений должны учитывать специфику этих образовательных учреждений и быть достаточными для покрытия средних текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательных учреждений. Также данный закон устанавливает, что региональные нормативы финансирования образовательных учреждений не могут быть ниже федеральных нормативов финансирования образовательных учреждений.
В соответствии с п. 13 комментируемой статьи, за субъектами РФ закрепляется полномочие по установлению для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений. Данной полномочие должно способствовать соответствию условиям каждого региона, однако на сегодняшний день такие требования установлены далеко не в каждом субъекте.
П. 15 комментируемой статьи относит к компетенции субъектов РФ информационное обеспечение образовательных учреждений, организацию издания учебной литературы, разработку базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин. Представляется, что в данном случае речь в первую очередь идет о необходимости обеспечения реализации национально-регионального компонента государственных образовательных стандартов, устанавливаемых субъектом РФ.
В соответствии с п. 16 комментируемой статьи субъектам РФ делегируются полномочия по организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников. В качестве примера реализации данного полномочия можно привести целевую программу г. Москвы «Модернизация московского образования», утвержденную постановлением Правительства Москвы от 20.11.2001 №1047-ПП «О городской целевой программе «Модернизация московского образования (Столичное образование-3)»193, в рамках которой предусматривается реализация ряда мероприятий по подготовке, переподготовке и повышению квалификации педагогических работников города Москвы.
Согласно п. 17 комментируемой статьи на субъекты РФ возлагаются обязанности по обеспечению соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов. Фактически данные контролирующие функции субъектов реализуются органами управления образованием субъектов РФ.
В п. 18 комментируемой статьи закрепляется полномочие субъектов по изданию нормативных документов в пределах их компетенции. Под пределами компетенции, видимо, следует понимать полномочия субъектов РФ, перечисленные в пп. 1–17 комментируемой статьи, однако следует отметить, что, не смотря на то, что данный перечень является закрытым, его никак нельзя назвать исчерпывающим.
