1. Органы управления образованием являются одним из трех взаимодействующих между собой элементов (звеньев) системы образования (ст.8 комментируемого Закона).
Деятельность таких органов направлена на обеспечение государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов
В Российской Федерации могут создаваться и действовать как государственные (федеральные и субъектов Российской Федерации) и муниципальные органы управления образованием.
Система органов управления образованием включает три уровня:
1) федеральный уровень, на котором создаются и действуют федеральные (центральные) государственные органы управления образованием и федеральные ведомственные органы управления образованием;
2) региональный уровень, на котором создаются и действуют государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации;
3) местный уровень, на котором создаются и действуют муниципальные органы управления образованием.
Если государственные органы управления образованием создаются решением соответствующего органа исполнительной власти по согласованию с соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, то муниципальные органы могут создаваться и действовать по решению соответствующих органов местного самоуправления. Создание муниципальных органов управления образованием не является обязательным.
2. Федеральные (центральные) государственные органы управления образованием.
Проводимая сейчас в России административная реформа внесла существенные коррективы в организацию управления образованием на федеральном уровне.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»222 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.
В установленной сфере деятельности министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
К таким функциям относятся:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. При этом она, как правило, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование.
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.
В пределах своей компетенции оно издает индивидуальные правовые акты. В установленной сфере деятельности оно не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору.
В соответствии с пунктами 12 и 13 упомянутого Указа действовавшее ранее Министерство образования РФ было упразднено и образованы:
Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России), передав ему функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздненного Министерства образования РФ.
Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), передав ей функции по контролю и надзору упраздненного Министерства образования РФ.
Федеральное агентство по образованию (Рособразование), передав ему правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере образования упраздненного Министерства образования РФ.
Таким образом, функции, которые до реформы осуществляло Минобразование России, оказались распределены между тремя вышеназванными федеральными органами исполнительной власти.
Министерство образования и науки РФ.
Положение о Министерстве образования и науки РФ было утверждено постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 года №280223, согласно которому Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
В его ведении находятся несколько федеральных служб и агентств, два из которых входят в систему органов управления образованием: Рособразование и Рособрнадзор.
В Положении перечислены основные полномочия Министерства. Выделим лишь те, которые связаны со сферой образования:
1) вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
2) принимает следующие нормативные правовые акты:
порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях; перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях;
положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования;
формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию при осуществлении образовательного процесса в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, и порядок проведения экспертизы учебников.
положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;
положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности;
федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам;
положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений;
положение о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медалей;
порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников;
порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое;
порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров;
порядок формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием;
порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета;
порядок передачи на усыновление (удочерение) гражданам детей, являющихся гражданами Российской Федерации;
порядок функционирования и развития сети специальных учебно-воспитательных и реабилитационных учреждений для детей и подростков;
порядок присуждения премий Президента Российской Федерации и премий Правительства Российской Федерации в области образования, науки и техники;
иные нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств;
К сожалению, в данном документе многие функции бывшего Минобразования России были потеряны при перечислении нормативных правовых актов в области образования, например, утверждение Типового положения о филиалах федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования; утверждены положения об экстернате в образовательных учреждениях общего и профессионального образования и др.
3) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
4) обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;
5) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций;
6) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
7) взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
8) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности.
Для реализации перечисленных полномочий Министерство наделяется следующими правами:
- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам;
- учреждать в установленном порядке знаки отличия в сфере образования и науки и награждать ими работников в указанных областях;
- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов;
- создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;
- учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.
Минобрнауки России возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Минобрнауки России полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.
Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ. Количество заместителей устанавливается Правительством РФ.
Структурными подразделениями Министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности. В состав департаментов включаются отделы.
К полномочиям министра относятся:
распределение обязанности между своими заместителями;
утверждение положения о структурных подразделениях Министерства;
назначение на должность и освобождение от должности работников Министерства;
решение в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в Министерстве;
утверждение структуры и штатного расписания центрального аппарата Министерства в пределах установленных Правительством РФ фонда оплаты труда и численности работников, сметы расходов на его содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
утверждение ежегодного плана работы и показатели деятельности подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, а также отчеты об их деятельности;
внесение в Минфин России предложений по формированию федерального бюджета и финансированию подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств;
внесение в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов;
представление в Правительство РФ предложений о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий и учреждений, находящихся в ведении федеральных агентств;
поручения подведомственным Министерству федеральным службам и федеральным агентствам и контроль их исполнения;
отмена противоречащие федеральному законодательству решения подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств;
назначение на должность и освобождает от должности по представлению руководителей подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб и федеральных агентств;
представление в установленном порядке работников Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, других лиц, осуществляющих деятельность в установленной сфере, к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации;
издание приказов, имеющих нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности Министерства - приказов ненормативного характера.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор)
Положение о Рособрнадзоре было утверждено постановлением Правительства РФ от17 июня 2004 года №300224, в котором Рособрнадзор назван федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки. Он находится в ведении Минобрнауки России.
Среди полномочий Рособрнадзора в сфере образования отметим следующие:
1) осуществляет контроль и надзор:
за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования;
за качеством образования в образовательных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования;
за деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), ученых (научно-технических) советов образовательных учреждений по вопросам присвоения ученых званий работникам образовательных учреждений;
2) осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования). Данный пункт противоречит ст.21 Закона Российской Федерации "Об образовании" в части реализации образовательных программ дополнительного профессионального образования в научных организациях.
3) осуществляет организационное и техническое обеспечение работы Высшей аттестационной комиссии;
4) рассматривает в установленном порядке вопросы присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, присуждения ученых степеней доктора и кандидата наук и выдает соответствующие аттестаты и дипломы установленного образца, а также рассматривает вопросы лишения (восстановления) указанных ученых званий и степеней;
5) выдает разрешения на создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), устанавливает их компетенцию и определяет перечни научных специальностей, по которым им предоставляется право приема к защите диссертаций;
6) подтверждает, признает и устанавливает эквивалентность документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации, и выдает соответствующие документы;
7) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций;
8) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок;
9) взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
10) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
11) осуществляет в установленном порядке проверку деятельности образовательных учреждений;
12) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности.
Для реализации перечисленных полномочий Рособрнадзор наделяется следующими правами:
- организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;
- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;
- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности Службы, научные и иные организации, ученых и специалистов;
- пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности;
- создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.
Рособрнадзор возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра образования и науки РФ.
Руководитель Рособрнадзора несет персональную ответственность за выполнение функций, возложенных на Службу.
Он имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром образования и науки РФ по представлению руководителя Службы.
Руководитель:
1) распределяет обязанности между своими заместителями;
2) представляет Министру образования и науки Российской Федерации:
проект положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки;
предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников Службы;
предложения о назначении на должность и освобождении от должности заместителей руководителя Службы;
ежегодный план работы и прогнозные показатели деятельности Службы, а также отчет о ее деятельности;
предложения по формированию федерального бюджета и финансированию Службы;
3) назначает на должность и освобождает от должности работников Службы;
4) решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в Рособрнадзоре;
5) утверждает структуру и штатное расписание аппарата Службы в пределах установленных Правительством РФ численности и фонда оплаты труда работников, смету расходов на ее содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
6) издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Службы.
Федеральное агентство по образованию (Рособразование)
Положение о Рособразовании утверждено постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года №288225.
Рособразование – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов.
Федеральное агентство по образованию осуществляет следующие полномочия:
1) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства;
2) осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству;
3) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций;
4) осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых программ;
5) взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
6) организует повышение квалификации и переподготовку научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования;
7) осуществляет:
определение для образовательных учреждений профессионального образования, находящихся в ведении Агентства, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квот по целевому приему;
размещение на конкурсной основе среди высших учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию, государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием, в том числе инженерных и научных кадров для оборонных отраслей промышленности;
распределение между образовательными учреждениями квот на стипендии Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иные именные стипендии и назначение их в установленном порядке;
открытие в установленном порядке аспирантур и докторантур в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования и научных организациях; (данный пункт в части открытия аспирантуры противоречит приказу Минобразования России от 27.30.2004 №814, зарегистрирован Минюстом России 05.08.1998 №1582, открытие аспирантуры осуществляется с выдачей лицензии, что входит в компетенцию Рособрнадзора).
утверждение на установленный законодательством Российской Федерации срок избранных общими собраниями (конференциями) образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в ведении Агентства, ректоров (директоров), а при наличии вакантной должности ректора возложение исполнения его обязанностей на одного из проректоров;
оформление в установленном порядке соответствующих документов для выезда за границу обучающихся, воспитанников и работников сферы образования;
организует конгрессы, конференции, олимпиады, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;
осуществляет экономический анализ деятельности находящихся в ведении Агентства государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в организациях, находящихся в ведении Агентства, проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;
осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;
осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.
Рособразование возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра образования и науки РФ.
Руководитель Рособразования несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Агентство функций.
Руководитель Федерального агентства по образованию:
1) распределяет обязанности между своими заместителями;
2) представляет Министру образования и науки РФ:
проект положения о Федеральном агентстве по образованию;
предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников Агентства;
предложения о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей руководителя Агентства;
ежегодный план работы и показатели деятельности Агентства, а также отчет о его деятельности;
3) утверждает положения о структурных подразделениях Агентства;
4) назначает на должность и освобождает от должности работников аппарата Агентства;
5) решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в Агентстве;
6) утверждает структуру и штатное расписание аппарата Агентства в пределах установленных Правительством РФ численности и фонда оплаты труда работников, смету расходов на его содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
7) в установленном порядке назначает на должность и освобождает от должности руководителей находящихся в ведении Агентства организаций, заключает, изменяет, расторгает с указанными руководителями трудовые договоры;
8) издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Агентства.
3. Федеральные ведомственные органы управления образованием.
К таким органам относятся федеральные органы исполнительной власти в определенной отрасли компетенции, наделенные управленческими полномочиями в области образования.
Целый ряд образовательных учреждений находятся в ведении федеральных отраслевых министерств и ведомств. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 12 января 2005 года N16-р в перечень образовательных учреждений, находящихся в ведении Минэкономразвития России, включены Государственный университет – Высшая школа экономики, Всероссийская академия внешней торговли, Московский институт международного бизнеса при Всероссийской академии внешней торговли, Высшая коммерческая школа при Всероссийской академии внешней торговли, "Высшие курсы иностранных языков (Центр) Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации" и др.
Большое количество образовательных учреждений находятся в ведении Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства сельского хозяйства РФ или в ведении федеральных агентств вышеуказанных министерств и др. «Отраслевые» министерства осуществляют управленческие функции по отношению к находящимся в их ведении образовательным учреждениям. Соответствующие функции чаще всего возлагаются на управления (департаменты) кадров и учебных заведений, создаваемые в структуре «отраслевых» министерств и ведомств.
4. Органы управления образованием в субъектах Российской Федерации.
Такие органы учреждаются под разными названиями (главное управление образования администрации области, министерство образования республики или области и т.д.).
Статус этих органов определяется, как правило, в законах об образовании субъекта Российской Федерации.
Органы управления образованием в субъектах Российской Федерации контролируют исполнение законодательства в области образования и реализацию прав обучающихся, осуществляют межведомственную координацию по вопросам образования, осуществляют управление государственными образовательными учреждениями данного субъекта Российской Федерации, разрабатывают национально-региональный компонент государственных образовательных стандартов, лицензирование образовательных учреждений и т.д.
5. Муниципальные органы управления образованием.
В структуре местной администрации могут создаваться органы управления образованием (управления и отделы образованием). Такие органы осуществляют управление муниципальными образовательными учреждениями, формирует различные экспертные и аттестационные комиссии и т.д.
6. В пункте 6 комментируемой статьи закрепляется, что органам управления образованием подконтрольны подведомственные им образовательные учреждения. В случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования и (или) своего устава государственные органы управления образованием имеют право своим предписанием приостановить в этой части деятельность образовательного учреждения. Окончательное же решение по данному вопросу принимает суд.
