ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

 

Образовательное право как отрасль российского права (2019 год)

Автор

Сырых Владимир Михайлович заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом теории и истории права и судебной власти ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»

 

1.1. Образовательное право как отрасль правоведения: аргументы и критика

1.2. Юридическая природа комплексных институтов образовательного права

1.3. Предмет правого регулирования образовательного права

1.4. Метод – системообразующий компонент образовательного права

(Параграфы 1.3 и 1.4 будут размещены в феврале 2021 г.)

 

 

1. Образовательное право как отрасль российского права (2019 год)


1.1.Образовательное право как отрасль правоведения: аргументы и критика

Диалектика общественного развития характеризуется тем, что историческое развитие несет с собой новые общественные отношения и новую систему регулирующих ее отраслей права. В частности, на пороге ХХI в. были созданы объективные предпосылки для формирования новой отрасли российской правовой системы – образовательного права. Суть этих предпосылок состоит, во-первых, в признании человека и гражданина высшей социальной ценностью, во-вторых, в развитии образования в качестве основополагающего, универсального средства социализации человека, его успешной социально-полезной деятельности, в-третьих, в необходимости формирования органически целостного законодательства, гарантирующего реальность конституционного права всех и каждого на общее и профессиональное образование.

С учетом этого обстоятельства исследовательской группой Федерального Собрания РФ и Минобразования России, созданной при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию и экологии, состоящей из специалистов в области образования и юридической науки, были подготовлены Основные положения Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании[1](далее – Концепция), которыми были определены рациональные пути конструирования образовательного права в качестве новой отрасли российского права. В 2003 г. положения Концепции были реализованы в проекте общей части Кодекса Российской Федерации об образовании[2], который был одобрен участниками VШ Международной научно-практической конференции, состоявшейся в 2003 г. в г. Москве (РУДН), одновременно предлагалось учесть высказанные участниками конференции замечания и предложения.

В основу Концепции и проекта Кодекса Российской Федерации об образовании были положены революционные идеи о необходимости формирования образовательного права как самостоя­тельной отрасли российского права, реализация которых позволяла существенно повысить качество действующих норм права в сфере образования и устранить такие их дефекты как множественность, пробельность, противоречивость и декларативность. Одновременно представлялась возможность повысить юридическую гарантиро­ванность права граждан на образование от произвола органов управления образованием, органов управления образовательными учреждениями и иных лиц, осуществляющих правоприменительную деятельность. Как признавали разработчики проекта Кодекса, при его «проектировании были отвергнуты все неконституционные варианты правового регулирования, связанные с освобождением государства от обязанности надлежащим образом финансировать сферу образования и попытками переложить эти расходы на плечи населения и муниципальные образования»[3].

Новизна предлагаемых решений состояла в том, что традиционные представления об образовательном законодательстве как комплексном суммативном образовании признавались устаревшими и не соответствующими закономерным связям норм и институтов образовательного права как самостоятельной отрасли права. В ходе проектирования были приведены достаточные аргументы о том, что основу, профиль образовательного права составляют образовательные отношения, которые представляют собой особый вид общественных отношений, не сводимых к гражданско-правовым, административно-правовым, трудовым, ни к иным общественным отношениям, образующим предмет действующих отраслей права Российской Федерации. Согласно ст. 4 проекта Кодекса образовательные отношения понимались как отношения, возникающие на основе норм законодательства об образовании между обучающимся, его родителями (иными законными представителями), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с получением обучающимся дошкольного, общего, профессионального, дополнительного образования[4].

Было доказано, что сфера образования, будучи относительно самостоятельной областью гражданского общества, не может не иметь особых, присущих только ей общественных отношений. Гражданско-правовые отношения, отношения в сфере труда по найму и отношения в сфере административного управления, действующие в особых областях общества – экономике, политике, государственном управлении – не могут исчерпать всей полноты правового регулирования в образовательной сфере. Последняя характеризуется специфической деятельностью, связанной с передачей знаний от одного поколения к другому, и особой, присущей этой деятельности, правовой формой в виде образовательных отношений. Сообразно специфике образовательных отношений государством формируется и особый метод правового регулирования, что позволяет рассматривать систему действующих норм в области образования как самостоятельную отрасль права. Напомним, что согласно теоретическим представлениям каждая отрасль права обладает особым предметом и соответствующим ему методом правового регулирования.

Однако проект Кодекса и положенные в его основу идеи образовательного права значительной частью российских правоведов были оценены критически. Можно выделить три этапа истории противостояния с названным ведущим направлением современной правовой науки и законотворческой практики. В ходе дискуссии первоначальное всеобщее отрицание образовательных отношений как самостоятельного вида общественных отношений было дополнено несостоятельными попыткам обосновать их юридическую природу в качестве разновидности гражданско-правовых услуг. В настоящее время после официального признания законодателем образовательных отношений в качестве самостоятельного вида общественных отношений число авторов, отрицающих образовательное право в составе системы российского права, заметно сократилось, а предмет полемики сведен к пониманию содержания и структуры предмета образовательного права.

Первый этап охватывает 2001–2005 гг. и характеризуется тем, что противники Кодекса Российской Федерации об образовании выступали против него в целом, без разбора идей и положений, положенных в основу концепции образовательного права и самого Кодекса. Критика велась по традиции, идущей с советских времен; мысль об образовательном праве в качестве новой самостоятельной отрасли права представлялась не только невероятной, но и кощунственной. Будучи причастными к решению тех или иных правотворческих и правоприменительных вопросов, правоведы с подобными установками на образовательное право без каких-либо колебаний
и неизменно искореняли «крамолу» на корню, принимая негативные решения против любых попыток внедрить идеи образовательного права в законодательную и правоприменительную практику. Критики твердо верили в незыблемость своих представлений о системе права и на всякие предложения о появлении новых отраслей права приводили один и тот же «убийственный» аргумент – фразу Л.С. Галесника, высказанную в 1956 г. о том, что, идя таким путем, можно создать какие угодно отрасли права, вплоть до банно-прачечного права. Коль скоро «кавалерийским наскоком» в виде априорного отрицания образовательных отношений искоренить крамолу не удалось, полемика перешла в стадию затяжной осады, поискам конкретных доказательств невозможности существования названных отношений.

Второй этап охватывает последующие семь лет (2005–2012 гг.) и характеризуется двумя подходами: наряду с продолжением абстрактного отрицания образовательного права как отрасли российского правоведения были предприняты попытки дать конкретный анализ основных положений концепции образовательного права. В частности, представители науки гражданского права провели монографические исследования с целью обоснования юридической природы образовательных отношений в качестве разновидности образовательной услуги.

Третий этап берет свой отсчет с 2013 г., с даты вступления в действие Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[5] (далее – Закон об образовании), которым законодатель официально признал существование образовательных отношений как самостоятельного вида общественных отношений, и продолжается по настоящее время. Оппоненты концепции образовательного права лишились одного из своих главных аргументов – сведения образовательных отношений к разновидности гражданско-правовых услуг, вынуждены были признать их реальность, но сохранили неизменным свое негативное отношение к идее образовательного права и его кодификации. По их мнению, образовательное право представляет собой комплексную отрасль законодательства, не имеющую собственного предмета и представляющую собой массив комплексного законодательства, состоящий из норм различных отраслей права (гражданского, административного, семейного и др.). Соответственно ставится под сомнение наличие у образовательного законодательства собственного метода правового регулирования.

Стиль научного мышления оппонентов образовательного права и совокупность аргументов, приводимых ими в целях обоснования своей позиции на первом этапе их полемических выступлений против концепции образовательного права и образовательных отношений, весьма ярко иллюстрируют публикации ведущего специалиста в области гражданского права Е.А. Суханова. По его глубокому убеждению, концепция самостоятельного образовательного права не выдерживает сколько-нибудь серьезной теоретической критики, «не менее абсурдны и попытки создать в форме Кодекса об образовании «замкнутую», совершенно автономную систему законодательства об образовании, охватывающую не только организацию и функционирование собственно образовательного процесса, но и все складывающиеся здесь имущественные отношения (в том числе вещные, обязательственные и касающиеся исключительных прав на результаты творческой деятельности), а также отношения налоговые, таможенные, процессуальные и т.д. Крайне неясным остается понятие «образовательное отношение».А поэтому, – резюмирует профессор, – более чем сомнительная концепция самостоятельного «образовательного права» не только не облегчит, но и затруднит реальное решение возникающих при этом проблем и породит множество новых»[6].

Элементарное правило научной критики предполагает ее обоснованность, требуется не только формулирование критических положений, но и обстоятельный анализ критикуемой позиции, показ, в чем конкретно ошибается ее автор.

Если он уверен в том, что концепция образовательного права не выдерживает сколько-нибудь серьезной критики, поскольку «представляет собой условное понятие, за которым в действи­тельности стоит законодательство об образовании – массив нормативных актов комплексного характера», то ему нужно было опровергнуть аргументированный вывод, изложенный в работе «Образовательное право как отрасль российского права», о том, что «специфика образовательных отношений проявляется во всех их компонентах: объекте, содержании, основаниях возникновения, изменения или прекращения»[7]. Е.А. Суханову, как минимум, следовало показать, что знания, навыки и умения, удостоверяемые специальным документом об образовании, выступают объектом граж­данско-правовых или иных отношений, что образовательная дееспособность обучающихся возникает по принципам административного права, а не с 6–7 лет, что возложенная на управомоченную сторону обязанность доказывать наличие качественного объекта образовательного правоотношения в полной мере присуща административно-правовым отношениям и т.д.

Что касается кодификации, то ее плодотворность как высшей формы систематизации действующего законодательства доказана многовековой историей права: развитие всех отраслей права неизбежно приводит к формированию их законодательных основ в форме кодекса. Создание последнего никто и никогда не трактует как системное образование, призванное охватывать всю действующую совокупность норм права соответствующей отрасли права.

Тезис о том, что создатели Кодекса Российской Федерации об образовании стремятся охватить не только организацию и функционирование собственно образовательного процесса, но и все складывающиеся здесь имущественные отношения (в том числе вещные, обязательственные и касающиеся исключительных прав на результаты творческой деятельности), а также отношения налоговые, таможенные, процессуальные и т.д., является несостоятельным. В вышеназванной работе подчеркивается, что «нормы, дублирующие, а тем более противоречащие гражданскому законода­тельству, должны быть удалены из действующего законодательства об образовании»[8]. Положения на необходимость включения в образовательный Кодекс таможенных и процессуальных правоотношений в работе отсутствуют.

Таким образом, глубокая уверенность Е.А. Суханова в том, что образовательного права и образовательного кодекса «нет и быть
не может», строится на его собственных предположениях, далеких от реального положения вещей.

Опровергнутым последующим ходом развития науки гражданского права является уверение профессора Е.А. Суханова о том, что «безымянным цивилистам нет нужды ни расширять, ни суживать предмет гражданского права» и никто из них не стремится включать образовательные отношения в предмет гражданского права[9]. Безымянные цивилисты весьма активно принялись причесывать образовательные отношения под гражданско-правовой договор образо­вательных услуг, а наиболее результативные из них на этой проблеме заработали ученую степень доктора юридических наук[10].

Априорный характер выводов и суждений солировал в работах и выступлениях других оппонентов концепции образовательного права и реальности образовательных отношений как вида общественных отношений[11].

Во-первых, как правило, в их работах отсутствовало развернутое сопоставление отстаиваемых ими позиций, выводов с положениями общей теории права о системной организации отрасли права, ее предмете, составе, критериях и условиях формирования новых отраслей права, о комплексных институтах и отраслях права.

Во-вторых, критики образовательного права не считали нужным обосновывать свои воззрения конкретным анализом изменившихся условий функционирования сферы образования, обуслов­ленных переходом к рыночным отношениями и коммерциализацией образования. Анализ непосредственных реалий в сфере образования, действующем законодательстве и практике его реализации, установившихся с принятием Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»[12] (далее – Закон РФ об образовании), был подменен устаревшими представлениями о порядках и принципах советской образовательной системы, действовавшей фактически на коммунистических началах.

В-третьих, априорно отрицая концепцию образовательного права как самостоятельной отрасли права, критики не сочли нужным рассмотреть аргументы своих пропонентов и показать, в чем конкретно они ошибаются, почему приведенные ими выводы
и положения являются несостоятельными в научном плане. В лучшем случае критики упоминали работы своих пропонентов в общем виде, в качестве одного из направлений научных разработок проблем образовательного права, бытующих в современной российской юридической литературе, и в целях иллюстрации воззрений, запутывающих научное решение проблемы.

В-четвертых, критики концепции образовательного права охотно и часто прибегали к мифологии, в том числе ссылались на несуществующие в действительности эмпирические факты, приписывали своим пропонентам положения, не содержащиеся в их работах, предсказывали катастрофы в науке и на практике, которые якобы неизбежно последуют после принятия кодифицированного акта об образовании и признания образовательного права новой отраслью российского правоведения.

Приемы абстрактного отрицания образовательного права и образовательных отношений культивировались российскими правоведами на последующем этапе. Типичной работой названных критиков предстает статья Д.Б. Миннигуловой «Проблемы понятия и структуры образовательного права», в которой предпринимается попытка уделить «особое внимание характеристике предмета и метода образовательного права»[13]. Итоговый же вывод оказывается весьма неутеши­тельным для сторонников образовательного права. Автор пишет: «Общее наше видение обозначенной проблемы состоит в том, что образовательное право, как отрасль российского права, не имеет самостоятельного предмета и метода регулирования. В связи с этим не представляется возможным выделять образовательное право в самостоятельную отрасль, называя ее комплексной отраслью права. Наличие комплексных законодательных и подзаконных нормативно-право­вых актов также не дает достаточных оснований говорить об отраслевой дифференциации образовательного права»[14].

Но каков же путь, которым следовал автор, формулируя подобный вывод?

Прежде всего, Д.Б. Миннигулова исследует проблему догматически и односторонне. Она всецело доверяет В.И. Шкатулле и руководствуется его представлениями по всем исходным вопросам системного строения образовательного права, сама же лично никаких действий по установлению действительного положения дел не принимает. Фактически статья содержит не результаты специального изучения исследуемой проблемы, а авторский комментарий положений других авторов по исследуемой проблеме. В то же время между научным исследованием реально сущей действительности и комментариями другого текста лежит дистанция огромного размера, ибо, если первое является творческим актом научного познания, разновидностью теоретического знания, то второе предстает не более чем прикладным исследованием, направленным на придание наличным теоретическим знаниям новой формы изложения, в лучшем случае, облегчающим процесс усвоения комментируемого текста другими читателями.

Отсутствие у образовательного права собственного предмета правового регулирования Д.Б. Миннигулова обосновывает следующим образом. Упрекает сторонников образовательного права в том, что они все отношения, действующие в сфере образования, называют образовательными, по существу производят их в этом качестве сообразно понятию «образовательное право», то есть совершают логическую ошибку, раскрывая неизвестное через неизвестное[15]. На самом деле, уверяет Д.Б. Миннигулова, образовательное право опирается на различные отрасли российского права, начиная с конституционного права и заканчивая уголовным правом, однако это обстоятельство не дает основания для включения норм этих отраслей в состав образовательного права. Иначе, уверена она, будет поставлена под сомнение обоснованность сложившейся теоретической и практической концепции дифференциации норм российского права на отрасли в зависимости от предмета и метода правового регулирования.

Включение норм других отраслей в состав образовательного права, полагает Д.Б. Миннигулова, возможно лишь при условии, что нормы права других отраслей права отражают специфику или особенности образовательной деятельности. Если же юридические нормы, например, гражданского права или трудового права, не претерпевают каких-либо изменений, не приобретают специфику образовательных признаков, то такие отношения нецелесообразно включать в систему образовательного права. Тем не менее, Д.Б. Миннигулова все же не уверена в правомерности своей уступки относительно условий вхождения других отраслей в состав образовательного права. Далее она откровенно признается, что ей «остается совершенно неясным, какое отношение к образованию, то есть к обучению и воспитанию, имеют имущественные, земельные, трудовые, семейные и другие правоотношения, в которые вступают образовательные учреждения. Для обучающихся (школьников, студентов, слушателей, аспирантов), являющихся всегда обязательной стороной (субъектом) образовательного права, не имеют значения кадровые, финансовые, административные и иные вопросы учебного заведения, тем более не имеют значения семейные, земельные, имущественные или уголовно-правовые отношения»[16].

Тем не менее этот неясный для автора аргумент сыграл решающую роль в конечном выводе. Отрицая наличие собственного предмета у образовательного права, Д.Б. Миннигулова противоречиво утверждает, что в состав образовательного права входят нормы других отраслей при условии их адаптации применительно к специфике образовательной деятельности. Получается, следуя логике автора, законодатель занимается тем, что переливает из пустого в порожнее, формирует нормы других отраслей права «применительно к специфике образовательной деятельности», тогда как эти нормы никакого значения для образовательного процесса не имеют.

Как известно, образовательная деятельность состоит из двух компонентов: 1) образовательного процесса; 2) закрепленных законом правоотношений, в которых состоят субъекты образовательной деятельности. Следовательно, специфика, присущая образовательной деятельности, в равной мере присуща и образовательному процессу и его форме – правоотношениям. Диалектика образовательного процесса и образовательных правоотношений характеризуется тем, что «образовательное отношение, отражая сложный, многостадийный характер образовательного процесса, в свою очередь предстает сложным образованием, в котором совокупность конкретных прав и обязанностей участников меняется сообразно специфике образовательного процесса на той или иной его стадии. Так, на начальных стадиях обучения у студентов средних профессиональных и высших профессиональных образовательных учреждений отсутствует право на прохождение производственной практики, на выбор и написание дипломной работы, на итоговую аттестацию. Одновременно у обучающихся утрачивается право на повторное обучение ранее пройденным предметам. Более того, право обучаться на более высокой стадии образовательного процесса возникает лишь при условии успешного прохождения промежуточной аттестации»[17].

Таким образом, Д.Б. Миннигулова, признав образовательную деятельность специфической, должна была признать таковым и ее составной компонент в виде образовательных отношений. Согласно теории систем, компонент, действующий в составе целого, согласуется с целым и обретает его всеобщие черты. «Новое качество, – признает В.П. Кузьмин, раскрывая суть диалектического исследования капитала К. Марсом, – возникающее как продукт интеграции, соединения в единое целое многих элементов, дает нечто больше, чем сумма частей, оно отражает некие общие кооперативные свойства данного множества явлений… И если познание не различает таких темных качественных определенностей, то оно невольно сбивается на путь предметного фетишизма»[18].

Однако Д.Б. Миннигулова не учитывает изложенный принцип системности, следует вопреки его требованиям: признает наличие специфического признака у образовательной деятельности и одновременно отрицает его наличие у ведущего компонента этой деятельности – образовательных отношений. В результате образовательное право, в интерпретации автора, остается без собственного предмета правового регулирования. Его наполняют лишь нормы других отраслей права. В то же время, будучи приспособленными к специфике образовательной деятельности, эти нормы, как следует из последующих пояснений, никакого отношения к образовательной деятельности не имеют.

Несистемность в рассуждениях Д.Б. Миннигуловой выражается далее в ее нежелании исследовать выводы и аргументацию
авторов, разделяющих понимание образовательного права как самостоятельной отрасли права, которые ей были, бесспорно, известны, поскольку наша работа «Введение в теорию образовательного права», излагающая этот подход, упоминается в перечне работ, использованных Д.Б. Миннигуловой при написании статьи. Между тем, принцип полноты, системности познания требует наряду с формулированием и обоснованием новых выводов и положений подвергнуть обстоятельному крити­ческому анализу иные взгляды, подходы к исследуемой проблеме и показать, в чем и как они не соответствуют действительности и необходимо должны быть заменены предложенными научными новациями.

Новое утверждается в открытой борьбе со старым посредством обоснованной аргументации неполного соответствия предшествующего знания требованиям правовой науки и юридической практики. В данном случае критический анализ иных позиций по исследуемому вопросу, несомненно, сыграл бы позитивную роль в обосновании собственных воззрений Д.Б. Миннигуловой и способствовал бы своевременному обнаружению и устранению противоречий, допущенных в работе.

Односторонним и недостаточно обоснованным предстает вывод Д.Б. Миннигуловой об отсутствии у образовательного права собственного метода правового регулирования. Поверив уверениям В.И. Шкатуллы об одновременном действии в сфере образования методов правового регулирования многих отраслей права, она признает: «Невольно складывается впечатление и вывод о том, что образовательное право не имеет самостоятельного и четкого обоснованного метода правового регулирования, который имеют традиционные (профилирующие) отрасли права. В свою очередь, отсутствие самостоятельного отраслевого метода ставит под сомнение обоснованность выделения и признания определенной группы норм и комплекса правоотношений в качестве самостоятельной отрасли права, независимо от ее наименования – является ли она профилирующей, специальной, комплексной или иной отраслью права»[19].

Между тем, вывод, сформулированный на базе «невольно сложившегося впечатления» от чтения труда другого автора, есть лишь субъективное представление, гипотеза, которую нужно было обосновать теоретически и практически, чтобы разрешить возникшее сомнение относительно обоснованности выделения «определенной группы норм и комплекса правоотношений в качестве самостоятельной отрасли права».

Перевод субъективных представлений в достоверное научное знание имеет один единственный путь – специальное исследование соответствующего явления, процесса, взятого, согласно требованиям диалектико-материалистического метода, в конкретно-истори­ческой обстановке, всесторонне, во всей полноте его связей и отношений, дополненного к тому же обстоятельным анализом имеющихся в литературе воззрений, представлений по предмету исследования. Чтобы обосновать свой вывод об отсутствии у образовательного права собственного метода правового регулирования, следовало, как минимум, показать, почему и в какой мере оказывается несостоятельной прямо противоположная позиция авторов, признающих существование этого метода и обстоятельно описавших его основные черты, компоненты и связи между ними[20]. Но, увы, каких-либо выводов и оценок по этому поводу автор не дает.

Следовательно, отрицание Д.Б. Миннигуловой образовательного права как самостоятельной отрасли права, полученное с нарушением элементарных требований научного познания – полноты и всесторонности, конкретно-исторического и системного подходов, – в лучшем случае может рассматриваться как субъективное представление автора, нуждающееся в обстоятельном теоретическом анализе и эмпирическом обосновании. Последнее особенно важно, поскольку далеко не все эмпирические факты, события, приведённые в работе, обладают достоверностью.

Так, Д.Б. Миннигулова уверяет, что в юридической литературе имеются положения, согласно которым «все нормы, обслуживающие процесс организации и осуществление образования или связанные с образованием, входят в образовательное право…; что достаточно наличия специального закона в определенной, относительно самостоятельной или специфичной, сфере общественных отношений, и это непременно приведет к становлению новой самостоятельной отрасли права», в то же время не называет работ и их авторов, содержащих подобные высказывания. Мифологическим предстает положение об «общественных отношениях, которые регулируют деятельность учебных учреждений», поскольку правоотношения, будучи социальной связью, не могут выступать в роли права и выступать регуляторами самих себя.

Обзор несообразностей, сочиненных критиками идеи образовательного права как самостоятельной отрасли права, можно было продолжать и далее. Однако задача системного описания методологических погрешностей, допущенных в работах названных критиков, требует специального исследования и не охватывается предметом данной монографии. Приведенных иллюстраций вполне достаточно для того, чтобы понять особенности творческой лаборатории критиков образовательного права, основанной на таких малопродуктивных в научном отношении приемах, как односторонность, догматизм, ориентированный на анализ нормативного материала, без обращения к непосредственной практике и богатая фантазия и, соответственно, определить основной источник проблематичных суждений по вопросам системного строения образовательного права.

Конкретный анализ имеет заметные преимущества перед догматическим при том непременном условии, что ученый, следуя сути и содержанию реально сущих явлений и процессов, не пытается приписывать им свойства и связи, которыми исследуемое явление, процесс не обладают. Субъективное наделение исследуемого предмета, не присущими ему свойствами, также как и догматический анализ, не способно обогатить науку ценными достоверными знаниями и научного обоснованными выводами, о чем красноречиво свидетельствует попытка российских цивилистов представить образовательные отношения в качестве разновидности гражданско-правовых услуг.


§ 2. Юридическая природа комплексных институтов в теории права и образовательном праве

Подобно тому, как концепция образовательных отношений в качестве разновидности образовательных услуг на деле оказалась незрелым плодом цивилистов, так и комплексные институты, которыми российские правоведы оправдывают невозможность действия образовательного права в статусе самостоятельного компонента системы права, предстают не более чем жупелом. Ибо ни одна из действующих отраслей права не может похвастаться стерильной чистой своего предмета, в любой из них неизменно присутствуют нормы других отраслей права, и тем не менее они признаются отраслью права.

Первородного греха не удалось избежать даже гражданскому праву, которое чаще всего ставят в образец добродетельной отрасли, и которой должны следовать остальные массивы норм права,
желающие возвыситься до наивысшего уровня системной организации. В качестве таковых в предмете гражданского права действуют комплексные институты регистрации юридических лиц, а также институты, регулирующие имущественные правоотношения на стыке с предметом других отраслей права (земельные, кредитные, предпринимательские и др.). Уголовное право, традиционно признаваемое всеми правоведами самостоятельной отраслью права, тем не менее имеет своим предметом отношения на стыке со всеми иными отраслями права. Например, уголовное право защищает имущественные отношения, составляющие предмет гражданского права, порядок в сфере управления, закрепленный нормами административного права, а также земельные, семейные, финансовые и тому подобные отношения, регулируемые соответствующими отраслями права.

Словом, комплексность предмета правового регулирования неотвязной тенью следует за всеми отраслями права, является их необходимым свойством, однако когда речь заходит об образовательном праве, его оппоненты в один голос уверяют, что оно не может претендовать на статус отрасли, поскольку имеет комплексный предмет. Например, В.И. Шкатулла признает образовательное право комплексной отраслью законодательства, включающей нормы конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, земельного, семейного отраслей права, которые остаются в составе своих отраслей права[21]. Однако сторонники этого воззрения на системное строение образовательного права, как правило, проявляют абстрактный подход к проблеме и оставляют без ответа ее такие значимые вопросы: 1) каким образом комплексный институт понимается в общей теории права; 2), какую часть предмета правового регулирования образовательного права составляют институты подобного рода; 3) имеются ли в предмете названной отрасли базисные, профилирующие отношения, не присущие другим отраслям права; 4) способны ли эти отношения объединить комплексные институты в единую, органически целостную систему?

Юридическая природа комплексных институтов состоит в том, что они представляют собой не просто совокупность «инородных» норм права, а такую их совокупность, которая существенно модифицируется сообразно специфике метода заимствующей отрасли. Если нормы отрасли права воспроизводятся в источниках другой отрасли права в неизменном виде или с незначительными редакционными правками, то такой юридико-технический прием предстает простым дублированием норм, не имеющим ничего общего с комплексными институтами, что и имело место в Законе РФ «Об образовании» 1992 г., воспроизводившем ряд норм гражданского права. В.М. Баранов и С.В. Поленина бесспорно правы, утверждая, что в комплексных институтах на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли[22]. Однако это справедливое положение нуждается в некоторых пояснениях.

Комплексный институт создается не по субъективному желанию законодателя, а в силу объективных причин, когда те или иные нормы вследствие их недостаточной конкретности в силу специфики предмета другой отрасли не могут применяться в своем первозданном виде. Например, нет необходимости конкретизировать в образовательном праве институты, закрепляющие порядок заключения образовательными учреждениями договоров подряда, перевозки, транспортной экспедиции, доверительного управления имуществом и др. Все такие договоры действуют в образовательной сфере напрямую и без какой-либо дополнительной модификации
и дополнения.

Иное дело институт, которым регулируется содержание устава образовательного учреждения. Общие требования к уставу юридического лица, закрепленные ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (далее – ГК РФ)[23], не содержат всех положений, которые должны быть обязательно отражены в уставе каждого образовательного учреждения с учетом специфики образовательной сферы. Согласно ст. 25 Закона об образовании в уставе требуется наличие сведений, позволяющих обучающимся и их родителям делать осознанный выбор образовательного учреждения. В этих целях предписывается указывать: 1) тип образовательной организации; 2) учредителя или учредителей образовательной организации;3) виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности. В устав предписывается также вносить данные относительно структуры и компетенции органов управления образовательного учреждения, порядка их формирования и сроков полномочий, поскольку именно названные органы играют решающую роль в установлении и проведении политико-правового режима в соответствующем учреждении, являются гарантами академических прав и свобод педагогических работ­ников и обучающихся.

Комплексными предстают предписания и институты по вопросам управления сферой образования, основанные на общих принципах и нормах управления, входящих в предмет административного права. Но эти общие нормативные установления становятся органичной частью образовательного права, поскольку дополняются и конкретизируются законодательством об образовании с учетом специфики образовательной сферы и ее политико-правового режима, закрепленного методом правового регулирования данной отрасли.

Специфика управления образовательной организацией, согласно ст. 26 Закона об образовании, состоит в сочетании принципов единоначалия и коллегиальности. В образовательной организации наряду с единоличным исполнительным органом в лице ее руководителя (ректора, директора, заведующего, начальника или иного руководителя) формируются коллегиальные органы управления: общее собрание (конференция) работников образовательной организации, педагогический совет, ученый совет и т.д. Подобный принцип управления на уровне образовательной организации обусловливается глубоко демократическим режимом образовательного процесса, ориентированным на проведение гуманистического характера образования, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, автономию образовательных организаций, академических прав и свобод педагогических работников и обучающихся. Вполне очевидно, что названные демократические принципы образовательной сферы воплотить в жизнь авторитарными методами, основанными на единоначалии, не представляется возможным. Демократическая атмосфера должна пронизывать, цементировать всю систему образования от ее высших эшелонов до системы образовательных учреждений.

Обусловленность норм других отраслей права, заимствованных образовательным правом, спецификой его метода правового регулирования носит настолько ярко выраженный характер, что все подобного рода нормы действуют только в сфере образовательного права. Так, нормативные положения ст. 51 Закона об образовании, закрепляющие порядок приема на работу руководителя образовательного учреж­дения, не могут применяться за пределами образовательной сферы. В законодательстве о науке и культуре, других сферах предметно-практической деятельности применяется иной порядок принятия на работу руководителей организаций и заключения с ними трудовых договоров. Равным образом за пределами образовательной сферы не действует положение об увольнении работника за применение методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием. Оно не может, например, применяться к специалисту организации, учреждения, который при осуществлении руководства практикой студентов применяет методы воспитания, запрещенные законодательством об образовании.

Таким образом, нормы отрасли, которые конкретизируют нормы гражданского, трудового и других отраслей права применительно к специфике этой отрасли, имеют ограниченную сферу действия. Они используются в пределах какой-либо одной отрасли права и не имеют всеобщего характера. Ограниченность сферы действия норм, образующих комплексные институты отрасли, собственно составляет их специфический признак. Институт признается комплексным не потому, что в нем имеются нормы других отраслей права, а потому, что эти нормы конкретизируются применительно к специфике предмета и метода отрасли и действуют только в ее пределах. Если законодательство отрасли дублирует, воспроизводит нормы другой отрасли права без их конкретизации, дополнения, то такие нормы сохраняют свою предметную принадлежность и не образуют нового комплексного института.

Таким образом, комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права.

Отдельные российские правоведы отрицают возможность отнесения комплексных институтов к какой-либо одной системе права. Например, Д.Е. Петров полагает, что является «не бесспорным мнение, согласно которому комплексные правовые институты «монолитно» относятся к какой-либо отрасли права», и считает, что межотраслевые (комплексные) правовые институты являются интегрированными, вторичными образованиями и в качестве таковых не могут быть отнесены ни к одной из отраслей права. При этом автор исходит из того, что первичным элементом отрасли права, также как и системы в целом, является юридическая норма, а не правовой институт, вследствие чего правовая норма, имеющая принадлежность к одной отрасли права, не может входить в другую в составе правового института[24].

С Д.Е. Петровым можно согласиться лишь частично, в том, что возможны ситуации, когда норма одной отрасли права не может входить в другую. В частности, это требование приемлемо по отношению к нормам права, которые механически воспроизводятся в источниках других отраслей права. Предметное действие таких норм совпадает со сферой действия их «материнских» отраслей права, и, будучи воспроизведенными в других отраслях права, такие нормы не меняют своей отраслевой принадлежности. Словом, помещение комплексных норм не по месту их начальной приписки не прекращает их устойчивой связи с местом прописки.

Иным должен быть подход к нормам, с помощью которых конкретизируется содержание норм одной отрасли права применительно к специфике предмета другой отрасли права. В этом случае предметное содержание таких норм подпадает под действие двух отраслей права и носит комплексный характер.

По своему предметному содержанию комплексные нормы, бесспорно, относятся к отрасли права, нормативные положения которой они конкретизируют, к своей «материнской» отрасли права. В то же время эти нормы не участвуют в регулировании общественных отношений так же широко, как и остальные, типичные нормы отрасли. Комплексные нормы действуют лишь в пределах той отрасли, которая конкретизирует их сообразно своему предмету. Поэтому комплексные нормы входят в состав «дочерней» отрасли права, составляют ее органичную часть.

Следовательно, комплексные институты по своему предмету могут входить в состав как «материнской», так и «дочерней» отраслей права. Однако такой подход означал бы безосновательное дублирование одних и тех же норм в двух отраслях права, и такая практика не соответствовала бы другому основополагающему принципу законодательной техники – принципу экономного расположения норм права в источниках права. Согласно этому принципу запрещается какое-либо дублирование, механический повтор нормативных положений одного источника в другом.

Вопрос о том, в источнике какой отрасли следует помещать комплексные нормы, – это вопрос правотворческой техники, а не существа дела. Как показывает практика, комплексные нормы чаще всего помещаются в составе той отрасли права, в пределах которой они осуществляют свои регулятивные функции. Нормы гражданского права по вопросам ответственности работодателя за вред, причиненный работникам, помещаются в трудовом законодательстве, нормы административного права по вопросам регистрации юридических лиц и граждан-предпринимателей – в гражданском законодательстве. Аналогичным образом поступает законодатель и при регулировании общественных отношений в сфере образования. В Законе об образовании имеются нормы, которые по своему предметному содержанию могут быть отнесены к гражданскому, трудовому, административному и другим отраслям права.

Можно назвать ряд аргументов в пользу закрепления комплексных норм в составе конкретизирующих их отраслей права.

Во-первых, подготовка и принятие комплексных норм права, как правило, осуществляется после вступления в силу соответствующих источников «материнской» отрасли права. Прежде чем конкретизировать нормы права применительно к специфике предмета другой отрасли, необходимо иметь эти нормы наличными и действующими. И если следовать правилу непременного помещения комплексных норм в источниках «материнской» отрасли права, то потребовались бы бесконечные внесения изменений, дополнений в источники этой отрасли. В результате ни один, даже основополагающий источник отрасли, не был бы стабильным, постоянно менял бы свое содержание, что также негативно сказывалось бы на процессах правореализации и правоприменения.

Во-вторых, отрасль права, лишенная своих комплексных норм, не содержала бы полного и целостного регулирования своего предмета. И если в отрасли права имеется значительное число комплексных норм как, например, в образовательном праве, то отрасль лишалась бы значительной части своих норм. В целях восполнения пробелов в источниках отрасли пришлось бы устанавливать многочисленные отсылки к отрасли, в которой эти нормы содержатся.

В частности, именно такие последствия повлекла за собой неудачная попытка закрепить специфику трудовых отношений педагогических работников в Трудовом кодексе Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (далее – ТК РФ)[25], приняв по этому вопросу несколько специальных норм. Коль скоро эти предписания не обеспечивали всей полноты правового регулирования, законодателю пришлось дополнять их рядом норм в Законе об образовании. В результате единый институт права оказался помещенным в двух источниках права, и заинтересованным лицам нужно постоянно помнить, какие нормы в каком источнике находятся.

В силу названных и иных причин законотворческая и правотворческая практика идет оптимальным путем: комплексные институты закрепляются не в «материнской», а в «дочерней» отрасли, где эти нормы осуществляют свои регулятивные функции.

Таким образом, вопреки распространенному мнению о комплексных институтах как бесспорному свидетельству неспособности образовательного права выступать в качестве самостоятельной отрасли права, наличие комплексных институтов свидетельствует об обратном. Образовательное право представляет собой настолько органичное образование, что все комплексные нормы обретают в нем новую жизнь, новый статус регуляторов образовательных отношений и в этом качестве за пределами данной отрасли не выступают. Метод образовательного права представляет собой особый эфир, который наделяет нормы и институты других отраслей права качествами и свойствами регуляторов образовательных отношений, органично увязывает их с профильными нормами образовательного права. Нормы других отраслей права обретают «гражданство» в образовательном праве постольку, поскольку они конкретизируются сообразно специфике ее предмета и особенностям ее метода.

Отрасль, предмет которой включает в себя комплексные институты, не утрачивает своей самостоятельности при условии, что основу ее предмета составляют какие-либо специальные, профильные отношения, не регулируемые другими отраслями права. Это условие соблюдается всеми ныне действующими компонентами системы российского права. Проиллюстрируем данное положение на примере предмета трудового права, которое, несмотря на наличие в нем ряда комплексных институтов, единодушно признается самостоятельной, ведущей отраслью российского законодательства.

Одна из примечательных черт Трудового кодекса РФ состоит в том, что в ст. 1 законодатель не только дал легальное определение предмету отрасли права, но и определил образующие его основные общественные отношения. Таковых оказалось девять, это отношения: 1) по организации труда и управлению трудом; 2) по трудоустрой­ству у данного работодателя; 3) по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; 4) по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; 5) по участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; 6) по материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; 7) по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда); 8) по разрешению трудовых споров; 9) по обязательному социальному страхованию в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Общественные отношения, составляющие предмет трудового права, подразделяются на ведущие, профильные и вспомогательные. Как отмечает В.Н. Толкунова, ведущими «являются трудовые отношения работника с работодателем (предприятием, организацией). Остальные восемь или предшествуют трудовым (по обеспечению занятости) или всегда им сопутствуют, а некоторые могут последовать (например, по трудовым спорам об увольнении). По своему характеру отношения, указанные в п. 3, 4, 5,– организационно-управленческие, они всегда сопутствуют трудовому отношению, а указанные в п. 6, 8, 9,– охранительные, направленные на обеспечение соблюдения трудового законодательства, охраны труда и ответственности за их нарушение. В Трудовом кодексе они определяются как непосредственно связанные с трудовыми отношениями. Таким образом, – признает автор, – предметом трудового права являются трудовые отношения работников производства и остальные восемь – непосредственно с ними связанные общественные отношения»[26].

Таким образом, из девяти общественных отношений к числу профильных относится лишь один вид – трудовые отношения, которые в свою очередь подразделяются на отдельные подвиды сообразно специфике правового регулирования, установленного законо­дателем, в том числе трудовые отношения по основному месту работы; трудовые отношения на работе по совместительству (гл. 44 ТК РФ); на сезонной работе (гл. 46 ТК РФ); работающих с работодателями – физическими лицами (гл. 48 ТК РФ) и др. Остальные правоотношения, входящие в предмет трудового права, относятся к числу организационно-управленческих или охранительных, то есть являются комплексными, основанными на стыке административного, гражданского или гражданского процессуального законодательства. Тем не менее, напомним еще раз, трудовое право единодушно признается самостоятельной отраслью права, за исключением отдельных цивилистов, не способных понять значимость трудового права в деле охраны и защиты прав трудящихся и желающих вернуться к конструкциям более чем столетней давности, в которых трудовой договор определялся в качестве разновидности гражданского правового договора.

В связи с изложенным правомерно возникает вопрос: в какой мере и насколько соотношение профильных и комплексных институтов образовательного права отличается от аналогичного соотношения институтов трудового права? Ответ на поставленный вопрос дает сравнительный анализ предметов названных отраслей права и убедительно свидетельствует в пользу образовательного права как самостоятельной отрасли права, которая имеет практически тот же состав видов правоотношений, что и трудового права.

Во-первых, образовательному праву, как и трудовому праву, присущ развитый состав профильных правоотношений, которые подразделяются на основные отношения общего и профессионального образования, а также вспомогательные. Значительная часть профильных норм закрепляет порядок действия правовых механизмов, призванных обеспечивать реальное действие образовательных отношений и снимать всяческие препятствия на пути реализации конституционного права на образование. При всем желании ни в одной иной отрасли права подобных отношений и соответственно норм права в качестве профильных не существует. В свою очередь вспомогательные отношения способствуют закреплению правового статуса субъектов образовательных отношений, порядка вступления в эти отношения, их развития и прекращения, создают необходимые условия для успешного функционирования основных, профильных правоотношений.

Во-вторых, образовательному праву присущи организационно-управленские отношения, призванные обеспечивать эффективное управление сферой образования и стоящие перед ней задачи: по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; по социаль­ному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; по участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях. Названные отношения в сфере образования действуют напрямую в связи с тем, что в ней функционируют трудовые отношения работников образовательных учреждений и работо­дателей.

В то же время имеется определенная специфика, характеризующаяся, во-первых, недостаточным развитием в образовательной сфере отношений, связанных с социальным партнерством, заключением коллективных договоров и соглашений (у значительной части образовательных учреждений, созданных впоследнее время, отсутствуют даже профсоюзные организации), и, во-вторых, развитыми нормами управления сферой образования, определяющими структуру и состав органов управления данной сферой, их полномочия, принципы и порядок деятельности и др. (ст. 89–97 Закона об образовании).

В-третьих, в образовательном праве имеется весьма развитый комплекс охранительных норм, призванный обеспечить соблюдение законодательства об образовании, безопасное ведение образовательной деятельности и применение юридической ответственности за дисциплинарные проступки. В сфере образования действует, как известно, государственный контроль (надзор), включающий в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Материальная ответственность сторон работников сферы образования разрешается по общим канонам трудового законодательства, а студентов – гражданского законодательства. Индивидуальные и коллективные споры работников образовательных учреждений с работодателем разрешаются по нормам комплексного института, закрепленного образовательным законодательством, а обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося – в порядке, предусмотренном статьей 43 Закона об образовании, в комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений.

Таким образом, соотношение профильных и комплексных отношений образовательного права оказывается во многом сходным с соотношением институтов трудового права. Сходство имеет свои резоны, поскольку предметом названных отраслей права выступают отношения в сфере трудовой деятельности, с той лишь разницей, что трудовое право регулирует отношения работников и работодателей по найму, а образовательное право – в области образования, включающей в себя труд работников по найму и такую своеобразную форму трудовой деятельности, как получение подрастающим поколением общего и профессионального образования. Процесс овладения знаниями, навыками, компетенциями протекает посредством трудовой деятельности обучающихся, результаты которой доступны только им самим, и на период обучения не обладают товарной формой.

В результате получается невозможная по канонам элементарной логики ситуация: два явления, имеющие сходные сущностные признаки, оцениваются правоведами с диаметрально противоположных позиций. Трудовое право признается отраслью права, тогда как образовательное право выводится за пределы системы права и понимается не более чем комплексной отраслью действующего законодательства. Логическая коллизия свидетельствует о том, что одно из суждений является ложным, не соответствующим непосредственной действительности. Таковыми предстают положения относительно образовательного права. Данная отрасль, предмет которой характеризуется сходным соотношением профильных и комплексных институтов с предметом такой отрасли, как трудовое право, получает бесспорные свидетельства своей способности выступать самостоятельной и полноценной отраслью права. Противоположное суждение, как уже говорилось ранее, выступает плодом, порожденным субъективным мышлением, не способным поставить исследование на строго научные рельсы.

Образовательное право, следовательно, имеет свой, не дублируемый другими отраслями права, устойчивый, массовидный предмет правового регулирования, которым охватываются отношения в такой особой сфере предметно-практической деятельности общества, как образование. Образовательные отношения, образуя профиль, сердцевину отрасли, характеризуются уникальным составом. Все компоненты состава данных отношений – объект, субъект и содержание – отличаются от соответствующих компонентов гражданско-правовых, трудовых, административных и иных отношений, образующих предметы традиционных отраслей права. Комплексные институты, возникающие на стыке образовательного права с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права, носят вторичный, обеспечительный характер и входят в предмет образовательного права в той мере, в какой они способствуют созданию необходимых условий для надлежащего функционирования образовательных отношений.

Комплексные институты образовательного права характеризуются тем, что они по своему непосредственному содержанию принадлежат другим отраслям права, но в образовательном праве, в силу специфики метода правового регулирования, дополняются той или иной совокупностью норм права, действующих только в пределах предмета образовательного права. При этом все комплексные институты регулируются нормами образовательного законодательства.

Предметом комплексных институтов гражданского и образовательного права выступают отношения, связанные с определением: 1) правового статуса учредителей образовательных учреждений; 2) правового статуса образовательных учреждений как юридических лиц; 3) содержания устава образовательных учреждений; 4) порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; 5) особенностей регулирования прав образовательных учреждений на имущество; 6) особенностей регулирования платной образовательной и иной предпринимательской деятельности образовательных учреждений; 7) особенностей регулирования индивидуальной трудовой деятельности педагогических работников и др.

Предмет комплексных институтов административного и образовательного права составляют отношения, закрепляющие: 1) структуру и компетенцию органов управления образованием; 2) компетенцию органов местного самоуправления в области образования; 3) компетенцию образовательных учреждений; 4) порядок создания, реорганизации и прекращения деятельности государственных и муни­ци­пальных образовательных учреждений; 5) формы и методы осуществления государственного контроля за качеством образования.

На стыке трудового и образовательного права лежат общественные отношения, связанные с установлением: 1) особых требований к лицам, осуществляющим педагогическую деятельность; 2) особенностей трудового договора в образовательной сфере; 3) особенностей оплаты труда педагогических работников; 4) продолжительности рабочего времени и времени отдыха для работников образовательных учреждений; 5) академических свобод, а также дополнительных гарантий и социальных льгот педагогическим работникам; 6) порядка применения дисциплинарного взыскания к работникам образовательных учреждений.

Совокупность названных комплексных институтов предстает необходимой частью предмета образовательного права. Благодаря этим институтам возникают правоотношения, обеспечивающие стабильное, устойчивое воплощение образовательных правоотношений в реальной жизни, создают необходимые условия для реального действия субъективных прав и надлежащего исполнения юридических обязанностей участниками этих отношений.

Весьма важной предстает роль комплексных институтов в создании надлежащих условий для эффективного функционирования образовательных отношений. Так, благодаря деятельности государственных органов управления образованием осуществляется прямое финансирование образовательных учреждений, контроль исполнения образовательными учреждениями и иными участниками образовательных отношений действующего законодательства, в том числе и контроль качества образования, соблюдения прав обучающихся. Предпринимательская деятельность образовательных учреждений является одним из действенных источников дополнительных средств, позволяющих им сохранить себя, осуществлять образовательный процесс в условиях весьма скудного государственного финансирования.

Комплексные институты образовательного права способствуют формированию у субъектов образовательных отношений свойств, качеств, необходимых для успешной реализации ими своих субъективных прав и исполнения юридических обязанностей. Это, прежде всего, гарантии и компенсации педагогическим работникам, закрепленные действующим законодательством. С их помощью государство надеется вовлечь в образовательную сферу и сохранить в ней наиболее квалифицированных и талантливых педагогических кадров.

Как самостоятельная отрасль права, образовательное право интернирует свои институты в предметы гражданского, административного, трудового и других отраслей права, что в свою очередь выступает еще одним бесспорным свидетельством его способности входить в состав системы права на правах ее ведущего компонента.

Одним из специфических признаков отрасли права, которому еще не уделялось достаточного внимания в юридической литературе, является способность отрасли образовывать комплексные институты в системе других отраслей права. Так, гражданское право образует комплексные институты в системе административного, трудового, семейного, земельного, экологического, уголовного процессуального права и гражданского процессуального права. В способности образовывать комплексные институты гражданскому праву не уступает административное, которое распространяет свою сферу влияния подобным образом если не на все, то на большинство отраслей права. От названных отраслей не отстает и образовательное право.

Образовательное право «вклинивается» в административное право, образуя в нем такой комплексный институт, как подготовка и повышение квалификации государственных служащих. Федеральный закон от 31.07.1995 № 199-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[27] в числе прав, которыми обладает государственный служащий, закрепляет его право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств государственного бюджета.

Содержание права на переподготовку и повышение квалификации составляют правомочия государственного служащего на подготовку к занятию государственной должности, профессиональную подготовку в процессе прохождения службы, повышение квалификации и переквалификацию, подготовку к конкурсам и профессиональным экзаменам. Названные правомочия принадлежат всем государственным служащим без какого-либо исключения, независимо от занимаемых должностей и квалификационных разрядов. Соответственно на государственные органы возлагается обязанность обеспе­чивать реализацию права своих служащих на переподготовку и повышение квалификации за счет средств государственного бюджета[28].

Содержание института подготовки и повышения квалификации государственных служащих составляют принципы (единства, обязательности и непрерывности обучения, обеспечения высокого качества и эффективности обучения и др.), нормативные предписания, закрепляющие порядок и способы реализации данного права, критерии, которым должны удовлетворять знания, навыки и умения, получаемые государственными служащими в процессе учебы, и которые должны учитываться в процессе аттестации государственных служащих и решении вопросов об их переводе на другие государственные должности.

Институт подготовки и повышения квалификации государственных служащих признается необходимой частью административного права, имеющего своим предметом отношения в сфере управления. Как обоснованно полагают П.П. Востриков и А.Р. Василевская, этот «институт предстает единой, целостной подсистемой в системе государственного управления. С одной стороны, состояние и уровень государственного управления оказывают значительное воздействие на характер и уровень развития этой подсистемы, а с другой стороны, она сама, в свою очередь, активно влияет на эффективность и рациональность государственного управления, способствует его совершенствованию»[29]. Связь образовательного права с названным институтом административного права проявляется двумя способами: посредством регулирования отношений, в которые вступают государственные служащие и государственные органы с конкретными образовательными учреждениями, и непосредственного влияния на нормативные предписания данного института.

Отношения, связанные с получением государственными служащими второго образования или повышения квалификации посредством их обучения в соответствующих образовательных учреждениях, регулируются нормами образовательного права. Закон об образовании устанавливает основы нормативно-правового регулирования отношений в сфере дополнительного образования. Выступая в роли обучающегося – слушателя соответствующего образовательного учреждения, государственный служащий не имеет какого-то особого статуса. Он обладает теми же правами и обязанностями, что и любой слушатель системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов и любой обучающийся. По общим правилам образовательного законодательства ведется обучение государственных служащих, их аттестация и выдача документов об образовании. Поэтому не имеется оснований для признания в системе образовательного права наличия специального, комплексного института по вопросам подготовки, повышения квалификации или переподготовки государственных служащих.

Иное положение наблюдается с правовым институтом подготовки, переподготовки или повышения квалификации государственных служащих в системе административного права. Содержание данного института прямо и непосредственно формируется под влиянием образовательного права. Наиболее ярко это влияние сказывается в способах реализации права государственного служащего на подготовку, переподготовку или повышение квалификации, в формах обучения и требованиях, которые могут предъявляться к уровню знаний государственного служащего, а также системе юридических гарантий, предоставляемых государственному служащему в процессе обучения.

Государственный служащий, реализуя свое право на подготовку, переподготовку и повышение квалификации, может использовать любые формы обучения, закрепленные действующим законодательством об образовании. Процесс обучения осуществляется в соответствии с Законом об образовании. Обучение государственного служащего завершается аттестацией, также осуществляемой в соответствии с нормами образовательного права. С учетом специфики образовательного процесса, проводимых в его рамках лекционных и практических занятий, государственный служащий наделяется дополнительными гарантиями, позволяющими ему успешно совмещать учебу с работой.

Таким образом, государственные служащие, проходящие профессиональную переподготовку, остаются субъектами административного права. Чтобы реализовать свои права, они вынуждены вступать в образовательные отношения. Комплексный характер института подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих характеризуется четким распределением сфер влияния между административным и образовательным правом. Нормы административного права закрепляют материальные права и обязанности государственных служащих, а механизм и процесс реализации этих прав устанавливается нормами образовательного права.

Посредством комплексных институтов образовательное право устанавливает весьма тесные связи с трудовым правом, что в значительной мере объясняется той неразрывной связью, которая существует между профессиональным образованием и трудовой деятельностью. Можно выделить, по нашему мнению, четыре комплексных института трудового права, которые находятся на «стыке» с образовательным правом, так или иначе формируются под его влиянием. Это: 1) институты ученического договора; 2) профес­сиональной подготовки и повышения квалификации работников; 3) гарантий и компенсаций, предоставляемых работникам, совмещающим учебу с обучением в образовательных учреждениях; 4) правового статуса работника, осуществляющего руководство преддипломной практикой обучающихся или индивидуальное обучение в соответствии с ученическим договором.

Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации организация может заключать ученический договор как с лицом, ищущим работу, таки работником данной организации с той лишь разницей, что ученический договор на профессиональное обучение с лицом, ищущим работу, заключается по правилам гражданского законодательства, а ученический договор с работником организации – в соответствии с нормами трудового законодательства.

ТК РФ обстоятельно регламентирует содержание, срок и форму ученического договора, формы ученичества, права и обязанности учеников в период ученичества и по его окончании, в том числе возлагает на организацию обязанность обучить лицо специальности, квалификации, предусмотренной договором. Между тем далеко не каждая организация правомочна заключать ученические договоры и осуществлять образовательную деятельность.

Для ведения образовательной деятельности по программам начального профессионального образования организация должна иметь специальное образовательное подразделение, имеющее необходимые условия для осуществления образовательного процесса и обеспечения качественного образования. Порядок получения лицензии на ведение образовательной деятельности определяется законодательством об образовании. Оно же устанавливает порядок реализации прав и обязанностей участников договора ученичества, закрепленных нормами трудового права, в процессе обучения, аттестации обучающихся и получения ими документа об образовании. Таким образом, комплексный характер института ученического договора, его тесная связь с нормами образовательного права является необходимым условием получения начального профессионального образования лицом, ищущим работу, или профессиональной переподготовки работников организаций.

В системе трудового права имеется комплексный институт профессиональной подготовки и повышения квалификации работников. Содержание и действие этого института в значительной мере совпадает с аналогичным институтом административного права, ибо в них идет речь о дополнительном профессиональном образовании, о гарантиях и компенсациях, предоставляемых работникам, совмещающим учебу с обучением в образовательных учреждениях, о правовом статусе работника, осуществляющего руководство преддипломной практикой обучающихся или индивидуальное обучение в соответствии с ученическим договором.

Предмет образовательного права, следовательно, объективирует себя настолько интенсивно и очевидно, что для выявления его действительного содержания достаточно анализа реально существующей предметно-практической деятельности в области образования и нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Гипотетические суждения о потенциальных способностях названного компонента образовательного права, которые были правомерными пятнадцать – двадцать лет назад, в настоящее время могут быть успешно подтверждены или опровергнуты действующим законодательством, иными наличными фактами, процессами и событиями.

Полемические суждения имеют свою логику и свои каноны. Невозможно утверждать новое или отстаивать старое знание, не рассмотрев позиции своих оппонентов и не показав несостоятельности их аргументов. Иначе научный диспут уподобляется
разговору слепого с глухим, не влекущим развития доктрины по исследуемым проблемам. Поэтому для сторонников консервативных взглядов на системное строение образовательного права, не желающих надлежащим образом отвечать своим оппонентам, считаем необходимым еще раз обозначить аргументы, свидетельствующие в пользу образовательного права как самостоятельной отрасли права.

 


[1] Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании. Общая часть / Под общ. ред. В.М. Сырых. М., 2001. 242 с.

[2] Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: (Проект. С изменениями и дополнениями) / Ред. кол.: Дашинская З.П., Капустин А.Я., Козырин А.Н., Кудрявцев Ю.А., Марченко М.Н., Сырых В.М. (отв.ред.), Шукшунов В.Е. – М.: ИЦПКПС, 2003. – 228 c.

[3] Там же. С. 20.

[4] Кодекс Российской Федерации об образовании. Общая часть: (Проект. С изменениями и дополнениями) / Редкол.: Дашинская З.П., Капустин А.Я., Козырин А.Н., Кудрявцев Ю.А., Марченко М.Н., Сырых В.М. (отв.ред.), Шукшунов В.Е. – М.: ИЦПКПС, 2003. – С. 39.

[5] СЗ РФ. 2012. № 53 (Ч. 1). Ст. 7598.

[6] Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11–12 октября 2001 г. / отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян. М., 2002. С. 66–74.

[7] Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000.

[8] Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000. С. 27.

[9] Суханов Е.А. Ук. соч. С. 70.

[10]Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.03. М., 2006. 376 с.; Санникова Л.В. Обязательства об оказании услуг в российском гражданском праве: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.03. М., 2007. 315 с.

[11]Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М., 2001; Кезин А.С. Социально-правовая база развития высшего профессионального образования: преемственность и инновация [Электронный ресурс]. URL: http:// vlastdviu.ru/ downLoad/rio/j2008-1/8.doc;Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11–12 октября 2001 г. / отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян.  М., 2002.; Байтин М.И. Сущность права. М., 2008; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998; Бублик В.А., Владыкина Т.А. Проблема систематизации законодательства об образовании: научное противостояние или диалог? // Российский юридический журнал. 2001. № 1. С. 109–111; Владыкина Т.А. К проблеме образовательного права // Российский юридический журнал. 2001. № 4. С. 25–34.

[12]Российская газета. 31.07.1992. № 172. (Документ утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ.)

[13]Миннигулова Д.Б. Проблемы понятия и структуры образовательного права // Право и образование. 2009. № 4. С. 21–28.

[14]Миннигулова Д.Б. Ук. соч.

[15]Миннигулова Д.Б. не делает ссылки на работы, в которых обосновывается критикуемое ею представление о предмете правового регулирования. Следовательно, неясно, какие работы она имеет ввиду, насколько точно она воспроизводит их позиции, и насколько правомерна критика этих позиций автором.

[16]Миннигулова Д.Б. Ук. соч. С. 21–28.

[17]Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 60–61.

[18]Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. М., 1976. С. 83.

[19]Миннигулова Д.Б. Ук. соч. С. 21–28.

[20] Сырых В.М. Ук. соч. С. 271–285.

[21]Шкатулла В.И. Образовательное право. М.: Норма, 2001. С. 39.

[22]Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. Нижний Новгород, 2000. С. 21.

[23]СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

[24]Петров Д.Е. Отрасль права: автореф. дис. …канд. юрид. наук: 12.00.01. Саратов, 2001. С. 9.

[25]Российская газета. 31.12.2001. № 256.

[26]Толкунова В.Н. Трудовое право. Курс лекций. М., 2002. С. 14–15.

[27]СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

[28]Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств» / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1998. С. 56.

[29]Востриков П.П., Василевская А.Р. Система подготовки и повышения квалификации государственных служащих: правовой аспект // Право и образование. 2001. № 4. С. 48.