12 июля 2019 г. завершилась 41-я сессия Совета ООН по правам человека. Традиционно, в ходе летней сессии Совет обсуждает ежегодный доклад Специального докладчика ООН по праву на образование и принимает ежегодную резолюцию о праве на образование, которая, как правило, отражает основные идеи доклада. В этом году и доклад, и резолюция были посвящены проблеме неконтролируемого роста частного сектора в сфере образования, который в ряде стран, преимущественно в странах «глобального юга», практически полностью подменил собой государственный сектор. Опасность такой ситуации рассматривается в отсутствии надлежащего контроля за реализацией права каждого на бесплатное и качественное общее образование, коррупциогенность поглощения государственного сектора частным и негативное восприятие образования как коммерческого продукта, а не общего блага. 

 

Абиджанские принципы

 

Ключевым документом, обсуждаемом в этом контексте, стали Абиджанские руководящие принципы, касающиеся правозащитных обязательств государств предоставлять государственное образование и регулировать деятельность частных субъектов в сфере образования (далее – «Абиджанские принципы»). Абиджанские принципы были утверждены 13 февраля 2019 г. в городе Абиджане (Кот д’Ивуар) группой экспертов в области права и образования из всех географических регионов мира как результат серии региональных консультаций. Старший научный сотрудник ФГБНУ «ФЦОЗ», Смирнова М. В., была одним из экспертов, участвующих в подготовке и утверждении Абиджанских принципов. 

 

Принципы не являются источником международного права, обязательным к исполнению, тем не менее, они отражают основные положения международных конвенций и общепризнанных принципов международного права, применительно к правоотношениям в области образования. Принципы представляют собой свод практик (включая судебную практику) по оптимальному, основанному на правах человека, регулированию предоставления государственного образования и контролированию степени вовлечения частного сектора в систему образования. Принципы предназначены для государств, испытывающих потребность в техническом содействии в выстраивании сбалансированной политики в отношении частного сектора в образовании, особенно в случаях агрессивного захвата системы образования зарубежными корпорациями, работающими как автономно (в Индии, Кении и Уганде), так и в партнерстве с правительствами (в Либерии и Нигерии). Абиджанские принципы могут также стать подспорьем в работе организаций гражданского общества, добивающихся от государства бесплатности и общедоступности общего образования для всех. 

Принципы вошли в тест доклада Специального докладчика по праву на образование (A/HRC/41/37), обсуждались более 40 странами в ходе интерактивного диалога с докладчиком в рамках 41-й сессии Совета и упомянуты в резолюции Совета № 41/16 о праве на образование. 

Помимо этого, с момента их утверждения в феврале 2019 года, Абиджанские принципы использовались как на межгосударственном уровне, так и в работе неправительственных организаций. Например, в июне 2019 года Африканская комиссия по правам человека и народов в резолюции ACHPR / Res. 420 (LXIV) 2019 о приватизации образования и здравоохранения признала Абиджанские принципы. В мае 2019 года Юридический центр по вопросам равного образования и равного образования (Южноафриканская Республика) сослался на Абиджанские принципы в материалах, представленных Конституционному суду Южной Африки по вопросу о законности решения независимой школы расторгнуть договор с родителями двух учеников и запретить ученикам продолжать посещать школу. Абиджанские принципы были признаны Глобальным партнерством в сфере образования, а в преддверии встречи Большой Семерки, 58 международных неправительственных организаций опубликовали открытое письмо, призывающее правительства начать работу по внедрению Абиджанских принципов в образовательную политику. 

Доклад Специального докладчика в 2019 году

 

Традиционное предназначение ежегодного доклада Специального докладчика по праву на образование, как и иных специальных процедур Совета по правам человека – проинформировать государства-члены и наблюдателей Совета о текущем состоянии права на образование в мире и проблемах, возникающих в связи с реализацией данного права в мировом масштабе. Каждый год Специальный докладчик выбирает тему доклада в соответствии с текущими тенденциями. Например, в 2018 году доклад был посвящен эффективному управлению национальными системами образования в контексте Целей устойчивого развития, а в 2017 году – неформальному образованию. 

 

В 2019 году доклад рассматривает вопрос об осуществлении права на образование и достижении цели 4 в области устойчивого развития в контексте роста количества частных субъектов в сфере образования. Выбор этой темы, как отмечает докладчик, обусловлен нехваткой финансовых средств в сфере государственного образования и быстрым и нерегулируемым ростом количества частных, в частности коммерческих, субъектов в сфере образования, которые создают угрозу для осуществления права на образование для всех и достижения цели 4 в области устойчивого развития. 

 

Специальный докладчик Кумбу Боли Барри отмечает, что за последние 20 лет произошло значительное расширение масштабов и сферы охвата деятельности частных субъектов в области начального и среднего образования. Эти изменения приводят к активной трансформации систем образования, в том числе уязвимых систем развивающихся стран. При этом, масштабы этого явления вызывают обеспокоенность. 

 

Так, согласно Всемирному докладу по мониторингу образования за 2017/18 год, к 2021 году каждый четвертый учащийся начальной школы в странах Африки к югу от Сахары будет учиться в частной школе. Чтобы показать масштабы этой тенденции можно привести пример Кении, где, согласно официальной статистике, количество частных школ увеличилось с 385 в 1998 году до 8917 в 2013 году, т. е. на 2216%. За тот же период количество государственных начальных школ увеличилось в Кении только на 24,9%. Таким образом, доля частных школ возросла с 2% в 1998 году до 30% в 2013 году, т. е. в 15 раз всего за 15 лет. Этот резкий скачок вызвал обеспокоенность у договорных органов по правам человека. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, например, выразил обеспокоенность по поводу того, что «недостатки в государственной системе школьного образования стали причиной появления так называемых «дешевых частных школ», что приводит к сегрегации и дискриминации в области получения доступа к образованию, особенно в случае детей, находящихся в неблагоприятном и маргинализированном положении» (E/C.12/KEN/CO/2-5, пункт 57).

 

Не отрицая того, что негосударственный сектор может играть положительную роль в системе образования, дополняя ее и восполняя пробелы, докладчик приводит примеры различных типов частных школ, как коммерческих, так и некоммерческих, религиозных, общинных и других школ, не ставящих своей целью получение прибыли и обращает особое внимание на деятельность международных корпораций и крупных образовательных сетей, агрессивно захватывающих государственное образование в развивающихся странах. Схема «захвата» простая – открываются школы, взимающие минимальную плату за обучение в отдаленных городах и деревнях, где условия для получения государственного образования либо неадекватны, либо отсутствуют вообще. Таким образом, беднейшие слои населения вынуждены платить за образование, которое, в соответствии с основополагающими нормами международного права, гарантируется каждому бесплатно. Государство постепенно вытесняется из образовательного сектора и заменяется на нерегулируемых частных поставщиков образования неконтролируемого качества, которые исчезают так же быстро, как и появляются. 

 

Говоря о рисках чрезмерной приватизации для реализации права на образование, докладчик обращает внимание Совета по правам человека и государств-членов на принятые в феврале 2019 года Абиджанские принципы. По мнению докладчика, эти принципы представляют собой «руководящий инструмент для достижения целей в области устойчивого развития в соответствии с обязательством государств предоставлять государственное образование и регулировать деятельность частных субъектов в сфере образования». «Они представляют собой фундаментальное обобщение норм и судебной практики, касающихся права на образование, а также инновационный справочный инструмент, который должен позволить государствам и другим заинтересованным сторонам изучить конкретные способы обеспечения осуществления этого права в меняющихся условиях».

 

Призывая государства обеспечить внедрение и реализацию принципов, докладчик описывает их содержание и связывает их с четырьмя темам, которые имеют особенно важное значение в нынешнем контексте и для достижения цели 4 в области устойчивого развития:

• Обязанность государств финансировать и предоставлять государственное образование;

• Обязанность регулировать деятельность частных субъектов;

• Государственно-частные партнерства;

• Роль доноров (например, Всемирного банка) в соблюдении прав человека и права на образование при финансировании образовательных проектов в развивающихся странах. 

 

Доклад завершается рекомендациями. Докладчик отмечает, что в соответствии с нормами международного права прав человека государства должны предоставлять качественное государственное образование. Хотя частным субъектам дана возможность предлагать альтернативные формы образования, государства должны строго регулировать их деятельность в сфере образования, чтобы не допускать ущемления права на образование. Государства должны обеспечить, чтобы частное образование соответствовало образовательным стандартам; чтобы его существование не подрывало роль государства как гаранта образования; чтобы оно не использовалось для усиления неравенства или несправедливости; и чтобы получатели частных образовательных услуг являлись их основными бенефициарами. Кроме того, государства должны укреплять государственные образовательные структуры, а не сегментировать их, порождая материальное неравенство. Государства должны всегда уважать, защищать и осуществлять право на образование и ни при каких обстоятельствах не могут уклоняться от выполнения своих обязанностей.

 

В условиях привлечения частных субъектов к образовательной деятельности правозащитные нормы остаются в равной степени применимыми и юридически обязательными для государств. Одни частные субъекты могут играть позитивную роль, помогая государству развивать качественное государственное образование и содействуя осуществлению права на образование, другие же, в частности коммерческие субъекты, наоборот, представляют серьезную угрозу для права на образование. Они могут приводить к масштабному усилению неравенства, подрывая прогресс в сфере образования и нанося ущерб миру и стабильности, а также демократическому пространству и социальной сплоченности, особенно в развивающихся странах.

 

В частности, Специальный докладчик рекомендует государствам:

- использовать Абиджанские руководящие принципы в качестве практической основы для своей деятельности, пересмотреть свои законы, политику и практику в соответствии с Абиджанскими принципами и реализовать экспериментальные проекты по их осуществлению;

- существенно увеличить объем финансовых средств, выделяемых на государственное образование, а использование частного финансирования, предполагающего предоставление частных образовательных услуг, для восполнения дефицита финансирования считать ненадежным решением, сопряженным с серьезными рисками;

- при разработке и применении правовых норм определять и дифференцировать частные учебные заведения не только по их официальному статусу, но и по их фактической деятельности (например, понятие коммерческих учебных заведений является надежной отправной точкой, которая должна позволить определить тенденции и проблемы);

- анализировать и оценивать краткосрочное и долгосрочное системное влияние частных учреждений и вводить нормы, позволяющие реагировать на такое системное влияние;

- в тех случаях, когда частные учебные заведения не соблюдают применимые стандарты и нормы, потребовать от них сделать это в кратчайшие сроки, а также принимать стимулирующие меры, в частности предоставлять надлежащие консультации, вспомогательные инструменты и помощь в сфере управления, а в случае последующего несоблюдения – применять меры наказания;

- в рамках надлежащей правовой процедуры закрывать частные учебные заведения, которые не могут или не хотят соблюдать действующие стандарты и нормы, при условии создания условий для продолжения непрерывного осуществления права на образование всех затрагиваемых учащихся;

- при осуществлении Абиджанских принципов – помнить о необходимости создания основанной на правах человека системы подотчетности и учредить судебные и внесудебные механизмы подачи жалоб, применимые как для государственного образования, так и для деятельности частных субъектов в сфере образования;

- создать эффективные механизмы мониторинга, располагающие достаточными ресурсами для оценки фактического и потенциального влияния каждого учреждения, а также системного воздействия частных учебных заведений в краткосрочной и долгосрочной перспективе на право на образование; 

- уделять приоритетное внимание финансированию и предоставлению качественного бесплатного государственного образования и финансировать частные учебные заведения только в том случае, если эти заведения соблюдают права человека и выполняют все материально-правовые, процессуальные и оперативные требования, предусмотренные нормами права прав человека;

- при необходимости привлечения дополнительной финансовой или технической поддержки – уделять внимание партнерствам, которые ориентированы не на обучение, а на подготовку учителей, укрепление потенциала на уровне государственного управления, предоставление вспомогательных услуг в школах или вовлечение семей в процесс образования;

- использовать государственные средства, выделяемые в рамках международного сотрудничества, исключительно для создания и укрепления структур качественного бесплатного инклюзивного государственного образования в консультации с соответствующими правообладателями и в партнерстве со страной-получателем. 

 

В заключении, Специальный докладчик выразила надежду на то, что многосторонние учреждения, в частности ЮНЕСКО и ее орган по вопросам планирования политики – Международный институт планирования образования – возьмут на себя ведущую роль в деле осуществления Абиджанских принципов. Она призвала ЮНЕСКО опираться на Абиджанские принципы в своей деятельности в области коммуникации, разработки программ, технической помощи и подготовки кадров, а Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) включить их в свои программы, в частности в работу по реализации своей новой стратегии на 2019–2030 годы. Региональным учреждениям предлагается задуматься над тем, как можно использовать этот инструмент для содействия осуществлению права на образование на практике, а органам и судам по правам человека рекомендуется использовать Абиджанские принципы в качестве информационной основы для своих обзоров с целью проведения конкретного анализа и вынесения предметных рекомендаций в отношении права на образование.

 

Обсуждение доклада в ходе 41-й сессии Совета по правам человека

 

Обсуждение доклада проходило в первую неделю 41-й сессии Совета по правам человека, 26-27 июня 2019 года (см. видеозапись: часть 1, часть 2, часть 3). Доклад был опубликован на сайте УВКПЧ заранее, что обеспечило высокий интерес к нему: в обсуждении приняли участие 65 государств и 15 неправительственных организаций. Многие представители государств рассказывали о достижениях в области защиты права на образование в стране, что часто бывает в диалогах со специальными докладчиками, в то время как достаточно высокое число участников диалога сделали заявления по теме доклада и, в частности, высказались в отношении Абиджанских принципов. 

 

Так, например, представитель Эквадора назвал Абиджанские принципы «важным руководством для стран и частных поставщиков образования в отношении их роли и обязательств». По мнению представителя Азербайджана, «принципы помогут в достижении цели 4 устойчивого развития», а представитель Украины высказал мнение о том, что «принципы представляют собой инновационный инструмент, который будет способствовать государствам и другим заинтересованным лицам в создании конкретных решений по реализации права на образование в меняющемся мире». Представитель Индии отметил «ценность рекомендаций» доклада, основанного на Абиджанских принципах, а представитель Буркина Фасо согласился с докладчиком в части того, что «большее внимание следует уделять государственному образованию в соответствии с Абиджанскими принципами». 

 

Представитель Кот д’Ивуара – страны, где проводилась конференция по одобрению Абиджанских принципов, приветствовал их разработку и призвал государства в полной мере принять их к исполнению, а также обратился к ЮНЕСКО и предложил организации отдать принципам ведущую роль при разработке программ по техническому содействию государствам и программ обучения экспертов. Другие страны заявили о поддержке принципов (Афганистан, Болгария, Индонезия, Намибия, Сьерра Леоне, Франция) и попросили докладчика рассказать более подробно о механизме внедрения принципов.

 

Более сорока участников обсуждения задали конкретные вопросы и высказали мнение по поводу доклада и, в целом, в отношении частного сектора в образовании. Основные идеи, высказанные участниками диалога, можно сгруппировать следующим образом:

 

- Установление оптимального баланса между свободой выбора в образовании, гарантированного международным правом, и равного доступа к образованию для каждого (Евросоюз). Баланс должен быть достигнут между двумя экстремальными точками: с одной стороны, полное разрушение государственного образования, а с другой стороны – полное игнорирование свободы выбора и создания частных учреждений (Ватикан). Как вариант такого баланса представителем Багамских островов было предложено как минимум начать с полного запрета коммерческих образовательных учреждений. 

- Многие страны отметили, что право на образование может быть в полной мере реализовано только при наличии достаточных государственных ресурсов, инвестируемых в систему образования, и попросили докладчика прокомментировать проблемы, с которыми сталкиваются развивающиеся страны на этом пути (Буркина-Фасо, Ирак, Мьянма, Финляндия).

- Многие разделили обеспокоенность, высказанную Специальным докладчиком по поводу неконтролируемого роста частных поставщиков образовательных услуг, заменяющих государственную систему образования (Азербайджан, Багамские острова, Боливия, Европейский союз, Малайзия, Португалия, Танзания, Финляндия) и угрозы приватизации или коммерциализации образования, которые часто приводят к усилению дискриминации и расслоения в обществе (Ангола, Бангладеш, Италия, Куба, Мадагаскар, Того, Украина, Эквадор). Представители Багамских островов, Непала и Объединенных Арабских Эмиратов отметили растущий разрыв в качестве между государственным и частным образованием. 

- Большинство участников согласились с мнением Специального докладчика и с соответствующим положением Абиджанских принципов о необходимости государственного регулирования частного сектора в образовании (Ангола от имени группы африканских государств, Венесуэла, Греция, Индия, Индонезия, ОАЭ, Португалия, Финляндия, ЮНИСЕФ). 

- В то же время, многие участники отметили, что частные образовательные организации могут внести положительный вклад в реализацию права на образование (Боливия, Греция, Европейский союз, Индонезия, Малайзия, Мьянма, Непал, Того, Черногория, ЮНИСЕФ).

- Каждый четвертый выступающий затронул противоречивую тему государственно-частного партнерства, которому Специальный докладчик посвятила часть доклада. Участники диалога просили докладчика рассказать о выявленных ей положительных примерах использования государственно-частного партнерства в образовании на основании правозащитного подхода (Ангола от имени группы африканских государств, Афганистан, Буркина-Фасо, Индия, Индонезия, Италия, Мадагаскар, Малайзия, Словакия, ЮНИСЕФ).

- Некоторые страны, например, Малайзия, согласились с рекомендацией докладчика проводить регулярную оценку системного влияния частного сектора на реализацию права на образование в стране. Финляндия точно выразила цель такой оценки: «Речь идет не о том, чтобы отобрать выбор у родителей, а о ситуации, когда государство передает свою основную ответственность частному сектору и тем самым способствует превращению того, что является общественным благом, в коммерческий продукт».

 

Единственным участником диалога, выступившим с открытой критикой Абиджанских принципов, был Ватикан. В частности, представитель Ватикана посчитал, что и доклад Специального докладчика, и сами принципы основаны на «агрессивно идеологических предпосылках». Они «навязывают» единый стандарт для всех частных образовательных организациях во всех странах, не уделяя достаточного внимания принципу свободы образования, применение которого обогащает жизнь общества вкладом каждого человека и каждой общины в нем. К тому же, по мнению представителя Ватикана, Абиджанские принципы не является источником права, обязательным к исполнению. Такую резкую позицию можно объяснить безусловной поддержкой Ватиканом католического образования во всем мире. В большинстве стран католические школы регистрируются в форме частных образовательных организаций. Ватикан рассматривает Абиджанские принципы как атаку на все частные школы, включая католические. Такое восприятие не отражает нюансного, комплексного подхода к частному образованию, закрепленного в принципах. 

 

Резолюция о праве на образование 2019 года 

 

Резолюция о праве на образование принимается Советом ООН по правам человека ежегодно, начиная c 2008 года, и всегда – без голосования, на основании консенсуса между всеми 47 членами Совета. Каждый год в резолюцию добавляется несколько предложений, отражающих текущие проблемы и приоритеты в области образования и тему доклада Специального докладчика по праву на образование. Перед вынесением резолюции на голосование Совета, ее проект проходит серию межгосударственных обсуждений, где у всех членов ООН есть возможность предложить свою формулировку, не только у членов Совета. 

 

В резолюции 41/16, принятой в 2019 году, появилось несколько нововведений, по сравнению с резолюцией прошлого года. 

 

Так, во вступительной части было слегка модифицировано упоминание целей устойчивого развития. Резолюция по-прежнему подтверждает универсальную  значимость Повестки  дня  в области устойчивого развития на период до 2030 года и важность образования для достижения всех Целей  в  области устойчивого  развития. В то же время, резолюция выражает обеспокоенность по  поводу  того, что,  несмотря  на прогресс, достигнутый в деле выполнения Цели 4 в области устойчивого развития, согласно данным  ЮНЕСКО,  750 млн  взрослых  людей, две  трети  которых составляют  женщины, по-прежнему являются неграмотными, а 262 млн детей и подростков не посещают школу,  и что,  по  данным ЮНИСЕФ, 50% детей дошкольного возраста во всем мире –по меньшей мере 175 млн детей –не охвачены дошкольным образованием. 

 

Далее, резолюция, со ссылкой на Конвенцию ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, заявляет, что права на недискриминацию и равенство возможностей в области образования имеют важнейшее значение для полного осуществления права на образование. Принцип равенства возможностей в области образования является ключевым для понимания значимости Абиджанских принципов, на которые резолюция ссылается в одном из вступительных абзацев, чем и объясняется включение данного положения в резолюцию. 

 

Пункт 2 резолюции посвящен регулированию частных субъектов в сфере образования. Так, государства призываются в полной мере обеспечивать право  на образование  путем принятия таких мер, как:

- разработка надлежащих стандартов и норм, регулирующих деятельность частных образовательных  субъектов  и учреждений  в  сфере образования,  и предоставление необходимых ресурсов для их осуществления;

- содействие соблюдению  применимых  стандартов и  норм  частными образовательными  учреждениями посредством  таких  мер, как  предоставление надлежащих  консультаций, помощи  в  сфере управления  и  вспомогательных инструментов;

- рассмотрение вопроса о создании основанной на праве и стандартах прав человека системы подотчетности как для государственного образования, так и для деятельности частных субъектов в сфере образования;

- рассмотрение  и  анализ краткосрочного  и  долгосрочного системного воздействия частных образовательных учреждений с целью оценки необходимости внесения коррективов в нормативные положения для реагирования на такое системное воздействие. 

 

Последний пункт был добавлен в резолюцию 2019 года с целью отразить один из основных методов реализации Абиджанских принципов. 

Пункт 7 резолюции посвящен ежегодному докладу Специального докладчика, «приветствует» ее работу в целом и принимает к сведению ее доклад. Также, резолюция отмечает «разработку экспертами руководящих принципов и инструментов для государств,  таких  как Абиджанские  принципы,  касающиеся правозащитных обязательств государств предоставлять государственное образование и регулировать деятельность частных субъектов в сфере образования».

 

Прямое упоминание Абиджанских принципов в резолюции главного межгосударственного органа в области прав человека – чрезвычайно высокий уровень признания международным сообществом документа, подготовленного экспертами. Такой уровень признания дает возможность юристам и организациям гражданского общества с полной уверенностью использовать Абиджанские принципы для защиты права каждого на бесплатное общее образование надлежащего качества. 

 

Резолюция принята без голосования 47 членами Совета по правам человека:

Афганистан, Ангола, Аргентина, Австралия, Австрия, Багамские о-ва, Бахрейн, Бангладеш, Бразилия, Болгария, Буркина-Фасо, Венгрия, Дания, Демократическая Республика Конго, Египет, Индия, Ирак, Исландия, Испания, Италия, Камерун, Катар, Китай, Куба, Мексика, Непал, Нигерия, Пакистан, Перу, Руанда, Саудовская Аравия, Сенегал, Словакия, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Сомали, Того, Тунис, Украина, Уругвай, Фиджи, Филиппины, Хорватия, Чехия, Чили, Эритрея, Южная Африка, Япония. 

 

Еще 33 cтраны, не являющиеся членами Совета, также поддержали резолюцию путем подписания: 

Албания, Алжир, Армения, Бельгия, Боливия, Босния и Герцеговина, Гаити, Гана, Германия, Гондурас, Греция, Ирландия, Канада, Кувейт, Литва, Люксембург, Мальта, Монако, Монголия, Объединенные Арабские Эмираты, Польша, Португалия, Республика Молдова, Румыния, Северная Македония, Таиланд, Финляндия, Франция, Черногория, Швеция, Эсватини, Эфиопия, Государство Палестина.

Смирнова М. В.