Современная концепция образовательного права
Монография «Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы»Автор - к.ю.н., Барабанова С.В. (2004 г.)
В юридической теории и практике термины «отрасль права» и «отрасль законодательства» используются как нетождественные. Вместе с тем они находятся во взаимной зависимости, хотя степень такой зависимости различна. С точки зрения философии система права и система законодательства соотносятся как содержание и форма. В теории права систему законодательства характеризуют как выражение системы права, ее объективированную форму.410Тем не менее, по-прежнему количество отраслей законодательства значительно превышает число отраслей права. И если определенной отрасли права всегда соответствует отрасль законодательства, не всегда отрасль законодательства отражает определенную отрасль права. Однако, поскольку система законодательства складывается для потребностей социального управления, она точно так же должна соответствовать системе права, как последняя должна соответствовать системе общественных отношений, регулировать которые призваны нормативно-правовые акты, составляющие систему законодательства. Можно отметить две очевидные тенденции современного этапа развития российского права: непрерывный количественный рост законодательства, отражающий потребность в специальном правовом регулировании отдельных общественных отношений, и интеграцию правового регулирования, выражающуюся во все более тесном и сложном взаимодействии, взаимовлиянии отдельных отраслей при правовом регулировании многих общественных отношений.411
В русле этих тенденций вопросы кодификации законодательства об образовании в РФ также идут рука об руку с дискуссией вокруг теории образовательного права. К настоящему времени степень разработанности этой проблемы такова, что словосочетание «образовательное право» уже признается вполне состоятельным. При этом образовательное право обосновывается как самостоятельная отрасль российского права. Административисты, упоминая о нем в ходе рассуждений об административном праве, имеют в виду формирующуюся отрасль либо подотрасль, но достаточно разросшуюся для самостоятельного обособления. Есть мнение о комплексном характере отрасли. Некоторые исследователи проблем высшего образования предпочитают опускать этот вопрос, ограничиваясь административно-правовыми аспектами. Сохраняется и позиция, согласно которой речь может идти только об образовательном законодательстве. При этом по-прежнему существует точка зрения противников образовательного права.
Трансформация взглядов прошла примерно следующий путь: от полного неприятия образовательного права, когда считалось, что «это лишь отрасль законодательства, по такой логике можно и банно-прачечное право создать»,412до надлежащего обоснования образовательного права как самостоятельной отрасли. Об этом подробно пишет В.М. Сырых.413В середине, как положено, присутствуют более осторожные, но в целом позитивные оценки перспектив дальнейшего развития образовательного права и принятия образовательного кодекса. В конечном счете, образовательное право как некую объективную реальность, так же, как и необходимость работы над образовательным кодексом, признает сегодня целый ряд ученых–юристов. Особенно важно то, что об этом уже пишется в учебниках для студентов, а оценочные суждения руководителей юридических вузов позволяют формировать у обучающихся соответствующее профессиональное правосознание.414
К настоящему времени Государственный образовательный стандарт ВПО по специальности 032700 «Юриспруденция», квалификация «учитель права», предусматривает в дисциплинах предметной подготовки (федеральный компонент) изучение образовательного права в объеме 180 часов.415Следует отметить, что этот же объем установлен, к примеру, для изучения традиционных отраслей права: конституционного земельного, финансового, гражданского процессуального, уголовно-процессуального; меньше часов отводится на изучение семейного права.
Учебная дисциплина под названием «Образовательное право» включена также в учебные планы ряда учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов (например, в Академии труда и социальных отношений, Москва).
Структуру образовательного права традиционно связывают с уровнями образования в соответствии с логикой закона об образовании.
Как отмечалось выше, логика работы над Кодексом РФ об образовании диктует необходимость развития положений теории образовательного права. По мнению В.Н. Синюкова, следует «ставить сверхзадачу и буквально вламываться в действующую правовую систему, которая во многом уже сложилась…при этом нужно закрыть глаза на некоторые параметры классической юридической доктрины».416
В предыдущем разделе мы доказали право на существование Кодекса РФ об образовании. Общепринято, что кодекс – это закон, объединяющий систему норм определенной отрасли права. И Кодекс РФ об образовании по структуре и содержанию также не является комплексным актом, а отражает соответствующую отрасль. Образовательное право – одна из молодых отраслей российского права, которая вполне вписывается в конструкцию отрасли как юридического явления, обоснованную С.С. Алексеевым.417
В последнее время отмечается (со ссылкой на авторитеты), что, несмотря на многочисленные дискуссии по вопросам понятия отрасли права, разделения права на отрасли, оснований для такого деления и разграничения соответствующих отраслей, полного единства мнений до настоящего времени не достигнуто. Более того, уже определенное направление в современной правовой науке составляет позиция ряда авторов с отрицательным отношением к предмету и методу правового регулирования как основаниям разделения права на отрасли.418А технари, становясь юристами и перенося математические методы и теорию систем в юриспруденцию, полагают, что ни одна из отраслей права не имеет своего особого метода.419
Представляется, однако, что анализ метода правового регулирования по-прежнему важен с точки зрения общей характеристики той или иной отрасли права. Сочетание запрета, дозволения и предписания, их конкретное проявление в той или иной сфере государственного регулирования так же, как и предмет воздействия, дает определяющую характеристику отрасли. Именно поэтому во многих учебниках по теории права, по отраслевым наукам по-прежнему сохраняется указание и на предмет, и на метод правового регулирования как критерии для отраслевой дифференциации права,420коль скоро это принципиально для российской юридической науки. Важно отметить, что отсутствие выраженного метода не обязательно свидетельствует об отсутствии отрасли права. Возможно, она формируется.
По мнению С.П. Маврина, проблема деления права на самостоятельные отрасли сегодня вообще неактуальна; он подчеркивает, что прагматичная правовая доктрина развитых промышленных стран не уделяет этой проблеме сколько-нибудь заметного внимания.421Однако мы уже неоднократно подчеркивали социальную значимость надлежащего обеспечения права на ВПО, поэтому, поддерживая позицию этого же автора о необходимости более пристального внимания к оптимизации действия механизма правового регулирования, полагаем, что российская ментальность в отличие от западной предполагает вначале четкую определенность и предметное обособление норм и их источников по традиционной схеме, а затем уже – выводы об их значении и соответствующее отношение.
Следуя этой логике и учитывая суждения различных авторов, анализирующих теоретические проблемы правового регулирования образовательных отношений, считаем возможным рассматривать образовательное право как формирующуюся отрасль обновленной системы российского права, «выросшей» из рамок комплексного правового института, а затем и подотрасли административного права. Возможная траектория такого развития также достаточно обстоятельно показана такими учеными, как, С. С. Алексеев, Г.А. Дорохова, В. М. Сырых и др.
Перефразируя В.А. Мальцева, отметим, что система образования как определенный социум настолько цивилизованно развивается, насколько обогащена нормативной предметностью.422Не будет образовательного права – не будет образовательной политики, не будет уважительного отношения к специфическим правам всех субъектов образовательных отношений, не будет адекватного метода правового регулирования этой сферы. Прокрустово ложе административного права в современных условиях становится губительным для системы образования. Это, кстати, понимают сегодня не только те, кто специализируется на проблемах образовательного права. Во многих работах административистов и теоретиков права делается акцент на необходимости изменения традиционных представлений о структуре российского права, о содержании административного права и т.д.
Основные аргументы оппонентов сводятся к тому, что у образовательного права нет своего предмета, а следовательно, и своего метода правового регулирования, то есть отсутствуют основные системообразующие признаки. При этом складывается впечатление, что в нынешних условиях резкого снижения научной мобильности, сокращения библиотечного обмена авторы–«противники» просто лишены доступа к соответствующей информации и возможности надлежащего обмена мнениями в режиме on-line или в рамках масштабных конференций, а потому многие их аргументы «против» уже давно перекрыты убедительными аргументами «за». Это, в частности, относится к позиции Т.А. Владыкиной.
Представляется очень своевременным предложение участников 2-й Межрегиональной научно-практической конференции «Теоретические и практические проблемы образовательного права» (Екатеринбург, ноябрь 2002 г.) «определить предмет правового регулирования формирующейся отрасли образовательного права».423Наряду с этим будет возможным описать метод данной отрасли. Оба этих условия являются необходимым и достаточным свидетельством наличия отрасли права: отраслевой предмет правового регулирования составляют те отношения, которые обусловливают применение специфического отраслевого метода правового регулирования. Серьезную работу в этом направлении последовательно проводит В.М. Сырых.
Думается, не случайно размышления над объективными тенденциями в российском праве и современными новациями правовой науки приводят С.С. Алексеева к мнению о том, что предмет правового регулирования не играет роли в обособлении и разграничении отраслей права, не представляет собой основы для их юридической специфики.424Очевидно, что в свете социально-экономического и политического преобразования российского общества даже в традиционных отраслях российского права происходит известное изменение, обновление содержания общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Стремясь поспевать за ускоряющимися изменениями в обществе и экономике, право изменяется и разрастается небывалыми темпами: половина нормативного массива в мире создана менее чем за тридцать последних лет. Количественное увеличение нормативного массива сопровождается его специализацией: появляются все новые отрасли права, претендующие на свой предмет.425Складываются и новые отношения, которые также требуют адекватного государственного реагирования.
Сторонники «вхождения» образовательных отношений в поле административного права апеллируют к истории и традициям правовой науки. Действительно, в Российской империи, как, впрочем, и после 1917 г. народное просвещение составляло «особую государственную часть».426Повышение культурного уровня господствующего класса, подготовка кадров чиновников для государственного аппарата, квалифицированных специалистов для отраслей экономики, равно как и религиозное воздействие на народные массы, осуществлялось в рамках культурно-воспитательной или религиозно-воспитательной деятельности государства.427Известно также, что существенной чертой российской правовой культуры на протяжении веков является слабость либеральных традиций.428Поэтому и в системе российского права право образования (образовательное право) входило в «науку полиции» (полицейское право), его определяли как особую, самостоятельную часть права административного:429это соответствовало установкам государства относительно методов и способов регулирования отношений в образовании, особенно в высшей школе. И в советский период «управленческая воля государства» посредством норм административного права обеспечивала практическую организацию социально-культурной сферы жизни общества.430
Будучи когда-то нормами административного права, регулирующего отношения в системе образования только с позиций государства как управляющего субъекта, делегирующего частичку своих властных полномочий различным уполномоченным субъектам в сфере образования и подчиняющего человека воле государства даже в этой сфере, нормы современного образовательного права тем не менее совершенно иначе расставляют участников образовательных отношений.
Философ В.И. Курашов полагает, что если, «по Канту», все философские вопросы сводятся к одному: что есть человек? – то все вопросы философии образования сводятся к вопросу: что есть учитель и ученик в их органическом единстве?431Органическое единство двух важнейших участников образовательной деятельности предполагает и единую плоскость правового регулирования. Между тем до настоящего времени преподаватель воспринимается только как субъект трудового права, в то время как студент считается субъектом административного права.432Остается необъясненным тот факт, что, к примеру, студент, заключивший договор на обучение, воспринимается преимущественно как субъект гражданского права (кстати, как и негосударственный вуз), хотя любой спор в этом случае сводится главным образом к проблемам, связанным с обучением. Так появляются новые видовые понятия, не зафиксированные нормативно, – гражданско-правовые договоры с элементами административного.433Двойственная природа проблем, вытекающих из учебного процесса (гражданско-правовая, наряду с административно-правовой), просматривается в любой работе, посвященной договору на оказание услуг в образовательной сфере.434
Несовершенство законодательства в этой части заставляет задаваться вопросом: если частный вуз, созданный в форме общества с ограниченной ответственностью или акционерного общества, имея государственную лицензию, пройдя государственную аттестацию и аккредитацию, готовит специалистов, выдавая им дипломы государственного образца, – это платная образовательная или предпринимательская деятельность?435
Нельзя не обратить внимание и на то обстоятельство, что ни один из авторов, отвергающих концепцию образовательного права, не доказал и не показал, почему вопросы правового регулирования образования по-прежнему нужно рассматривать главным образом под углом административного права. Сами административисты признают сегодня, что традиционное административное право не готово решать новые задачи. Тщательный анализ действующей нормативной базы и практики внутривузовских и иных отношений в системе высшего образования свидетельствует о существенном отличии общественных отношений в этой сфере от тех, которые складываются в процессе осуществления властной деятельности публичной администрации. В первой главе мы показали, насколько государство отошло от выполнения своих прежних функций управляющего субъекта в сфере образования, как изменился механизм управления высшим образованием, основанный в прежние времена на жестких вертикальных связях.
Что характеризует традиционные административно-правовые отношения даже с учетом их определенной трансформации? Интересы их субъектов направлены на организацию государственного управления, осуществление (процесс) управления. Административное право имеет целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления. Это отношения в сфере управления и по поводу осуществления управления, причем одной стороной обязательно являются субъекты управленческой деятельности – органы исполнительной власти или должностные лица. Обобщая различные точки зрения, Д.Н. Бахрах дополняет предмет административного права отношениями, возникающими в процессе осуществления административного судопроизводства, а также определяет его еще более общо как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан (выделено нами –С.Б.).436
И это преимущественно отношения «по вертикали». По этой схеме, в принципе, складываются отношения между органами исполнительной власти и государственными вузами, органами местного самоуправления и подведомственными вузами, хотя и в этом случае их отличает специфический характер. Но отношения между государством и негосударственными (тем более неаккредитованными) вузами имеют уже несколько иной характер. В любом случае предмет отношений в области высшего образования выходит за рамки традиционно административного, так как охватывает не только организацию системы высшего образования и обеспечение ее функционирования посредством специального механизма, но и отношения по поводу реализации различных вузовских функций, внутрисистемные отношения. Мы уже говорили об автономии вузов в отношениях с государством и обществом. Не менее важно подчеркнуть и то обстоятельство, что демократизация отношений в обществе неминуемо должна сказываться на регулировании отношений внутри академического сообщества.
Отношения по обучению и воспитанию в вузе также трансформируются на основе принципов гуманизации и автономии, интеграции в международное пространство. Современная парадигма образования, педагогика сотрудничества, взаимообогащающего творчества, совместного поиска истины предполагает известное равенство в отношениях преподавателя и студента. Особый характер отношений в процессе обучения, выполнения научных исследований заложен и в конституционной норме ст. 44 о свободе педагогического и научного творчества; находит свое отражение в таких нормах, как статья 50 закона РФ «Об образовании» о правах и социальной защите обучающихся (особо выделим не имеющую аналогов в административном праве обязанность государства перевести студентов государственного или муниципального вуза в случае прекращения его деятельности в другой вуз, право на участие в управлении образовательным учреждением, уважение человеческого достоинства и т.п.); ст. 16 ФЗ «О ВППО» о правах студентов, а также соответствующие разделы (III и IV) Типового положения о вузе и др.
Мы уже упоминали нормы Болонского соглашения, которое, безусловно, будет способствовать изменению законодательства об образовании в направлении демократизации отношений вуза, преподавателей и студентов.
Очевидно также, что правовой статус субъектов образовательной деятельности (при этом подразумевается самый широкий смысл этого понятия, все его составляющие) отличается от статуса субъектов административно-правовых отношений в его классических изложениях. Несовершенство статуса студента во многом проистекает из недостаточного внимания административно-правовой науки как к проблемам статуса гражданина в административном праве, так и вообще к социально-культурной сфере. Однако анализ прав и обязанностей студента однозначно свидетельствует о том, что студент не просто гражданин в административном праве, даже со специальным правовым статусом, поскольку его отношения в процессе обучения – это взаимодействие не только и не столько с государством, обществом и администрацией вуза, сколько с преподавателями и органами вузовского самоуправления. Вообще, строго говоря, только студента государственного или муниципального вуза, обучающегося за счет средств соответствующего бюджета, можно рассматривать в качестве лица со специальным правовым статусом в административном праве. У студента негосударственного вуза или обучающегося за счет средств физических или юридических лиц неминуемо «расщепление» его социального статуса, если рассматривать студента в разрезе одной традиционной отрасли права.
Правовой статус студента мы еще подробно рассмотрим в главе 3. Пока же отметим, что, к примеру, ответственность студентов также носит двойственный характер. Поэтому ее зачастую называют дисциплинарной ответственностью в административном праве.437Однако проводить прямые аналогии с трудовым или административным правом в этом случае – дело не вполне благодарное, поскольку студент, обучающийся в государственном или муниципальном вузе за счет средств соответствующего бюджета, формально не связан договорными отношениями ни с вузом, ни с государством, а устав вуза, конечно, нельзя сравнивать с уставами о дисциплине.
Особенности правового положения различных категорий обучающихся в нашей литературе уже рассматривались.438При этом студенты остались несколько в стороне. Их действительно характеризует особый статус. Действующее законодательство и иные нормативно-правовые акты в области высшего образования не дают оснований для вывода об однозначно иерархической системе связей, в которые он включается. Этим связям в равной степени присущи элементы равенства, когда речь идет о совместной деятельности преподавателя и студента в процессе обучения, выполнения научных исследований или реализации культурно-спортивно-воспитательных мероприятий; необходимое организационное подчинение в рамках учебного процесса (учебное расписание, дисциплина на занятиях, обязательное выполнение контрольных заданий и т.п.); свобода в осуществлении студенческого самоуправления и иных форм общественной самодеятельности. Так же обстоит дело и в отношениях вуза со студентом, оплачивающим обучение за счет физических или юридических лиц либо самостоятельно, которые считают гражданско-правовыми: на самом деле равенство сторон имеет формально-условный характер, так как за студентом сохраняется обязанность выполнять требования графика учебного процесса, его можно отчислить за нарушение дисциплины в стенах учебного заведения, и его отношения с преподавателем на экзамене, который отметкой знаний предопределяет организационную возможность дальнейшего обучения студента в вузе, никогда не будут равноправными.
Не случайно и особенности вузов как коллективных субъектов административного права также редко привлекают внимание административно-правовой науки (пожалуй, можно вспомнить лишь Н.С. Барабашеву439) – в отличие от права гражданского.
Ректор государственного вуза, единственная фигура, которая осуществляет управленческие функции и непосредственно взаимодействует с государством в лице органа исполнительной власти управления высшим образованием, не имеет статуса государственного служащего (что логично должно бы следовать за положением представителя органа государственной власти).440Он проходит к своей должности через выборы на конференции научно-педагогических работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся вуза (ст. 12 ФЗ о ВППО) и может быть утвержден в должности по результатам выборов даже помимо воли управляющего органа (п.3 ст. 12). Кроме того, ректор является участником регионального совета ректоров – в системе административного права нет аналогов этому государственно-общественному органу управления, отражающему особый характер отношений в управлении системой высшего образования, проистекающий из принципов государственной политики в области высшего образования (ст. 2 закона РФ «Об образовании», ст. 2 ФЗ о ВППО). Показательно, что ректоры негосударственных вузов создают свои объединения (в Республике Татарстан, к примеру, даже две подобные ассоциации).
Наряду с принципом единоначалия в управлении вузом реализуется принцип самоуправления посредством функционирования ученого совета (ст. 12 ФЗ о ВППО). По механизму реализации, то есть по способу формирования этот орган не имеет аналогов в других сферах управления или коммерческой деятельности: с одной стороны, в выборах участвуют представители всех категорий работников и обучающихся; с другой стороны, в этом демократичном порядке есть элементы государственного веления – некоторые административные работники становятся членами ученого совета по должности, например, ректор, проректоры независимо от их числа, а также по решению ученого совета, например, деканы (ст. 12 ФЗ о ВППО, п.53 Типового положения о вузе). Выборной является и должность декана факультета, который противоречиво определяется и как лицо профессорско-преподавательского состава (ст. 12 ФЗ о ВППО), и как должностное лицо (примечание к ст.2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, далее – КоАП РФ). Любопытно, что в негосударственных вузах, как правило, подобные административные должности, а тем более должность ректора, занимают по назначению (ст. 36 закона РФ «Об образовании» относит этот вопрос к компетенции учредителя).
Только по отношению к вузовской структуре самоуправления, с учетом традиционной специфики внутривузовских отношений и особого положения научно-педагогического состава, предлагается ее дальнейшее совершенствование путем разделения на представительную и исполнительную.441Подобная модель, в частности, была предметом научного проекта в Казанском государственном университете и в настоящее время частично реализуется в Казанском государственном технологическом университете.442
Ответственность в сфере образования также имеет специфический характер. К примеру, в КоАП РФ вообще нет об этом самостоятельной главы, несмотря на обширную сферу образовательных отношений (в отличие от ветеринарии, связи, транспорта, охраны окружающей среды и др., которые представлены в кодексе достаточно внушительно). В соответствии со ст. 6.7 КоАП, административным правонарушением в сфере образования является лишь нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации воспитания и обучения (статья и размещена в главе 6 – «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность»). Известное небрежение представителей традиционных наук к проблемам регулирования образовательных отношений позволяет, к примеру, Д.А. Липинскому с легкостью сообщить, что наряду с федеральным законом «Об образовании», которым регулируются образовательные отношения, в КоАП «систематизированно устанавливается ответственность за правонарушения» в указанной сфере общественных отношений.443
Безусловно, в интересах совершенствования механизма правового регулирования образовательных отношений и обеспечения государственных гарантий на реализацию права на ВПО в Кодексе должна быть и самостоятельная глава – «Административные правонарушения в сфере образования», и специальная статья в главе «Административные правонарушения, посягающие на права граждан». Думается, такая неполнота кодекса также объясняется главным образом тем, что сфера образования законодателем не рассматривается как объект воздействия традиционного административного права.
Основанием для внесения дополнений в КоАП РФ могут служить нормы закона РФ «Об образовании» (п.3 ст.32, ст. 33, ст. 38 закона РФ «Об образовании»), также могут быть использованы соответствующие положения главы 18 «Понятие и основания дисциплинарной и материальной ответственности по законодательству об образовании» проекта Кодекса РФ об образовании.
Давая криминологическую характеристику преступности в сфере образования, Ю.Н. Демидов выделил должностные преступления в сфере образования и отметил выраженную тенденцию к росту наиболее общественно опасного из них – взяточничества.444Действительно, до настоящего времени сохраняется практика привлечения преподавателей вузов к уголовной ответственности за получение взятки по ст. 290 УК РФ. Между тем субъектом этого преступления является должностное лицо. Отнесение же преподавателей к этой категории не соответствует их реальному статусу, если сравнить ст. 20 ФЗ и примечание 1 к ст.285 УК РФ. Это также подтвердил Конституционный Суд РФ – правда, при рассмотрении спора по вопросу трудовых прав заведующего кафедрой.445
Преподаватель вуза вообще никогда не рассматривается в качестве полноправного участника административно-правовых отношений. Порядок занятия должностей научно-педагогических работников, определенный специальным положением для государственных и муниципальных вузов, сочетает в себе элементы демократии и императива.446Закон определяет, что порядок комплектования работников образовательных учреждений регламентируется их уставами (ст.53 закона РФ «Об образовании»), поэтому даже в рамках установленного Положением конкурсного отбора критерии и процедуры избрания на научно-педагогическую должность достаточно индивидуальны в любом вузе. Очевидно, недостаточно норм трудового права для регламентации педагогической деятельности. Отнюдь не случайно до настоящего времени не существует даже примерных должностных инструкций для ассистента, старшего преподавателя, доцента и профессора. Параметры их прав и обязанностей задаются цитируемой статьей 44 Конституции РФ о свободе научного и педагогического творчества, статьями 54 и 55 закона, статьями 3 и 20 ФЗ, многими иными, в том числе локальными актами об образовании, регламентирующими организацию учебного процесса, научной деятельности, самоуправления, воспитательной работы и т.п.
Отмечается, что профессиональная деятельность педагогического коллектива является областью соприкосновения административного и трудового права, причем «в организационно-образовательных отношениях личное опосредуется управленческим воздействием служащих администрации. При этом права и обязанности, сформулированные в образовательном законодательстве, приобретают государственно-распорядительную природу,подобнуюслужебному положению государственных служащих»447(выделено нами –С.Б.).
Строго говоря, только аттестация научно-педагогических кадров – «чистая» сфера административного права, одна из форм государственного контроля за качеством системы образования. Она осуществляется специализированным государственным органом – ВАК Министерства образования и науки РФ в порядке, установленном постановлениями Правительства.448Однако и в этом случае речь идет о правовом статусе одного из участников образовательной деятельности, и так же, как в отношении студентов, будет неверно рассматривать его в разных плоскостях. К примеру, присвоение ученого звания или присуждение ученой степени, то есть государственная аттестация преподавателя на основе норм административного права, сразу влияют на объем того, что называют собственно трудовыми правами и обязанностями преподавателей: можно перейти на другую должность, изменить размер должностного оклада, получить надбавки за степень и звание, читать безвозмездно параллельный или авторский курс и др.
Таким образом, реальная «расстановка сил» всех участников вузовской жизнедеятельности, нормативно закрепленная демократизация и автономия, возможность внутривузовского самоуправления, реализация внеучебных функций учебного заведения – все свидетельствует о специфике отношений в сфере образования, которые не укладываются в модель властеотношений, традиционной иерархической подчиненности субъектов административных правоотношений.
Даже административный порядок обжалования, предусмотренный многочисленными федеральными законами в отношении действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих права и законные интересы граждан, в сфере образования практически не используется. Хотя в литературе по административному праву отмечается, что наибольшая часть всех административно-правовых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке, на протяжении последних лет Министерство образования старается переадресовать адресатов жалоб в суд по месту жительства. Однако судебная практика по спорам в области образования свидетельствует о том, что они носят в основном имущественный характер. Практически отсутствуют споры студентов, связанные с обжалованием действий администрации вузов или преподавателей по вопросам учебного расписания, справедливости оценок и т.п. Единичные споры возникают по поводу достоинства выдаваемого диплома или задержки его выдачи в связи с неоплатой стоимости обучения.449
Вместе с тем следует согласиться, что административно-правовой метод должен занимать значительное место в регулировании образовательных отношений в интересах эффективного управления таким сложным коллективным субъектом, как вуз, и достижения целей образования, обозначенных в ст. 1 закона РФ «Об образовании». Более того, вопросы организационно-правового обеспечения образования как важного социального института, его бюджетной защищенности, социально-правовых гарантий работникам системы и обучающимся могут быть решены только путем применения необходимых административно-правовых средств.
Общая трактовка объекта управления характеризует его как структуру (подсистему), которая нуждается и испытывает управленческое воздействие.450С этой точки зрения управление образованием как системой, определение общеобязательных параметров функционирования вузов – это традиционный предмет административного права, охватывающего, как известно, почти все области государственной и общественной жизни и оценивающего их «с достаточно специфических административно-правовых позиций».451И в первой главе мы рассмотрели административно-правовые аспекты организации высшего образования с точки зрения его государственного регулирования. Представляется уместным распространить на образовательное право мнение Д.Н. Бахраха, что для «дочерней» отрасли (каковой мы и считаем образовательное право) имеют значение принципы административной деятельности, общие положения о порядке образования, компетенции, актах публичной администрации и др., закрепленные административно-правовыми нормами.452Более того, представляется, что в иных случаях этого присутствия явно недостаточно. Например, было бы безусловно полезным знакомить вузовскую администрацию с требованиями к подготовке и принятию административных актов.453
Необходимо также, используя административно-правовые аналогии, усилить внимание к проблемам регламентации разнообразных процедур в образовании, в том числе в деятельности вузов (для них чаще используется понятие «порядок»).454При этом имеются в виду порядок разработки, утверждения и введения в действие ГОС ВПО (п. 3 ст. 5 ФЗ «О ВППО»); порядок создания и реорганизации вузов, лицензирования их деятельности и аккредитации (ст. 10); порядок приема в вузы (ст. 11); порядок индивидуального учета результатов освоения обучающимися образовательных программ (п.8 ст. 15); процедуры, связанные с реализацией статуса студента (ст. 16); порядок, виды и формы повышения квалификации научно-педагогических работников (строго говоря, это совсем не административно-правовые, а трудовые отношения, и если забыть право образовательное, понятно возможное недоумение); порядок признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании (ст. 23); порядок присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий (ст. 34). Эти процедуры, или порядки, достаточно разноплановы, не случайно в учебниках по административно-процесссуальному праву выделяют только те из них, которые носят четко выраженный административно-правовой характер: лицензирование, аттестация, аккредитация и аттестация научно-педагогических работников.455Но универсальным объединяющим началом является единое образовательное поле. И все субъекты образовательной деятельности заинтересованы в закреплении процессуальных норм, регламентирующих основные правила рассмотрения обращений в органы исполнительной власти и государственные учреждения, призванные реализовывать права и охраняемые законом интересы физических и юридических лиц в сфере образования (об этой проблеме на общетеоретическом уровне пишет Н.Г. Салищева).456
Было бы весьма полезно апплицировать на образовательные отношения развитие административной юстиции и административных судов, имея в виду прежде всего возможность отстаивать в специализированных судах, через систему специализированного судопроизводства права абитуриентов и студентов, преподавателей, а также администрации вузов.
Однако реализация права на образование, иные отношения в системе, в том числе внутриорганизационные, являются предметом воздействия специальных норм, складывающихся в самостоятельную отрасль права.
При любой точке зрения на образовательное право правовые отношения, возникающие в области образования, объективно нельзя свести только к административно-правовым. Об этом подробно писала Г.А. Дорохова.
Прежде всего, право на высшее образование – это конституционное право гражданина, проистекающее из международно-правовых стандартов прав и свобод личности. Его также относят к субъективным публичным правам, определяющим моральные основы существования личности.457Такой подход позволяет предпринимать попытки сбалансировать права государства встречными правами личности и наоборот. Человек не может самостоятельно реализовать свое право на образование, для этого требуются специальные организации и механизмы. Логично, что обеспечить и гарантировать реализацию декларируемого в Основном законе права на ВПО – обязанность государства. Личность, в свою очередь, должна нести ответственность перед государством и обществом за возможность его использования. Поэтому отношения по поводу обеспечения права на высшее образование в значительной степени могут быть регламентированы нормами конституционного права.
Г.А. Дорохова подчеркивала, что именно Конституция дает импульс развитию современной системы образования, очерчивает границы соответствующей отрасли права и намечает круг подотраслей; конституционные предписания являются основами построения отдельных институтов, вызывают появление конкретизирующих подзаконных актов.458Мы подробно анализировали Конституцию и право на образование в этом ракурсе в разделе 2.1. И с учетом реального значения высшего образования для перспектив развития общества, обеспечения потребностей экономики и социальной сферы, самого государственного аппарата квалифицированными кадрами и современными технологиями конституционно-правовой блок регулирования отношений по поводу высшего образования можно только расширять. Однако при этом никто не переводит эти отношения в систему конституционного права. Более того, существует целый ряд отраслей права, в которых развиваются те или иные конституционные положения, закрепляются разнообразные права и обязанности участников общественных отношений в развитие основных прав и обязанностей граждан согласно Конституции РФ. И это давно не вызывает споров. Так и содержание права на образование развивается в отраслевом законодательстве, где права, обязанности и ответственность сторон конкретизируются, разбиваются на правомочия; к конституционным добавляются образовательные права, регулируемые трудовым правом (к примеру, в ТК РФ этому посвящена глава 26 «Гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением», ст. 196 и ст. 197 о правах и обязанностях работника и работодателя в части повышения квалификации),гражданским правом (глава 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг»). Вместе с тем нормы многих отраслей права, включаясь в общую нормативную систему регулирования отношений в сфере образования, по образному выражению Г.А. Дороховой, теряют права гражданства, приобретают иное звучание. Именно эти обстоятельства во многом и обусловили становление и развитие концепции образовательного права.
Путь движения права на образование по отраслям прослеживает В.И. Шкатулла в учебнике «Образовательное право». Все исследователи сферы образования отмечают, в принципе, одно и то же: отношения в образовании регулируются посредством различных отраслей права; образовательное право – это формирующаяся отрасль, либо комплексная, либо самостоятельная (принципиально, что в настоящее время в теории права вообще нет единства мнений о возможности-невозможности существования комплексных отраслей); все обращают внимание на снижение властно-императивных начал в этих общественных отношениях.
Полагаем, что право на ВПО – в значительной степени публичное право, мера возможного поведения в сфере публичных отношений, возможность действовать с целью осуществления тех или иных человеческих интересов. Это принципиально важно оговорить, поскольку из этого логично должно проистекать социально ответственное отношение личности к возможности получения высшего образования и соответствующее отношение общества к такой личности. И поскольку публичное право многообразно, из его отраслей к образовательным отношениям традиционно ближе всех право административное наряду с конституционным. Административно-правовая организация механизма управления высшим образованием – это отношения государства, общества и личности в сфере высшего образования; управленческие связи в системе органов государственной власти по поводу высшего образования; государственно-организационное воздействие на высшую школу как социальный институт; взаимодействие органов управления высшим образованием с общественно-государ-ственными и общественными организациями459(отметим, что в этом перечне нет внутриорганизационных отношений, отношений между вузом и обучающимся, между преподавателями, между преподавателями и студентами и т.п.).
Именно с учетом публично-правовой составляющей в регулировании образовательных отношений применяется императивный метод. Он отчетливо прослеживается, к примеру, в Типовом положении о вузе, в котором государство достаточно обстоятельно регламентирует многие составляющие уставной деятельности вузов.
В то же время образовательные правоотношения в значительной степени лишены многих признаков, которые жестко привязывали бы их к административному праву. И поскольку, в отличие от публичных отраслей, собственно образовательная деятельность осуществляется негосударственными органами и не только государственными организациями, метод публичного права вообще не может в полном объеме транслироваться на образовательные отношения.
Известно, что совокупность мероприятий, проводимых государством в той или иной области управления, именуется политикой. Основными инструментами, с помощью которых реализуется политика, являются правовые механизмы и способы. Они и становятся определяющими в отраслевом режиме. Заявленная государством политика в области образования (ст.2 закона РФ «Об образовании»), особенно высшего (ст. 2 ФЗ «О ВППО»), не может осуществляться только методами, характерными для административного права, даже с учетом меняющихся приоритетов в этой сфере. Внутрисистемные, внутривузовские отношения, прежде всего образовательные, а также отношения вуза и общества, в том числе в лице абитуриентов и их родителей, предполагают иные подходы.
Своеобразие правового режима образовательного права, выраженное в его принципах, последовательно завершается в методе правового регулирования отрасли. Его обстоятельную характеристику дал В.М. Сырых.460Не соглашаясь в полном объеме с его трактовкой метода образовательного права, вычленим то, что представляется главным и делает метод образовательного права отличным от других отраслей:
1) применение наряду с императивным методом (методом централизованного регулирования, или методом субординации) императивно-диспозитивного метода;
2) сочетание государственного регулирования и контроля с автономностью образовательных учреждений (а в сфере высшего образования эта особенность проявляется наиболее ярко) и академическими свободами;
3) специальный порядок приема в образовательные учреждения (это особенно важное условие для возникновения образовательных отношений в системе высшего и послевузовского профессионального образования);
4) своеобразие правового статуса участников образовательных отношений (оно концентрированно и особенно наглядно проявляется в статусе студента, который мы рассмотрим в главе 3);
5) специфика правоприменительной деятельности в процессе текущей и итоговой аттестации обучающихся;
6) особенности применения юридической ответственности к участникам образовательных отношений (хотя эта особенность производна от предыдущей, необходимо выделить ее, так как она влечет за собой специфические условия и процедуры ответственности).
В административном праве действует принцип «разрешено то, что разрешено», то есть преобладают запреты. В праве образовательном по характеру сочетания запретов и дозволений комплексный, комбинированный тип регулирования, но преобладающий – дозволительный. Применительно к сфере ВПО этот подход законодателя отчетливо прослеживается в законодательстве об образовании и в таких определяющих подзаконных нормативных актах, как Типовое положение о вузе, ГОС ВПО и др.
Преобладание дозволений и правомочий отражается и в статусе и компетенции образовательного учреждения (см., например, ст. 14, 15, 32, 41 и др. закона РФ «Об образовании», ст. 3, 5, 8, 11, 12 и др. ФЗ «О ВППО»), и в статусе участников образовательного процесса (ст. 50, 55 закона РФ «Об образовании», ст. 16, 20 ФЗ «О ВППО»).
Даже использование метода принуждения при реализации права на образование осуществляется в соответствии с нормами педагогики и возрастной психологии, следовательно, и сам метод модифицируется, приобретает иные качества.461В то же время нельзя впрямую связывать педагогические отношения и правовые нормы. Полагаем, что собственно педагогические отношения вообще не подлежат правовому регулированию – как, к примеру, личностные отношения супругов, распределение обязанностей внутри семьи не являются предметом семейного права до тех пор, пока не нарушены законные права и интересы членов семьи, действующие правовые нормы. Объектом правового воздействия могут быть только вопросы организации учебного процесса и отношений, связанных с ним (вытекающих, сопровождающих и т.д.), то есть именно образовательные отношения. Термин «педагогические отношения», который включает обучение, воспитание, присмотр и уход,462не охватывает в полной мере тех отношений, которые регулирует образовательное право, его нельзя считать универсальным в силу следующих обстоятельств:
«присмотр и уход» не юридические понятия и в своем первоначальном значении образовательным правом как составляющие общественных отношений в системе высшего образования вообще не регламентируются;
и обучение с точки зрения педагогических отношений (исходя из самой этимологии слова «педагогика» как науки о воспитании и обучении) не требует жесткой правовой регламентации; правовые нормы лишь очерчивают границы возможного и дозволенного при организации учебного процесса (продолжительность, условие соответствия стандартам и санитарно-гигиеническим требованиям, недопустимость применения запрещенных или опасных для жизни и здоровья обучающихся методов и т.д. – см. Типовое положение о вузе); конкретное содержание каждого занятия, домашнего задания, приемы и метода изложения материала, формы контроля, опроса во многом определяются самим преподавателем, зависят от его индивидуальности;
в настоящее время воспитание обучающихся – это компонента ГОС ВПО, образовательного стандарта, и один из аккредитационных показателей,463следовательно, это направление педагогической деятельности в части обязанности преподавателя и всего вузовского коллектива также охватывается понятием «высшее образование» и регулируется образовательным правом, однако содержание воспитания как педагогической функции определяется только наукой педагогики;
реализация вузом функции образования неотделима от такого направления его деятельности, как научные исследования, а также от задач обеспечения жизнедеятельности образовательного учреждения. То есть отношения, складывающиеся в ходе основной уставной деятельности вуза, далеко выходят за рамки педагогических, даже в процессе собственно обучения.
Специфика метода образовательного права при всей его относительной самостоятельности обусловлена особенностями предмета правового регулирования данной отрасли права. Несмотря на определенность предмета образовательного права, представляется, однако, что его метод до конца еще не сформировался. Собственную аргументацию в подтверждение этого тезиса приводит и В.И. Шкатулла.464Присоединение России к Болонскому процессу означает очередные изменения в характере образовательных отношений, а следовательно, и в методе их регулирования. Эта незавершенность может быть объяснена и с позиции изменения типа организации управления высшим образованием – переходом от командно-административного, где вуз был элементом единой государственной системы управления, к либеральному, с преобладанием горизонтальных связей.465
Т.А. Владыкина, говоря об отсутствии предмета образовательного права, перечисляет разнообразные отношения, возникающие в процессе образовательной деятельности, которые регулируются «традиционными» отраслями права, полагая, вероятно, что они не имеют ни связующего ядра, ни каких-либо отличительных особенностей, позволяющих объединить их рамками единой отрасли права.466Действительно, образовательные отношения требуют комплексного подхода к их регулированию, ни одна традиционная отрасль права не охватывает их полностью. Процитируем еще раз Г.А. Дорохову: «…нормы многих отраслей права, включаясь в общую нормативную систему регулирования отношений в сфере образования, теряют права гражданства, приобретают иное звучание. Именно эти обстоятельства во многом и обусловили становление и развитие концепции образовательного права».467Кроме того, межотраслевые пересечения уже давно присутствуют и в традиционных отраслях права, однако это не вызывает дискуссии об их отраслевой состоятельности. Сегодня это очевидная тенденция правового регулирования многих современных правоотношений. Нормы административного права имеются почти во всех отраслях права. В свою очередь, рамки административного процесса предполагают применение разных отраслей права.468Стихийные рыночные преобразования вторгаются в эту сферу, разрушая юридическую сбалансированность прав и обязанностей субъектов административных правоотношений.469Многие учебники административного права в значительной степени отражают наличие цивилистических начал в государственном регулировании, посвящены проблемам правового регулирования рыночной экономики, то есть хозяйственному праву. И, наоборот, общеизвестно наличие в ГК РФ норм об административном регулировании имущественных отношений, и особенно предпринимательской деятельности.
Проявляется имущественный характер в традиционно-властных отношениях финансового права.470На основе норм административного и гражданского права активно формируется медицинское право.471
Д.Н. Бахрах, рассматривая вопросы дисциплинарной ответственности в административном праве, переносит эту модель даже на те виды общественных отношений, участники которых не связаны уставами о дисциплине или трудовым договором.472И, наоборот, заявленная тема исследования – административно-правовое обеспечение прав и свобод гражданина – кажется необоснованно суженной, если сводится только к проблемам осуществления полномочий органов милиции в этой сфере.473
Во многом эти переносы и заимствования объясняются тем, что часть предметов регулирования публичного права является смежной, подпадая и под юрисдикцию частного права. Там, где это переплетение особенно нераздельно, выстраиваются смешанные отрасли.474
Еще ранее Д.Н. Бахрах обратил внимание на то, что, к примеру, между таможенным правом как институтом административного права и совокупностью норм, регулирующих деятельность рассматриваемого ведомства, нельзя ставить знак равенства: наряду со специфической деятельностью, специфическими отношениями, которые требуют особого регулирования, существует и обычная организационная деятельность, обычные отношения, которые осуществляются на основе общих норм.475Так и административное право не может охватить все многообразие общественных отношений в системе образования, «уступая» их праву образовательному, но сохраняя свое присутствие, когда речь идет об общем регулировании, организации деятельности органов управления образованием, управляющем воздействии в отношении подведомственных вузов и т.п. В свою очередь, образовательное право имеет свой собственный объект воздействия, специфические общественные отношения. В сфере высшего образования это образовательные (не педагогические!) и непосредственно связанные с ними правоотношения: прием, студенческое самоуправление, деятельность общественных и государственно-общественных организаций и объединений, научные исследования, а также финансово-хозяйственная деятельность вуза, обеспечивающая его уставные задачи и функции и т.д. Как пишет Г.А. Дорохова, именно их специфика со всеми особенностями взаимных связей и зависимостей отражается в регулирующих эти отношения законодательных актах и составляющих их нормах права. В свою очередь, правовые нормы, фиксируя целостность системы общественных отношений в данной области, образуют собственную систему с характерной для нее иерархией уровней связей. Ее-то она и предложила назвать образовательным правом.476Нельзя не согласиться с автором в том, что отраслевая принадлежность этих норм обусловлена единством их назначения, однопредметностью их содержания, взаимосвязанностью, объединяющей их в особую целостность.
Таким образом, в системе образования, особенно высшего (оно выступает как подотрасль со своими институтами), представлены:
особые субъекты;
собственный предмет;
формирующийся метод регулирования;
внутренняя структура;
достаточная нормативная база;
соответствующие теоретические разработки и научные исследования.
Следовательно, можно говорить о реально существующем подразделении в правовой системе, об отрасли права со всеми необходимыми признаками. Подход к образовательному праву как к формирующейся самостоятельной отрасли права, наряду с дальнейшим развитием юридической теории, должен способствовать и таким важным практическим задачам, как обеспечение изменения отношения к системе образования, прекращение практики нивелирования проблем системы и возвращение государства в образование.
Поэтому административно-правовое обеспечение конституционного права граждан на ВПО включает в себя, наряду с указанными в главе 1 компонентами, образовательное право вкупе с образовательным законодательством, которое позволяет наиболее эффективно регулировать отношения в сфере ВПО и надлежащим образом закрепить статус студента, одной из ключевых фигур образовательных отношений, который также представляет собой квинтэссенцию норм, действующих в этой сфере правовых отношений.
