1. В качестве законодательства, в соответствии с которым финансируется деятельность образовательного учреждения, можно назвать Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ) и федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год. Необходимо заметить, что данные нормативные правовые акты, впрочем, как и весь остальной массив российского законодательства, не содержат определения финансирования.
Также, как и в статье 28 Федерального закона высшем образовании, термин «финансирование» употребляется для обозначения той ситуации, когда основная деятельность образовательного учреждения осуществляется за счет соответствующего бюджета. То есть, возникающие правоотношения по выделению, использованию и контролю за целевым использованием выделяемых из бюджета средств регулируются нормами финансового (бюджетного), а не гражданского права, и характеризуются публичным методом правового регулирования. Само использование выделяемых государственному или муниципальному образовательному учреждению средств должно происходить с обязательным соблюдением процедуры санкционирования, этапы которой установлены статьями 219-227 БК РФ. Необходимо, однако, заметить, что содержание пункта первого статьи 41 Закона об образовании с учетом изменений, вступивших в силу с 1 января 2005 года, существенно отличается от предыдущей редакции. В частности, исключено положение о том, что деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с договором между ними. Финансирование, как указано выше, означает регулярное выделение средств из соответствующего бюджета. В условиях, когда бюджет утверждается законом либо актом органа местного самоуправления, утвержденные параметры не подлежат изменению и не могут быть предметом договора, как не может быть предметом договора деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации по доведению соответствующих лимитов бюджетных ассигнований и объемов финансирования до получателя бюджетных средств, в качестве которого выступает образовательное учреждение.
Таким образом, содержание комментируемой статьи входит в противоречие со статьей 43 этого же Закона, в которой устанавливается, что образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность.
2. Федеральные государственные образовательные учреждения, государственные образовательные учреждения субъекта Российской Федерации и муниципальные образовательные учреждения являются, согласно определению, закрепленному в статье 161 БК РФ, бюджетными учреждениями, то есть учреждениями, созданными органами государственной власти Российской Федерации или органами местного самоуправления для реализации некоммерческих (образовательных) целей, их основная (образовательная) деятельность финансируется из соответствующего бюджета.
Необходимым условием для открытия финансирования федерального образовательного учреждения является его включение в реестр получателей средств федерального бюджета, ведение которого относится, согласно п. 5.5 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, к функциям Федерального казначейства. Включение в реестр получателей средств федерального бюджета может быть осуществлено только по инициативе главного распорядителя средств федерального бюджета. Исходя из содержания Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе федеральных органов исполнительной власти» в качестве такого главного распорядителя выступает Федеральное агентство по образованию, которое уполномочено осуществлять предоставление услуг в сфере образования через подведомственные ему федеральные государственные учреждения. Согласно статье 13 комментируемого закона, в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке устанавливается открытие его счетов в органе казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений). Порядок открытия и ведения лицевого счета получателя средств федерального бюджета в территориальном органе федерального казначейства регулируется Инструкцией о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 31.12.2002 № 142н. Необходимо отметить, что наличие лицевого счета в органе федерального казначейства предполагает отсутствие банковских счетов образовательного учреждения, что соответствует статье 243 БК РФ.
Некоторые критерии для установления нормативов финансирования образовательных учреждений определены Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного образования детей, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 233 и Типовым положением об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. № 1204. Здесь указано, что государственные и местные нормативы утверждаются в расчете на одного ребенка в зависимости от вида учреждения, но должны также учитывать затраты, не зависящие от количества детей. Количество групп и классов в учреждении должно определяться учредителем в зависимости от санитарных норм исходя из предельной наполняемости, принятой при расчете норматива бюджетного финансирования. Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. № 264, также установлено, что финансирование образовательной деятельности высшего учебного заведения в части реализации различных образовательных программ осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося и предусмотренных для соответствующих видов и типов образовательных учреждений. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив их финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.
3. Определение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг содержит статья 177 БК РФ, согласно которой такие нормативы на единицу предоставляемых услуг разрабатывает федеральный орган исполнительной власти, то есть, для образовательных услуг, – Федеральное агентство по образованию, что однако, входит в противоречие с комментируемой статьей Закона об образовании, согласно пункту 3 которой такие нормативы должны устанавливаться Правительством Российской Федерации. Правительством Российской Федерации, в настоящее время распоряжением от 03.07.1996 № 1063-р установлены только лишь социальные нормы и нормативы питания, обмундирования, мягкого инвентаря и оборудования в образовательных учреждениях, нормативы наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях, нормативы удельных показателей общей площади образовательных учреждений.
Согласно статье 177 БК РФ, при составлении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу поставляемых государственных или муниципальных услуг и задания на предоставление указанных услуг. Необходимо, однако, отметить, что статья 177 БК РФ вступает в силу только со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, проект которого в первом чтении принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11 июня 2003 года. Проектом данного законопроекта определяется, что финансовые нормативы – денежное выражение минимальных социальных стандартов. При этом минимальные социальные стандарты в образовании определяются законопроектом как требования к качеству и объему предоставления определенного вида бесплатных образовательных услуг гражданам Российской Федерации, необходимых для получения дошкольного, основного общего, начального и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а также для получения на конкурсной основе высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении.
5. Изменениями в комментируемый закон, вступившими в силу с 1 января 2005 года, упразднены положения, касающиеся возможности и порядка финансирования из бюджета негосударственных образовательных учреждений. Одновременно установлено право образовательного учреждения привлекать дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов. Подобные дополнительные, помимо бюджетного финансирования, средства, согласно статье 161 БК РФ, должны быть отражены в смете доходов государственного или муниципального образовательного учреждения в качестве доходов от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
В настоящее время учет и использование средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетного учреждения, осуществляется на специальных лицевых счетах в органах федерального казначейства в соответствии с приказом Минфина России от 21.06.2001 г. № 46н, зарегистрирован в Минюсте России 19.07.2001 №2809. Расходование средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности федерального образовательного учреждения должно осуществляться в соответствии с разрешением, утверждаемым главным распорядителем (Федеральным агентством по образованию) своим подведомственным образовательным учреждениям в рамках генерального разрешения, утверждаемого главному распорядителю Министерством финансов Российской Федерации.
Несмотря на то, что, согласно комментируемой статье, привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения абсолютных размеров его финансирования за счет учредителя (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования), разумеется, наличие дополнительных ресурсов учитывается вышестоящим распорядителем или главным распорядителем при составлении заявки о выделении бюджетных средств при составлении проекта бюджета на соответствующий год. В силу того, что средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности расходуются по отдельной смете, утверждаемой главным распорядителем (распорядителем), использование и получение таких средств должно быть прозрачным.
