Комментарий к статье 24

Законодательство в области образования дифференцирует правовое положение образовательных организаций высшего образования, во-первых, выделяя два "ведущих классических университета" России - Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова (МГУ) и Санкт-Петербургский государственный университет (СПбГУ) - и наделяя их особым правовым статусом, а во-вторых, устанавливая в отношении отдельных образовательных организаций категории "федеральный университет", "национальный исследовательский университет" и ставя их правовой статус в зависимость от установленной категории.

Особенности статуса "ведущих классических университетов МГУ и СПбГУ определяются специальным федеральных законом - Федеральным законом от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете" <317> (далее - Закон N 259-ФЗ).

--------------------------------

<317> СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418.

Упомянутым Законом закрепляется, что МГУ И СПбГУ являются "уникальными научно-образовательными комплексами, включающими в себя структурные подразделения без прав юридического лица и юридические лица, старейшими образовательными организациями высшего образования страны, имеющими огромное значение для развития российского общества" (ст. 1 Закона N 259-ФЗ).

Применительно к МГУ и СПбГУ Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" и иные акты законодательства в области образования применяются с учетом особенностей, предусмотренных Законом N 259-ФЗ).

Особенности правового положения МГУ и СПбГУ сводятся к следующему.

Особенности учредительства. МГУ и СПбГУ являются федеральными государственными бюджетными учреждениями, учредителем которых от имени Российской Федерации выступает Правительство РФ. Правительство РФ утверждает уставы МГУ И СПбГУ, а также осуществляет иные полномочия учредителя в Порядке установленном, Постановлением Правительством РФ от 26 июля 2010 г. N 539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений" <318>.

--------------------------------

<318> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4238.

Особенности управления. Ректор МГУ и ректор СПбГУ назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ на срок не более пяти лет, с возможностью переназначения на новый срок. При этом по достижении ректором предельного 65-летнего возраста, установленного Трудовым кодексом РФ (ст. 332), Президент РФ своим указом вправе дважды продлить его полномочия, каждый раз не более чем на пять лет (ст. 2 Закона N 259-ФЗ). Деканы факультетов, заведующие кафедрами МГУ и СПбГУ избираются в порядке, установленном уставами этих университетов. Руководители иных подразделений МГУ и СПбГУ назначаются на должность и освобождаются от должности ректорами этих университетов (ст. 3 Закона N 259-ФЗ).

Состав научно-образовательного комплекса. МГУ и СПбГУ включают в себя филиалы, представительства, факультеты и иные структурные подразделения без прав юридического лица, а также отдельные юридические лица, в том числе институты. МГУ и СПбГУ могут создавать филиалы и открывать представительства, в том числе за рубежом.

Особенности осуществления образовательной деятельности. МГУ и СПбГУ реализуют образовательные программы высшего образования на основе самостоятельно устанавливаемых образовательных стандартов. Они вправе проводить дополнительные вступительные испытания профильной направленности при приеме для обучения по программам бакалавриата и специалиста, выдавать документы об образовании собственного образца и т.д.

Если особый правовой статус МГУ и СПбГУ закреплен на законодательном уровне (комментируемым Законом, Законом N 259-ФЗ), то категории "федеральный университет" и "национальный исследовательский университет" устанавливаются в отношении образовательных организаций высшего образования решениями Правительства РФ.

В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи, образовательная организация высшего образования, в отношении которой была установлена категория "федеральный университет" или "национальный исследовательский университет", включает в свое название указание на установленную категорию. Например:

федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования "Казанский (Приволжский) федеральный университет";

федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики".

Категория "федеральный университет". Правительство РФ от имени Российской Федерации может создать образовательную организацию высшего образования в форме автономного учреждения, которой устанавливается категория "федеральный университет".

Появление федеральных университетов в Российской Федерации нацелено на обеспечение подготовки кадров для комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Появление федеральных университетов приводит к развитию системы высшего образования в России через оптимизацию региональных образовательных структур и укрепление связей образовательных учреждений высшего образования с экономикой и социальной сферой субъектов Российской Федерации, отдельных федеральных округов.

Федеральные университеты способствуют формированию и развитию в регионах конкурентоспособного человеческого капитала, организации и координации работы по сбалансированному обеспечению крупных программ социально-экономического развития территорий и регионов квалифицированными кадрами, научными, техническими и технологическими решениями.

Для реализации данной миссии федеральных университетов процедура принятия Правительством РФ решения о создании федерального университета в соответствии с ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона предусматривает учет предложений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подготовленные на основании программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Первыми федеральными университетами стали Сибирский ФУ (Красноярск) и Южный ФУ (Ростов-на-Дону, Таганрог) (оба созданы в ноябре 2006 г.).

С изданием Указа Президента РФ от 7 мая 2008 г. N 716 "О федеральных университетах" <319> развитию системы федеральных университетов в России был придан новый мощный импульс. В этом Указе федеральные университеты были определены как "высшие учебные заведения, обеспечивающие высокий уровень образовательного процесса, исследовательских и технологических разработок".

--------------------------------

<319> СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2118.

Уже в 2010 г. создаются Уральский ФУ (Екатеринбург), Северо-Восточный ФУ (Якутск), Казанский (Приволжский) ФУ (Казань), Дальневосточный ФУ (Владивосток), Северный (Арктический) ФУ (Архангельск), Балтийский ФУ (Калининград). В 2012 г. появился Северо-Кавказский ФУ (Ставрополь), а в 2014 г. - Крымский ФУ (Симферополь). Процесс создания сети федеральных университетов продолжается.

Развитие созданных федеральных университетов должно оказать содействие интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности, модернизации и совершенствованию материально-технической базы и социально-культурной инфраструктуры, а также интеграции в мировое образовательное пространство (ч. 4 ст. 24 комментируемого Закона).

Федеральные университеты развиваются в соответствии со специальными программами развития, которые разрабатываются самими университетами и впоследствии утверждаются Правительством РФ.

Структуру и содержание программы развития федерального университета рассмотрим на примере Программы развития федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского" на 2015 - 2024 годы", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 27 апреля 2015 г. N 745-р <320>.

--------------------------------

<320> СЗ РФ. 2015. N 18. Ст. 2759.

Рассматриваемая Программа состоит из пяти разделов (I. Общие положения. II. Миссия, стратегическая цель и задачи развития университета. III. Мероприятия программы и этапы их реализации. IV. Финансовое обеспечение программы. V. Ожидаемые результаты и риски реализации программы) и трех приложений (1. План реализации мероприятий Программы. 2. Объемы финансового обеспечения мероприятий программы развития. 3. Целевые показатели (индикаторы) Программы развития).

Программа развития Крымского ФУ способствует решению следующих задач:

- повышение качества и привлекательности условий жизни в регионе, содействие интеграции населения в единое научно-образовательное и культурное пространство Российской Федерации;

- обеспечение научной и кадровой поддержки инфраструктурных и социально-экономических проектов развития Крымского федерального округа;

- создание эффективной системы межкультурного и межконфессионального взаимодействия в регионе.

В Программе формулируются:

миссия университета - подготовка высококвалифицированных кадров и консолидация интеллектуальных ресурсов для решения задач устойчивого развития Республики Крым и города Севастополя;

стратегическая цель университета - использование ресурсов и научно-образовательного потенциала университета для формирования единой системы непрерывного образования, интегрированной в общероссийское научно-образовательное пространство и способной решать практические задачи развития региона в стратегическом партнерстве с органами власти регионального и федерального уровней, академическим сообществом и бизнес-сообществом;

задачи университета, которые необходимо выполнить для достижения указанной цели:

- модернизация образовательной деятельности университета на базе современных образовательных технологий и с учетом перспективной потребности экономики причерноморского макрорегиона в квалифицированных кадрах;

- создание современного научно-исследовательского и инновационного комплекса университета, обеспечивающего международный уровень исследований и разработок для решения актуальных проблем развития региона;

- развитие кадрового потенциала университета за счет создания условий для профессионального роста научно-педагогических работников и привлечения талантливых специалистов из ведущих российских и мировых университетов;

- развитие инфраструктуры распределенного кампуса и формирование продуктивной образовательной и научно-инновационной экосистемы университета;

- повышение эффективности управления университетом и формирование новой организационной структуры.

Категория "национальный исследовательский университет" (НИУ) устанавливается в отношении образовательных организаций высшего образования, которые способны интегрировать процесс обучения с научными исследованиями, проводимыми в данной образовательной организации. Деятельность НИУ должна быть направлена на кадровое обеспечение приоритетных направлений развития науки, технологий и техники <321>, отраслей экономики, социальной сферы, на развитие и внедрение в производство высоких технологий.

--------------------------------

<321> Перечень приоритетных направлений науки, технологий и техники определен Указом Президента РФ от 7 июля 2011 г. N 899 "Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации" (СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4168). В этот перечень включены безопасность и противодействие терроризму, индустрия наносистем, информационно-телекоммуникационные системы, науки о жизни, перспективные виды вооружения, военной и специальной техники, рациональное природопользование, транспортные и космические системы, энергоэффективность, энергосбережение, ядерная энергетика.

В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи категория "национальный исследовательский университет" устанавливается по результатам конкурсного отбора программ развития образовательных организаций высшего образования. В отношении двух первых российских национальных исследовательских университетов эта категория была установлена на основании указа Президента РФ и без проведения конкурса.

В соответствии с Указом Президента РФ от 7 октября 2008 г. N 1448 "О реализации пилотного проекта по созданию национальных исследовательских университетов" <322> были созданы Национальный исследовательский ядерный университет на базе государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский инженерно-физический институт (государственный университет)" и Национальный исследовательский технологический университет на базе федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Государственный технологический университет "Московский институт стали и сплавов".

--------------------------------

<322> СЗ РФ. 2008. N 41. Ст. 4665.

Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2009 г. N 550 "О конкурсном отборе программ развития образовательных организаций высшего образования, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет" <323> был объявлен открытый конкурс среди российских университетов и утверждены Правила конкурсного отбора программ развития образовательных организаций высшего образования, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет". На конкурс было подано свыше ста заявок и по результатам конкурсного отбора в отношении 12 университетов было установлена категория "Национальный исследовательский университет" (распоряжение Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. N 1613-р "О Перечне университетов, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет" <324>). Университетами-победителями первого конкурсного отбора стали Высшая школа экономики, Казанский государственный технический университет, Московский авиационный институт (государственный технический университет), Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана, Московский физико-технический институт (государственный университет), Нижегородский государственный университет, Новосибирский государственный университет, Пермский государственный технический университет, Самарский государственный аэрокосмический университет, Санкт-Петербургский государственный горный институт (технический университет), Санкт-Петербургский государственный университет информационных технологий, механики и оптики, Томский политехнический университет.

--------------------------------

<323> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3683.

<324> СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5386.

Второй конкурсный отбор был проведен в 2010 г. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 20 мая 2010 г. N 812-р "О Перечне университетов, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет" <325> в отношении еще 15 университетов была установлена категория "национальный исследовательский университет". Статус НИУ получили Белгородский государственный университет, Иркутский государственный технический университет, Казанский государственный технологический университет, Мордовский государственный университет, Московский государственный институт электронной техники (технический университет), Московский государственный строительный университет, Московский энергетический институт (технический университет), Пермский государственный университет, Российский государственный медицинский университет, Российский государственный университет нефти и газа, Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, Саратовский государственный университет, Томский государственный университет, Южно-Уральский государственный университет и Учреждение Российской академии наук Санкт-Петербургский Академический университет - научно-образовательный центр нанотехнологий РАН.

--------------------------------

<325> СЗ РФ. 2010. N 21. Ст. 2690.

В ч. 5 комментируемой статьи распределены полномочия по нормативно-правовому регулированию процедур, связанных с установлением категории "национальный исследовательский университет".

Правительство РФ наделяется полномочиями по установлению порядка конкурсного отбора программ развития образовательных организаций высшего образования, в том числе условия их финансового обеспечения.

Минобрнауки России наделяется полномочиями по определению эффективности реализации программ развития НИУ, а именно:

- перечень показателей оценки эффективности;

- критерии оценки эффективности;

- периодичность такой оценки.

Реализуя предоставленные Федеральным законом об образовании полномочия, Правительство РФ приняло уже упоминавшийся ранее нормативный правовой акт - Постановление Правительства РФ от 13 июля 2009 г. N 550 "О конкурсном отборе программ развития образовательных организаций высшего образования, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет" <326>.

--------------------------------

<326> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3683.

В соответствии с правилами, установленными Правительством РФ, конкурсный отбор программ развития проводится с целью определения образовательных организаций высшего образования, в отношении которых устанавливается категория НИУ. Такой конкурс должен быть открытым, и его участниками могут быть образовательные организации высшего образования, обеспечивающие подготовку кадров для приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, а также осуществляющие развитие и внедрение в производство высоких технологий.

Образовательная организация высшего образования имеет право подать одну заявку на участие в конкурсе.

Отбор программ развития осуществляется на основе анализа современного состояния и динамики развития образовательных организаций высшего образования за последние три года, в том числе по таким критериям, как:

- кадровый потенциал;

- инфраструктура образовательного процесса и научных исследований;

- эффективность научной и инновационной деятельности;

- свидетельства международного и национального признания;

- качество, обоснованность и ожидаемая результативность представленной программы развития <327>.

--------------------------------

<327> Оценивается с использованием перечня показателей, критериев и периодичности оценки эффективности реализации программ развития НИУ (Приказ Минобрнауки РФ от 29 июля 2009 г. N 276 "О перечне показателей, критериях и периодичности оценки эффективности реализации программ развития университетов, в отношении которых установлена категория "национальный исследовательский университет").

На этапе организации проведения конкурса Правительство РФ создает конкурсную комиссию и утверждает ее состав, а Минобрнауки России вносит в Правительство РФ предложения о создании конкурсной комиссии и утверждении ее состава, устанавливает форму заявки на участие в конкурсе, перечень прилагаемых к ней документов, требования к структуре, срокам и содержанию программ развития, ведет прием и учет заявок на участие в конкурсе, создает экспертную комиссию, объявляет о проведении конкурса и т.д.

На основании решения конкурсной комиссии Правительство РФ утверждает перечень образовательных организаций высшего образования - победителей конкурса, а также программы их развития.

Экспертная комиссия осуществляет свою деятельность по следующим основным направлениям:

- определяет соответствие заявок и прилагаемых документов установленным требованиям и формирует предложения по составу участников конкурса;

- проводит экспертизу заявок;

- запрашивает в случае необходимости дополнительные сведения у Рособрнадзора, органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих функции и полномочия учредителей государственных (муниципальных) образовательных организаций высшего образования - участников конкурса, а также учредителей частных образовательных организаций высшего образования - участников конкурса;

- проводит дополнительную экспертизу в случае существенного расхождения экспертных оценок;

- утверждает протоколы об итогах приема заявок, определении участников конкурса и результатах экспертизы заявок.

Регламент работы экспертной комиссии утверждается Минобрнауки России (Приказ Минобрнауки России от 14 августа 2009 г. N 300 "Об утверждении регламента работы экспертной комиссии" <328>).

--------------------------------

<328> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 05.10.2009. N 40.

Конкурсная комиссия наделяется следующими полномочиями:

- рассматривает результаты экспертизы заявок, проведенной экспертной комиссией;

- запрашивает в случае необходимости дополнительные сведения у экспертной комиссии, Рособрнадзора и т.д.;

- направляет в экспертную комиссию заявки на дополнительную экспертизу в случае несогласия с результатами экспертизы;

- утверждает протокол о победителях конкурса.

Регламент работы конкурсной комиссии утверждается председателем конкурсной комиссии.

На этапе непосредственного проведения конкурса Минобрнауки России публикует объявление о проведении конкурса в общероссийских печатных изданиях, а также размещает его на официальном сайте Минобрнауки России не позднее чем за 30 дней до дня окончания приема заявок.

Образовательная организация высшего образования может быть не допущена к участию в конкурсе только в следующих случаях:

- если она представила более одной заявки;

- если форма заявки или перечень прилагаемых к ней документов, структура программы развития, объемы ее финансового обеспечения из федерального бюджета и внебюджетных источников не соответствуют содержанию объявления о проведении конкурса;

- если заявка поступила позже установленного срока окончания приема заявок.

Минобрнауки России передает заявки в двухдневный срок со дня окончания их приема в экспертную комиссию. В течение трех дней со дня получения заявок экспертная комиссия оформляет протокол об итогах приема заявок, содержащий полный перечень заявок, и осуществляет вскрытие конвертов с заявками.

После вскрытия конвертов с заявками и проверки их на соответствие установленным форме, перечню прилагаемых документов, структуре программы развития, объемам финансового обеспечения программы развития из федерального бюджета и внебюджетных источников экспертная комиссия оформляет протокол об определении участников конкурса.

Образовательные организации высшего образования, которым было отказано в допуске к участию в конкурсе, уведомляются об этом Министерством в срок не позднее пяти дней со дня утверждения протокола об определении участников конкурса.

Экспертная комиссия проводит экспертизу заявок участников конкурса и утверждает протокол о результатах экспертизы заявок в срок, не превышающий 30 дней со дня утверждения протокола об определении участников конкурса.

Протокол экспертной комиссии о результатах экспертизы заявок вместе с заявками образовательных организаций высшего образования - участников конкурса передается в пятидневный срок со дня его утверждения в конкурсную комиссию.

Информация об итогах конкурса публикуется Минобрнауки России в печатных изданиях, в которых было опубликовано объявление о его проведении, а также размещается на официальном сайте Министерства не позднее 10 дней со дня утверждения конкурсной комиссией протокола о победителях конкурса.

Одним из основных условий успешной реализации программ развития НИУ является финансовое обеспечение принятой программы развития.

Основанием для финансового обеспечения программ развития из федерального бюджета является установление Правительством РФ в отношении образовательных организаций высшего образования категории "национальный исследовательский университет".

Финансовое обеспечение программ развития предназначено для выполнения задач, исчерпывающим образом определенных Правительством РФ:

- для приобретения учебно-лабораторного и научного оборудования;

- для повышения квалификации и профессиональной переподготовки научно-педагогических работников;

- для разработки учебных программ;

- для развития информационных ресурсов;

- для совершенствования системы управления качеством образования и научных исследований;

- для обучения студентов, аспирантов и научно-педагогических работников образовательной организации высшего образования за рубежом.

Финансовое обеспечение программ развития победителей конкурса из федерального бюджета осуществляется в течение первых пяти лет их реализации в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных Министерству образования и науки РФ на соответствующий финансовый год, при условии обеспечения национальным исследовательским университетом ежегодного внебюджетного софинансирования программы развития в размере не менее 20% размера бюджетных ассигнований, выделенных на эти цели.

Минобрнауки России, реализуя свои полномочия по определению эффективности реализации программ развития НИУ, издало Приказ от 29 июля 2009 г. N 276 "О перечне показателей, критериях и периодичности оценки эффективности реализации программ развития университетов, в отношении которых установлена категория "национальный исследовательский университет" <329>.

--------------------------------

<329> Российская газета. 18.09.2009. N 176.

В этом Приказе, во-первых, содержится перечень показателей оценки эффективности реализации программ развития НИУ. Все показатели, установленные Приказом Минобрнауки России, были объединены в пять групп:

1) показатели успешности образовательной деятельности;

2) показатели результативности научно-инновационной деятельности;

3) показатели развития кадрового потенциала;

4) показатели международного признания;

5) показатели финансовой устойчивости.

Каждому из установленных показателей присвоена одна из двух категорий - А или Б.

Распределение показателей оценки эффективности по группам и категориям приведено в следующей таблице.

--------------------------------

<330> Обучающиеся по приоритетным направлениям НИУ иначе называются "профильные обучающиеся".

Во-вторых, в Приказе Минобрнауки России установлены критерии оценки эффективности реализации программ развития НИУ:

а) достижение в отчетном году показателей категории "А";

б) достижение в отчетном году не менее половины показателей категории "Б" в каждой группе показателей.

Реализация программ развития национальных исследовательских университетов считается эффективной при одновременном выполнении обоих установленных критериев.

В-третьих, Минобрнауки России устанавливают периодичность оценки эффективности реализации программ развития НИУ. В соответствии с п. 5 Приказа Минобрнауки России от 29 июля 2009 г. N 276 оценка эффективности реализации программ развития НИУ проводится Министерством образования и науки РФ один раз в год на основании докладов национальных исследовательских университетов о ходе реализации их программ развития, представляемых в Минобрнауки России до 1 марта года, следующего за отчетным.

По результатам оценки эффективности реализации программ развития образовательная организация высшего образования может быть лишена Правительством РФ категории "национальный исследовательский университет" (ч. 6 комментируемой статьи). Одним из неблагоприятных последствий принятия Правительством РФ такого решения является прекращение финансового обеспечения программ развития из федерального бюджета в соответствии с п. 23 Правил конкурсного отбора программ развития образовательных организаций высшего образования, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет" (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2009 г. N 550).

Автор - Козырин А.Н., проф., д.ю.н.
По состоянию на 01 августа 2016 года