Во исполнение ч. 1 ст. 26.1 Федерального Закона от 06 октября 1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»194, комментируемая статья определяет принцип и порядок разграничения компетенции органов государственной власти и управления Российской Федерации и ее субъектов в области образования и таким образом уточняет ст.ст. 28 и 29 комментируемого Закона, закрепляющие полномочия федеральных и региональных органов власти в области образования.
Следует подчеркнуть, что статья не указывает, какому субъекту принадлежат конкретные полномочия, а определяет общие правила, по которым можно установить данный факт. Так ч. 1 комментируемой статьи закрепляет, что установленная статьями 28 и 29 данного Закона компетенция в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является исчерпывающей и не может быть изменена, иначе как законом.
Ч. 2 комментируемой статьи посвящена разграничению компетенции в области образования между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Устанавливается, что полномочия данных органов определяются в соответствии с Конституцией РФ и законом, регулирующим деятельность Правительства РФ.
Согласно ст. 94 Конституции РФ195, законодательным органом России является Федеральное Собрание. Основное полномочие данного органа заключается в принятии законов. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ196. В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ одним из полномочий Правительства России является проведение в РФ единой государственной политики в области образования. Данное положение повторяется и в ст. 17 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»197. Также там говорится, что Правительство определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования и развивает систему бесплатного образования. В ст. 13 этого же Федерального конституционного закона также содержатся общие полномочия Правительства РФ, которые можно распространить и на образовательную сферу. Согласно этой статье Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, а также реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Согласно ч. 3 комментируемой статьи, разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти определяется Правительством РФ. До недавнего времени основным органом исполнительной власти, в компетенцию которого входило управление образованием, являлось Министерство образования РФ, компетенция которого устанавливалась постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 №258 «Об утверждении Положения о Министерстве образования Российской Федерации»198, однако, с принятием Указа Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»199, данное министерство было упразднено. С этого момента ч. 3 комментируемой статьи приобрела особую актуальность, поскольку полномочия Министерства образования РФ были распределены между тремя федеральными органами исполнительной власти: функции по принятию нормативных правовых актов были переданы Министерству образования и науки РФ, функции по контролю и надзору - Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, а правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению имуществом в сфере образования - Федеральному агентству по образованию.
Почти сразу после выхода в свет вышеупомянутого Указа Правительством РФ были приняты постановления, призванные более конкретно установить полномочия новосозданных органов исполнительной власти и произвести четкое разграничение компетенции между ними, речь идет о постановлении Правительства РФ от 06.04.2004 №158 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации»200, постановлении Правительства РФ от 06.04.2004 №159 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки»201 и постановлении Правительства РФ от 06.04.2004 №168 «Вопросы Федерального агентства по образованию»202. Позднее Правительством РФ были приняты Положения о соответствующих органах203, однако в вопросах компетенции они практически полностью дублируют постановления, принятые в апреле.
Согласно ч. 4 комментируемой статьи, разграничение компетенции в области образования между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также между их органами регулируется законодательством субъектов РФ. Необходимо отметить, что данный вопрос затрагивается практически во всех законах об образовании субъектов РФ. Большинство законов об образовании субъектов РФ содержат закрытые перечни полномочий органов законодательной и исполнительной власти. В качестве примеров можно привести ст.ст. 9 и 10 Закона Московской области от 10.06.2001 №107/2001-ОЗ «Об образовании»204, ст.ст. 8 и 9 Закона Алтайского края от 16.01.1996 №10-ЗС «О народном образовании в Алтайском крае»205 и ст.ст. 7 и 8 Закона Красноярского края от 24.03.97 №12-433 «Об образовании»206.
П. 5 комментируемой статьи устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные комментируемым Законом к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ и местных органов управления образованием, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ и касающихся обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав и свобод граждан. Данное положение с одной стороны оберегает сферу полномочий региональных и местных органов власти от чрезмерного вмешательства со стороны федеральных органов власти, но с другой стороны устанавливает четкий закрытый перечень ситуаций, когда такое вмешательство допустимо и необходимо.
П. 6 комментируемой статьи устанавливает, что федеральные государственные органы управления образованием вправе в пределах своей компетенции инспектировать на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также могут предоставлять это право другим государственным органам управления образованием. Подробнее данный вопрос раскрывается в Письме Министерства образования РФ от 11.06.1998 №33 «О работе с Рекомендациями об инспектировании в системе Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации»207, в котором приводятся рекомендации по инспектированию образовательных учреждений. Данные рекомендации предназначаются для оказания помощи органам управления образованием и образовательным учреждениям в организации и проведении инспекционной деятельности. Рекомендации содержат общие подходы, позволяющие на единых принципах организовать деятельность Министерства общего и профессионального образования РФ, государственных органов управления образованием субъектов РФ, органов местного самоуправления или учрежденных ими муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений в части осуществления ими инспекционных функций и определяющие принципы их координации и взаимодействия.
Также в данных рекомендациях раскрывается понятие инспектирования. Под ним понимается специальная функция органов управления образованием и образовательных учреждений по организации и проведению проверок, наблюдений, обследований, осуществляемых в порядке надзора и контроля в пределах своей компетенции за соблюдением органами управления образованием и подведомственными им учреждениями и организациями, а также их должностными лицами законодательства Российской Федерации в области образования и иных нормативных правовых актов.
Инспектирование призвано обеспечивать соблюдение законодательства РФ и субъектов РФ в области образования, исполнение других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов управления образованием и образовательных учреждений, защиту прав и свобод участников образовательного процесса, правомерность действий должностных лиц. Инспектирование имеет своей целью реализацию принципов государственной политики в области образования, соблюдение конституционных прав граждан на образование и социальных гарантий участников образовательного процесса, сохранение единого образовательного пространства РФ через соблюдение государственных образовательных и социальных стандартов, нормативов всеми субъектами системы образования, совершенствование механизмов управления качеством образования в пределах компетенции органов управления образованием разного уровня, а также проведения анализа и прогнозирования тенденций развития системы образования или ее составляющих.
